M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. En 2010, trois ans après sa création, le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire a été supprimé . Son architecture est toutefois préservée sous la forme d'un secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII), au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Au regard de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), il est satisfaisant de constater que la maquette budgétaire n'est pas altérée par ces modifications administratives et que la mission « Immigration, asile et intégration » est préservée . 2. Les crédits de la mission connaissent une forte hausse entre la loi de finances initiale pour 2011 et le projet de loi de finances pour 2012 : + 12,1 % en autorisations d'engagement et + 12,6 % en crédits de paiement . Du fait de cette hausse, la mission dépasse significativement les plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. 3. L'augmentation des crédits de la mission vise à répondre aux critiques récurrentes de votre commission des finances relatives à la sous-budgétisation des dotations destinées à financer l'hébergement des demandeurs d'asile et le versement, à leur profit, de l'allocation temporaire d'attente (ATA). Votre rapporteur spécial relève toutefois qu'en raison de la hausse constante de la demande d'asile (+ 9,5 % sur les six premiers mois de l'année 2011) et du coût marginal croissant de l'hébergement des demandeurs, la majoration des crédits correspondant à la demande d'asile ne suffira probablement pas à couvrir les besoins en 2012 . 4. L'évolution des délais moyens de traitement des demandes d'asile par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) est inquiétante . En effet, malgré un renfort de trente officiers de protection supplémentaires depuis le début de l'année 2011, le délai moyen continue d'augmenter. Il est passé de 118 jours en 2009 à 150 jours en 2011. Or, votre commission des finances rappelle qu'elle a chiffré à plus de 15,7 millions d'euros le coût, pour le budget de l'Etat, d'un mois supplémentaire de procédure relative à la demande d'asile. 5. L'office français pour l'immigration et l'intégration (Ofii) connaît une baisse de 7,6 % de la subvention pour charge de service public versée par l'Etat . Cette diminution est largement compensée par la hausse des recettes fiscales propres de l'office, dont la réforme se poursuit dans le présent projet de loi de finances. Votre commission des finances veillera à ce que ces recettes fiscales soient adaptées aux besoins de l'Ofii. |
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A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration avait répondu à 50 des 50 questions formulées par votre rapporteur spécial, soit un taux de réponse de 100 % . |
I. UNE MISSION AU PÉRIMÈTRE STABILISÉ, MALGRÉ LA DISPARITION D'UN MINISTÈRE DÉDIÉ
A. LA DISPARITION DU MINISTÈRE DE L'IMMIGRATION, DE L'INTÉGRATION, DE L'IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE
1. Un ministère d'état-major créé par la loi de finances pour 2008, par regroupement de services préexistants
La mission « Immigration, asile et intégration » a été créée lors de la loi de finances pour 2008 , parallèlement à l'instauration , par décret du 18 mai 2007 1 ( * ) , d'un ministère de l'immigration , de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, devenu depuis ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.
Dans la loi de finances pour 2008 2 ( * ) , 609 emplois en équivalents temps plein étaient inscrits au titre de la mission, correspondant aux seuls personnels destinés à rejoindre l'administration centrale du nouveau ministère. Sur ce total, 509 emplois provenaient de quatre ministères :
- 239 du ministère du travail (direction de la population et des migrations) ;
- 110 du ministère de l'intérieur (direction des libertés publiques) ;
- 140 du ministère des affaires étrangères (sous-direction de la circulation des étrangers de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France) ;
- et 20 des ministères chargés de l'économie et du budget.
Enfin, 100 emplois supplémentaires correspondaient à la création des fonctions « support » du nouveau ministère.
Cette redistribution des personnels ne s'est pas accompagnée de la création de corps propres à cette nouvelle administration . Quatre conventions générales de délégation de gestion des personnels ont été signées avec les ministères partenaires pour matérialiser des partages de compétences 3 ( * ) entre les ministères, en réservant aux ministères d'origine les actes de gestion à portée statutaire ou ceux faisant intervenir les commissions administratives paritaires et en confiant tous les autres actes de gestion de proximité à l'ex-ministère en charge de l'immigration.
Par ailleurs, plusieurs conventions de délégation de gestion ont été signées pour prévoir la mise à disposition de locaux et les soutiens logistique, bureautique et informatique dont bénéficiait le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire auprès des divers ministères partenaires.
2. La disparition du ministère ne modifie pas l'organisation administrative de la politique d'immigration
Trois ans et demi après sa création, le ministère de l'immigration , de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire a été supprimé par le décret du 14 novembre 2010 relatif à la composition du Gouvernement. Ce décret rattache la politique de l'immigration au ministère de l'intérieur , de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
Le rattachement organique au ministère de l'intérieur des services de l'immigration, de l'intégration et du développement solidaire s'est fait au travers de la création d'un Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII) .
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le décret relatif aux attributions du ministre de l'intérieur du 25 novembre 2010 4 ( * ) a maintenu intacte la configuration des services qui constituaient l'ancien ministère de l'immigration en vertu du décret d'attribution du 31 mai 2007 5 ( * ) et du décret d'organisation de son administration centrale du 26 décembre 2007 6 ( * ) . En outre, le rattachement de l'ex-ministère de l'immigration au ministère de l'intérieur n'a engendré aucune modification sur les conventions existantes en matière de gestion des ressources humaines .
Pour l'ensemble de ces raisons, le ministère chargé de l'immigration indique, dans ses réponses au questionnaire transmis par votre commission des finances, que « l'innovation qui avait consisté à regrouper, pour la première fois en France, sous l'égide d'un seul ministère régalien, l'ensemble des services gérant l'intégralité du parcours d'un étranger candidat à l'immigration dans notre pays - de l'accueil au consulat jusqu'à l'intégration et l'éventuel accès à la nationalité française - n'est pas remise en cause par le remaniement intervenu en 2010 ».
B. UNE SATISFACTION : LA STABILITÉ DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE
1. Une maquette budgétaire qui ne subit pas les effets de la réorganisation ministérielle
Dans la lettre et l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), les périmètres des missions budgétaires ont vocation à correspondre à des politiques publiques cohérentes et stables . L'article 7 de la Lolf précise ainsi qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».
Or, votre commission des finances a regretté, à plusieurs reprises, l'instabilité d'une maquette du budget de l'Etat qui calque trop souvent les périmètres ministériels en s'affranchissant des séparations naturelles entre les politiques publiques. Ainsi, par exemple, dans leur rapport conjoint sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement, les rapporteurs spéciaux en charge des missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration », jugeaient « regrettable que l'entrée en vigueur de la Lolf n'ait pas été l'occasion d'une optimisation de la gestion des crédits et que ceux-ci continuent à suivre les réorganisations ministérielles, sans cohérence d'ensemble » 7 ( * ) .
A cet égard, il est satisfaisant de constater que la mission « Immigration, asile et intégration » demeure intacte malgré la disparition d'un ministère dédié à l'immigration . En outre, l'ensemble des actions et dispositifs figurant au sein de la mission en 2011 ont été reconduits pour 2012 et aucune nouvelle action ou nouveau dispositif n'est entré dans le champ de la mission en 2012, ce qui permet de suivre, à périmètre constant, l'évolution des crédits de la mission.
2. Quelques améliorations pouvant être attendues du regroupement des services au ministère de l'intérieur
Si la disparition d'un ministère dédié à la politique d'immigration n'a pas eu de conséquences sur la maquette budgétaire de la mission « Immigration, asile et intégration », il semble qu'elle puisse permettre quelques améliorations dans la gestion des services dédiés à la politique d'immigration .
En effet, du fait de ce rapprochement entre les deux ministères, la politique d'immigration, d'intégration et de développement solidaire connaît désormais un pilotage unique au sein du ministère de l'intérieur. Or, elle mobilisait déjà de nombreux acteurs de ce ministère, tant au sein des préfectures que de la gendarmerie et de la police nationale.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la coordination des différents acteurs sera « mieux assurée sous l'égide d'un pilotage unique. En outre, ce regroupement permet de rationaliser un certain nombre de procédures, notamment budgétaires et financières et permet d'assurer une meilleure synergie des intervenants par rapport à la situation précédente qui faisait intervenir deux ministères régaliens » 8 ( * ) .
* 1 Décret du 18 mai 2007 relatif à la composition du Gouvernement.
* 2 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.
* 3 Le 10 juillet 2008 avec les ministères sociaux, le 4 février 2008 avec le ministère de l'intérieur, le 21 mai 2008 avec le ministère des affaires étrangères et le 6 janvier 2008 avec les ministères économiques et financiers. Une délégation de gestion concernant 4 agents a par ailleurs été signée le 14 avril 2009 avec l'Institut nationale de la statistique et des études économiques.
* 4 Décret n° 2010-1444 du 25 novembre 2010 relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.
* 5 Décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.
* 6 Décret n° 2007-1891 du 26 décembre 2007 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.
* 7 « L'hébergement des demandeurs d'asile entre approximations statistiques et dérapages budgétaires », rapport d'information n° 584 (2010-2011), MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances.
* 8 Réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre commission des finances.