Mission "Enseignement scolaire"

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

II. LES PERSONNELS RELEVANT DU TITRE 2 : UNE DIMINUTION DES EFFECTIFS PEU EXPLICITE DANS LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES

Les dépenses de personnel (nomenclature LOLF) s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2012 à 57,96 milliards d'euros, soit une hausse de 0,43 milliard d'euros par rapport aux crédits ouverts en 2011 , alors même que le plafond d'emplois de la mission diminue. Elles représentent 94 % des crédits de paiement de la mission.

Bien que les dépenses de personnel constituent l'essentiel des charges de la mission, il est regrettable que leur justification au premier euro ne soit pas aussi détaillée que pour d'autres actions d'un montant bien moindre. S'agissant par exemple de la description du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » dans le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Enseignement scolaire », les emplois et les dépenses de personnel du titre 2 (soit 29,52 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012) sont présentées sur six pages, alors que la description des actions de formation des personnels enseignants et d'orientation relevant de l'action n° 10 (soit 0,12 milliard d'euros) est développée sur un peu plus de deux pages.

Il est regrettable que la plupart des informations auxquelles ont eu accès vos rapporteurs spéciaux , dans les réponses à leurs questionnaires budgétaires, ne soient pas en accès public à tous dans le PAP de la mission .

51 % de ces crédits de personnels sont regroupés sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » , illustrant une concentration des moyens en France sur cette catégorie d'établissements.

Ces crédits correspondent dans le PLF pour 2012 à la rémunération de 968 062 emplois temps plein travaillé (ETPT) pour l'ensemble de la mission, dont 953 356 relèvent des programmes du ministère de l'éducation nationale. Les emplois de la mission « Enseignement scolaire » représentent ainsi 50 % du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour 2012 ^{3 ( * )} .

A. LE SCHÉMA D'EMPLOIS DE LA MISSION POUR 2012

Le présent projet de budget propose de fixer le plafond d'emplois de la mission à 968 062 ETPT , dont 953 356 ETPT pour le ministère de l'éducation nationale et 14 706 pour l'enseignement technique agricole.

1. L'enseignement technique agricole : une évolution inquiétante qui exige des mesures de défense de l'enseignement public agricole

S'agissant du programme 143 « Enseignement technique agricole » relevant du ministère de l'agriculture, le plafond d'emplois est fixé à 14 706 ETPT , dont 12 100 ETPT d'enseignants pour 2012. Il diminue de 170 ETPT, dont 135 ETPT d'enseignants, par rapport à 2011 . Cette diminution s'explique par :

- la perte de 77 ETPT résultant de l'extension en année pleine des suppressions d'emplois intervenues en 2011 ;

- les suppressions nouvelles dans le schéma d'emplois 2012 à hauteur de 93 ETPT.

Il n'y a pas de changement de périmètre.

La profonde inquiétude que nourrit votre commission des finances, quelles que soient les sensibilités politiques de ses membres, quant à l'évolution des emplois d'enseignants dans l'enseignement technique agricole public , n'est pas dissipée à la lecture des documents budgétaires et des réponses au questionnaire budgétaire.

Lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2010, un amendement du Sénat avait décidé un moratoire des suppressions de postes pendant l'année scolaire 2010-2011 dans l'enseignement technique agricole en votant le maintien de 225 emplois, mais cette mesure n'avait pas été appliquée par le Gouvernement .

Dans le projet de loi de finances initiale pour 2011, le plafond d'emplois du programme prévoyait à nouveau la disparition de 217 ETPT à périmètre constant (dont 117 ETPT d'enseignants), à laquelle s'ajoute donc la suppression de 170 nouveaux ETPT dans le présent projet de loi de finances.

En nombre d'emplois (ETP) , dont certains à temps partiel ^{4 ( * )} , et non plus d'emplois temps plein travaillés (ETPT), le schéma d'emplois du programme prévoit une diminution de 280 ETP en 2012 , répartis entre 168 ETP dans l'enseignement agricole public et 112 ETP dans l'enseignement agricole privé.

Compte tenu du nombre de départs en retraite attendus en 2012 (soit 410), le taux de non-remplacement s'élève à 68,3 % . C'est l'un des taux les plus élevés parmi les programmes du budget général de l'Etat, bien au-delà de la loi d'airain du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite, du taux observé au ministère de l'éducation nationale (50,3 %) et de la moyenne pour l'ensemble des ministères (55 %) dans le projet de loi de finances pour 2012. L'enseignement technique agricole est donc sacrifié par le Gouvernement en 2012 , ce qui traduit une profonde méconnaissance tant des besoins en formation des générations futures que du rôle irremplaçable de cet enseignement pour maintenir des bassins de vie et d'activité sur l'ensemble du territoire français.

Au sein de l'enseignement technique agricole, l'enseignement public paie le plus lourd tribut à une politique de logique comptable dictée par la révision générale des politiques publiques (RGPP) : 60 % des suppressions d'emplois concernent l'enseignement public, alors qu'il ne représente que 37 % des effectifs scolarisés dans l'enseignement technique agricole public et privé.

Lors d'une table ronde organisée par vos rapporteurs spéciaux le 11 octobre 2011, Serge Pagnier, secrétaire régional Champagne-Ardenne et secrétaire général adjoint à la politique scolaire et à la laïcité du Syndicat national de l'enseignement technique agricole public - Fédération syndicale unitaire (SNETAP-FSU) - a souligné les graves conséquences des suppressions d'emplois sur les conditions d'exercice du service public dans l'enseignement technique agricole : « les suppressions d'emplois cumulées sur plusieurs budgets ne permettent plus d'assurer la mise en oeuvre de l'intégralité des programmes consignés dans les référentiels, ni l'enseignement des options facultatives, notamment des langues vivantes. Elles ne permettent plus de respecter les seuils de dédoublement, parfois au risque de la sécurité des élèves, et ne tiennent pas compte des capacités des laboratoires ». Ne pouvant pas redoubler dans des classes des lycées publics, beaucoup d'élèves de terminale de l'enseignement public agricole doivent se tourner vers le secteur privé.

Toujours lors de cette table ronde, le représentant de la SNETAP-FSU a déploré l'absence totale de transparence de gestion des plafonds d'emplois des programmes relevant du ministère de l'agriculture , en observant que cette situation retarde les affectations et conduit à une parution très tardive de la carte des formations, après l'engagement des procédures d'orientation des élèves. Lors de l'examen du PLF 2011, notre ancien collègue Gérard Longuet, alors rapporteur spécial, avait déjà « regretté l'absence de transparence du programme 143 dont la justification budgétaire est loin de permettre au Parlement un suivi des crédits et des emplois de l'enseignement technique agricole » ^{5 ( * )} .

Le Gouvernement justifie laconiquement et sans convaincre le sacrifice de l'enseignement agricole : « l'aboutissement de la mise en oeuvre de la réforme du bac professionnel (passage de trois à quatre ans) dans l'enseignement technique agricole permet de réaliser ces réductions d'emplois » ^{6 ( * )} .

Face aux lourdes menaces qui pèsent ainsi sur l'enseignement technique agricole, il s'est constitué un comité permanent de défense et de développement de l'enseignement agricole public qui compte notamment, parmi ses premiers signataires, notre collègue Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis des crédits de l'enseignement professionnel au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Vos rapporteurs spéciaux sont défavorables à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire », au regard notamment des suppressions d'emplois dans l'enseignement technique agricole. Si le Parlement devait finalement adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire », afin de tenir compte des conditions d'exercice parlementaire du droit d'amendement, ils plaideraient pour que le programme 143 « Enseignement technique agricole » soit scindé en deux programmes, en distinguant d'une part l'enseignement public et d'autre part l'enseignement privé . Cette modification de la maquette budgétaire garantirait a minima que l'exercice de la fongibilité des crédits au sein d'un même programme ne puisse pas s'opérer au détriment de l'enseignement public.

2. Une baisse drastique de 15 234 ETPT du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale

S'agissant du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative , le plafond d'emplois proposé en 2012 (soit 953 356 ETPT) est en baisse de 15 234 emplois ETPT par rapport à 2011 (soit 968 184 ETPT), et de 15 640 ETPT à périmètre constant et hors transferts , correspondant à la suppression de 14 000 emplois (ETP) dans le schéma d'emplois 2012 , selon ses propres statistiques. Toujours selon le Gouvernement, le taux de non-remplacement des départs en retraite s'élève à 50,3 %, en peu en-dessous de la moyenne de l'ensemble des ministères en 2003 (55 %).

L'ensemble des suppressions de postes (hors enseignement technique agricole), dans les lois de finances initiales pour les années 2008 à 2011 incluses et dans le présent projet loi de finances, s'élève à 70 600 ETP , dont 68 000 postes d'enseignants et 2 600 emplois de personnels administratifs.

Les mesures de transfert et de périmètre se traduisent par un solde positif de 406 ETPT, en intégrant 414 ETPT d'emplois d'enseignants du premier degré à Mayotte, et en tenant compte d'un solde net de - 8 ETPT correspondant à des transferts d'emplois vers d'autres missions du budget général de l'Etat. Ces mouvements sont présentés dans le tableau ci-après.

Ces mesures concernent généralement des volumes d'emplois modestes, le plus souvent entre programmes de la même mission, et n'appellent pas d'observations particulières.

Si les effectifs de la mission « Enseignement scolaire » ne comportent pas cette année, contrairement à 2011, de « corrections techniques » très importantes (alors qu'elles atteignaient un solde de + 20 359 ETPT en 2011), certains transferts entre programmes, qui portent au total sur 220 ETPT , semblent témoigner d' erreurs d'imputation, peu ou pas expliquées .

En particulier, vos rapporteurs spéciaux pointent le transfert de personnels administratifs (à hauteur de 150 ETPT) du programme 140 au programme 230 « pour régulariser le recrutement d'infirmières supplémentaires à la rentrée 2010 dans le cadre de l'application de la loi pour l'école de 2005 » ^{7 ( * )} , un transfert de personnels enseignants (soit 54 ETPT) du programme 141 au programme 214 « pour régulariser des mesures d'emplois de la rentrée 2011 » ^{8 ( * )} et enfin un transferts d'emplois (à hauteur de 16 ETPT) du programme 141 vers le programme 214 qui n'est absolument pas justifié, le PAP se contentant d'évoquer des « ajustements techniques entre programmes ».

Mesures de transfert et de périmètre dans le PLF 2012
des emplois relevant des programmes du ministère de l'éducation nationale

(en ETPT)

Source : PAP de la mission « Enseignement scolaire »

Le solde net de diminution du plafond d'emplois du ministère de l'éducation pour l'année 2012 (soit - 15 234 ETPT) se décompose comme suit :

- pour le personnel enseignant : - 14 701 ETPT (dont - 13 262 ETPT dans l'enseignement public et - 1 439 ETPT dans l'enseignement privé) ;

- pour le personnel non enseignant : - 533 ETPT.

a) Le personnel enseignant : - 14 701 ETPT selon l'évolution du plafond d'emplois et - 15 115 ETPT à périmètre constant

Les suppressions de postes d'enseignants représentent 14 701 ETPT dans le schéma d'emplois 2012. Encore convient-il d'observer que ce chiffre ne prend pas en compte l'intégration dans la fonction publique d'Etat d'enseignants du premier degré à Mayotte, auparavant rémunérés par la collectivité départementale, à hauteur de 414 ETPT. A périmètre constant , ce sont donc (14 701 + 414 =) 15 115 ETPT d'enseignants qui sont supprimés .

(1) Les suppressions de postes dans l'enseignement public : -  3 262 ETPT

Comme l'année précédente, le schéma d'emplois présenté par le ministère n'est plus justifié au niveau national. Le ministère de l'éducation nationale a procédé cette année avec l'ensemble des recteurs d'académie à un réexamen de l'utilisation des moyens d'enseignement mis à leur disposition en vue d'atteindre, selon les termes du ministère, « le double objectif d'améliorer l'efficience de ces moyens et la qualité de l'enseignement, tout en prenant en compte la spécificité de la situation de chaque académie ». Au demeurant, le Gouvernement n'a pas été en mesure d'indiquer à vos rapporteurs spéciaux la répartition par académie de ces suppressions de postes, faisant seulement référence à la qualité du dialogue de gestion !

Une telle logique, qui affaiblit l'information du Parlement, n'est justifiée que par la logique comptable qui sous-tend le dogme du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite.

Par ailleurs, faute notamment d'information détaillée dans le projet de loi de règlement, les critères déterminant la répartition des suppressions d'emplois dans les académies restent méconnus . Le nombre d'élèves ne saurait être la seule variable d'ajustement, car il ignore des données aussi essentielles que le nécessaire maintien du service public dans des zones moins peuplées ou socialement défavorisées.

Selon le ministère de l'éducation nationale, la suppression de 13 262 ETPT dans l'enseignement public pour le plafond d'emplois 2012 se décompose de la manière suivante :

- l'extension en année pleine, dans le budget 2012, des créations et suppressions d'emplois opérées à la rentrée 2011 , soit une diminution nette de 9 178 ETPT , répartie entre les enseignants du premier degré (- 5 978 ETPT) et les enseignants du second degré (soit - 3 200 ETPT) ;

- la suppression à la rentrée 2012 de 12 250 ETP (soit une diminution de 4 084 ETPT) , correspondant au non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, et répartie entre les enseignants du premier degré (- 1 900 ETPT, soit - 5 700 ETP ^{9 ( * )} en année pleine) et les enseignants du second degré (- 2 184 ETPT, soit - 6 550 ETP).

Le ministère de l'éducation nationale liste une série de « leviers » pour justifier les suppressions de postes :

« - le réseau des établissements,

« - la taille des classes dans les écoles et les collèges hors éducation prioritaire,

« - les modalités de scolarisation des enfants de deux ans,

« - les modalités d'enseignement des langues vivantes dans le premier degré,

« - l'organisation de l'offre de formation en lycée,

« - les moyens d'enseignement affectés en dehors des classes,

« - les décharges de service des enseignants,

« - le dispositif de remplacement des enseignants absents » ^{10 ( * )} .

Non seulement l'effet quantitatif de chacun de ces leviers n'est pas mesuré, mais leur énoncé même soulève des interrogations quant au bien-fondé de ces critères . Ainsi, le Gouvernement répète à l'envi que la France compte 34 000 enseignants de plus et 500 000 élèves de moins qu'en 1990, mais quelle est la traduction concrète de cette évolution si l'on prend en compte la concentration de moyens dans les zones prioritaires ? Dès lors, comment ne pas adresser un carton rouge au Gouvernement quant à l'évolution de « la taille des classes dans les écoles et les collèges hors éducation prioritaire », peu flatteuse pour notre pays, et qu'il retient pourtant comme critère de répartition des suppressions de postes ?

De même, pourquoi retenir la scolarisation des enfants de deux ans, alors que celle-ci tend aujourd'hui à devenir non plus la règle, mais l'exception ?

Les « leviers » qu'identifie le Gouvernement s'inscrivent dans une logique de répartition de la pénurie , pour chercher à masquer les effets inévitables de la suppression des postes d'enseignants sur la qualité du service public de l'éducation.

(2) Un principe de parité qui n'est toujours pas appliqué dans l'enseignement privé : - 1 439 ETPT

Le PLF pour 2012 prévoit de supprimer 1 439 ETPT dans l'enseignement privé du premier et du second degrés , se répartissant entre la suppression de 989 ETPT par l'extension en année pleine des créations et suppressions d'emplois à la rentrée 2011, et la suppression de 1 350 nouveaux emplois (soit 450 ETPT) à la rentrée 2012 .

La part de l'enseignement privé dans les suppressions d'emplois d'enseignants du premier et du second degrés s'élève ainsi à 9,8 % en ETPT , et 9,9 % des suppressions de postes ( ETP ) à la rentrée 2012, alors que le principe de parité conduirait à appliquer , de manière usuelle, à l'enseignement privé 20 % des mesures décidées pour l'enseignement public , ce ratio pouvant être ramené à 17,2 % si l'on considère la part effective des élèves scolarisés dans le privé.

Le ministère explique cette différence de traitement par l'absence de surnombres ou d'emplois administratifs dans l'enseignement privé. Mais cette explication ne saurait suffire à justifier pourquoi l'enseignement privé est deux fois moins touché que l'enseignement public par la diminution du nombre d'emplois d'enseignants .

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur cette différence de traitement en termes de choix républicains.

b) Le personnel non enseignant : la suppression de 533 ETPT

Le plafond d'emplois du PLF pour 2012 prévoit à nouveau la suppression de 533 ETPT en administration centrale et dans les services académiques, qui se répartissent entre une diminution de 400 ETPT par l'extension en année pleine des mesures d'emploi décidées à la rentrée 2011, et la suppression de 400 nouveaux ETP (correspondant à 133 ETPT) lors de la prochaine rentrée scolaire .

Les suppressions de postes de personnels administratifs à la rentrée 2012 concernent 165 emplois dans les établissements et 235 emplois en administration centrale et dans les services académiques, sommairement justifiées par le ministère de l'éducation nationale par la « poursuite de la rationalisation de l'organisation des services et de la rénovation des applications ministérielles de gestion » ^{11 ( * )} .

Votre commission des finances rappelle que 600 emplois de personnels administratifs ont déjà été supprimés à la rentrée 2011, après 600 à la rentrée 2010, 500 à la rentrée 2009, 1 000 à la rentrée 2008 et 500 en 2007. Depuis 2007, un total de 3 600 emplois aura été supprimé. Vos rapporteurs spéciaux déplorent les conséquences d'une telle politique sur le service public de l'éducation, qui n'est plus en mesure d'assurer son bon fonctionnement .

3. Les aléas du schéma d'emplois : un manque de transparence vis-à-vis du Parlement

a) Des plafonds d'emplois dépassés en exécution, faute d'une anticipation satisfaisante du nombre de départs en retraite

Depuis plusieurs années, votre commission des finances observe que le ministère de l'éducation nationale ne respecte pas le plafond d'emplois voté en loi de finances initiale, sous l'effet conjugué de deux phénomènes :

- d'une part, des départs en retraites moins nombreux que la prévision initiale, notamment dans le premier degré ; en 2009, les départs à la retraite ont été inférieurs de 2 243 aux prévisions, et en 2010 il y a eu à nouveau 2 865 départs de moins que les prévisions, selon les constats provisoires du service ministériel des pensions au mois de décembre 2010 ;

- d'autre part, un sur-calibrage de fait ^{12 ( * )} du recrutement des enseignants de l'enseignement primaire , qui, cumulé au précédent phénomène, a expliqué l'impossibilité, une nouvelle fois, de respecter le plafond d'emplois voté en loi de finances initiale pour 2010.

Si le Gouvernement n'a qu'une faible marge de manoeuvre sur les comportements individuels des agents, il devrait pouvoir mieux ajuster le nombre de postes proposés aux concours.

Dans tous les cas, les écarts entre les prévisions et les réalisations tendent à vider de son contenu le vote du Parlement en loi de finances initiale sur le plafond d'emplois .

Par ailleurs, cette situation ne permet pas d'analyser de manière fiable les évolutions du nombre d'emplois du ministère de l'éducation nationale .

b) Les effets de la restriction du nombre de places offertes aux concours : un nombre croissant d'enseignants non-titulaires en situation de précarité

Pour la session 2012, le Gouvernement prévoit d'offrir 8 600 postes pour les concours externes du second degré et 5 000 postes pour le premier degré.

Ce nombre de postes reste historiquement bas. Il est identique à celui de la session 2011 pour les concours du second degré. Pour le premier degré, il est certes supérieur à celui de la session 2011 (3 154), mais ce chiffre irréaliste avait dû être révisé à la hausse puisqu'il était initialement prévu de n'offrir que 3 000 postes, et le nombre de postes offerts en 2012 est en-deçà du niveau de 2010 (soit 7 000 postes).

Ces chiffres doivent surtout être comparés aux prévisions de départs en retraite en 2012, révisées par le Gouvernement en 2011, sur la base des travaux du Conseil d'orientation des retraites, pour prendre en compte l'impact de la réforme des retraites issue de la loi du 9 novembre 2010 :

- 9 000 départs en retraite en 2012 pour les enseignants du premier degré public (à comparer avec une offre aux concours de 5 000 postes en 2012) ;

- 11 620 départs en retraite, également en 2012, pour les enseignants du second degré public (à rapprocher d'une offre de 8 600 postes aux concours de la session 2012).

Il faudra ainsi réexaminer la situation de candidats qui n'ont pas été reçus, car tous les postes offerts aux concours n'ont pas été pourvus, mais ont été appelés à suppléer le manque de personnel dans nombre de classes. Un statut précaire n'est pas de nature à motiver ces enseignants, soulevant la question cruciale de l'attractivité du métier et de sa revalorisation, comme l'ont longuement souligné les participants aux deux tables rondes organisées par vos rapporteurs spéciaux, le 11 octobre 2011, avec les syndicats d'enseignants et les associations représentatives des parents d'élèves.

Le nombre de professeurs contractuels n'a en effet cessé d'augmenter depuis 2005, de 9 684,2 ETP au 31 décembre 2005 à 17 039,3 ETP au 31 décembre 2010 (soit une hausse de 76 % en cinq ans) et, en ETPT, de 10 749,7 en 2006 à 16 990,3 en 2010 (représentant une augmentation de 58 % en quatre ans).

Afin de mieux connaître la précarisation du métier d'enseignant en France, votre commission des finances propose un amendement tendant au dépôt d'un rapport au Parlement, avant le 30 avril 2012, qui préciserait le nombre de maîtres auxiliaires, d'enseignants contractuels et de vacataires recrutés par le ministère de l'éducation nationale depuis le 31 décembre 2005, qui détaillerait la répartition de ces emplois par académie, leur incidence sur le plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative et qui mentionnerait le recours aux services d'agences publiques ou privées.

En revanche, le nombre de vacataires enseignants a diminué de 1 009 ETPT entre 2005 (3 909 ETPT) et 2010 (2 900 ETPT).

Les enseignants non-titulaires ont la possibilité d'intégrer un corps de fonctionnaire en se présentant aux différents concours (externes, internes, troisièmes concours). Tous types de concours confondus, 1 936 non-titulaires ont été admis à la session 2011, en hausse de 15,3 % par rapport en 2010, ce qui montre le niveau élevé de ces enseignants pourtant employés sous un statut précaire.

B. DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION CONTENUS : LA RIGUEUR FRAPPE LE SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION

1. Une baisse historique des rémunérations d'activité

Les crédits de paiement du titre 2 représentent sur l'ensemble de la mission 57,96 milliards d'euros (en hausse de 0,8 % par rapport à 2011), dont 34,22 milliards d'euros sont consacrés aux rémunérations d'activité .

Celles-ci baissent légèrement de 80 millions d'euros (soit - 0,2 %) par rapport à 2011. Cette diminution en valeur, exceptionnelle, montre que les suppressions de postes représentent des économies budgétaires d'un montant supérieur aux évolutions spontanées de la masse salariale dues aux progressions de carrière.

Le tableau ci-après donne la répartition des dépenses de titre 2 par nature de dépenses et par programme pour l'ensemble de la mission.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après le PAP de la mission « Enseignement scolaire » annexé au PLF 2012

Parmi les crédits destinés à la rémunération d'activité du ministère de l'éducation nationale, votre commission note que les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires des enseignants du public et du privé ont atteint 1 314,2 millions d'euros pour l'année scolaire 2010-2011 , en augmentation de 3,1 % par rapport à l'année scolaire 2009-2010, comme le détaillent les tableaux ci-après.

Parmi les différentes catégories d'heures supplémentaires, il convient de distinguer :

- les heures supplémentaires années (HSA) , qui rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants qui dépasse de manière permanente, sur l'ensemble de l'année scolaire, leur maximum hebdomadaire de service ; sur l'année scolaire 2010-2011, plus d'un enseignant sur deux (56 %) a effectué des HSA et ce dispositif est de plus en plus utilisé pour faire face aux besoins de remplacements permanents en cours d'année , ce qui a entraîné une augmentation de la dépense afférente de 4,4 % pour la rentrée scolaire 2010-2011 par rapport à la rentrée scolaire 2009-2010 ;

- les heures supplémentaires effectives (HSE) , lesquelles sont versées quand le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier ; il s'agit notamment des heures effectuées pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte durée ; les dépenses relatives aux HSE ont augmenté très fortement : dans l'enseignement public, leur montant est passé de 221,2 millions d'euros pour l'année scolaire 2007-2008 à 322,5 millions d'euros pour l'année scolaire 2010-2011, soit une hausse de 46 % en trois ans, mais qui doit être relativisée car les données fournies par le ministère de l'éducation nationale incluent les dispositifs particuliers d'accompagnement éducatif, représentant des dépenses à hauteur de 96,2 millions d'euros (soit 27 % de l'ensemble des HSE) ;

- les heures d'interrogation (HI) dans les classes préparatoires aux grandes écoles ;

- enfin, une catégorie « autres heures » , dont le ministère de l'éducation nationale ne précise pas ce qu'elle recouvre , ce que vos rapporteurs spéciaux déplorent.

En 2012, la totalité des contingents d'heures supplémentaires devrait être reconduite.

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

ns : non significatif.

Source : ministère de l'éducation nationale

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

ns : non significatif.

Source : ministère de l'éducation nationale

Cette année, les réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux n'ont comporté aucune indication chiffrée sur le nombre d'heures supplémentaires prévues en 2012 ou pour l'année scolaire 2011-2012, ce qui est révélateur de carences dans la gestion du ministère de l'éducation nationale .

Par ailleurs, les données relatives aux heures supplémentaires ne sont pas suivies de manière précise dans le second degré : dans les réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux, le ministère de l'éducation nationale a indiqué que « le nombre d'heures effectué par les enseignants du second degré est évalué par l'intermédiaire d'un taux moyen appliqué à la dépense ».

Au-delà de ces imprécisions, qui nuisent à l'analyse du recours aux heures supplémentaires dans l'éducation nationale, il apparaît que les dépenses relatives aux heures supplémentaires des seuls enseignants représentent 4 % des rémunérations d'activité de l'ensemble des personnels du ministère , soit quelque 40 000 ETPT.

Les heures supplémentaires tendent à devenir une variable d'ajustement de plus en plus utilisée pour combler la désorganisation du service public qui résulte de la suppression de dizaines de milliers de postes depuis 2007 .

Vos rapporteurs spéciaux recommandent de ne plus imposer d'heures supplémentaires qui alourdissent la charge de travail des enseignants qui ne le souhaitent pas, en augmentant parallèlement le nombre de postes offerts aux concours .

2. Les principaux facteurs d'évolution

Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale à structure constante sont les suivants, pour la mission « Enseignement scolaire (y compris le programme 143 « Enseignement technique agricole »), le détail des évolutions par programme figurant dans le tableau ci-après :

- les économies résultant de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2011 et de l'application en tiers d'année du schéma 2012, soit 467,8 millions d'euros ;

- les mesures catégorielles pour 2012 à hauteur de 178,7 millions d'euros, dont 176 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale. Le coût des mesures catégorielles représente 39 % des économies résultant des schémas d'emplois 2011 et 2012, alors qu'en théorie la moitié (50 %) des économies résultant des suppressions d'emplois devrait être reversée aux agents au titre du « retour catégoriel » . L'encadré ci-après présente les principales mesures catégorielles du présent budget, mesurant l'effet en année pleine des principales mesures mises en oeuvre à la rentrée 2011 ; pour le prochain exercice, le ministère de l'éducation nationale a sobrement indiqué dans la réponse aux questionnaires budgétaires que « les mesures nouvelles 2012 ne sont pas encore arrêtées » (à la date de réception de la réponse du ministère de l'éducation nationale, le 2 novembre 2011, soit moins de deux mois avant le début de l'année civile 2012 !), ce qui donne la fâcheuse impression d'un pilotage à vue des mesures catégorielles : des crédits sont en effet inscrits dans le PLF 2012 au titre de « mesures nouvelles » pour l'année 2012, mais sans que leur nature soit précisée, alors même qu'elles représentent 165,4 millions d'euros, soit 93 % des mesures catégorielles inscrites dans le présent projet de loi de finances ; par ailleurs, aucune mesure catégorielle nouvelle n'est prévue pour l'enseignement technique agricole dans le présent projet de loi de finances, alors que celui-ci souffre d'un manque de moyens humains particulièrement patent ;

- les mesures générales à hauteur de 59,8 millions d'euros dont 59 millions d'euros pour le seul ministère de l'éducation nationale ; le projet de loi de finances pour 2012 ne comporte cette année aucun effet de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique au titre des années antérieures et ne prévoit pas de nouvelle revalorisation en 2012 ; la non-revalorisation de 1 % du point d'indice de la fonction publique génère , pour le seul ministère de l'éducation nationale, une économie budgétaire annuelle supérieure à 400 millions d'euros , soit un montant quasi-équivalent à celui des suppressions de postes (467,8 millions d'euros en 2012) ; dans ce contexte, les mesures générales correspondent d'abord au mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d'achat ( GIPA ) ^{14 ( * )} , à hauteur de 48 millions d'euros (dont 47,5 millions d'euros pour les programmes de la mission relevant du ministère de l'éducation nationale), et qui apparaissent comme une alternative peu satisfaisante à la non-revalorisation du point d'indice, car tendant essentiellement à garantir le pouvoir d'achat des seuls fonctionnaires arrivés en fin de carrière ;

- un glissement vieillesse-technicité  (GVT) « solde » ^{15 ( * )} négatif (- 88,6 millions d'euros), ce qui signifie que le remplacement de personnels partant en retraite par de nouveaux entrants, en début de carrière (GVT négatif), génère une économie supérieure aux dépenses résultant des évolutions de carrière et des promotions (GVT positif) ; le solde négatif du GVT est un indice supplémentaire que la carrière de nombreux enseignants et personnels administratifs de l'éducation nationale est bloquée ;

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Par ailleurs, le montant des crédits correspondant à la contribution de la mission « Enseignement scolaire » au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) passe de 16 070 millions d'euros en LFI 2011 à 16 808 millions d'euros dans le PLF 2012, soit une progression de 738 millions d'euros (+ 4,6 %).

Cette hausse résulte notamment de l' augmentation du taux de contribution employeur de l'Etat de 65,39 % à 68,59 % (soit + 4,9 % ). Le taux de cotisation salariale s'établira à 8,39 % en 2012, en application de l'article 42 de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et du décret n° 2010-1749 du 30 décembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre en 2020 le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %).

En 2010, les ministères de l'éducation nationale et de la recherche ont représenté 35 667 nouvelles pensions civiles entrées en paiement, soit 51 % des nouvelles pensions civiles en 2012 .

Au 31 décembre 2010, le nombre de pensionnés de l'Etat aux ministères de l'éducation nationale et de la recherche s'élevait à 842 257 (soit 49 % de l'ensemble des pensionnés civils de l'Etat), dont 739 827 ayants droit et 102 430 ayants cause.

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* ³ Le projet de loi de finances pour 2012 fixe à 1 935 321 le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour le prochain exercice.

* ⁴ Au 31 décembre 2011, le programme représentait 14 799 postes (ETP) selon les dernières données disponibles au 31 décembre 2010, en baisse de 145 ETP par rapport au 31 décembre 2010.

* ⁵ Projet de loi de finances pour 2011, rapport n° 111 (2010-2011), tome III, annexe 13. Citation p. 31.

* ⁶ Source : projet annuel de performances (PAP) « Enseignement scolaire » annexé au PLF 2012. Citation p. 391.

* ⁷ Source : PAP de la mission « Enseignement scolaire ».

* ⁸ Ibid.

* ⁹ En cas de suppression d'emplois à la rentrée scolaire (c'est-à-dire le 1 ^er septembre), la diminution des effectifs ne porte que sur les quatre derniers mois de l'année civile (ce qui correspondant à 0,333 année) : supprimer un poste (ou ETP) au 1 ^er septembre équivaut donc à supprimer 0,333 ETPT sur l'ensemble de l'année civile, mais dès l'année suivante le nombre d'ETP et d'ETPT supprimés redevient identique.

* ¹⁰ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹¹ Source : réponses aux questionnaires budgétaires.

* ¹² Le nombre de postes ouverts au concours est annoncé avant la connaissance des chiffres définitifs des départs en retraite.

* ¹³ Programme « Ecoles, collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite ».

* ¹⁴ La garantie individuelle de pouvoir d'achat, mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* ¹⁵ Il est rappelé que le solde du glissement vieillesse technicité (GVT) combine :

- le GVT positif, correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité),

- le GVT négatif, traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière.