Mission "Remboursements et dégrèvements"

Mme Marie-France BEAUFILS, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2012

84,9 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2012, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 3,3 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2011 .

Evolution des crédits de la mission de la LFI 2011 au PLF 2012

(en euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

A. UNE MISSION AUX ENJEUX LIMITÉS OU MAL MIS EN EVIDENCE ?

La mission « Remboursements et dégrèvements » présente, outre son volume de crédits qui en fait la première mission du budget général, un certain nombre de spécificités fréquemment mises en avant pour motiver une justification au premier euro minimaliste et un dispositif d'évaluation de la performance exclusivement centré sur la qualité du service rendu aux usagers.

Votre rapporteure spéciale ne nie pas ces spécificités, mais ne se résigne pas davantage à découvrir, année après année, un projet annuel de performances laconique et, pour tout dire, insuffisant .

1. Des enjeux apparemment limités en termes de conduite des politiques publiques

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux constituent la clé de passage entre les recettes fiscales brutes et les recettes fiscales nettes d'une part, et les dépenses brutes et les dépenses nettes du budget général d'autre part. La mission qui les retrace présente, en apparence, des enjeux limités en termes de conduite des politiques publiques, dans la mesure où la dépense imputée sur ses programmes se constate davantage qu'elle ne se pilote . Il convient en effet de rappeler que les crédits de la mission couvrent des dépenses budgétaires résultant de l'application des règles fiscales , lorsque ces règles conduisent à mettre en oeuvre des dégrèvements d'impôts d'Etat ou locaux, des remboursements ou restitutions de crédits d'impôt, ou encore des compensations prévues par des conventions fiscales internationales. Ces crédits permettent également de pourvoir aux dépenses résultant d'opérations comptables liées aux remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes, ou aux remises de débets.

En conséquence, l'évolution des remboursements et dégrèvements est essentiellement gouvernée par des paramètres exogènes à la mission , que sont les orientations de la politique fiscale arbitrées par le Gouvernement et votées par le Parlement, le comportement individuel des contribuables et la dynamique propre des recettes fiscales, liée à la croissance économique. Au surplus, la mission ne saurait constituer un indicateur totalement pertinent de l'évolution de la dépense fiscale, puisqu'elle ne retrace que l'impact budgétaire de la part restituée des avantages fiscaux.

Ces caractéristiques ont pour conséquence que la mission « Remboursements et dégrèvements » est dotée de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF et sont soustraits tant à la norme de dépense de l'Etat ^{1 ( * )} , qui porte sur les dépenses nettes, qu'à la programmation triennale des crédits des missions prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. 98,8 % des crédits de la mission sont des crédits d'intervention (titre 6), les seuls crédits de fonctionnement (titre 3) correspondant aux admissions en non-valeur, aux intérêts moratoires et rectifications de produits d'Etat (1 milliard d'euros en 2012).

2. Des efforts insuffisants pour améliorer l'intelligibilité des documents budgétaires

a) Une refonte de la maquette toujours inaboutie

Les limites propres à une mission « technique » ne doivent pas pour autant inciter le Gouvernement à en proposer une présentation dépourvue d'intérêt, ou presque. Preuve que des améliorations sont possibles, la maquette du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » a été refondue en 2010 , conformément aux recommandations de votre commission des finances ^{2 ( * )} , afin de distinguer les dépenses relevant de la mécanique de l'impôt, de la gestion des produits de l'Etat, et de dispositifs répondant à des politiques publiques .

En 2012 sont créées une sous-action 200-13-07 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Admissions en non-valeur - créances liées aux impôts » et une sous-action 200-13-08 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débets ».

Compte tenu des bénéfices tirés de l'amélioration de la maquette du programme 200, votre rapporteure spéciale propose régulièrement d'étendre cette refonte au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » . Les réponses au précédent questionnaire budgétaire indiquaient qu'« une réflexion (était) engagée sur les possibilités d'aménager l'architecture du programme 201, qui se heurte aujourd'hui à des difficultés techniques liées au mode de restitution des données par les applications de gestion ». L'aboutissement de cette réflexion n'est pas connu de votre rapporteure spéciale, faute de réponse au questionnaire 2012 sur ce point.

b) Des objectifs et indicateurs perfectibles

A l'inertie de la maquette répond celle du dispositif d'évaluation de la performance . Il ne fait aucun doute que ce dispositif doive assigner au responsable de programme des objectifs et indicateurs qu'il est en mesure de remplir et dont l'atteinte ne dépend pas de facteurs échappant à sa maîtrise . Dans ces conditions, la performance est, dans le cadre de la mission, exclusivement mesurée au moyen d'indicateurs de qualité de service , mesurant la célérité avec laquelle les services procèdent aux remboursements exigibles par les contribuables ou traitent les réclamations contentieuses.

La présentation de ces indicateurs gagnerait à expliciter comment la fixation des cibles concilie l'exigence de rapidité et les impératifs de lutte contre la fraude . Par ailleurs, ces indicateurs pourraient être complétés et la performance pourrait par exemple être mesurée à l'aune des coûts de gestion exposés par les services, ou encore de leur contribution au pilotage et à l'évaluation du coût des dépenses fiscales ^{3 ( * )} . Votre rapporteure spéciale n'ira pas jusqu'à proposer un indicateur de taux de réponse dans les délais au questionnaire budgétaire - qui constitue une obligation organique - dont les résultats en 2012 (59 %) indiquent pourtant que de réelles marges de progression persistent...

On déplore enfin l'absence totale de données relatives à l' efficacité socio-économique des remboursements et dégrèvements, ainsi que la forte inertie opposée à toutes les suggestions d'innovation . Si cette efficacité ne peut faire l'objet d'objectifs et d'indicateurs de performance stricto sensu , dans la mesure où elle ne dépend pas directement de l'action du responsable de programme, la justification au premier euro des crédits ou la présentation stratégique des programmes pourraient s'accompagner d'éléments qualitatifs à ce sujet. Il y a néanmoins fort à craindre qu'à ces innovations soit opposée la même fin de non-recevoir. Ainsi, à la question de savoir si des objectifs et indicateurs de performance nouveaux étaient envisagés dans le prolongement de la réforme de la taxe professionnelle - dont on accordera que la portée n'est pas mince -, le Gouvernement a-t-il lapidairement répondu que « la DGFiP n'envisage(ait) pas de créer des indicateurs de performance spécifiques à la suite de la réforme de la taxe professionnelle autres que ceux qui existent déjà et permettent de suivre l'activité des services »...

Le même accueil semble être réservé à notre collègue député Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dont les suggestions ^{4 ( * )} de créer des objectifs de soutien à l'industrie, aux PME ou aux ménages modestes respectivement applicables au plafonnement à la valeur ajoutée, au dégrèvement barémique de CVAE ou au dégrèvement de taxe d'habitation, semblent s'être vu, pour l'heure, opposer un refus poli.

B. LA BUDGÉTISATION 2012 ET SON CONTEXTE

1. Retour sur dix années de remboursements et dégrèvements

Le graphique qui suit laisse apparaître plusieurs séquences dans l'évolution des remboursements et dégrèvements. De 2001 à 2006, ceux-ci ont connu une augmentation modérée mais presque continue , passant de 60,7 milliards d'euros et 19,7 % des recettes fiscales brutes en 2001, à 72,2 milliards d'euros et 20,9 % des recettes fiscales brutes en 2006. Sur la période, le taux de croissance des remboursements et dégrèvements a été, en moyenne annuelle, de 3,6 % pendant que les recettes fiscales brutes augmentaient à un rythme annuel moyen de 2,3 %.

De 2007 à 2009, les remboursements et dégrèvements ont connu une progression spectaculaire , essentiellement imputable à l'impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat des mesures fiscales décidées en début de législature et du volet fiscal du plan de relance de l'économie. Le taux de croissance des remboursements et dégrèvements est monté à 15,7 % en moyenne annuelle de 2007 à 2009, ces derniers passant, en valeur absolue, de 81 milliards d'euros à 111,7 milliards d'euros sur la période, soit respectivement 22,9 % et 34,3 % des recettes fiscales brutes.

Une troisième séquence voit la forte décrue des remboursements et dégrèvements de 2010 à 2012, sous l'effet du contrecoup du plan de relance, mais également de la réforme de la taxe professionnelle, qui réduit sensiblement les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ( cf. infra ). Les remboursements et dégrèvements baissent de 8,4 % en moyenne annuelle sur la période, et passent de 89,9 milliards d'euros en 2010 à 84,9 milliards d'euros en 2012, soit respectivement 26 % et 23,7 % des recettes fiscales brutes (ce qui demeure plus élevé qu'en début de législature).

Evolution des remboursements et dégrèvements depuis 2001,
en valeur absolue et en proportion des recettes fiscales brutes

(échelle de gauche : milliards d'euros ; échelle de droite : %)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

2. Des années 2010 et 2011 atypiques

Les trois dernières années de la législature 2007-2012 auront donc été marquées par des évolutions d'ampleur exceptionnelle , dont il convient d'isoler les facteurs.

a) 2010, année du contrecoup du plan de relance

En 2010 , année du contrecoup du plan de relance , le montant total de remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat s'est élevé à 73,7 milliards d'euros , dont 7,7 milliards d'euros de restitutions d'impôt sur le revenu . Ce montant aura été inférieur de 0,7 milliard d'euros à celui de 2009 (8,4 milliards d'euros), principalement en raison de la fin de la mesure d'allégement des deux tiers de l'IR des contribuables modestes (-0,5 milliard d'euros).

Les remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés ont également fortement chuté, passant de 28,7 milliards d'euros en 2009 à 16,9 milliards d'euros en 2010, toujours sous l'effet du contrecoup du plan de relance (-6,1 milliards d'euros, dont -4,8 milliards d'euros au titre des remboursements anticipés des créances liées au report en arrière de déficit, -4,7 milliards d'euros au titre des remboursements anticipés des créances de crédit impôt recherche et +3,4 milliards d'euros du fait de la prorogation de cette mesure en LFI 2010).

Les remboursements de crédits de TVA ont chuté de 6,3 milliards d'euros, passant de 49,7 milliards d'euros en 2009 à 43,4 milliards d'euros en 2010, marquant la fin des mesures d'accélération des remboursements prises pour soutenir la trésorerie des entreprises en période de crise ^{5 ( * )} .

Une importante baisse des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux a également marqué l'année 2010, ces derniers refluant de 9,8 % (-1,8 milliard d'euros) pour s'établir à 16,1 milliards d'euros. Ce phénomène résulte de l'évolution des dégrèvements de taxe professionnelle, et notamment de la disparition des dégrèvements sur rôles ( cf. infra II, B, 1, a ).

b) 2011, année de transition entre plan de relance et réforme de la taxe professionnelle

L' exercice en cours devait, aux termes de la prévision établie en loi de finances initiale, être caractérisé par la dissipation des effets sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat du plan de relance (-3,8 milliards d'euros ^{6 ( * )} ) et par une légère augmentation imputable aux aménagements apportés au crédit d'impôt « Développement durable » ^{7 ( * )} (+1,2 milliard d'euros). Ces prévisions ont été révisées :

1) par la première loi de finances rectificative (+0,6 milliard d'euros), pour enregistrer l'augmentation des remboursements et dégrèvements de TVA liée au dynamisme de la TVA brute et la légère diminution du montant des restitutions au titre de la prime pour l'emploi , au vu de l'exécution 2010 ;

2) par la deuxième LFR (+0,5 milliard d'euros), afin de prendre en compte l'augmentation du coût des remboursements et dégrèvements d'impôt sur les sociétés et de la révision à la baisse de l'IS net compte tenu d'une conjoncture moins favorable que prévu.

Les évaluations 2011 révisées associées au présent projet de loi de finances mettent par ailleurs en évidence une augmentation de 1,7 milliard d'euros des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat , due à une hausse importante des remboursements et dégrèvements de TVA ^{8 ( * )} (+1,9 milliard d'euros) et à une augmentation de 0,3 milliard d'euros des remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat, afin de tenir compte notamment de l'impact des contentieux relatifs à la taxe sur les achats de viande. Ces hausses sont partiellement compensées par la baisse de 0,4 milliard d'euros des remboursements et dégrèvements d'IR (dont -0,2 milliard d'euros de prime pour l'emploi). Il résulte de l'ensemble de ces évolutions qu'après la forte décrue constatée entre 2009 et 2010, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat augmentent à nouveau légèrement à compter de 2011 (+107 millions d'euros).

S'agissant des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux , estimés à 11,13 milliards d'euros par la LFI 2011, leur montant révisé s'élève à 11,71 milliards d'euros, en baisse de 4,6 milliards d'euros par rapport à 2010. Cette baisse résulte de la disparition progressive des dégrèvements de TP (-10,2 milliards d'euros, dus en majeure partie au plafonnement à la valeur ajoutée), non entièrement compensée par l'apparition des dégrèvements sur les nouveaux impôts économiques locaux (CFE et CVAE), à hauteur de +5,6 milliards d'euros. La révision par rapport à la LFI 2011 tient compte :

1) de l'instauration d'un dégrèvement de cotisation foncière des entreprises (CFE) destiné à neutraliser les hausses de contributions syndicales fiscalisées liées à la réforme de la fiscalité directe locale mises à la charge des entreprises ^{9 ( * )} (+0,02 milliard d'euros) ;

2) de la prise en compte pour la première fois, en raison de la nouveauté de cet impôt, des restitutions d'excédents d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour 0,6 milliard d'euros.

3. La budgétisation 2012 entre « mesures de redressement » et réforme de la TP

Votre rapporteure spéciale relève, à titre liminaire, que le projet de loi de finances pour 2012 ne contenait, au moment de son dépôt sur le Bureau de l'Assemblée nationale, aucune mesure ayant un impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ou locaux. L'évolution de ces derniers en 2012 est donc intégralement imputable à l'évolution spontanée et aux mesures antérieures. Par ailleurs, l'évolution spontanée repose sur une prévision de croissance du PIB de 1,75 %, dont le Gouvernement a récemment admis qu'elle devait être révisée à 1 % . Les crédits prévus pour 2012 devront donc, selon toute vraisemblance, être ajustés dans les mois qui viennent.

a) Les mesures nouvelles compensent partiellement l'évolution spontanée des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat

En 2012, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat augmentent de 5 % par rapport à la LFI 2011 (mais de 1 % seulement par rapport au révisé) pour s'établir à 74,6 milliards d'euros (+3,5 milliards d'euros). Cette hausse résulte de la combinaison de l'évolution spontanée des recettes brutes, liée à la dynamique naturelle des assiettes fiscales (+3,3 milliards d'euros), de la baisse des remboursements et dégrèvements imputable à la réforme de la fiscalité du patrimoine et aux « mesures de redressement » prises en 2011, ainsi que des effets de diverses mesures antérieures (-2,5 milliards d'euros).

Les mesures ayant un impact significatif sont l' abrogation du bouclier fiscal , qui diminue les remboursements et dégrèvements de 0,7 milliard d'euros en 2012, l'aménagement du crédit d'impôt « Développement durable » , concernant notamment son volet photovoltaïque (-0,3 milliard d'euros), le « rabot » de 10 % sur les niches fiscales (-0,2 milliard d'euros) et la suppression du dispositif de déduction des intérêts d'emprunts immobilier institué par la loi « TEPA » (-0,2 milliard d'euros).

b) La réforme de la taxe professionnelle atténue les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux sont estimés à 10,3 milliards d'euros, soit 0,8 milliard d'euros de moins que la LFI 2011 (-7,4 %) et 1,4 milliard d'euros de moins que le révisé 2011 (-11,9 %). Cette baisse traduit l'impact de la réforme de la TP , qui consacre la disparition progressive des dégrèvements de TP (-1,1 milliard d'euros), dont le dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (-0,75 milliard d'euros). Est également anticipée une baisse prévisionnelle des restitutions d'excédents d'acomptes de CVAE (-0,3 milliard d'euros, cf. infra l'analyse par programme).

Enfin, l'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux reflètera la montée en puissance du dégrèvement barémique de CVAE (+0,06 milliard d'euros) et du dégrèvement de CET en fonction de la valeur ajoutée (+0,14 milliard d'euros).

---

* ¹ A compter de 2011, cette norme prévoit que les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes seront stabilisés en volume, et que ce même agrégat sera stabilisé en valeur, hors charge de la dette et dépenses de pensions.

* ² Rapport d'information de Mme Marie-France Beaufils « Remboursements et dégrèvements : le pilotage déficient de 83,1 milliards d'euros » (n° 8, 2007-2008), consécutif à une enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 52-2° de la LOLF.

* ³ Autant de propositions formulées par la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire 2010.

* ⁴ Voir la contribution de M. Jean-Yves Cousin au tome 2 du rapport n° 3544, déposé le 21 juin 2011, de M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010.

* ⁵ Les autres remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ont diminué d'1,5 milliard d'euros, passant de 7,2 milliards d'euros en 2009 a 5,7 milliards d'euros.

* ⁶ Soit -0,1 milliard d'euros au titre des restitutions anticipées de crédit d'impôt recherche, -3,4 milliards d'euros au titre de la prorogation de cette mesure et -0,3 milliard d'euros au titre des remboursements anticipés des créances de carry back .

* ⁷ Article 200 quater du code général des impôts.

* ⁸ Liée, comme en LFR-1 2011, au dynamisme de la TVA brute.

* ⁹ Cette neutralisation a résulté d'une initiative de votre commission des finances.