Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "Provisions" - Compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat" et articles rattachés

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2012, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Seules sont retracées les évolutions les plus significatives, permettant de mettre en évidence les principales priorités financées par la mission en 2012.

A. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »

1. Un programme qui porte les crédits d'une administration fiscale unifiée

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » a été originellement créé afin d'accueillir, au sein d'un programme unique, les dotations budgétaires de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) .

Cette décision s'inscrivait dans une démarche de rapprochement de ces deux directions qui a abouti, en 2008, à leur fusion et à la création de la direction générale des finances publiques (DGFiP) .

Par conséquent, le programme regroupe aujourd'hui les crédits alloués à la DGFiP. Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.

Le programme 156 a pour principal objet de porter les dotations destinées aux activités de calcul de l'assiette , de recouvrement et de contrôle des recettes de l'État et des collectivités territoriales ou versées à l'Union européenne , le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics .

2. Les actions du programme

Destinataire des moyens alloués à une administration fiscale désormais unifiée, le programme comporte huit actions :

- « Fiscalité des grandes entreprises », qui comprend les crédits de la direction des grandes entreprises (DGE), créée en 2002, qui a vocation à offrir un interlocuteur fiscal unique aux grandes entreprises pour assurer l'assiette, le contrôle et le recouvrement des principaux impôts d'État et impôts locaux dus par cette catégorie de contribuables. Au 1 ^er février 2011, la DGE a en charge près de 36 000 entreprises et recouvre 40 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 48 % de l'impôt sur les sociétés (IS) et 91 % de la taxe sur les conventions d'assurance ;

- « Fiscalité des PME », qui assure le financement des services des impôts des entreprises (SIE). Ces services sont le fruit du regroupement, achevé au 1 ^er janvier 2006, des fonctions d'assiette et de recouvrement afférentes aux impositions dues par les petites et moyennes entreprises (PME). Les SIE constituent un interlocuteur fiscal unique pour les PME ;

- « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale », qui a pour finalité de réaliser l'assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts et taxes dus par les particuliers. Il s'agit aussi bien des impôts d'État (impôt sur le revenu, droits d'enregistrements, impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation), des impôts locaux (taxe d'habitation et taxes foncières) que de la redevance audiovisuelle. Cette action est mise en oeuvre par les services des impôts aux particuliers (SIP), issus du regroupement des centres départementaux des impôts (CDI) et de la partie recouvrement des trésoreries fiscales entrepris à la suite de la fusion de la DGI et de la DGCP. Le déploiement de ces structures, interlocuteur fiscal unique pour les particuliers, doit être s'achevé au cours de l'année 2011 ;

- « Gestion financière de l'État hors fiscalité », comprenant le recouvrement des recettes non fiscales de l'État (recouvrement contentieux des amendes et des condamnations pécuniaires, prélèvements sur le produit des jeux, etc.), le paiement des dépenses, la tenue de la comptabilité et la gestion du patrimoine immobilier de l'État ;

- « Gestion des pensions », qui comporte notamment les ressources affectées au service des retraites de l'État (SRE), issu de la transformation du service des pensions réalisée en 2009. Le SRE a pour mission de mettre en oeuvre la modernisation de la gestion des pensions, notamment par le déploiement du compte individuel retraite (CIR) pour l'ensemble des agents de l'État (fonctionnaires civils, militaires et magistrats) ;

- « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité », qui comprend les activités des comptables de la DGFiP assurant la gestion comptable des collectivités territoriales. À ce jour, les comptables de la DGFiP tiennent les comptes de près de 110 000 collectivités territoriales et établissements publics locaux. La DGFiP assure en outre, dans le cadre de cette action, le recouvrement des recettes non fiscales du secteur public local (redevances d'eau et d'assainissement des communes, prestations facturées par les établissements publics de santé, etc.). Enfin, les trésoreries de la DGFiP ont la charge du contrôle et du paiement de l'intégralité des dépenses des collectivités territoriales et de leurs établissements et offrent des prestations d'expertise à ces collectivités en matière de fiscalité locale et d'élaboration des budgets locaux ;

- « Gestion des fonds déposés », qui correspond à l'activité de gestion de fonds déposés au bénéfice de secteurs d'intérêt général, comprenant les organismes soumis à une obligation de dépôt de fonds au Trésor (établissement public, régies des collectivités territoriales) et la clientèle de la Caisse des dépôts et consignation (CDC), notamment les notaires, les huissiers de justice ou encore les organismes de protection sociale ;

- « Soutien », qui a vocation à venir en support des autres actions du programme. Elle accueille à cet effet le programme Copernic, qui a pour objectif de faire évoluer les systèmes d'information fiscaux de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP vers un nouveau système unique, et les crédits destinés au financement des effectifs de la DGFiP exerçant des missions transversales au sein de l'état-major de la direction générale, des services d'audit et de contrôle interne ou encore des activités informatiques.

3. Un premier bilan de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique

La commission des finances du Sénat a commandé une enquête à la Cour des comptes dans le cadre de la procédure prévue à l'article 58-2° de la LOLF portant sur la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Une audition pour suite à donner a été organisée le 25 octobre 2011, permettant à la commission des finances de revenir sur les principales observations formulées par la Cour des comptes, en présence des magistrats ayant réalisé l'enquête ainsi que de Philippe Parini, directeur général des finances publiques, et de Sébastien Proto, directeur de cabinet de la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.

À la suite de ces travaux, vos rapporteurs spéciaux s'apprêtent à publier un rapport d'information reprenant leurs différentes conclusions concernant cette réforme emblématique de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ^{1 ( * )} . Ils se proposent néanmoins de livrer dès à présent les principaux éléments ressortant de leurs réflexions.

a) La réunion institutionnelle de la DGI et de la DGCP apparaît à ce jour comme réussie

La réunion de la DGI et de la DGCP au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP) constitue, en tant que telle, une réussite. En effet, dans un délai de trois ans, ont été menées à bien tant la création de nouvelles structures administratives que l' unification des statuts, des règles d'emploi et de gestion des agents .

(1) La création de nouvelles structures administratives

Trois textes datés du 3 avril 2008 ont mis en place l' administration centrale de la nouvelle DGFiP. Un décret a créé la direction générale par fusion de la DGI et de la DGCP, en lui confiant l'ensemble des missions et prérogatives qui leur étaient dévolues.

Un décret du 16 juin 2009 a organisé les services déconcentrés . Il s'agissait alors de fusionner les deux anciens réseaux. L'organisation des services déconcentrés de la DGFiP a donc reposé sur :

- la création de directions locales unifiées (DLU) : les directions départementales des finances publiques (DDFiP) et les directions régionales des finances publiques (DRFiP) ;

- la création des services des impôts des particuliers (SIP), par regroupement des centres des impôts (CDI), des trésoreries spécialisées dans le recouvrement et de la composante « recouvrement » des trésoreries mixtes.

Les 100 DLU prévues ont été mises en place par vagues successives : les deux dernières l'ont été le 13 juillet 2011. La structure des DLU a été calquée sur celle, en trois pôles, de l'administration centrale : « gestion fiscale » (responsable de l'assiette et du recouvrement des impôts), « gestion publique » (responsable des tâches comptables et des relations avec les collectivités territoriales) et « pilotage et ressources ».

À l'échelon infra-départemental, le réseau se décline en premier lieu à travers les services des impôts des particuliers (SIP). Ces services disposent de toutes les compétences pour traiter les questions relatives aux impôts des particuliers. Les SIP n'ont été créés que dans les localisations où étaient implantés à la fois au moins un centre des impôts (CDI) et une trésorerie fiscale. Conformément aux objectifs fixés, 600 SIP avaient déjà été créés au 1 ^er décembre 2010 sur un total de 705 prévus. L'ensemble des SIP doivent être mis en place en 2011.

En milieu rural ou péri-urbain, les trésoreries locales ont également une vocation de guichet unique. Elles sont chargées d'assurer, en complément de leur mission principale de recouvrement, un « accueil fiscal », répondant aux questions simples des contribuables et transmettant les demandes plus complexes à leur SIP de rattachement.

(2) L'unification statutaire des agents

La fusion s'est en outre accompagnée d'une unification des personnels au sein de mêmes statuts et de mêmes règles . La création du corps des administrateurs des finances publiques par le décret du 20 février 2009 a entraîné la disparition du corps des trésoriers-payeurs généraux et des grades de chef des services fiscaux et de conservateur des hypothèques. Les statuts unifiés des autres corps de catégorie A, B et C ont été publiés en août 2010 et sont entrés en vigueur le 1 ^er septembre 2011.

La réunion des agents des anciennes DGI et DGCP s'est également accompagnée d'une unification des règles de gestion , des règles de vie , de la gestion des ressources humaines et de la formation . Sur ce dernier point, il doit être mentionné la création de l'École nationale des finances publiques (ENFiP).

L'appartenance des agents des deux filières à des corps unifiés est de nature à favoriser la mobilité au sein de la DGFiP. Pourtant les engagements pris à l'égard des agents lors du lancement de la fusion ont limité cette mobilité : maintien de l'affectation dans la commune de résidence, principe du volontariat pour un changement de métier au sein d'une filière, maintien de la séparation des filières, etc.

(3) La fusion des systèmes d'information

La fusion des systèmes d'information auparavant utilisés par la DGI et la DGCP a aussi constitué un défi majeur. Outre les applications de gestion, les directions fusionnées utilisaient 300 applications-métiers.

(4) Le renforcement des instruments de contrôle interne

Enfin, la création de la DGFiP s'est accompagnée d'un renforcement des instruments de contrôle interne . Cette orientation s'explique par les nécessités inhérentes à la gestion d'un ensemble administratif de très grande dimension. Ainsi, le dialogue de gestion, l'audit et la maîtrise des risques ont été renforcés.

b) L'amélioration de la qualité du service ne fait pas l'unanimité parmi les usagers de la nouvelle DGFiP

(1) Un accès difficile au guichet fiscal par les particuliers

La mise en place d'un interlocuteur fiscal unique au profit des particuliers constitue l'un des axes fondamentaux de la fusion. Les SIP disposent de spécialistes des deux filières et donc des moyens de répondre à toutes les questions des usagers. Toutefois, la fonction d'accueil rencontre d'importantes limites et la Cour des comptes a relevé des inégalités dans l'accès au guichet unique . Les besoins en personnels et en locaux pour accueillir les particuliers semblent avoir été insuffisamment évalués, nuisant à la qualité et à l'efficacité de l'accueil.

(2) Une fusion sans conséquence notable pour les entreprises

Les entreprises n'ont été affectées par la fusion que de manière marginale, celles-ci disposant dès avant la réforme d'un interlocuteur fiscal unique. Néanmoins, les années 2010 et 2011 ont marqué l'aboutissement de nombreux chantiers de dématérialisation des échanges entre les services fiscaux et les entreprises .

(3) Un contrôle fiscal « sanctuarisé »

L'organisation du contrôle fiscal est restée identique au niveau national. Malgré tout, son pilotage a été adapté à la structure territoriale de la DGFiP et certaines des mesures prises dans le cadre de la fusion recèlent des synergies potentielles . Ainsi, l'unification du réseau devrait faciliter le recueil et la circulation des informations, et serait susceptible d'améliorer la sélection des actions de contrôle.

(4) Une amélioration discutée du service rendu aux collectivités territoriales

Les relations de la DGFiP avec les collectivités territoriales reposent sur trois piliers : la tenue des comptes des collectivités territoriales par des comptables publics, l'obligation de dépôt des fonds des collectivités au Trésor public et l'établissement, la collecte, la gestion et la mise à disposition des impôts locaux. La DGFiP procure aux collectivités territoriales un point d'entrée unique . Les dossiers qui intéressent les collectivités sont traités par le pôle « gestion publique » des DLU, comprenant une division dédiée à ces dernières. Cette division comporte également un service de la fiscalité directe locale (SFDL), offrant aux élus des collectivités un interlocuteur fiscal unique. Le pôle « gestion publique » est désormais en mesure de répondre aux collectivités territoriales sur tous les sujets qui les intéressent : questions fiscales, conseils financiers, assistance à la préparation et au suivi du budget.

Le secteur de la tenue des comptes des collectivités territoriales, qui relevait exclusivement de la DGCP, n'a pas été directement affecté par la fusion. La création de la DGFiP s'est toutefois accompagnée de la mise en place de systèmes d'information qui avaient été programmés avant la fusion. À ce titre, a été développé Hélios, l'application informatique de gestion comptable et financière des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. La Cour des comptes a toutefois indiqué que des difficultés avaient été rencontrées lors de la mise en place de ce système d'information et que « les gains de productivité imputés à Hélios ont été sans doute surestimés par la DGFiP dans la mesure où cette application apporte surtout des améliorations qualitatives ».

La DGFiP a également vocation fournir aux collectivités territoriales des prestations de conseil notamment en ce qui concerne l'analyse financière (évaluation de la situation financière des collectivités, analyses rétrospectives et prospectives, à moyen terme, élaboration d'indicateurs). Il a cependant été souligné par la Cour des comptes que les trésoreries locales disposent de moyens insuffisants pour accorder un temps satisfaisant au conseil .

c) La fusion de la DGI et de la DGCP présente des coûts certains mais des gains de productivité non déterminés

(1) Principale source d'économies, la réduction des emplois était engagée avant la fusion

La réduction des emplois a constitué une source majeure d'économies au sein des directions fusionnées. Selon la Cour des comptes, les économies liées au schéma d'emploi réduiront la charge annuelle de 601,7 millions d'euros en 2012 par rapport à 2007 et représenteront de façon cumulée près de 1 779 millions d'euros sur la période 2008-2012 . Le principal facteur de réduction des emplois est le non-remplacement partiel des agents partant à la retraite. Le taux de non-remplacement était de 69 % en 2010.

Toutefois, la tendance à la réduction des effectifs était déjà fortement engagée antérieurement à la fusion. Ainsi, l'accélération de la réduction des emplois a débuté en 2006 . Cette année a marqué le doublement du taux annuel moyen de réduction des emplois, passant de 0,9 % par an de 2000 à 2005 à 1,8 % par an de 2006 à 2010. La première année de répercussion de la fusion, 2009, le taux de réduction des effectifs, de 2 % en 2007-2008, est passé à 1,5 %. Ce taux est revenu à 2 % en 2010. Par conséquent , vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la possibilité de rattacher la réduction des emplois à des gains de productivité dégagés par la fusion de la DGI et de la DGCP .

(2) Une mesure lacunaire des gains de productivité de la fusion

Les réductions d'emplois sont présentées comme la résultante de gains de productivité. Elles devraient donc s'appliquer aux endroits où ces gains auraient été dûment constatés. La Cour des comptes a néanmoins considéré que « l'évolution des effectifs est commandée par l'application d'un coefficient volontariste aux nombres de départs en retraite, qui est lui-même déterminé par d'autres facteurs ».

En outre, la Cour a relevé que la DGFiP dispose d'un indicateur du taux annuel d'évolution de la productivité globale, mais que celui-ci ne permet ni de mesurer les évolutions par secteurs d'activité , ni de faire le partage entre les gains de productivité qui auraient été réalisés sur les tendances antérieures et ceux qui sont attribuables à la fusion seule. L'absence d'indicateur de gains de productivité par secteur est d'autant plus problématique qu'il apparaît comme nécessaire à une répartition efficace des personnels , et ce d'autant plus dans un contexte de diminution des effectifs.

(3) La fusion s'est accompagnée d'une hausse conséquente de la masse salariale

La fusion de la DGI et de la DGCP s'est accompagnée d'une hausse de la rémunération des agents. La totalité des agents de la DGFiP ont été concernés par des dispositifs d'accompagnement :

- la prime de fusion : versée pour la première fois en 2012, la prime de fusion, d'un montant de 350 euros, constituait une allocation complémentaire de fonctions non reconductible. Le coût de cette mesure a représenté un total de 42,7 millions d'euros . Cette prime a été versée à tous les agents, et non pas seulement à ceux qui étaient touchés par les réorganisations qui ont suivi la fusion. La prime de fusion a ensuite été pérennisée et intégrée de manière durable à l'indemnité mensuelle de technicité (IMT) en 2009. Enfin, cette prime est passée à partir de 2011 de 350 à 500 euros par an. Le coût en année pleine de cette augmentation est évalué, en 2012, à 16,8 millions d'euros ;

- l' harmonisation indemnitaire : l'harmonisation des régimes indemnitaires entre les agents des deux directions fusionnées s'est effectuée sur le fondement du régime indemnitaire le plus favorable . Les agents de catégorie A+ sont ceux qui ont le plus bénéficié de cet alignement ;

- la mise en vigueur anticipée du nouvel espace statutaire (NES), spécifiquement dans la DGFiP, a provoqué un surcoût de 12,8 millions d'euros au titre de l'exercice 2011.

La Cour des comptes a estimé le cumul des mesures catégorielles consécutives à la fusion à 588,9 millions d'euros sur la période 2008-2012 . L'harmonisation indemnitaire représente la moitié des charges des mesures résultant de la fusion. Le surcoût des mesures directement liées à la fusion a conduit à une majoration de la masse salariale de l'exercice 2012 par rapport à 2007 estimée à 209,1 millions d'euros.

Évolution des effectifs totaux et de la masse salariale de 2006 à 2010

Source : Cour des comptes

Ainsi, entre 2008 et 2010, si les effectifs de la DGFiP ont été réduits de 3 %, la masse salariale a augmenté de 1 %.

(4) Les effets provisoires de la gestion du parc immobilier dans le cadre de la fusion

La fusion de la DGI et de la DGCP devait également permettre une rationalisation du parc immobilier . Dans le seul cadre de la fusion, le montant total d'investissement atteint 212,9 millions d'euros alors que les économies et les recettes nouvelles équivalent à 141,8 millions d'euros, soit un solde négatif de 71,1 millions d'euros pour la période 2009-2011. La Cour des comptes a estimé que ces coûts devraient être amortis à terme.

(5) Des instruments de mesure de la performance et du pilotage insuffisants

Les instruments de mesure de la performance et de pilotage fournissent peu d'enseignements sur la fusion et ses résultats . Les indicateurs fournis dans les documents budgétaires ne permettent pas d'appréhender avec précision la réussite de la fusion. Ainsi, l'objectif n° 1 « Réussir la fusion » du programme 156 n'est renseigné que par un indicateur unique mesurant le « Déploiement du guichet fiscal unifié ».

À ce titre, le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) a considéré que si ces indicateurs « sont représentatifs de la mise en oeuvre opérationnelle de la fusion, ils ne sont pas à proprement parler représentatifs de sa réussite ».

d) Les perspectives d'avenir de la DGFiP n'ont pas encore été déterminées

Dans la cadre de la fusion, la mise en place de structures administratives nouvelles semblent avoir constitué une fin en soi. La définition des axes stratégiques à suivre postérieurement à la fusion n'a pas, jusqu'à présent, constitué une réelle préoccupation .

La nouvelle DGFiP ne dispose actuellement pas d'instruments prospectifs. Alors que les deux ex-directions étaient dotées de contrats pluriannuels de performance et de moyens, décrivant des pistes d'évolution en termes concrets, la DGFiP n'en a plus. Il leur a été préféré un document d'orientations stratégiques (DOS) qui, selon la Cour des comptes, ne constitue pas un support pertinent de réflexion pour l'avenir, ne contenant aucun objectif explicite et chiffré.

4. Des crédits stables en 2012

Les autorisations d'engagement (AE) demandées au titre du programme pour 2012 s'élèvent à 8 464,08 millions d'euros , ce qui ne représente qu'une hausse de 80 000 euros par rapport à 2011.

Les crédits de paiement (CP) , quant à eux, devraient s'établir à 8 446,37 millions d'euros en 2012 , soit une baisse de 0,05 % en comparaison à l'exercice précédent.

Évolution des crédits du programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », par action

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

Toutefois, l'analyse des crédits par titre révèle un dynamisme important des dépenses de personnel , qui augmentent pour l'exercice 2012 de 1,20 % en AE et CP par rapport à 2011.

Évolution des crédits du programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », par titre

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

La stabilisation des crédits du programme est donc permise par d'importantes économies réalisées sur les autres catégories de dépenses. En effet, en dehors des crédits de titre 2, les dépenses devraient diminuer de 83,47 millions d'euros en AE, soit une baisse de 5,66 % , et de 6,02 % en CP, ce qui représente une économie de 87,87 millions d'euros .

5. Une réduction de la masse salariale hors contribution au CAS « Pensions » en 2012

La hausse des dépenses de personnel en 2012 ne doit toutefois pas masquer le réel effort de maîtrise de la masse salariale réalisé par le responsable de programme . En effet, si l'exécution des crédits de titre 2 en 2012 est conforme à l'autorisation de dépense prévue dans la présente loi de finances, les dépenses de personnel du programme 156 devraient connaître, pour la première fois, une diminution de leur montant, hors contribution au CAS « Pensions ».

En effet, la contribution d'équilibre du programme au CAS « Pensions » s'élève à 2 120,84 millions d'euros en 2012, ce qui correspond à une progression de 4,71 % par rapport à 2011 .

Le dynamisme des crédits de titre 2 résulte directement de cette forte hausse de la contribution au compte d'affectation spéciale, car les dépenses de personnel, cette contribution mise à part, diminuent de 0,24 % en comparaison avec l'exercice précédent pour s'établir à 4 953 millions d'euros .

Toutefois, cette tendance doit être confirmée dans la mesure où, en 2010, la consommation de crédits de titre 2 dans le cadre du programme 156 a été bien supérieure à la prévision de la loi de finances initiale pour 2010 . En effet, le rapport annuel de performances pour l'exercice 2010 indique une consommation de 6 974,94 millions d'euros en AE et CP, alors que les crédits de titre 2 accordés en loi de finances initiale n'étaient que de 6 885,45 millions d'euros en AE et CP, ce qui représente un dépassement de 89,49 millions d'euros .

6. La nécessaire préservation des moyens affectés à la lutte contre la fraude fiscale

La lutte contre la fraude fiscale constitue une finalité essentielle du programme 156, ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent . La mesure de la performance en ce domaine, telle qu'elle ressort des informations fournies dans le projet annuel de performances, indique des résultats satisfaisants. En effet, l'objectif « Assurer la lutte contre la fraude et le recouvrement offensif des impôts et des amendes » est notamment renseigné par deux indicateurs évaluant le « Pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus caractérisées » et le « Taux de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances et contrôle fiscal externe au titre de l'année N-2 » pour lesquels les cibles sont atteintes.

En effet, la prévision actualisée pour 2011 concernant le « Pourcentage des contrôle réprimant les fraude les plus caractérisées » est de 28,5 %, conformément à la cible fixée dans le projet annuel de performances pour 2011. Il en va de même pour le « Taux de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances et contrôle fiscal externe au titre de l'année N-2 », qui est conforme aux objectifs retenus, soit un « taux brut de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l'année N-2 » égal de 42 % et un « taux net de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de n'année N-2 » de 60 %. Il est à noter malgré tout que ces sous-indicateurs révèlent une performance moindre en comparaison avec l'exercice 2010, puisque ces taux étaient respectivement de 49,1 % et 64,7 %.

Vos rapporteurs spéciaux craignent que la réduction des moyens accordés aux contrôles fiscaux ne nuise à l'efficacité de la lutte contre la fraude . En effet, le nombre des contrôles fiscaux sur place a fortement diminué depuis 2006, année à partir de laquelle a été engagé la réduction du nombre d'emplois au sein de l'administration fiscale . Cette tendance est particulièrement prononcée pour ce qui est des examens contradictoires de situation fiscale personnelle (ESFP) qui concernent les particuliers ; leur nombre a chuté de plus de 15 % entre 2006 et 2010.

Évolution du nombre de contrôles fiscaux sur place

Source : Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Parallèlement à la diminution du nombre de contrôle fiscaux, doivent être observés des résultats plus faibles en termes de montants rappelés et de pénalités appliquées. Certes, un renversement de cette tendance à partir de 2009, de même qu'une progression substantielle des droits simples rappelés à la suite de vérifications de comptabilité entre 2006 et 2010 sont constatés. Cependant, le montant des droits simples rappelés lors d'examens contradictoires de situation fiscale personnelle (ESFP) a diminué de 3,10 % entre les exercices 2006 et 2010 , ce qui ne semble pas sans lien avec une réduction du nombre de ces contrôles.

Évolution du montant des droits nets rappelés et des pénalités appliquées dans le cadre de contrôles fiscaux sur place

Source : Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012

Si vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'être favorables à la maîtrise des dépenses de l'administration fiscale, ils estiment néanmoins que celle-ci ne doit pas remettre en cause l'efficacité de la lutte contre la fraude fiscale dont les moyens doivent être préservés .

B. PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ÉTAT »

1. Un programme au service de la modernisation de l'État

Le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » regroupe les crédits des directions et services d'état-major du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services de contrôle budgétaire et comptables ministériels (CBCM) placés auprès de chaque ministre, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME), l' Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), le Conseil de normalisation des comptes publics , l' Opérateur national de la paye et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Le programme retrace également les crédits de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ce programme tend à permettre à l'exécutif de concevoir une politique des finances publiques et de la fonction publique axée sur la performance, en assurant le pilotage de la modernisation de l'État à travers un appui méthodologique, un accompagnement des ministères et l'animation de travaux ministériels. La fonction recouvre l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget, ainsi que la modernisation de la gestion des ressources humaines et de la dépense de l'État.

Le programme est placé sous la responsabilité du directeur général de la modernisation de l'État.

2. Une forte baisse des crédits, imputable à la réduction des dépenses liées aux systèmes d'information

Le programme 221 connaît une réduction conséquente de ses crédits en 2012. Les autorisations d'engagements (AE) , à hauteur de 255,73 millions d'euros , connaissent une baisse de 12,18 % par rapport à l'exercice 2011. Il en va de même avec les crédits de paiement (CP) , dont le montant s'élève à 285,28 millions d'euros , soit une diminution de 17,23 % .

Évolution des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

a) Des dépenses de personnel particulièrement dynamiques

Cette baisse conséquente des crédits du présent programme intervient alors même que la masse salariale de celui-ci enregistre une augmentation de 3,09 % en 2012 . Cette évolution place le programme 221 à part au sein de la mission. En effet, il est le seul dont les dépenses de personnel hors contribution au CAS « Pensions » croissent de manière substantielle, soit de 3,21 % .

En 2012, le plafond d'emplois du programme est augmenté de 16 ETPT et porté à 1 155 unités. Toutefois, le dynamisme des crédits de titre 2 résulte d'un effet de structure : à la suppression de 11 emplois de catégorie C ont correspondu les créations de 2 emplois de catégorie A+, 15 de catégorie A et 10 de catégorie B. La rémunération moyenne, plus élevée, des emplois créés porte à la hausse la masse salariale.

Évolution des dépenses de personnel du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État »

* Y compris charges sociales.

Source : projets annuels de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2011 et 2012

b) La réduction conséquente des dépenses liées à la fin du déploiement de Chorus

Les principales diminutions de crédits touchent les actions du programme qui concernent les grands projets informatiques : Chorus et le système d'information sur la paye des fonctionnaires.

Évolution des crédits des actions liées aux systèmes d'information

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

L'action « Information financière de l'État » connaît une réduction significative de ses AE qui s'élèvent à 82,18 millions d'euros en 2012 contre 121,22 millions d'euros en 2011. Ses CP, quant à eux, diminuent de 41,43 millions d'euros en 2012 pour s'établir à 104,94 millions d'euros. La majeure partie de ces dotations concerne les dépenses gérées par l' Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE) en charge de l'élaboration, du développement et de l'administration du système d'information budgétaire et comptable de l'État, Chorus .

L'année 2012 est donc marquée par la fin du déploiement de Chorus , qui devient l'application unique de tenue des comptabilités de l'État. Pour cette raison, les AE affectées à ce projet passent de 157,91 millions d'euros à 69,51 millions d'euros entre 2011 et 2012 . Les CP, quant à eux, évoluent dans le même temps de 166,15 millions d'euros à 94,99 millions d'euros .

Le coût du programme Chorus

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

La réduction des dépenses liées au programme Chorus représente près de 46 % des économies réalisées en AE et plus de 20 % de celles réalisées en CP sur l'ensemble de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » .

L'action « Système d'information et de production de la paye » voit également ses crédits baisser. Les AE s'établissent à 53,15 millions d'euros en 2012 et les CP à 64,13 millions d'euros , soit respectivement une baisse de 6,32 % et de 20,93 % par rapport à 2011. Cette action recouvre les coûts relatifs à l'Opérateur national de paye (ONP) et à la construction d'un nouveau système d'information de la paye des fonctionnaires, le programme « SI Paye ».

Si vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces diminutions de crédits, ils regrettent toutefois de ne pas être en mesure, à la lecture des documents budgétaires et des réponses aux questionnaires budgétaires que leur a remis le Gouvernement, d'appréhender les déterminants précis de ces évolutions.

3. La régulation des jeux en ligne

L'action « Régulation des jeux en ligne » correspond aux moyens de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ^{2 ( * )} .

Les AE prévues pour 2012 au titre de cette action s'élèvent à 10,92 millions d'euros , ce qui représente une augmentation de 12,11 % par rapport à 2011. Les CP , quant à eux, sont accrus de 9,64 % pour s'établir à 11,48 millions d'euros .

L'accueil de cette action au sein du programme a conduit à faire évoluer ses objectifs de performance en 2012. La création de l'ARJEL en mai 2010 n'avait pas permis de mettre en place la performance liée à cette nouvelle entité dans le projet annuel de performance pour 2011. Par conséquent, le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012 prévoit un nouvel objectif « Réguler les jeux en ligne ». Ce dernier est renseigné par deux indicateurs : le « Délai de délivrance des agréments et de saisine de la Commission et des sanctions » et le « Délai de traitement des demandes d'avis portant sur les contrats de commercialisation du droit d'organiser des paris sur une compétition ou manifestation sportive ».

4. Une mesure perfectible de la modernisation de l'État

Le programme 221 a principalement vocation à porter les crédits des actions de soutien à la modernisation de l'État. À ce titre, dans le cadre de l'objectif n° 1 « Rendre visible au citoyen la modernisation de l'État », un indicateur mesure le « Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale ».

Cet indicateur est calculé en mesurant le niveau d'avancement des 429 mesures annoncées lors des cinq conseils de modernisation des politiques publiques qui se sont tenus les 12 décembre 2007, 4 avril 2008, 11 juin 2008, 30 juin 2010 et 9 mars 2011. La collecte des éléments qui permettent de mesurer l'état d'avancement des mesures se fait auprès des ministères en charge de la mise en oeuvre des réformes, notamment auprès des secrétariats généraux, chargés du suivi de la RGPP au sein de leur ministère. Le niveau d'avancement d'une mesure s'appuie sur le principe des feux tricolores (vert, orange, rouge). La couleur du feu est fonction d'une étude préalable de l'avancement des réformes selon des critères précis dont la structuration du projet, le respect du calendrier et l'atteinte des résultats attendus.

Aussi l'indicateur a-t-il pour finalité de suivre les mesures adoptées lors de ces conseils en excluant, pour 2012, les 58 abouties en 2009 et les 61 finies en 2010. En 2011 et 2012, 85 % de ces mesures devraient donc être sur leur trajectoire nominale .

Toutefois, cet indicateur ne renseigne-t-il que le déploiement des mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Vos rapporteurs estiment néanmoins que la trajectoire de modernisation de l'État, s'il est nécessaire qu'elle soit mise en évidence à l'aide d'indicateur simple, doit être aussi évaluée sur la base d'éléments relatifs aux gains de performance et à l'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers .

5. Le transfert des crédits rattachés à la gestion du système informatique interministériel SIGMA

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à minorer de 7,7 millions d'euros les autorisations d'engagement et de 2,2 millions d'euros en crédits de paiement du programme 221. Il s'agit de procéder au transfert à la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), rattachée au Secrétariat général du Gouvernement, les moyens de fonctionnement du réseau interministériel SIGMA (Service d'interconnexion du Gouvernement, des ministères et des administrations), jusqu'alors géré par la direction générale de la modernisation de l'État.

La DISIC a été créée par le décret n° 2011-193 du 21 février 2011. Elle a pour mission d'orienter, d'animer et de coordonner les actions des administrations de l'État visant à améliorer la qualité et l'efficacité du service rendu par les systèmes d'information et de communication.

Le réseau SIGMA entre donc dans les prérogatives de la DISIC. C'est la raison pour laquelle les crédits consacrés à ce réseau dans le cadre du programme 221 sont transférés vers le programme 129 « Coordination du travail intergouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » .

C. PROGRAMME 218 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE »

1. Les fonctions de conduite et de pilotage des ministères économique et financier

Le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » retrace des fonctions de conduite et de pilotage des deux ministères du pôle économique et financier de l'État , soit du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'une part, et du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, d'autre part. Il s'agit d'activités d' état-major (coordination et pilotage stratégique) et de soutien (expertise, conseil, contrôle), ainsi que d' actions assurant la convergence de politiques ministérielles transversales (ressources humaines, systèmes d'information).

La mise en oeuvre de ce programme s'effectue au profit de structures très diverses, dont les cabinets des ministres et des secrétaires d'État, les directions des ministères économique et financier, le service des achats de l'État, les corps d'inspection et de contrôle (Inspection générale des finances (IGF) et contrôle général économique et financier), la direction des affaires juridiques (DAJ) ou encore l'Agence du patrimoine immatériel de l'État (APIE), à titre d'exemple.

Il est à noter que le programme n'a pas pour vocation principale de porter une politique publique particulière, mais de venir en appui de l'ensemble des politiques publiques mises en oeuvre par les différents programmes des ministères économique et financier . Cette dimension transversale explique que la responsabilité du présent programme ait été confiée au secrétaire général de ces ministères.

2. Une baisse significative des crédits

Les crédits du programme 218 connaissent une réduction conséquente en 2012. Au titre de cet exercice sont demandés 877,56 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) , soit une baisse de 5,17 % par rapport à 2011, et 891,98 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , en diminution de 1,82 % en comparaison à l'exercice précédent.

Évolution des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

3. L'analyse du programme par action

Eu égard à la diversité des finalités poursuivies par le présent programme, l'analyse des crédits par action semble la plus appropriée.

a) L'action « État-major, médiation et politiques transversales »

Cette action retrace les activités assurées, notamment, par les cabinets ministériels, le secrétariat général des ministères économique et financier, l'institut de gestion publique et du développement économique (IGPDE), le service des achats de l'État (SAE), le service TRACFIN ou encore par les services du haut fonctionnaire de défense et de sécurité.

La présente action doit recevoir, en 2012, 358,21 millions d'euros en AE et en CP . Les crédits de paiement enregistrent ainsi une hausse de 1,01 % par rapport à 2011.

Elle comprend 2 085 ETPT , pour des crédits de titre 2 prévus à hauteur de 175,68 millions d'euros, soit 49 % des crédits de paiement.

L'essentiel des crédits restants est destiné aux politiques ministérielles d'action sociale, de santé et de sécurité au travail , pour un montant de 176,38 millions d'euros en AE et en CP. Ces dépenses concernent principalement l'aide au logement, la petite enfance ou encore le financement des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

b) L'action « Expertise, audit, évaluation et contrôle »

La présente action concerne les activités des corps de contrôle et d'inspection : l'Inspection générale des finances (IGF) et le service du contrôle général économique et financier. 64,79 millions d'euros en AE et CP sont prévues en 2012 au titre de cette action, correspondant dans leur quasi totalité à des dépenses de personnel. Celles-ci couvrent 427 ETPT .

c) L'action « Promotion des politiques économique et financière »

Cette action vise les activités de communication interne et externe menées par le service de la communication (SIRCOM) du secrétariat général en vue, d'une part, de garantir la cohérence de la communication ministérielle au niveau central et, d'autre part, d'accroître la connaissance et la notoriété des politiques ministérielles.

La dotation de l'action « Promotion des politiques économique et financière » voit son montant réduit dans des proportions plus importantes que celui des autres actions du programme. En effet, en 2012, ses AE sont réduits de 14,26 % et atteignent 18,07 millions d'euros et ses CP s'élèvent à 17,87 millions d'euros, soit une diminution de 14,39 % . Cette contraction semble révéler une volonté de faire porter une partie de l'effort budgétaire sur les dépenses de communication ; 20 ETPT sont supprimés au sein du SIRCOM et le budget alloué aux grandes campagnes de communication est réduit d'un million d'euros. Toutefois, la réalité de cet effort en matière de dépenses de communication demeure délicate à apprécier puisque le SIRCOM vient également en appui des autres directions des ministères économique et financier dont la plupart disposent de leurs propres ressources en communication.

d) L'action « Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique »

La présente action retrace les moyens de la direction des affaires juridiques (DAJ) dont l'activité poursuit une triple finalité : faciliter l'achat public par la réglementation de la commande publique, offrir une sécurité juridique à l'activité de l'administration et défendre les intérêts de l'État devant les juridictions.

En 2012, 21,62 millions d'euros sont demandés en AE et 20,66 millions d'euros en CP au titre de cette action. Elle comprend 192 ETPT .

e) L'action « Prestations d'appui et support »

Il s'agit des crédits des fonctions « support » assurées par les services du secrétariat général des ministères économique et financier.

En 2012, 414,87 millions d'euros en AE et 430,45 millions d'euros en CP sont demandés au titre de cette action, soit 47,3 % de la dotation en crédits de paiement du programme. Les ouvertures de crédits demandées pour 2012 sont en forte baisse , puisque le montant des AE est inférieur de 10,85 % à celui accordé en 2011 et le montant des CP décroît de 3,88 % par rapport à l'exercice précédent.

L'un des principaux leviers de la diminution de la dotation en AE de la présente action et, plus largement, du programme réside dans la forte réduction des dépenses de fonctionnement immobilier des services centraux. Le détail de ces dépenses est repris dans le tableau suivant :

Évolution des dépenses de fonctionnement immobilier de l'administration centrale des ministères économique et financier

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2011 et 2012

La baisse des dépenses de fonctionnement immobilier résulte essentiellement de la diminution des baux, soit des dépenses locatives (loyers et charges locatives). En 2012, les baux acquittés par l'administration centrale des ministères économique et financier sont réduits de 56,05 % en AE et de 2,45 % en CP . Le projet annuel de performances indique que cette accélération de la réduction des dépenses locatives a été permise par une renégociation des conditions financières des locations auprès des différents bailleurs ainsi que par l'abandon de baux rendu possible par l'installation de services à Ivry-sur-Seine.

Particulièrement sensibles à la question des dépenses immobilières, vos rapporteurs spéciaux auraient toutefois souhaité disposer d'une information plus complète en ce qui concerne les déterminants des dépenses de fonctionnement immobilier et des évolutions de celles-ci . Cette préoccupation est d'autant plus fondée que les dépenses immobilières représentent près de 20 % des crédits affectés au programme 218.

D'autres dépenses de fonctionnement rattachées à cette action connaissent d'importantes baisses de crédits en 2012 :

- les dépenses de fonctionnement informatique des services centraux , pour lesquelles sont demandés, pour 2012, 25 millions d'euros en AE et 24,48 millions d'euros en CP, contre 30 millions d'euros en AE et 29,48 millions d'euros en CP en 2011. Ces diminutions sont, selon le projet annuel de performance, permises par la baisse du prix des matériels informatiques et par un effort en matière de rationalisation des solutions d'impression ainsi que par une dématérialisation accrue des documents et procédures, se traduisant par la réduction des dépenses de consommables ;

- les dépenses de fonctionnement courant logistique , assurées en 2012 à hauteur de 44,75 millions d'euros en AE et de 42,95 millions d'euros en CP, s'élevaient à 51,56 millions d'euros en AE et à 49,76 millions d'euros en CP lors de l'exercice 2011.

4. Une gestion efficiente du parc immobilier des ministères économique et financier

Le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) a fixé une cible de ratio d'occupation de 12 m² de surface utile nette (SUN) par poste de travail . L'objectif n° 5 « Maîtriser le coût des fonctions support » rattaché au programme est notamment renseigné par un indicateur de performance portant sur l'efficience de la gestion immobilière. L'un des sous-indicateur qui le compose mesure le ratio surface utile nette (SUN) par poste de travail. En 2012, le ratio cible est de 14,1 m² de SUN par poste de travail . Il est à noter qu'en 2011 le ratio devrait être moins élevé que celui retenu dans le projet annuel de performances pour l'exercice 2011 ; initialement fixé à 14,4 m² de SUN par poste de travail, le ratio devrait finalement s'approcher de 14,2 m² de SUN par poste de travail.

Le ratio cible retenu apparaît particulièrement ambitieux, ce dont vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que se féliciter . En effet, pour l'ensemble des administrations, la cible retenue pour 2012 dans le projet annuel de performance pour le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est de 16 m² de SUN par poste de travail. Les ministères économique et financier se caractérisent donc par une gestion efficace de leur parc immobilier ^{3 ( * )} .

D. LE PROGRAMME 302 « FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES »

1. Le programme support de la direction générale des douanes et droits directs

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » regroupe l'ensemble des crédits affectés à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) depuis 2011. En effet, la loi de finances initiale pour 2011 a procédé au transfert de la dotation afférente à la fonction fiscale de la DGDDI du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » vers le présent programme.

Le responsable du programme est le directeur général des douanes et droits indirects.

Les missions de la douane ressortent clairement des objectifs retenus dans le cadre du programme :

- « améliorer l'efficience de la lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et les contrefaçons » (objectif n° 1) ;

- « augmenter la vitesse de passage en douane » (objectif n° 2) ;

- « renforcer la présence des agents sur le terrain » (objectif n° 3) ;

- « mieux cibler les contrôles douaniers, à partir d'un dispositif d'évaluation du risque » (objectif n° 4) ;

- « maîtriser les coûts de gestion de la douane » (objectif n° 5).

Ainsi, la DGDDI remplit tout à la fois une mission économique , puisqu'elle se doit de favoriser la compétitivité des entreprises et l'attractivité du territoire en offrant un service de qualité, notamment en matière de fluidité des opérations de dédouanement, mais également une mission de protection et de lutte contre la fraude et la contrebande , qui a pris une dimension renforcée dans un contexte européen caractérisé par la libre circulation des biens et des personnes. Enfin, l'administration des douanes a une mission fiscale qui comprend la détermination de l'assiette, le contrôle et le recouvrement des droits de douane et des droits indirects. À ce titre, la DGDDI accompagne le développement de la fiscalité environnementale et devra assurer, à partir de 2013, la collecte de l'écotaxe poids lourds.

2. Les actions du programme

Les crédits du programme sont répartis en six actions qui viennent concrétiser l'exercice de ces différentes missions :

- « Surveillance des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude » : cette action finance les actions de lutte contre la fraude et la criminalité organisée, et notamment celle à l'origine des trafics internationaux de produits prohibés (stupéfiants, contrefaçons, cigarettes de contrebande, etc.) Elle a par ailleurs vocation à garantir les conditions d'une concurrence loyale entre les différents opérateurs économiques en prévenant la fraude fiscalo-douanière ;

- « Prévention de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen » : il s'agit des ressources affectées à la protection des frontières terrestres, maritimes ou aériennes, à la sécurisation des marchandises et aux contrôles de sûreté ;

- « Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement » : cette action porte l'effort de transformation de l'activité de dédouanement des marchandises importées ou exportées. L'enjeu est de garantir la compétitivité des entreprises et l'attractivité du territoire en permettant un dédouanement rapide. Cette démarche repose sur un processus de dématérialisation des procédures qui doit encore être poursuivi ;

- « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale » : l'action fiscale de la DGDDI s'est traduite, en 2010, par des perceptions à hauteur de 62 milliards d'euros pour le compte de l'Union européenne (droits de douane, notamment), de l'État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale (TVA à l'importation, contributions indirectes, fiscalité du tabac et des alcools, fiscalité énergétique, fiscalité environnementale). En ce domaine la DGDDI souhaite également aller plus en avant dans la dématérialisation des procédures ;

- « Soutien des services opérationnels » : cette action regroupe les moyens alloués aux services dont les activités de soutien permettent l'exercice des missions opérationnelles. Il s'agit des fonctions d'état-major et de pilotage des services, de gestion des ressources humaines, de gestion des moyens matériels, logistiques et informatiques ;

- « Perception des droits et taxes » : il s'agit des moyens affectés au recouvrement des droits et taxes perçus par la DGDDI.

3. Des crédits stables malgré des dépenses de personnel en hausse

Les crédits demandés au titre du programme 302 restent stables par rapport à 2011. Ce dernier doit en effet recevoir, en 2012, 1 596,07 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1 608,76 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , soit respectivement une baisse de 0,60 % et une très légère hausse de 0,09 % en comparaison à l'exercice précédent.

Évolution des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par action

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

a) Une hausse des dépenses de personnel portée par la contribution au CAS « Pensions »

Cette stabilisation des dotations du programme est obtenue malgré une hausse des dépenses de personnel qui représentent près de 69 % des crédits de la mission. En effet, les dépenses de titre 2 augmentent de 1,09 % entre 2011 et 2012 , comme le montre le tableau suivant :

Évolution des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par titre

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

La hausse des dépenses de personnel pour 2012 intervient alors même qu'il est fait une application rigoureuse de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. En effet, au regard des 600 départs à la retraite prévus, le nombre de recrutements envisagés par le programme aboutit à un taux de non-remplacement (TNR) de 61,83 % . Ainsi, le schéma d'emplois du programme conduit à un abaissement du plafond d'emploi par rapport à 2011 de 372 ETPT , portant celui-ci à 17 063 unités pour l'exercice 2012.

Il apparaît donc que l'augmentation de la masse salariale est, là encore, principalement imputable à la contribution du programme au CAS « Pensions » . En effet, cette contribution passe de 307,42 millions d'euros en 2011 à 321,88 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 4,70 % .

La masse salariale hors contribution au CAS « Pensions », égale à 786,64 millions d'euros en 2012, est en baisse de 0,32 % par rapport à 2011 .

Le programme 302 se caractérise donc, en réalité, par une bonne maîtrise de sa masse salariale . Toutefois, il est nécessaire d'être attentif à ce que la baisse des dépenses de titre 2 hors contribution au CAS « Pensions » et la baisse des plafonds d'emplois ne se fassent pas au détriment de la qualité du travail de la douane. La lutte contre la fraude et les trafics constituant une priorité, les services compétents en ces matières doivent nécessairement faire l'objet d'un traitement à part.

Il apparaît ainsi à vos rapporteurs spéciaux que plafond d'emplois de l'action « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière » a été abaissé de 6 789 ETPT à 6 643 entre 2011 et 2012. Ce sont donc 146 ETPT qui ont été supprimés pour les activités de lutte contre la fraude et les trafics .

b) Les autres titres de dépenses

Les autres titres de dépenses du programme enregistrent une baisse substantielle , de 4,23 % en AE et de 2,07 % en CP entre 2011 et 2012.

Dans le détail, les dépenses de fonctionnement décroissent de 6,29 % en AE et de 2,40 % en CP sur la même période. Cependant, cette réduction des crédits de titre 3 doit être appréhendée avec la plus grande prudence . En effet, vos rapporteurs spéciaux rappellent que ces dépenses ont fait l'objet d'une surconsommation importante en 2009 et 2010, comme le montre le rapport annuel de performances pour l'exercice 2010 :

Récapitulation des crédits du programme « Facilitation et sécurisation des échanges », par titre

(en millions d'euros)

Source : rapport annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour l'exercice 2010

La consommation des crédits de paiement de titre 3 du présent programme s'est caractérisée par un dépassement des prévisions posées en lois de finances de 15 % en moyenne en 2009 et 2010 . Rien ne semble exclure qu'une telle situation se répète en 2011 et en 2012, d'autant que les consommations de titre 3 ont augmenté entre 2009 et 2010.

E. LE PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ÉTAT »

1. Les dépenses d'entretien de l'« État propriétaire »

Le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », créé par la loi de finances initiale pour 2009 vise à retracer au sein d'un programme unique les crédits d'entretien du propriétaire . Jusqu'en 2008, les administrations assuraient, sur leur budget annuel, l'entretien et les travaux portant sur les immeubles qu'elles occupent. Ils continuent aujourd'hui d'assurer les responsabilités du locataire. Au même titre que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », le programme 209 constitue un outil de la politique immobilière de l'« État propriétaire » .

Ce programme est placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine , rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP). Toutefois, depuis la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'État, un processus de régionalisation de la gestion des crédits d'entretien du propriétaire a été engagé. Le pilotage local de cette politique a été confié aux préfets de région, en vue d'obtenir une meilleure mutualisation des crédits et un recours accru aux marchés interministériels.

Le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, à travers un réseau de responsables régionaux de la politique immobilière de l'État (RPIE) relevant de la DGFiP, ainsi que le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, assurent la programmation et la conduite des opérations d'entretien. Les représentants locaux de ces ministères sont réunis au sein de cellules régionales et nationale de suivi de l'immobilier de l'État (CRSIE/CNSIE) qui assurent la mise en oeuvre des actions du programme, sous l'autorité du préfet de région.

La dotation budgétaire du programme 309 est constituée des contributions des administrations occupantes, calculées sur la base de loyers budgétaires dont elles sont redevables. Leur contribution a été fixée à 16 % du montant des loyers budgétaires acquittés en 2010, taux qui est passé à 20 % en 2011 et est maintenu pour l'exercice 2012 .

Il est prévu qu'en 2012 le montant des crédits de paiement transférés depuis d'autres programmes vers le programme 309 s'élève à 215,35 millions d'euros .

2. Des crédits stables

Le programme 309 doit recevoir 215,04 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 215,35 millions d'euros de crédits de paiement (CP) en 2012. Sa dotation reste donc stable puisqu'elle n'augmente que de 0,08 % en AE et de 0,09 % en CP par rapport à l'exercice 2011.

Évolution des crédits du programme « Entretien des bâtiments de l'État »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

3. Une architecture budgétaire précisée

En 2011, le programme ne comportait qu'une seule action « Entretien immobilier », subdivisée en cinq sous-actions « Contrôles réglementaires », « Audits, expertises, diagnostics », « Maintenance préventive », « Maintenance corrective », et « Travaux lourds ».

En 2012, ces sous-actions sont supprimées et remplacées par cinq actions qui en reprennent les intitulés. Cette nouvelle présentation du programme devrait permettre une décomposition plus fine des opérations en exécution et, par conséquent, un meilleur suivi des crédits utilisés. Le projet annuel de performance précise le contenu de ces différentes actions :

- « Contrôles réglementaires » : il s'agit de l'ensemble des vérifications imposées par les normes législatives et réglementaires, à périodicité définie, ayant vocation à assurer la sécurité des biens et des personnes au travers de contrôles « extérieurs » portant sur la qualité des installations et de la maintenance réalisée.

Les domaines concernés par les contrôles dus par le propriétaire sont notamment l'électricité, la protection incendie, les installations de froid, les appareils de levage et élévateurs, les portes et portails, la qualité de l'air, de l'eau et du bruit ;

- « Audits, expertises, diagnostics » : cette action doit permettre le financement des audits énergétiques, des audits techniques, ayant pour finalité d'évaluer l'état de vétusté, la qualité de la maintenance des bâtiments et des équipements relevant du propriétaire ;

- « Maintenance préventive » : cette action prend en charge l'entretien préventif, qui correspond à l'ensemble des activités tendant à réduire la probabilité de défaillance ou de dégradation d'un bien ;

- « Maintenance corrective » : cette action assure le financement de l'entretien correctif, qui correspond à l'ensemble des activités réalisées après la défaillance d'un bien ou la dégradation de sa fonction pour lui permettre d'accomplir une fonction requise ;

- « Travaux lourds - Mise en conformité et remise en état » : il s'agit de la principale action du programme, puisqu'elle regroupe 67,9 % des crédits de paiement qui sont affectés à ce dernier. La remise en état et en conformité regroupe l'ensemble des activités ayant pour but de mettre l'immeuble et ses équipements en conformité avec des réglementations nouvelles ou de les remettre dans leur état initial, si des dégradations ont été constatées. Cela peut notamment concerner une mise en conformité avec des réglementations nouvelles, dans les domaines de l'hygiène, de la sécurité des biens et des personnes, de l'environnement, etc. À titre d'exemple, les opérations relatives au Grenelle de l'environnement constituent des travaux lourds.

4. Une performance perfectible

Le programme s'articule autour de trois objectifs :

- « optimiser le coût de l'entretien relevant du propriétaire par la mise en place d'une maintenance préventive » (objectif n° 1) ;

- « sécuriser le parc immobilier par la réalisation des contrôles réglementaires » (objectif n° 2) ;

- « conduire la rénovation thermique des bâtiments de l'État » (objectif n° 3).

Toutefois, les indicateurs rattachés à ces différents objectifs laissent entrevoir des marges conséquentes d'amélioration de la performance. Ainsi, l'indicateur relatif à l'objectif n° 1 relève le pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives . Selon le projet annuel de performances, cet indicateur est utilisé habituellement par les gestionnaires de biens immobiliers ; pour un parc immobilier donné, son niveau optimal se situe entre 50 % et 75 %. Or, pour ce qui est du parc immobilier de l'État, ce taux ne se situe qu'à 30 % en 2011 et devrait s'élever à 35 % en 2012 , révélant l'existence d'importances marges de progression.

En outre, l'objectif n° 3 est assorti d'un indicateur mesurant le pourcentage des bâtiments de bureaux de l'État ayant fait l'objet d'un audit énergétique . Celui-ci devait atteindre 100 % dès 2011, mais cette prévision a été révisée à 85 % et l'objectif de 100 % repoussé à 2012.

Enfin, dans la note sur l'exécution budgétaire (NEB) pour l'exercice 2010 relative à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », la Cour des comptes a relevé les difficultés qui pouvaient exister dans la distinction des travaux à la charge du propriétaire et de ceux qui relèvent du locataire. Cette dernière considère en effet que certaines opérations immobilières présentent un caractère non fractionnable, permettant difficilement d'isoler les dépenses d'entretien revenant au propriétaire. Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent qu'une définition précise des dépenses d'entretien revenant au propriétaire permettrait de garantir une affectation appropriée de la dotation prévue à cet effet .

Dès lors que le présent programme a également vocation à favoriser la mutualisation des dépenses d'entretien entre les différentes administrations, ils s'interrogent sur l'opportunité de développer un nouvel indicateur de performance permettant de suivre le développement des opérations d'entretien donnant lieu à des mutualisations de crédits ainsi que des recours à des marchés interministériels . En effet, la mise en commun de ressources constitue indéniablement un levier d'optimisation des coûts d'entretien.

F. LE PROGRAMME 148 « FONCTION PUBLIQUE »

1. Le financement de la formation des fonctionnaires de l'État et de l'action sociale interministérielle

Le programme 148 « Fonction publique » regroupe les crédits consacrés à la formation interministérielle des fonctionnaires de l'État ainsi qu'à l'action sociale interministérielle. Il relève de la responsabilité du directeur général de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Les deux finalités du programme sont déclinées au sein de deux actions :

- « Formation des fonctionnaires » : cette action regroupe principalement les crédits des écoles de formation sur lesquelles la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) exerce sa tutelle, soit l'École nationale d'administration (ENA) et les cinq Instituts régionaux d'administrations (IRA). Par ailleurs, celle-ci finance le suivi et la coordination, par la DGAFP, des programmes de formation continue mis en place par les différents ministères. Enfin, la présente action porte les dotations allouées au financement des actions de préparation aux concours développées à l'intention des agents de l'État à travers le réseau des instituts et centres de préparation à l'administration générale (IPAG/CPAG).

Plus généralement, la fonction de coordination des formations des fonctionnaires permise par le biais de cette action s'inscrit dans le contexte de la modernisation de la fonction publique qui accompagne les évolutions suscitées par la révision générale des politiques publiques (RGPP).

- « Action sociale interministérielle » : l'action sociale de l'État consiste en des prestations visant à améliorer les conditions de travail et de vie des agents et de leurs familles. Cette action recouvre principalement, d'une part, l' aide aux familles , par l'attribution de « chèques vacances », de chèques emploi service universel (CESU) pour la garde de jeunes enfants par exemple et, d'autre part, les aides au logement , qui prennent la forme d'une aide financière à l'accès au logement locatif des personnels ou encore la réservation de logements sociaux. Par ailleurs, la présente action prend en charge une aide financière au maintien à domicile des agents retraités .

2. Une hausse des crédits portée par le développement de l'aide sociale interministérielle

Dans le cadre du programme, est demandée pour 2012 l'ouverture de 227,92 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 230,23 millions d'euros de crédits de paiement (CP). Ainsi, les CP prévus pour ce programme connaissent une hausse de 4,31 % par rapport à 2011, évolution qui est de 3,08 % pour les AE.

Évolution des crédits du programme « Fonction publique »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

Cette croissance de l'enveloppe allouée au programme est en totalité imputable à l'augmentation de l'action sociale interministérielle dont les crédits sont augmentés de 7,48 % en CP. Lors du relevé salarial du printemps 2011, le ministre et le secrétaire d'État chargés de la fonction publique avaient annoncé la réintroduction, à compter du premier semestre 2012, d'une aide au maintien à domicile au bénéfice des agents retraités de la fonction publique de l'État, accompagnée d'une dotation de 10 millions.

Cette nouvelle aide est destinée aux pensionnés civils de l'État de plus de 65 ans qui ne sont pas en situation de perte d'autonomie, soit ceux qui ne bénéficient pas de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Elle sera versée sous condition de ressources.

3. La mise en place d'une rémunération à la performance dans la fonction publique

L'accompagnement de la mise en place d'une rémunération à la performance constitue l'une des finalités du programme 148 et s'inscrit dans le cadre de l'objectif « développer et promouvoir l'adaptation des règles actuelles d'une gestion modernisée des ressources humaines de la fonction publique ».

La mise en place d'une rémunération des fonctionnaires à la performance représente l' une des mesures emblématiques de la modernisation de l'État . Il s'agit de refonder la politique salariale, à travers une meilleure prise en compte de la performance individuelle. Dans le cadre du programme, le développement d'une prime de fonction et de résultat (PFR) est renseigné par un indicateur mesurant la part des agents des filières administratives, sociales et techniques bénéficiant d'une procédure de rémunération à la performance.

Part des agents des filières administrative, sociale et technique bénéficiant d'une procédure de rémunération à la performance

(en %)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012

Le tableau ci-dessus montre que le calendrier a été décalé pour les agents des filières sociale et technique, les prévisions ayant été revues à la baisse en 2011. Le projet annuel de performances explique cette révision par la nécessaire prise en compte de fusions de corps et par la complexité technique de la mise en oeuvre de la rémunération à la performance pour ces catégories d'agents. Dans un tel contexte, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur le caractère réaliste d'une mise en place dès 2012 du dispositif pour ces filières .

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* ¹ Rapport d'information n° 60 (2011-2012) de MM. Philippe DALLIER et Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances sur la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts.

* ² Cf. Rapport n° 209 (2009-2010) de M. François TRUCY, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* ³ Cf. Troisième partie du présent rapport portant sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».