PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION
« GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES
HUMAINES »
I. LA MISSION EN 2012
A. UN ENSEMBLE REGROUPANT DES PROGRAMMES TRÈS DIVERS
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale mission du pôle économique et financier de l'État. Elle est pilotée par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.
Elle est composée de six programmes très divers qui peuvent être répartis en deux catégories :
- d'une part, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du ministère chargé du budget, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;
- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle (modernisation administrative, entretien des bâtiments de l'État, mesures relatives à la fonction publique).
Ainsi, cinq programmes retracent des politiques publiques cohérentes (les programmes 156, 221, 302, 309 et 148), parmi lesquels deux programmes sont exclusivement tournés vers l'administration elle-même, avec une portée interministérielle (les programmes 309 et 148). Le sixième programme (218) assure une fonction de « soutien » que le ministère chargé du budget partage avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie .
De fait, ces programmes présentent des finalités très différentes et forment une mission assez peu homogène, qui se trouve retracer à la fois des fonctions régaliennes liées à l'impôt et des activités d'état-major, d'expertise, de contrôle et de soutien, ainsi que la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle.
B. LES ENJEUX
1. Le poids prépondérant du programme 156
Outre des finalités assez diverses, les programmes de la mission présentent des tailles très différentes. En effet, le poids prépondérant du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », comprenant les crédits affectés à la DGFiP, détermine clairement les enjeux de la mission . Pour 2012, ce programme se voit attribuer 8 464,08 millions d'euros d' autorisations d'engagement (AE), soit 72,74 % des 11 636,41 millions d'euros d'AE de l'ensemble de la mission. Quant aux crédits de paiement (CP), le programme en regroupe 72,33 % , ce qui correspond à 8 446,35 millions d'euros sur un total de 11 677,96 millions d'euros.
Part des crédits alloués à chaque programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2012
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
|
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
72,74 % |
72,33 % |
|
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État |
2,20 % |
2,44 % |
|
Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
7,54 % |
7,64 % |
|
Facilitation et sécurisation des échanges |
13,72 % |
13,78 % |
|
Entretien des bâtiments de l'État |
1,85 % |
1,84 % |
|
Fonction publique |
1,96 % |
1,97 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
2. Une mission dominée par les dépenses de personnel
En outre, les dotations affectées à la mission financent principalement des dépenses de personnel. Comme le fait apparaître le tableau ci-dessous, les crédits de titre 2 (dépenses de personnel) représentent 74,58 % de l'ensemble des ressources qui lui sont allouées pour l'exercice 2012 .
Répartition par titre des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2012
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
74,84 % |
74,58 % |
|
Autres dépenses : |
25,16 % |
25,42 % |
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
18,22 % |
18,02 % |
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
4,21 % |
4,66 % |
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
2,72 % |
2,73 % |
|
Titre 7. Dépenses d'opérations financières |
0,00 % |
0,00 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
Par conséquent, la maîtrise de l'évolution des crédits de la mission passe nécessairement par une bonne tenue des dépenses de personnel. En 2011, une augmentation de 1 point de la masse salariale de la mission représente un coût supplémentaire de près de 86 millions d'euros .
L'enjeu de la maîtrise des crédits de titre 2 de la présente mission est d'autant plus important que ces derniers ne représentent pas moins de 7,4 % des dépenses de personnel du budget général de l'État .
C. LES ÉVOLUTIONS MARQUANTES EN 2012
1. Des crédits en légère baisse, malgré le dynamisme des dépenses de personnel
a) Une baisse des crédits
Les crédits de la mission enregistrent une légère baisse en 2012. Les autorisations d'engagement (AE) diminuent ainsi de 0,73 % par rapport à l'exercice 2011 et les crédits de paiement (CP) de 0,59 % .
Les AE demandées au titre de la mission pour 2012 s'élèvent à 11 636,41 millions d'euros , ce qui représente une baisse de 85,88 millions d'euros par rapport à 2011.
Les CP , quant à eux, devraient s'établir à 11 677,96 millions d'euros en 2012 , soit une réduction de 69,2 millions d'euros en comparaison avec l'exercice précédent.
Évolution des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », par programme
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Programmes |
Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
|
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
8 464,00 |
8 464,08 |
+0,00 % |
8 450,67 |
8 446,35 |
-0,05 % |
|
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État |
291,21 |
255,73 |
-12,18 % |
344,67 |
285,28 |
-17,23 % |
|
Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
925,46 |
877,56 |
-5,17 % |
908,53 |
891,99 |
-1,82 % |
|
Facilitation et sécurisation des échanges |
1 605,66 |
1 596,07 |
-0,60 % |
1 607,39 |
1 608,76 |
0,09 % |
|
Entretien des bâtiments de l'État |
214,87 |
215,04 |
+0,08 % |
215,16 |
215,35 |
+0,09 % |
|
Fonction publique |
221,10 |
227,92 |
+3,08 % |
220,73 |
230,23 |
+4,31 % |
|
TOTAL |
11 722,29 |
11 636,41 |
-0,73 % |
11 747,16 |
11 677,96 |
-0,59 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
b) L'augmentation des dépenses de titre 2
Cette diminution des crédits de la mission intervient alors même que les dépenses de personnel demeurent dynamiques en 2012. En effet, celles-ci augmentent de 1,21 % en AE et CP , ce qui représente un coût supplémentaire de 103,92 millions d'euros pour 2012 .
Évolution des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », par titre
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
|
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
8 605,17 |
8 709,09 |
+1,21 % |
8 605,17 |
8 709,09 |
+1,21 % |
|
Autres dépenses : |
3 117,12 |
2 927,32 |
-6,09 % |
3 141,99 |
2 968,86 |
-5,51 % |
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
2 386,36 |
2 120 087 999 |
-11,16 % |
2 332,32 |
2 104,61 |
-9,76 % |
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
401,88 |
490,29 |
+22,00 % |
478,48 |
544,72 |
+13,84 % |
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
328,58 |
316,54 |
-3,66 % |
330,88 |
319,14 |
-3,55 % |
|
Titre 7. Dépenses d'opérations financières |
0,30 |
0,40 |
+33,33 % |
0,30 |
0,40 |
+33,33 % |
|
TOTAL |
11 722,29 |
11 636,41 |
-0,73 % |
11 747,16 |
11 677,96 |
-0,59 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
Il est à noter que la hausse des dépenses de personnel de la mission reste supérieure à celle constatée pour le budget général de l'État pris dans sa totalité. En effet, les crédits de titre 2 de l'État augmentent de 0,94 % entre 2011 et 2012.
Évolution des crédits de titre 2 du budget général de l'État
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
|
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
117 122,82 |
118 219,94 |
+0,94 % |
117 122,82 |
118 219,94 |
+0,94 % |
Source : Projet de loi de finances pour 2012
c) La réalisation d'économies substantielles sur les autres titres
Du fait de la croissance des dépenses de personnel, la baisse des crédits de la mission a été permise par la réalisation d'économies substantielles sur les autres types de dépenses . À cet égard, les autres dépenses de la mission diminuent de 6,09 % en AE et de 5,51 % en CP en 2012. Pour ces catégories de dépenses, les économies s'élèvent donc à 189,81 millions d'euros en AE et à 173,13 millions d'euros en CP .
Ces économies sont principalement concentrées sur les dépenses de fonctionnement, qui sont réduites d'environ 5 % , modifications formelles de la distribution des crédits par titre entre les exercices 2011 et 2012 mises à part.
Par ailleurs, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est mise à contribution dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé le 24 août 2011 par le Premier ministre . Ainsi, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement tendant à réduire de 35 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission. Cette diminution de crédits repose sur de nouvelles économies réalisées dans l'ensemble des programmes qui composent celle-ci.
2. Une diminution de la masse salariale, hors contribution au CAS « Pensions »
Les dépenses de personnel, hors contribution au CAS « Pensions » affichent cependant une légère baisse en 2012. Si la masse salariale augmente bien au cours de cet exercice de 1,21 %, il apparaît toutefois que cette évolution résulte principalement de la hausse de la contribution d'équilibre de la mission au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS « Pensions »). En effet, cette contribution est accrue de 4,60 % en 2012, soit une augmentation de 112,76 millions d'euros . Elle est de 2 565,80 millions d'euros pour 2012.
Contribution au CAS « Pensions » mise à part, la masse salariale de la mission prise dans sa globalité diminue de 0,14 % , passant de 6 152,12 millions d'euros en 2011 à 6 143,29 millions d'euros en 2012 .
La réduction du plafond d'emploi en 2012 constitue l'un des facteurs permettant cette diminution. En effet, ce plafond est réduit de 2 533 ETPT par rapport à 2012 pour s'établir à 116 251 unités .
L'évolution de la masse salariale hors contribution au CAS « Pensions » révèle un effort conséquent de maîtrise des dépenses de personnel qui participe pleinement à la légère réduction de la dotation budgétaire de la mission constatée pour 2012 .
Évolution des crédits de titre 2 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », hors contribution d'équilibre au CAS « Pensions »
(en millions d'euros)
|
Programmes |
Loi de finances initiale pour 2011 |
Projet de loi de finances pour 2012 |
Évolution |
|
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
4 964,94 |
4 953,00 |
-0,24 % |
|
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État |
79,58 |
82,13 |
+3,21 % |
|
Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
318,18 |
321,26 |
+0,97 % |
|
Facilitation et sécurisation des échanges |
789,17 |
786,64 |
-0,32 % |
|
Entretien des bâtiments de l'État |
0 |
0 |
+0,00 % |
|
Fonction publique |
0,25 |
0,25 |
+0,00 % |
|
TOTAL |
6 152,12 |
6 143,29 |
-0,14% |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
3. La loi de programmation des finances publiques
Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », la programmation triennale est respectée. En effet, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les exercices 2011 à 2014 (LPFP) prévoit pour 2012, cette contribution mise à part, un plafond de 9 082 millions d'euros en autorisations de paiement et de 9 123 millions d'euros en crédits de paiement .
Il apparaît que les montants proposés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 sont inférieurs à ces plafonds, modifications de périmètre et transferts concernant la mission pris en compte. En effet, ils s'élèvent à 9 071 millions d'euros en AE et à 9 112 millions d'euros en CP. Il en va de même si le projet de loi de finances est considéré dans son format LPFP.
Plafonds de la mission « Gestion des finances publiques »
(en millions d'euros)
|
LPFP 2012 (hors CAS « Pensions ») |
PLF 2012 au format LPFP (1) (hors CAS « Pensions ») |
PLF 2012 (2) (hors CAS « Pensions ») |
|
|
Plafond des autorisations d'engagement |
9 082 |
9 082 |
9 071 |
|
Plafond des crédits de paiement |
9 123 |
9 123 |
9 112 |
(1) Ce montant correspond aux autorisations de crédits pour 2012 qui figurent dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques.
(2) Ce montant tient compte des modifications de périmètre et de transferts impactant la mission.
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012