M. Edmond HERVE, rapporteur spécial
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME
310
« CONDUITE ET PILOTAGE
DE LA POLITIQUE DE LA
JUSTICE »
|
- Le présent programme comporte (hors fonds de concours) 263,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (en hausse de 6,2 %) et 280,7 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 5,1 % par rapport à 2011. - Son plafond d'emploi passe de 1 449 ETPT en 2011 à 1 822 ETPT en 2012 du fait du transfert de 381 ETPT en sa faveur dans le cadre de la création des plateformes interrégionales de mutualisation des fonctions support au bénéfice des juridictions et des services déconcentrés du ministère. Toutefois, à périmètre constant , le schéma d'emploi pour l'exercice à venir est en baisse de 30 ETPT . - Le projet de regroupement des services de l'administration centrale du ministère devrait aboutir à l'horizon 2014-2015. - L'action 9 « Action informatique ministérielle » est dotée de 100,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit une légère baisse de 0,8 % . - Le déploiement de Cassiopée étant désormais achevé en province depuis la fin du premier semestre 2011, le ministère s'est désormais engagé dans l'implantation du système dans les sept plus grands TGI de la région parisienne (Evry, Versailles, Pontoise, Nanterre, Bobigny, Créteil et Paris), ainsi que dans les départements d'outre-mer. En l'état actuel de la planification, les opérations de déploiement de cette application devraient donc être normalement complètement terminées à la fin de l'année 2012. |
VI. LE PROGRAMME 310 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »
A. LA GESTION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE ET DES PROJETS INFORMATIQUES DU MINISTÈRE
Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » s'articule autour de six actions.
Action 1 « Etat major »
Cette action regroupe les fonctions d'état-major du ministère exercées par le garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, et de son cabinet . Les moyens consacrés à la communication, inscrits auparavant dans cette action, sont, du fait de la réorganisation des services du secrétariat général du ministère intervenue en 2008, désormais retracés dans l'action 4 « Gestion de l'administration centrale ».
Les moyens de cette action sont constitués de crédits de personnel et de fonctionnement.
Action 2 « Activité normative »
L'action « Activité normative » a pour finalité de regrouper les fonctions législatives et normatives en matière civile, pénale et de droit public, qu'elles soient exercées au plan national ou au plan international.
Trois services concourent à la mise en oeuvre de cette action : la direction des affaires civiles et du sceau ( DACS ), la direction des affaires criminelles et des grâces ( DACG ) et le service des affaires européennes et internationales ( SAEI ).
Ses moyens sont uniquement constitués de crédits de personnel.
Action 3 « Evaluation, contrôle, études et recherche »
Cette action regroupe les fonctions d'
inspection
générale des services judiciaires (IGSJ)
et
d'évaluation, la mission de contrôle dans le domaine de la
prévention de la corruption (
via
le service central de la
prévention de la corruption), les missions transversales d'études
et de tenue des statistiques générales, ainsi que les actions
menées sous l'égide du
ministère dans le domaine de la
recherche
73
(
*
)
.
Les moyens de l'action sont constitués de crédits de personnel (notamment de l'INSEE) et de crédits de fonctionnement dont une partie permet la dotation des structures de recherche.
Action 4 « Gestion de l'administration centrale »
Cette action comprend les moyens nécessaires à l'activité du service de l'administration centrale placé sous l'autorité du secrétaire général, ainsi que le budget de fonctionnement du casier judiciaire national.
Ses moyens sont constitués des crédits de personnel du secrétariat général ainsi que des crédits d'investissement et de fonctionnement nécessaires à l'activité de tous les sites d'administration centrale du ministère de la justice et des libertés.
• Action 9 « Action informatique ministérielle »
Cette action constitue le support budgétaire des crédits de la sous-direction de l'informatique et des télécommunications (SDIT) qui relève du secrétariat général.
Les crédits en faveur des grands projets informatiques du ministère sont notamment inscrits sur cette action.
• Action 10 « Action sociale ministérielle »
Cette action regroupe, notamment, les crédits en faveur de l'action sociale ministérielle ainsi que les rémunérations des agents qui concourent à la mise en oeuvre des politiques d'action sociale.
B. UN BUDGET EN HAUSSE DE 5,1 %
Le présent programme comporte (hors fonds de concours) 263,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (en hausse de 6,2 %) et 280,7 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 5,1 % par rapport à 2011.
Le tableau ci-dessous présente la ventilation de ses crédits de paiement entre les différentes actions.
Crédits de paiement du programme 310 par action
* - 114,7 millions d'euros
vers le programme « Justice judiciaire »
- 108,2 millions d'euros vers le programme « Administration pénitentiaire »
- 26,6 millions d'euros vers le programme « Protection judiciaire de la jeunesse »
- 1,5 million d'euros vers le programme « Accès au droit et à la justice »
+ 1,5 million d'euros en provenance du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
L'augmentation des moyens du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » s'explique par l'évolution de son plafond d'emploi qui passe de 1 449 ETPT en 2011 à 1 822 ETPT en 2012 .
En effet, au titre de la création des plateformes interrégionales de mutualisation des fonctions support au bénéfice des juridictions et des services déconcentrés du ministère , le présent programme accueille 381 ETPT supplémentaires en provenance des programmes « Administration pénitentiaire » (148 ETPT), « Justice judiciaire » (157 ETPT) et « Protection judiciaire de la jeunesse » (76 ETPT). En outre, 10 ETPT sont également transférés à partir du programme « Justice judiciaire » dans le cadre de la réforme de l'IGSJ. Ces emplois correspondent aux effectifs de l'Inspection des greffes.
De ce fait, les dépenses de personnel se montent à 119,6 millions d'euros (contre 100 millions d'euros en 2010, soit une hausse de 19,6 %)
A périmètre constant , la masse salariale pour 2012 n'augmente toutefois que de 0,79 million d'euros. Le schéma d'emploi pour l'exercice à venir est en effet en baisse de 30 ETPT du fait du non remplacement des départs à la retraite.
Par ailleurs, depuis 2011, l'Etablissement public du palais de justice de Paris (EPPJP) relève du présent programme 74 ( * ) , au même titre que l'agence pour l'immobilier de la justice (APIJ). Ce rattachement présente une logique certaine dès lors que ces deux établissements publics partagent des moyens humains et matériels communs, ainsi que la même équipe de direction. La subvention pour charges de service public accordée à l'EPPJP se monte à 2,4 millions d'euros (sans changement par rapport à 2011), tandis que celle versée à l'APIJ s'élève à 9,3 millions d'euros (- 9,7 %) 75 ( * ) .
C. À QUAND LE REGROUPEMENT DES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE SUR UN MÊME SITE ?
Actuellement, l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés est dispersée sur sept sites parisiens principaux .
La réduction du nombre de ces implantations constitue l'axe principal de la stratégie immobilière de la Chancellerie depuis 2008 76 ( * ) . Le ministère a déjà quitté une implantation en 2008 (rue de l'Université) ainsi que des locaux (situés place Vendôme) pour des locaux moins onéreux dans le 15 ème arrondissement (rue Thoreton).
Le ministère souhaite réunir les 1 570 agents occupant quatre de ses sept implantations sur un site disposant d'une surface utile brute d'environ 30 000 m². A terme, les quelques services qui ne rejoindront pas ce site seront répartis entre le site historique de la place Vendôme et les locaux pris à bail dans le 15 ème arrondissement (rue Thoreton).
Un tel regroupement peut permettre d'offrir des perspectives de mutualisation et de rationalisation du fonctionnement des services, tout en permettant de réduire le coût annuel des charges immobilières .
A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle que dans le « top 10 » qu'elle établissait en juin 2009 des loyers parisiens de l'Etat les plus onéreux rapportés à la surface occupée, notre collègue Nicole Bricq classait la direction des affaires civiles et du sceaux (DACS) au deuxième rang avec un montant annuel de 3,1 millions d'euros pour une surface de 3 184 m² (soit un coût au mètre carré de 995 euros) 77 ( * ) . Cette direction est située boulevard de la Madeleine (7 ème arrondissement de Paris) 78 ( * ) .
Les premières recherches locatives, effectuées en 2010 , n'ayant pas abouti à la désignation du site de regroupement, le secrétariat général du ministère et France Domaine ont défini, au début de l'exercice 2011, un cahier des charges ne se limitant plus à la perspective d'une location et privilégiant plutôt un achat d'immeuble existant ou une vente en l'état futur d'achèvement (VEFA).
Cette consultation a donné lieu à une cinquantaine de propositions différentes. Elles sont toutes actuellement en cours d'étude par les services respectifs du secrétariat général du ministère et de France domaine, assistés d'un bureau d'études immobilières.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial 79 ( * ) , ce projet de regroupement des services devrait aboutir à l'horizon 2014-2015 .
Votre rapporteur spécial sera attentif au choix qui sera définitivement arrêté dans les mois à venir .
D. LE DÉVELOPPEMENT DES SYSTÈMES D'INFORMATION
L'un des principaux enjeux du présent programme réside dans la poursuite du développement des applications informatiques et des moyens bureautiques au service des juridictions, des services pénitentiaires et de la PJJ, ainsi que de l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés. L'action 9 « Action informatique ministérielle » est dotée de 102,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 100,6 millions d'euros en crédits de paiement (soit une légère baisse de 0,8 %).
La priorité est accordée aux chantiers suivants :
- le déploiement et l'approfondissement de l'application Cassiopée , qui correspond à la chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants (3,4 millions d'euros) ;
- l'amélioration des infrastructures (5,3 millions d'euros) ;
- la plateforme des interceptions judiciaires 80 ( * ) (9,2 millions d'euros) ;
- la refonte de l'application de gestion informatisée des détenus en établissement (GIDE) 81 ( * ) pour un coût de 3,6 millions d'euros (projet GENESIS) ;
- l'évolution du casier judiciaire, en phase avec celle de la chaîne pénale (1,2 million d'euros).
E. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME : LE DÉPLOIEMENT DE CASSIOPÉE EN COURS DE FINALISATION
Dans le projet annuel de performances du présent programme, il est rendu compte de l'objectif 1 « Prendre rapidement les textes d'application nécessaires pour l'adaptation du droit à l'évolution de la société » via l'indicateur 1.1 « Taux de publication des décrets d'application des lois » . En prévision actualisée pour 2011, le taux de publication des décrets d'application des lois dans les douze mois suivant la date de publication de ces lois au Journal officiel s'élève à 100 % au civil, mais n'est que de 50 % au pénal (contre une réalisation de 87 % en 2010). L'objectif pour 2012 est fixé à 100 % au civil comme au pénal.
Les indicateurs de retard et de coût pour les opérations conduites par le ministère de la justice et des libertés distinguent les opérations réalisées dans le domaine de l'immobilier judiciaire et dans celui de l'immobilier pénitentiaire. Pour les premières, vingt-quatre projets seront réalisés en 2011, dont deux connaîtront un retard et cinq un dépassement de coût (pour un surcoût total de 1,3 % rapporté à l'ensemble des opérations en faveur de la justice judiciaire). Pour les secondes, on compte vingt-huit projets immobiliers en 2011, dont douze subissent des retards et onze un dépassement de coût (pour un surcoût total de 3,4 % rapporté à l'ensemble des opérations « pénitentiaires »).
La performance dans la conduite des grands projets informatiques est mesurée par le taux de déploiement de Cassiopée dans les juridictions. Or, alors que l'objectif affiché pour 2011 était de 100 %, la prévision actualisée fait état d'un taux moins élevé : 95,8 %.
Concernant Cassiopée, il convient de rappeler que, après une phase pilote intervenue en 2008, la généralisation a démarré en avril 2009 au rythme d'environ trois à quatre « petites ou moyennes » juridictions par semaine (davantage de temps d'accompagnement étant consacré aux TGI de taille plus importante). Au 1 er août 2011, 147 TGI étaient ainsi équipés de Cassiopée (ce qui représentait en fait un total de 166 juridictions, en tenant compte des absorptions résultant de la réforme de la carte judiciaire). Le déploiement en province étant désormais achevé depuis la fin du premier semestre 2011, le ministère s'est engagé depuis dans la phase suivante : l'implantation du système dans les sept plus grands TGI de la région parisienne (Evry, Versailles, Pontoise, Nanterre, Bobigny, Créteil et Paris), ainsi que dans les départements d'outre-mer (dans le cas de Mayotte le déploiement est toutefois conditionné par les débits disponibles sur le réseau). En l'état actuel de la planification, les opérations de déploiement devraient donc être normalement complètement terminées à la fin de l'année 2012, à l'exception des juridictions de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française 82 ( * ) .
* 73 L'activité de recherche est menée, en liaison avec le conseil national de la recherche scientifique (CNRS), par plusieurs organismes attributaires de subventions, dont le groupement d'intérêt public correspondant à la mission de recherche « Droit et justice », opérateur du présent programme à ce titre.
* 74 Il était auparavant rattaché au programme « Justice judiciaire ».
* 75 Contrairement aux années précédentes, la dotation de l'agence pour 2012 n'intègre plus le paiement de la taxe sur la TVA, à laquelle l'APIJ n'est pas soumise. Un remboursement de la TVA payée à tort les années précédentes interviendra en gestion. L'APIJ est désormais assujettie à la taxe sur les salaires (TS), intégrée à hauteur de 0,6 million d'euros dans le montant de la subvention pour 2012.
* 76 Schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), présenté au Conseil de l'immobilier de l'Etat.
* 77 Sénat, rapport d'information n° 510 (2008-2009).
* 78 Son bail, forclos le 11 novembre 2011, ne sera pas reconduit mais sera prolongé pour quelques mois par convention d'occupation précaire (COP), avant que la DACS ne rejoigne la place Vendôme.
* 79 Audition d'Emmanuel Rébeillé-Borgella, secrétaire général du ministère de la justice et des libertés, le 10 novembre 2011.
* 80 Cette plateforme devrait entrer en marche en 2013.
* 81 Dans chaque établissement pénitentiaire, cette application permet d'assurer la gestion des services qui règlent la vie d'une personne en détention : le greffe, la détention, les comptes nominatifs, la gestion des SPIP et celle des activités, du travail et de la formation. Le système informatique gère et contrôle ces cinq domaines de l'entrée du détenu à sa sortie .
* 82 Pour des raisons à la fois techniques et fonctionnelles.