Mission "Justice" et articles rattachés

M. Edmond HERVE, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 101
« ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

V. LE PROGRAMME 101  « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

A. UN PROGRAMME ESSENTIELLEMENT TOURNÉ VERS L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ)

Bien qu'il ne contienne que 4,8 % des moyens de la mission « Justice » (en crédits de paiement), le programme « Accès au droit et à la justice » revêt une importance singulière, car il vise à répondre à l'aspiration des citoyens à connaître leurs droits et à pouvoir agir en justice .

L'aide juridictionnelle (AJ) constitue la première action du présent programme, avec 94,8 % de ses moyens. Le « passage en limitatif » des crédits d'AJ, à compter du 1 ^er janvier 2006 avec l'entrée en vigueur de la LOLF, a marqué une étape essentielle pour ces dépenses dont, d'une certaine manière, l'ordonnateur est le justiciable, puisque l'AJ est un droit pour ceux qui répondent aux conditions légales.

L'AJ (totale ou partielle) concerne les personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice , en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense, devant toute juridiction, et s'applique aux procédures, actes ou mesures d'exécution. Les prestations sont versées aux avocats par l'intermédiaire des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) ^{54 ( * )} et directement pour les autres auxiliaires de justice.

Le développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité , objet de l'action 2 du présent programme, est mis en oeuvre par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), actuellement au nombre de 96. Ces groupements d'intérêt public (GIP) sont des opérateurs de l'Etat chargés, notamment, de coordonner les activités des « maisons de la justice et du droit » (MJD), implantées principalement dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ainsi que les « points d'accès au droit » (PAD). Cette action dispose de 1,7 % des moyens du programme.

La politique d'aide aux victimes d'infraction pénale (action 3, dotée de 2,9 % des crédits de paiement du programme) consiste principalement dans le soutien des associations d'aide aux victimes, dont le réseau assure l'accueil, l'information et l'orientation auprès des TGI ^{55 ( * )} . L'action vise, également, des dispositifs plus ciblés de réponse en urgence, tels que le numéro 08VICTIMES ^{56 ( * )} . Enfin, elle renvoie aux bureaux d'aide aux victimes implantés au sein des principaux TGI ^{57 ( * )} .

Enfin, l'action 4 « Médiation familiale et espaces de rencontre » représente 0,6 % des crédits de paiement du programme et s'inscrit dans les orientations du ministère de la justice et des libertés qui visent à maintenir les liens familiaux au-delà des séparations et des divorces. L'intégration de dispositions spécifiques sur la médiation familiale dans le code civil et le nouveau code de procédure civile ^{58 ( * )} a, en effet, été l'occasion de promouvoir ce mode de résolution amiable des conflits et de mieux prévenir les conflits ou leur multiplication. La mise en oeuvre de ces dispositions repose essentiellement sur le réseau des associations et des services de médiation familiale.

Gérés par des associations, des espaces de rencontre parent(s) / enfants , organisent, le plus souvent sur décision du juge aux affaires familiales (JAF), un droit de visite entre un enfant et l'un de ses parents, lorsqu'un accompagnement particulier est requis. La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection de l'enfance permet au JAF de recourir à un tel espace.

B. UN BUDGET EN HAUSSE DE 7,1 %

Les moyens du programme « Accès au droit et à la justice » augmentent en autorisations d'engagement de 3,8 %, en passant de 388 millions d'euros à 402,9 millions d'euros, et de 7,1 % en crédits de paiement , en passant de 331,3  millions d'euros à 354,8 millions d'euros.

En 2011, le budget consacré à ce programme avait progressé de façon très significative (+ 12,4 %). Il s'agissait toutefois de couvrir une nouvelle dépense liée à l'assujetissement au taux normal de TVA à 19,6 % des missions d'AJ remplies par les avocats. En effet, les rétributions versées aux avocats et aux avoués supportent désormais un taux de TVA à 19,6 % contre un taux réduit à 5,5 % antérieurement. Cette disposition fait suite à la décision de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 17 juin 2010 ^{59 ( * )} considérant l'application du taux réduit de TVA de 5,5 % aux prestations des avocats et avoués en matière d'AJ comme non conforme à la directive 2006/112 du 28 novembre 2006, dite « directive TVA ».

L'hypothèse pour bâtir le budget de l'AJ en 2012 s'appuie sur une prévision de 948 000 admissions (contre 930 000 en 2011).

Dans ce contexte, l'action 1 « Aide juridictionnelle » voit sa dotation augmenter de 312,3 millions d'euros en 2011 à 336,3 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

Etant donnée la nature des différentes actions composant le programme, il apparaît logique que 99,9 % des moyens du programme soient constitués de crédits d'intervention (AJ, subventions aux associations d'aide aux victimes, associations de médiation familiale...) .

Depuis le 1 ^er janvier 2007 et afin d'assurer une meilleure gestion des personnels des services judiciaires, les ETPT servant le présent programme sont portés par le programme « Justice judiciaire » ^{60 ( * )} . En conséquence, le programme « Accès au droit et à la justice » ne comprend aucune dépense de personnel (titre 2).

Seuls les frais de fonctionnement des MJD et les dépenses liées au déploiement des « contacts visio justice » (dans les MJD ou les PAD) viennent l'abonder.

Le titre 3 des dépenses de fonctionnement vise à financer la dotation de premier équipement des MJD dites de « nouvelle génération » ^{61 ( * )} , le renouvellement du matériel informatique ou du mobilier des MJD, ainsi que la fourniture de bornes interactives « contacts visio justice » (dans les MJD de « nouvelle génération » et les PAD) ^{62 ( * )} . Il se monte en 2012 à 462 725 euros, soit une baisse de 21 675 euros.

C. L'ALOURDISSEMENT DU COÛT DE L'ACCÈS À LA JUSTICE

Au cours de la période récente, le coût de l'accès à la justice a subi un alourdissement très significatif et préoccupant . Plusieurs mesures y ont contribué : la mise à la charge du justiciable du droit de plaidoirie ( 8,84 euros ), du paiement d'une contribution pour l'aide juridique ( 35 euros ), ainsi que d'un droit devant être acquitté lors de l'introduction d'une instance en appel ( 150 euros ).

1. Le droit de plaidoirie pesant sur le justiciable depuis 2011

L'article 74 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a mis à la charge du justiciable le droit de plaidoirie, qui s'élève à 8,84 euros ^{63 ( * )} .

L'objectif affiché par le Gouvernement lors de l'adoption de cette mesure consistait en un double souci de maîtriser la dépense d'AJ, via un principe de responsabilisation financière, et de trouver une recette supplémentaire dans une perspective de « rendement ».

Ce montant de 8,84 euros représente environ 2 % du coût moyen d'une mission d'AJ .

Ce droit est dû pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement , y compris les audiences de référé, tant devant les juridictions de l'ordre judiciaire que celles de l'ordre administratif. La liste des audiences est fixée par un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, du 15 février 1995.

Toutefois, aucun droit n'est dû pour les affaires devant le conseil des prud'hommes, le tribunal de police pour les contraventions des quatre premières classes, le tribunal et la cour régionale des pensions militaires, et les juridictions statuant en matière de sécurité sociale et de contentieux électoral.

Il est attendu de ce droit en année pleine un produit de 5,2 millions d'euros ^{64 ( * )} .

2. La contribution pour l'aide juridique créée par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative 2011

Afin de compléter les crédits budgétaires destinés au règlement des missions d'AJ aux avocats, l'article 54 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative 2011 a instauré une contribution pour l'aide juridique que doit acquitter chaque justiciable qui intente une procédure en matière civile et administrative. Cet article est codifié à l'article 1635 bis Q du code général des impôts (CGI).

Cette contribution s'élève à 35 euros .

Elle est entrée en application à compter du 1 ^er octobre 2011 .

Elle n'est pas due lorsque la partie est bénéficiaire de l'AJ et dans le cas de certaines procédures comme, par exemple, les procédures devant le juge des libertés et de la détention (JLD), les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers, les procédures de redressement et de liquidation judiciaires, les recours introduits devant une juridiction administrative à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour et à l'éloignement d'un étranger sur le territoire français ainsi qu'au droit d'asile. Elle n'est pas non plus exigible pour les affaires pénales.

Lorsque l'instance est introduite par un auxiliaire de justice, elle doit être acquittée par voie électronique, et, lorsque l'instance est introduite sans auxiliaire de justice, elle est acquittée par le justiciable sous la forme d'un droit de timbre (mobile ou dématérialisé).

Le produit attendu de cette contribution s'élève à 84 millions d'euros .

Ce produit n'est pas compris dans l'enveloppe budgétaire dédiée au programme « Accès au droit et à la justice » ^{65 ( * )} , mais il vient s'ajouter au surplus de crédits budgétaires (23,5 millions d'euros) ^{66 ( * )} alloués en 2012 au budget de l'AJ pour financer la dépense résultant :

- des admissions à ce dispositif d'aide ;

- des conséquences financières de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue ^{67 ( * )} , le coût de cette réforme en année pleine étant évalué à 104 millions d'euros ^{68 ( * )} ;

- des conséquences financières de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge , ayant introduit un contrôle juridictionnel du maintien en hospitalisation complète sans consentement en raison de troubles mentaux.

3. Le droit dû en appel par les parties et institué par la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009

Un droit de 150 euros, dû par chacune des parties à l'instance d'appel , a été institué par l'article 54 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009, codifié à l'article 1635 bis P du CGI.

Le droit est acquitté par l'avocat postulant pour le compte de son client soit par voie de timbres mobiles, soit par voie électronique. Il n'est pas dû par la partie bénéficiaire de l'AJ .

Il est attendu de ce droit un produit de 41,5 millions d'euros en 2012 ^{69 ( * )} .

La création de ce droit s'inscrit dans le cadre du « volet financier » de la réforme de l'appel et des professions d'avocat et d'avoué. Il vise à financer une partie de cette réforme ^{70 ( * )} .

Ce droit devait à l'origine s'appliquer aux appels interjetés entre le 1 ^er janvier 2011 et le 31 décembre 2018. Sa perception était toutefois conditionnée par la création effective du fonds d'indemnisation de la profession d'avoués près les cours d'appel. En effet, ce droit est affecté au fonds. Or, le fonds n'a finalement été créé que par l'article 19 de la loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d'appel. Dès lors, le droit de 150 euros ne s'appliquera qu'à compter du 1 ^er janvier 2012 .

L'article 52 du présent projet de loi de finances vise d'ailleurs à proroger de deux années cette taxe (soit jusqu'au 31 décembre 2020), afin de tirer les conséquences du retard pris dans la création de ce fonds. Votre rapporteur spécial renvoie sur ce point au commentaire infra de cet article.

4. La nécessité de préserver le principe d'égalité d'accès à la justice

Face à cette accumulation de nouvelles taxes pesant sur le justiciable, votre rapporteur spécial rappelle que l'accès à la justice constitue un droit fondamental. Tout renchérissement du coût de cet accès porte en lui une remise en cause du principe d'égalité devant la loi, en dissuadant les publics les plus démunis et les plus fragiles de faire valoir leurs droits .

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur spécial propose à votre commission d'adopter un amendement de suppression de l'article 54 de la loi précitée du 29 juillet 2011 de finances rectificative 2011 portant création de la contribution pour l'aide juridique d'un montant de 35 euros ( cf. infra ).

Concernant les voies à emprunter pour financer l'assistance juridique, il estime qu'une piste pourrait être explorée, celle de la taxation de certains contrats d'assurance juridique . Toutefois, à ce stade, il est difficile ne serait ce que de répertorier les contrats d'assurance comportant une partie « assurance contentieux juridiques ». En effet, les clauses relatives à « l'assurance contentieux juridiques » sont prévues dans différents contrats proposés par plusieurs sociétés d'assurances et sur différents supports (assurance habitation,  assurance automobile, contrats autonomes, contrats carte bancaire, contrats d'assurances de protection juridique...). Les assureurs s'attachent à prévoir dans ces différents supports un certain nombre de domaines juridiques couverts par ces garanties de protection juridique : essentiellement les litiges liés au droit de la consommation, les litiges liés à la copropriété ainsi que les litiges individuels du droit de travail ^{71 ( * )} .

D. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE CENTRÉE SUR L'AJ ET L'AIDE AUX VICTIMES

Le projet annuel de performances du programme « Accès au droit et à la justice » est essentiellement axé sur deux problématiques : l'AJ et l'aide aux victimes.

Il convient, tout d'abord, de relever une amélioration des délais de traitement des demandes d'AJ par les bureaux d'AJ (BAJ). Ainsi, alors qu'en 2009 18 % des BAJ dépassaient le délai cible de deux mois et que ce taux avait augmenté en 2010 (23 %), il redescend en 2011 avec une prévision actualisée de 15 %, la cible pour 2012 s'établissant à 12 %.

L'effort de maîtrise du coût de gestion des dossiers d'AJ peine en revanche à faire pleinement sentir ses effets . En effet, le coût de traitement d'un dossier était de 17,18 euros en 2008, de 17,09 euros en 2009 et de 17,39 euros en 2010. En prévision actualisée pour 2011, cette charge devrait passer en dessous de la barre des 17 euros, sans toutefois plus de précision dans le projet annuel de performance. L'objectif du programme consiste à maintenir ce coût dans la limite de 17 euros l'année prochaine.

En outre, le « taux de mise en recouvrement des frais avancés par l'Etat au titre de l'AJ » reste faible avec 11 % en cible pour 2012 , soit un ratio identique à la prévision actualisée pour 2011. Pourtant la performance dans ce domaine est essentielle dans la mesure où elle impacte l'équilibre budgétaire du présent programme. Le budget de l'AJ pour 2012 est ainsi bâti sur une prévision de rétablissement de crédits à hauteur de 27 millions d'euros (correspondant à une cible de 12 %) au titre du recouvrement. L'article 74 de la loi précitée du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ayant toutefois aligné les modalités de recouvrement de l'AJ sur celles des produits divers de l'Etat ^{72 ( * )} , il en est espéré une amélioration du taux de recouvrement en 2012.

Concernant l'aide apportée aux victimes, l'indice de satisfaction des victimes d'infraction se stabilise à un niveau de 60 % (en réalisation pour 2010, en prévision actualisée pour 2011 et en cible pour 2012). Votre rapporteur spécial considère toutefois qu'en la matière des marges de progrès doivent encore pouvoir être exploitées .

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* ⁵⁴ Votre commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, a demandé à la Cour des comptes une enquête sur la gestion de l'AJ par les CARPA. Une audition « pour suite à donner » à cette enquête s'est déroulée le 29 octobre 2008, qui a donné lieu à un rapport d'information n° 63 (2008-2009), « Vers un regroupement des caisses de règlements pécuniaires des avocats ? ».

* ⁵⁵ Au total, 180 associations d'aide aux victimes sont conventionnées par les CA.

* ⁵⁶ Ce numéro offre une écoute et une orientation personnalisée, 7 jours sur 7, de 9 h à 21 h. Il est géré par l'institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM) et subventionné en majorité par le ministère de la justice et des libertés.

* ⁵⁷ Ces bureaux d'aide aux victimes ont commencé à être mis en place en 2009 avec l'objectif d'en créer cinquante  d'ici à 2012 (les douze derniers seront installés en 2012).

* ⁵⁸ Loi n° 2002-305 du 2 mars 2002 sur l'autorité parentale et loi n° 2004-439 du 26 avril 2004 sur le divorce.

* ⁵⁹ CJUE, 17 juin 2010, Aff. C-492/08, Commission européenne c./ République française.

* ⁶⁰ Sénat, rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 15.

* ⁶¹ Huit MJD de « nouvelle génération » existent d'ores et déjà et cinq supplémentaires seront ouvertes en 2012.

* ⁶² Ces équipements permettent un accès à distance à la justice par la mise en contact directe avec un greffier situé dans la juridiction de rattachement du justiciable, l'objectif étant de faciliter ainsi les démarches.

* ⁶³ Jusqu'alors les droits de plaidoirie étaient versés par l'avocat et répétibles sur son client. Si l'avocat était désigné au titre de l'AJ, le droit de plaidoirie était à la charge de l'Etat.

* ⁶⁴ Cf . rapport général n° 111 (2010-2011), Philippe Marini.

* ⁶⁵ La contribution est affectée au Conseil national des barreaux (CNB) . Celui-ci la répartit entre les barreaux et confie, dans le cadre d'une convention, à l'Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats (UNCA) la gestion du versement du produit de la taxe aux CARPA pour le paiement des missions d'AJ effectuées par les avocats.

* ⁶⁶ Cf. supra .

* ⁶⁷ Cette loi renforce les droits de la défense des personnes placées en garde à vue ou en retenue douanière. La personne gardée à vue ou placée en retenue douanière, peut demander à être assistée par un avocat choisi ou désigné d'office dès le début de la garde à vue, au cours des auditions et confrontations et pendant la prolongation de cette mesure. Il en va de même de la victime en cas de confrontation avec la personne gardée à vue. Par ailleurs, le décret n° 2011-810 du 6 juillet 2011 relatif à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue et de la retenue douanière modifie en conséquence le barème de la contribution de l'Etat à la rétribution de l'avocat et prévoit la rétribution suivante pour les interventions de l'avocat :

- un forfait de 61 euros hors taxe (HT), lorsque la mission d'assistance se traduit par un simple entretien préalable d'une demi-heure au début de la garde à vue ou de la prolongation sans assistance de l'avocat aux auditions ;

- un forfait de 300 euros HT, dès lors que la personne est assistée par un avocat commis d'office au-delà de l'entretien de début de garde à vue qui dure une demi-heure. En cas de prolongation, la rémunération complémentaire sera de 150 euros HT. De même, en cas de confrontation entre la victime et la personne gardée à vue, la rétribution de l'avocat commis d'office assistant la victime sera de 150 euros HT.

* ⁶⁸ Cf . Sénat, rapport n° 620 (2010-2011), Philippe Marini.

* ⁶⁹ Sur la base de 125 744 affaires, avec 2,2 parties en moyenne par procédure.

* ⁷⁰ Cf . Sénat, rapport n° 158 (2009-2010), Philippe Marini.

* ⁷¹ A cet égard, les litiges familiaux, notamment le divorce (qui représente plus de 40 % des dépenses d'AJ), constituent une exception notable puisqu'ils ne sont pas couverts par ces contrats.

* ⁷² Cf . rapport général n° 111 (2010-2011), Philippe Marini.