Mission "Enseignement scolaire"

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

III. UNE DIMINUTION PARALLÈLE DU NOMBRE DE PERSONNELS NE RELEVANT PAS DU TITRE 2

La nomenclature de la LOLF ne permet pas de visualiser l'ensemble des personnels qui participent au service public de l'éducation sous le seul titre 2 (dépenses de personnel) : certains personnels ne sont pas rémunérés directement par l'Etat qui verse les crédits nécessaires à l'établissement qui les emploie.

A. LES PERSONNELS D'ASSISTANCE ÉDUCATIVE : DES EMPLOIS PRÉCAIRES ET DONT LE NOMBRE DIMINUE

Regroupés au sein du programme 230 « Vie de l'élève », les personnels d'assistance éducative regroupent, notamment, les assistants d'éducation, les emplois vie scolaire, les auxiliaires de vie scolaire-collectifs et les assistants de scolarisation. En 2012, 88 866 personnes seraient rémunérées sur la base des crédits d'intervention de ce programme au titre de leur mission d'assistance éducative.

Les suppressions d'emplois dans l'éducation nationale n'épargnent plus les personnels d'assistance éducative, dont l'essor avait traduit la montée de l'emploi précaire dans le périmètre du service public de l'éducation nationale. Les restrictions budgétaires ont atteint un niveau tel qu'elles touchent désormais même les personnels d'assistance éducative, dont le nombre diminuerait de 3 500 (soit 3,8 % de leurs effectifs) dans le projet de loi de finances pour 2012.

Il convient de noter que ces personnels, rémunérés par les établissements scolaires ne relèvent ni du plafond d'emplois de l'Etat, ni du plafond des opérateurs puisque les établissements publics locaux d'enseignement ne sont pas reconnus comme des opérateurs .

Votre commission des finances s'interroge comme chaque année sur la nécessité de prévoir, dans les prochaines lois de finances, une information plus précise du Parlement concernant l'évolution de ces personnels, dont le nombre semble en outre donner lieu à des évaluations approximatives, de l'ordre de la centaine d'emplois : par exemple, le nombre des assistants de scolarisation est estimé à 4 300.

Le nombre de contrats ne correspond pas non plus à celui des emplois financés par le PLF 2012. Faute d'explication, tant dans le PAP de la mission que dans les réponses à leurs questionnaires budgétaires, vos rapporteurs spéciaux en sont réduits à formuler l'hypothèse que le financement d'un même emploi, en année pleine, peut correspondre à la succession de plusieurs contrats. De telles incertitudes sur le nombre exact d'ETP et d'ETPT - que le ministère de l'éducation ne prend ici pas le soin de distinguer - ne sont pas satisfaisantes.

1. Les assistants d'éducation : 52 200 personnes

Recrutés prioritairement parmi les étudiants, les assistants d'éducation exercent des missions de surveillance et d'encadrement des élèves. Leur embauche s'opère sur des contrats d'une durée maximale de trois ans, renouvelables dans la limite d'une période d'engagement totale de six ans. On compte également parmi eux, depuis la rentrée scolaire, des assistants pédagogiques (soit 3 200 ETP) qui exercent des fonctions de soutien et d'accompagnement pédagogique.

L'ensemble des crédits de rémunération des assistants est en principe imputé sur l'action n° 1 du programme 230 « Vie de l'élève », en dehors des dépenses de personnel. Néanmoins, une partie des assistants occupent des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire dont les crédits relèvent des dépenses de l'action n° 3 (titre 2 lorsqu'il s'agit d'auxiliaires de vie scolaire - AVS - individuels, et titre 3 lorsqu'il s'agit d'AVS-collectifs).

Ainsi, s'agissant des assistants d'éducation n'occupant pas des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire, le PLF pour 2012 prévoit une dotation de 1 221,3 millions d'euros. Celle-ci devrait permettre de financer en moyenne sur l'année 52 200 assistants d'éducation ^{16 ( * )} en tenant compte des indemnités journalières de sécurité sociale perçues par les établissements et d'un turn-over de l'ordre de 6 %.

Le nombre de postes (ETPT) prévus en 2012 est stable par rapport à l'année 2011. En pratique, en nombre d'emplois (ETP), l'année scolaire 2010-2011 a marqué pour la première fois une diminution du nombre d'assistants d'éducation (soit 63 009 ETP) par rapport à l'année scolaire 2009-2010 (soit 63 734 ETP) de 1,1 % .

2. Les emplois vie scolaire (contrats aidés) : 30 200 contrats

La seconde catégorie de personnels d'encadrement concerne les emplois vie scolaire (EVS). Ces emplois correspondent à des contrats aidés ^{17 ( * )} . Le PLF pour 2012 prévoit 128,5 millions d'euros liés à ces emplois, qui ne sont pas financés dans leur totalité par le ministère de l'éducation nationale. Depuis le 1 ^er janvier 2011, la part du contrat laissée à la charge de l'employeur s'élève à 30 %.

Les montants inscrits dans le PLF 2012 devraient servir à co-financer en moyenne 30 200 contrats aidés en 2012 , sur la base d'un coût moyen annuel de 4 182 euros. Hors transformation d'EVS en assistants de scolarisation (à hauteur de 4 300 ETP), le renchérissement du coût annuel, résultant d'une modification du taux de prise en charge par le ministère de l'éducation nationale, aurait pour conséquence de diminuer de 3 500 le nombre de contrats (ETP) par rapport à l'année dernière .

Le tableau ci-après présente l'évolution des contrats aidés depuis 2008. Après une augmentation jusqu'au 30 juin 2010, dans le cadre notamment du plan de relance pour l'économie, le nombre de contrats est en baisse.

Les contrats correspondent, pour moitié, à l'accompagnement d'élèves handicapés. Il faut donc espérer que la diminution du nombre d'emplois de vie scolaire ne remettra pas en cause l'accompagnement du handicap à l'école , alors que monte en puissance le dispositif des assistants d'éducation (cf. infra ).

En particulier, le Gouvernement a opéré une réduction drastique des effectifs des assistants des directeurs d'école : au 31 décembre 2009, 20 449 contrats avaient ainsi été conclus, mais leur nombre ne s'élevait plus qu'à 16 482 au 31 décembre 2010 et à seulement 13 584 au 30 juin 2011.

Compte tenu du rôle essentiel de l'assistance administrative pour le bon fonctionnement des écoles maternelles et primaires, il convient de rétablir et de pérenniser ces aides administratives. Si le Gouvernement a finalement annoncé que 4 000 des 20 000 nouveaux contrats aidés seraient affectés à l'aide administrative des écoles, il est à noter que ces 4 000 emplois ne suffisent toujours pas à compenser le non-renouvellement d'emplois aidés à hauteur, l'an dernier, de 6 500 contrats.

La baisse du nombre de contrats pose de manière accrue la question de la formation des agents quittant leurs fonctions .

Depuis le début de l'année scolaire 2008-2009, des conventions régionales tripartites associent la direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, le rectorat et le site régional de Pôle emploi, dans chaque région, afin de formaliser la collaboration et les partenariats des acteurs locaux en matière de formation. Ces conventions régionales prévoient, notamment, que les services académiques et le service public régional de l'emploi arrêtent un plan annuel de formation des salariés en contrats aidés. Par ailleurs, les bénéficiaires de contrats aidés ont également accès au dispositif de la validation des acquis de l'expérience (VAE).

Effectifs des contrats aidés par mission depuis 2008

Source : ministère de l'éducation nationale

3. Les auxiliaires de vie scolaire - collectifs : 2 166 contrats

Le PLF pour 2012 prévoit de mettre à disposition des établissements scolaires 54,3 millions d'euros au titre de la rémunération des assistants d'éducation occupant les fonctions d'auxiliaires de vie scolaire-collectifs (AVS-CO). Cette enveloppe devrait permettre de financer en année pleine 2 166 AVS-CO , soit un nombre identique de contrats à celui de l'année 2011, pour une dotation en légère augmentation (de 1,1 million d'euros, soit une hausse de 2,1 %).

Les AVS-CO accompagnent les élèves handicapés au sein des unités localisées pour l'inclusion scolaire (ULIS).

4. Les assistants de scolarisation : 4 300 contrats

A la rentrée scolaire 2011, 2 000 assistants de scolarisation ont été mis en place pour l'accompagnement des élèves handicapés. Recrutés sous statut d'assistant d'éducation (AED), ils devraient, selon le Gouvernement, remplacer progressivement les emplois de vie scolaire recrutés sous contrats aidés, et dont 24 163 aidaient des élèves handicapés au 30 juin 2011.

Le présent projet de loi de finances prévoit de recruter 2 300 nouveaux assistants de scolarisation à la rentrée 2012 (soit 767 emplois ETPT en année pleine, s'ajoutant aux 2 000 emplois pourvus à la rentrée 2011).

Le coût de ce dispositif est évalué à 69,4 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012. Ce montant représente, selon les calculs de vos rapporteurs spéciaux, un coût unitaire de 25 080 euros en moyenne pour chacun des 2 767 ETPT d'assistants de scolarisation.

B. LES AUTRES PERSONNELS

1. Les personnels de certaines collectivités d'outre-mer

La rémunération de certaines catégories de personnels outre-mer n'est pas intégrée dans les dépenses dites de personnel (titre 2), bien que le présent projet de loi de finances intègre à la fonction publique d'Etat 414 instituteurs et agents techniques du cadre territorial de Mayotte, conformément à la loi de programmation pour l'outre mer du 21 juillet 2003.

Il s'agit des emplois suivants :

- les personnels des écoles primaires de Wallis et Futuna, dont la prise en charge fait l'objet d'une convention, entre le ministère chargé de l'éducation et la mission catholique, qui doit être renouvelée en 2011 ; la dotation s'élève en 2012 à 1,369 million d'euros, et est versée sous forme d'une contribution forfaitaire correspondant à la dotation de l'année précédente actualisée suivant l'évolution des effectifs d'élèves et le pourcentage d'actualisation retenu pour les dépenses de l'enseignement privé en métropole ; la dotation pour 2012 correspond à 2 000 élèves et 180 enseignants ;

- 141 maîtres d'internat et surveillants d'internat (MI-SE), dont la prise en charge donne lieu à un remboursement par l'Etat de 4,8 millions d'euros en 2012 à la collectivité de Polynésie française.

2. Les personnels non enseignants de l'enseignement privé

La rémunération des personnels non enseignants des établissements privés relève des dépenses d'intervention et non des dépenses de personnel.

Ainsi, la part « personnels » du forfait externat attribuée aux établissements d'enseignement privé scolaire sous contrat s'élève, dans le PLF pour 2012, à 627,85 millions d'euros (hors prise en charge des frais de fonctionnement en Nouvelle-Calédonie et à Saint-Pierre-et-Miquelon), en augmentation de 2,9 % par rapport à 2011.

L'évolution de la dotation du forfait d'externat est examinée dans le troisième chapitre du présent rapport, dans le cadre de l'analyse des crédits du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés ».

De même, dans l'enseignement technique agricole, les subventions allouées aux établissements privés (crédits d'intervention) couvrent la rémunération des personnels non enseignants à temps plein.

3. Les personnels des opérateurs de la mission : de lourdes erreurs techniques qui rendent nécessaire une vision consolidée des emplois du ministère et des opérateurs

Le programme « Soutien à la politique de l'éducation nationale » regroupe les opérateurs du ministère de l'éducation nationale : le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ), le Centre international d'études pédagogiques (CIEP), le Centre national d'enseignement à distance (CNED), l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), ainsi que le Centre national de documentation pédagogique (CNDP) et les Centres régionaux de documentation pédagogique qui constituent le réseau du Service culture, éditions, ressources pour l'éducation nationale (SCEREN).

Ayant été dissous en décembre 2010, l'Institut national de recherche pédagogique (INRP) n'est plus un opérateur de l'enseignement scolaire. Ses emplois ont été répartis entre deux opérateurs : d'une part, le CNDP, rattaché à la mission « Enseignement scolaire » et, d'autre part, l'Ecole Normale Supérieure de Lyon ENS-Lyon, laquelle relève de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Les subventions pour charge de service public en faveur de ces établissements s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2012, à 216,3 millions d'euros en AE et en CP.

Par rapport à la LFI 2011, la diminution de 13,9 millions d'euros de la subvention de l'Etat en faveur de ces opérateurs s'explique par une diminution du plafond d'emplois de 407 ETP telle que détaillée ci-après (mais qui correspond à des transferts d'emplois à hauteur de 222 ETP, soit une baisse de seulement 185 ETP à périmètre constant ).

Cette contraction des subventions est proposée indépendamment de la correction d'erreurs d'imputation comptable , qui avaient conduit à inclure dans le PLF 2011 :

- 610 emplois de personnels en adaptation longue durée (PALD), antérieurement mis à disposition du CNED mais intégrés depuis 2008 dans le programme 214 de la mission et dans son plafond d'emplois ; ces 610 emplois ont donc été comptés deux fois, dans le plafond d'emplois et parmi les emplois des opérateurs ;

- de même, 214 emplois du SCEREN ont, eux aussi, figuré à la fois dans les crédits du programme 214 et le plafond d'emplois pris en charge par la subvention de l'Etat au SCEREN.

Ces erreurs techniques portent sur 824 emplois, soit près d'un sixième des emplois des opérateurs dans la LFI 2011, ce qui est considérable. Une telle situation plaide pour une vision consolidée des emplois de l'Etat et de ses opérateurs lors de la présentation du projet de loi de finances initiale.

En effet, depuis le 1 ^er janvier 2009, le plafond d'emplois des opérateurs de l'Etat est fixé chaque année en loi de finances, mais séparément du plafond d'emplois de l'Etat. Une consolidation requerra une harmonisation des données, puisque le plafond d'emplois de l'Etat est exprimé en ETPT et le plafond d'emplois des opérateurs en mesuré en ETP.

Le plafond d'emplois des opérateurs de l'Etat s'établirait en 2012 , pour le ministère de l'éducation nationale, à 4 756 emplois temps plein (ETP) .

Pour rappel, sont décomptés dans le plafond l'ensemble des recrutements, qu'elle qu'en soit la durée, dont le financement n'est pas intégralement assuré par des ressources propres inscrites au budget de l'établissement.

Le tableau ci-après donne la répartition des emplois sous plafond par opérateur.

Emplois (ETP) sous plafond des opérateurs du programme « Soutien »

* Mais seulement 128 ETP dans les réponses au questionnaire budgétaire

** Mais 551 ETP dans les réponses au questionnaire budgétaire

Source : projet de loi de finances pour 2012

Par rapport aux prévisions 2011, la diminution de 407 ETP du plafond d'emplois des opérateurs dans le présent PLF résulte de plusieurs facteurs, étant entendu que le solde des transferts d'emplois entre opérateurs est nul :

- des suppressions de (-) 35 emplois , principalement au CNED (- 14 emplois) et au SCEREN (- 13 emplois), traduisant l'application de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite ;

- à hauteur de (-) 222 emplois , des transferts d'emplois vers d'autres structures ou opérateurs, principalement le transfert de 219 postes de l'ex-INRP vers l'ENS de Lyon ;

- comme les années précédentes, à hauteur de (-) 150 emplois, un ajustement partiel du plafond 2012 au niveau de consommation constaté en 2010 . Rappelons que la prévision de 2010 était de 4 919 emplois, soit 483 emplois de plus que la consommation. Le présent projet de loi de finances en tire les conséquences en diminuant respectivement de 71 emplois le plafond du CNED, de 59 emplois le plafond SCEREN et de 10 emplois les plafonds, respectivement, du CEREQ et de l'ONISEP, hors suppressions de postes liées à la règle du non-remplacement.

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* ¹⁶ Sur la base d'une rémunération moyenne annuelle de 25 090 euros, charges sociales comprises (en hausse de 1,6 % par rapport à 2011).

* ¹⁷ En application de la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion et de la circulaire du 5 novembre 2009 relative à l'entrée en vigueur du contrat unique d'insertion au 1 ^er janvier 2010, une forme unique de contrat, le « contrat unique d'insertion - contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) » succède au contrat d'avenir ( CAV ) et au contrat d'accompagnement dans l'emploi ( CAE ). Ces types de contrats avaient eux-mêmes remplacé les contrats emplois solidarité (CES) et les contrats emplois consolidés (CEC) suite à la mise en oeuvre de la loi du 19 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.