Allez au contenu, Allez à la navigation



Mission "Justice" et articles rattachés

M. Edmond HERVE, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 182
« PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

- Depuis 2009, le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ) a été recentré sur la prise en charge des mineurs délinquants.

- Le programme comporte 792,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 772,6 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse respectivement de 4,6 % et de 2 %.

- Il convient de relever la réapparition d'un phénomène qui avait pourtant disparu depuis plusieurs années au sein du présent programme : la sous-dotation du secteur associatif habilité (SAH). Ainsi, alors que le report de charges correspondait à environ un mois de fonctionnement de ce secteur (34,4 millions d'euros) à la fin de l'année 2010, il devrait être de 40,9 millions d'euros à la fin de l'exercice 2011. Cette sous-dotation, qui tend à redevenir chronique, impactera négativement en 2012 les moyens disponibles du SAH et, donc, les réponses pouvant être apportées aux mineurs et à leur famille.

- A l'épreuve de la RGPP, le présent programme subira une perte de 106 ETPT, son plafond d'emploi baissant à 8 395 ETPT.

Votre rapporteur spécial considère qu'un seuil a été atteint et qu'il est désormais difficile d'aller encore au-delà en matière de suppression d'effectifs au sein de la PJJ. Il s'inquiète donc des réductions d'emploi prévues par le présent projet de loi de finances pour la PJJ.

La performance du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » est difficile à appréhender, dans la mesure où elle dépend aussi de plusieurs variables qui lui sont, au moins en partie, extérieures.

- Le coût d'une journée en centre éducatif fermé (CEF) est de 594 euros en prévision actualisée pour 2011. Une mesure d'investigation et d'orientation éducative revient à 2 594 euros en prévision actualisée pour 2011.

- 71 % des jeunes pris en charge au pénal n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui a suivi la clôture de la mesure.

IV. LE PROGRAMME 182  « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

A. LE ROLE DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE (PJJ)

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) est chargée de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre, notamment les conseils généraux. Elle conçoit les normes et les cadres d'organisation de la justice des mineurs. Elle garantit, directement ou par les associations qu'elle habilite et finance, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire. Enfin, elle assure, directement dans les services et établissements de l'Etat ou dans les établissements associatifs qu'elle habilite et finance, la prise en charge de mineurs délinquants sous main de justice.

L'action 1 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants » concerne la mise en oeuvre des mesures éducatives intervenues dans le cadre d'une décision pénale se rapportant à des mineurs. Ces mesures sont financées par l'Etat à 100 %, dans les secteurs public et associatif. Cette action inclut également les interventions auprès des mineurs incarcérés.

L'action 3 « Soutien » concerne la fonction support du présent programme.

L'action 4 « Formation (Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse) » se rapporte à la formation assurée par l'Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ) ainsi qu'à celle dispensée par les neufs pôles territoriaux de formation à vocation interrégionale. Délocalisée à Roubaix, l'ENPJJ remplace, depuis le 1er septembre 2008, le Centre national de formation et d'études (CNFE).

Créée en 2011, l'action 5 « Aide à la décision des magistrats : mineurs délinquants et mineurs en danger » renvoie aux mesures d'investigation conduites sur ordonnance des magistrats par la DPJJ. Ces mesures visent à fournir des éléments d'information et d'analyse afin d'adapter les mesures d'action d'éducation ou d'assistance éducative à la situation des mineurs46(*).

B. LE RECENTRAGE SUR LES MINEURS DÉLINQUANTS DEPUIS 2009

Depuis 2009, le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ) a été recentré sur la prise en charge des mineurs délinquants. Cette orientation correspond à la décision du comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 11 juin 2008, consistant à recentrer la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) sur l'intervention au pénal.

Avant ventilation, l'action 1 relative aux mesures à l'égard des mineurs délinquants absorbe près des trois quarts (75,4 %, contre 74,1 % en 2010) des moyens du programme. Cette prééminence traduit l'accent mis sur le recentrage stratégique du programme sur la prise en charge des mineurs délinquants. L'ancienne action 2 « Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs » a été supprimée en 2011 (elle ne « pesait » déjà plus que 9,5 % des moyens du programme en 2010).

Crédits de paiement du programme 182 par action

(en millions d'euros)

 

Avant ventilation

Après ventilation

Actions

Crédits de paiement pour 2012

Part dans le programme

Crédits de paiement pour 2012

Part dans le programme

1 - Mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants

582,4

75,4%

662,7

82,8%

3 - Soutien

90,2

11,7%

0,0

0,0%

4 - Formation (Ecole nationale de la protection judiciaire de la jeunesse)

31,3

4,1%

0,0

0,0%

5 - Aide à la décision des magistrats : mineurs délinquants et mineurs en danger

68,7

8,9%

137,5

17,2%

Ensemble

772,6

100,0%

800,2

100,0%

   

+ 27,6 millions d'euros *

 

* Provenant des programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » (26,6 millions d'euros) et « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (1 million d'euros).

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

C. LA RÉFORME DE LA PJJ

L'année 2012 correspond à la première année du « projet stratégique national 2012-2014 » (dit « PSN 3 »). Dans le cadre du projet stratégique national allant de 2009 à 2011, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) avait recentré l'action des établissements et des services sur la prise en charge des mineurs ayant commis des actes de délinquance. Elle avait également réduit le nombre de ses directions régionales (celles-ci passant au total de 15 à 9).

Les prises en charge au civil étant d'ores et déjà marginales en 2011 en dehors des investigations qui restent de la compétence de l'Etat, le recentrage de la PJJ se traduira essentiellement en 2012 par la poursuite de la réorganisation des méthodes de l'action d'éducation en direction des mineurs délinquants.

Pour autant, si la PJJ n'a plus vocation à prendre en charge la protection des jeunes majeurs et des mineurs en danger, elle est chargée, dans le cadre de la compétence du ministère de la justice et des libertés, de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre, que ce soit en matière civile ou pénale (décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008).

C'est pourquoi, au-delà des efforts réalisés au profit des mineurs délinquants, elle poursuivra en 2012 la mise en oeuvre des réformes engagées au cours des dernières années. L'objectif est de garantir la coordination des acteurs institutionnels et la qualité du parcours de tous les mineurs faisant l'objet d'une décision judiciaire, selon quatre axes :

1. Garantir à l'autorité judiciaire, directement ou par le secteur associatif qu'elle habilite, une aide à la décision tant en matière civile que pénale. En 2011, une profonde réforme de l'investigation a été engagée. La mesure judiciaire d'investigation éducative remplacera, en 2012, l'enquête sociale et l'investigation d'orientation éducative, afin d'offrir aux magistrats une réponse plus rapide et mieux adaptée à la situation du mineur. La PJJ contribuera par ailleurs à l'amélioration des procédures de signalement en participant, aux côtés des parquets, aux instances créées par la loi relative à la protection de l'enfance47(*).

2. Renforcer l'intervention en direction des jeunes confiés au pénal en leur assurant une prise en charge de qualité sans délai. A cet effet, la PJJ finalisera en 2012 la réorganisation de son administration centrale et de ses directions territoriales, afin d'améliorer leur taux d'encadrement et d'optimiser leur management au service de l'insertion des mineurs pris en charge.

3. Garantir à l'autorité judiciaire, aux usagers et aux citoyens, par le contrôle, l'audit et l'évaluation, la qualité de l'aide aux décisions et celle de la prise en charge dans les services publics ou associatifs habilités par la PJJ. Depuis 2011, les équipes d'audit nouvellement constituées seront pleinement opérationnelles afin de garantir au moins un audit tous les cinq ans pour chaque structure.

4. Concevoir des normes et des cadres d'organisation de la justice des mineurs qui conjuguent la contrainte judiciaire et l'objectif d'insertion sociale.

D. LA HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 2 %) N'EMPÊCHE PAS LA SOUS-DOTATION DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ (SAH)

Le présent programme comporte 792,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 772,6 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse respectivement de 4,6 % et de 2 %.

Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent légèrement de 5,3 millions d'euros, soit + 1,2 %. Votre rapporteur spécial reviendra infra sur l'évolution des effectifs de la PJJ et les préoccupations qu'elle suscite.

Après une baisse de 3,3 % en 2010 et de 4,7 % en 2011, les dépenses de fonctionnement (titre 3) se stabilisent à un niveau quasi identique à celui de 2011 : 313 millions d'euros (contre 312,6 millions d'euros en 2011). Dans le détail, le fonctionnement courant du secteur public relevant de la PJJ connaît un recul de 3,75 % de sa dotation (77 millions d'euros), tandis que le secteur associatif habilité (SAH) voit ses crédits augmenter de 0,8 % (soit au total 229,9 millions d'euros)48(*).

A cet égard, il convient de relever la réapparition d'un phénomène qui avait pourtant disparu depuis plusieurs années au sein du présent programme : la sous-dotation du SAH. Ainsi, alors que le report de charges correspondait à environ un mois de fonctionnement de ce secteur (34,4 millions d'euros) à la fin de l'année 2010, il devrait être de 40,9 millions d'euros à la fin de l'exercice 201149(*).

Cette sous-dotation, qui tend à redevenir chronique, impactera négativement en 2012 les moyens disponibles du SAH et, donc, les réponses pouvant être apportées aux mineurs et à leur famille.

Après avoir reculé de 14 % en 2010 et de 20,9 % en 2011, les dépenses d'investissement (titre 5) progressent en revanche fortement en 2012 : + 69,8 % (pour 23,1 millions d'euros au total). L'investissement immobilier est en effet en augmentation pour financer la transformation de vingt unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC) en centres éducatifs fermés (CEF) dans le cadre de la réforme de la justice des mineurs.

A cet égard, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'accent prioritaire mis sur la création de nouveaux CEF au détriment d'autres structures d'accueil. Il considère que la prise en charge des mineurs doit plutôt s'appuyer sur un dispositif harmonieux et équilibré de l'offre d'accueil.

Les dépenses d'intervention (titre 6) demeurent stables à 3,2 millions d'euros. Ces dépenses correspondent aux subventions aux associations qui accompagnent l'action de la PJJ, particulièrement en matière d'insertion.

E. LES TENSIONS LIÉES À LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS DICTÉE PAR LA RGPP

Le plafond d'emplois du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » pour 2012 est de 8 395 ETPT et il perd donc 106 ETPT par rapport à 2011.

Cette réduction résulte de :

- l'extension année pleine des suppressions d'emploi subies en 2010 et 2011 (-70 ETPT) ;

- la suppression de 70 ETPT supplémentaires, au titre du recentrage au pénal de la PJJ ;

- d'un transfert de 76 ETPT, au 1er janvier 2012, au profit du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la présente mission dans le cadre du déploiement de six plateformes de mutualisation (ressources humaines, informatique, immobilier, budget et comptabilité) visant à assurer des fonctions support aux juridictions et aux services déconcentrés du ministère de la justice50(*) ;

- de la création au 1er janvier 2012 de 110 emplois : 60 emplois au titre de la transformation des UEHC en CEF et 50 emplois au titre de la justice des mineurs pour accompagner la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs51(*).

Les conséquences des réductions d'effectifs appliquées depuis 2009 à la PJJ sous l'empire de la RGPP ont été décrites, dans le cas d'espèce de la PJJ à La Réunion, par votre rapporteur spécial, alors notre collègue Roland du Luart. Il convient de les rappeler.

L'impact des suppressions d'emplois au sein de la PJJ :
l'exemple de La Réunion

« Tout changement d'organisation s'accompagne de l'impératif d'une gestion adaptée des ressources humaines, et cela d'autant plus lorsque cette restructuration se double d'une réduction des effectifs. Or, tel est le cas aujourd'hui au niveau de la PJJ.

« Sous l'effet de la RGPP, la réorganisation de cette administration est conduite de front avec une suppression de postes.

« [...]

« Dans ce contexte, le cas de La Réunion représente un bon exemple des tensions auxquelles donne lieu la mise en oeuvre de la RGPP au sein de la PJJ.

« Il existe un réel sentiment de frustration et d'inquiétude parmi les personnels de ces services. A l'origine de ce malaise se trouvent l'insuffisance des effectifs ou le sentiment qu'ils sont insuffisants pour mener à bien les missions confiées. Parmi les difficultés remontées à votre rapporteur spécial, on peut notamment citer le manque d'un chef de service pour chaque UEAJ, la difficulté à dégager du temps pour traiter tous les partenariats et conduire toutes les réunions/négociations nécessaires, le non-renouvellement d'un contractuel, le retrait programmé des éducateurs de la PJJ des classes relais où ils intervenaient jusqu'à présent...

« Certaines expressions utilisées sont révélatrices du malaise traversé : « On est dans la marche forcée », « On ne peut plus faire le travail de qualité qui était le nôtre auparavant », « On a de moins en moins de temps pour faire de l'éducatif réel », « On n'en peut plus ». Pour résumer cet état d'esprit, Christiane Tetu-Wolff, directrice territoriale, a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial : « Je n'ai plus que des personnels dans la plainte ».

« Ce climat, qui ne nuit toutefois pas à la sérénité d'ensemble des équipes dans leur travail au quotidien, ne doit pas être sous-estimé. Il témoigne d'un certain désarroi et appelle une réponse de la part de la direction de la PJJ.

Source : Sénat, rapport d'information n° 549 (2010-2011), « La justice entre deux dans l'océan indien », Roland du Luart

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial considère qu'un seuil a été atteint et qu'il est désormais difficile d'aller encore au-delà en matière de suppression d'effectifs au sein de la PJJ. Il s'inquiète donc des réductions d'emploi prévues par le présent projet de loi de finances pour la PJJ.

F. UNE PERFORMANCE DIFFICILE À APPRÉHENDER

La performance du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » est difficile à appréhender, dans la mesure où elle dépend aussi de plusieurs variables qui lui sont, au moins en partie, extérieures.

Ainsi, l'une des caractéristiques principales de la PJJ est de travailler en partenariat, avec les départements et le secteur associatif. De ce fait, l'atteinte de ses objectifs ne dépend pas exclusivement de son action (par exemple, le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence).

En outre, des éléments de contexte relatifs au comportement des jeunes concernés peuvent également interférer sur la réalisation des objectifs, sans que la PJJ puisse avoir une « prise » suffisante.

Enfin, le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire doit être pris en compte, notamment concernant le pouvoir de prescription des mesures éducatives. Le juge décide seul, dans le respect des textes en vigueur, de la nature et de la durée des mesures éducatives qu'il prononce. Il peut également choisir le service chargé de les mettre en oeuvre.

En 2011, les indicateurs de la PJJ ont l'objet d'évolutions ou d'adaptations afin d'en réduire le nombre ou d'en améliorer la pertinence52(*).

L'indicateur 1.4 « Part des jeunes âgés de moins de 17 ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui a suivi » rend compte du taux de récidive ou de réitération des jeunes pris en charge au pénal. Il permet de mettre en évidence, pour 2011, une performance relativement satisfaisante : 71 % des jeunes pris en charge au pénal n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui a suivi la clôture de la mesure. La prévision pour 2012 se situe à un niveau de 72 %, avec une cible de 73 % pour 2013.

L'indicateur 3.3 relatif au « coût complet des mesures judiciaires par journée ou par acte » offre, pour sa part, une perspective très complète sur le niveau et l'évolution des coûts des principales mesures judiciaires prononcées. Le coût d'une mesure d'investigation et d'orientation éducative, par exemple, s'élève à 2 594 euros en prévision actualisée pour 2011 (avec une prévision de 2 620 euros en 2012).

Le coût d'une journée en centre éducatif fermé (CEF) est de 594 euros en prévision actualisée pour 2011 (contre 614 euros en réalisation en 2010), avec une cible de 575 euros en 2012. Ce coût relativement élevé doit, toutefois, être remis en perspective au regard de la montée en charge progressive de ce dispositif et des charges fixes importantes engendrées initialement par ces structures d'accueil. Ces charges ont vocation à être étalées à mesure que ce programme de création de CEF53(*) approche de son régime de croisière.

Les taux d'occupation des établissements sont en progrès. Ainsi, ce taux est-il passé de 86 % pour les centres éducatifs renforcés (CER) en 2009, à 87 % en 2010, avec une prévision actualisée de 88 % en 2011.

L'amélioration observée sur cet indicateur s'inscrit dans un processus d'optimisation des structures d'hébergement du secteur public. Ce processus a notamment conduit à la réalisation d'un bilan individualisé de la situation des établissements qui ont connu une sous-utilisation importante et durable, afin de prendre des mesures correctives.


* 46 Ces mesures sont actuellement au nombre de trois : le recueil de renseignements sociaux-éducatifs, l'enquête sociale et la mesure d'investigation et d'orientation éducative.

* 47 Notamment les cellules de recueil des informations préoccupantes et les observatoires départementaux.

* 48 D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial lors de son audition des représentants du SAH : Francis Bahans, directeur général adjoint de la Fédération « Citoyens et Justice », Fabienne Quiriau, directrice générale de la Convention nationale des associations de protection de l'enfant (CNAPE) et Karine Métayer, conseillère technique, responsable du pôle enfance, jeunesse, familles de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS).

* 49 Idem.

* 50 Pour ce faire, des transferts en crédits et en emplois, des programmes « métier » de la mission « Justice » vers le programme « soutien » de la mission qu'est le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » accompagnent ce déploiement.

* 51 Cette loi prévoit notamment un abaissement du seuil de sept ans à cinq ans d'emprisonnement pour un placement en CEF.

* 52 Rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 16.

* 53 Du fait de la décision de transformer 20 UEHC du secteur public en CEF (cf. supra), le programme d'ouverture de CEF prévoit désormais 66 structures, dont 30 dans le secteur public et 36 dans le secteur associatif, soit à terme 800 places. A ce jour, 44 CEF sont ouverts (10 dans le secteur public et 34 dans le secteur associatif).