Mission "Ville et logement" et article 64 rattaché

M. Jean GERMAIN, rapporteur spécial

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Le programme 177 est placé sous la responsabilité du directeur général de la cohésion sociale du ministère de la santé mais exécuté sous l'autorité du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.

Il représente 1,204 milliard d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, soit 15 % du montant total de la mission « Ville et logement ».

Une seule dépense fiscale est rattachée au programme : l'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, indemnités et prestations d'assistance et d'assurance, qui bénéficie notamment aux titulaires du RSA « chapeau », pour un montant estimé à 25 millions d'euros.

1. Des priorités redéfinies

a) Le choix du « logement d'abord »

C'est en 2009 que le Secrétaire d'Etat au logement a défini la nouvelle politique de l'Etat visant une « refondation » du dispositif « accueil, hébergement, insertion », et affirmant le principe du « logement d'abord » qui fait de la fluidité de l'hébergement vers le logement la clé de l'efficacité de la politique en direction des personnes sans domicile.

Cette réorientation de la stratégie gouvernementale s'est traduite dans la construction du budget 2011 par une contraction des dépenses d'hébergement compensé par un accroissement sensible (+ 30 %) des crédits consacrés au logement adapté. Cette stratégie est confortée dans le projet de budget pour 2012.

Conséquences budgétaires du choix du « logement d'abord »

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Les conséquences sur le contrôle de la performance

En conséquence de cette réorientation, les objectifs et indicateurs du programme ont été modifiés afin de mieux les cibler sur le traitement des demandes d'hébergement et de logement adapté sans pour autant négliger les autres types d'intervention : accès aux droits, insertion, gouvernance, lutte contre la prostitution...

Ainsi, l'indicateur relatif à l'orientation des personnes par le 115 a été modifié afin de prendre en compte la création des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) qui, à partir de l'automne 2010, constituent des « plateformes uniques » chargées de recueillir les demandes d'hébergement ou de logement adapté des personnes sans abri.

Votre rapporteur spécial note toutefois une certaine contradiction entre l'ambition de la cible retenue pour 2013 s'agissant de cet indicateur 1.2 « Proportion des personnes hébergées suite à une orientation par le SIAO », soit 80 % de personnes hébergées suite à une orientation par le SIAO, et les résultats d'une enquête ponctuelle réalisée le 20 juillet 2011 par l'Observatoire national des 115.

Selon cette enquête, qui portait sur 34 départements (hors Paris) :

- 1 701 nouvelles demandes d'hébergement ont été enregistrées le jour même ;

- 596 ont donné lieu à un hébergement, soit 35 % ;

- 1 105 ont été laissées sans solution, soit 65 %, la plupart des réponses négatives étant dues au manque de places (903).

Par ailleurs, un nouvel indicateur a été créé pour le PAP 2012 : « Suivi de la contractualisation entre les opérateurs locaux et l'Etat ». Il vise à mesurer la montée en charge de la contractualisation entre les opérateurs de l'accueil, l'hébergement et l'insertion et l'Etat, suite à la circulaire du 4 mars 2011.

2. Un cadrage triennal intenable

Le tableau suivant présente pour le programme 177 les objectifs fixés par la programmation triennale des finances publiques.

La mise en parallèle des restrictions de crédits budgétaires envisagées et des consommations effectives de l'exercice 2010 montre l'extrême difficulté voire l'impossibilité de respecter les plafonds de dépenses.

Plafonds 2011-2013 du programme 177 à structure courante

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Comme le souligne votre commission depuis plusieurs années, cet affichage va à l'encontre de « l'évolution des dernières années, caractérisée par une augmentation rapide et continue des dépenses effectuées au titre du programme. Les résultats de l'exécution budgétaire, marquée par des abondements de crédits via des décrets d'avance ou en provenance de la mission « plan de relance », laissent à penser que les inscriptions budgétaires sont encore une fois marquées par un optimisme exagéré » ^{7 ( * )} .

Il est en outre contre productif par rapport à l'effort de rebasage des dotations que s'efforcent de conduire les responsables du programme.

3. Les impasses budgétaires

Les sous-budgétisations du programme 177 touchent notamment les dépenses d'aide alimentaire et de l'hébergement d'urgence. Elles prennent cette année une acuité toute particulière.

a) L'aide alimentaire menacée

Le dispositif d'aide alimentaire qui comprend des crédits gérés par l'administration centrale et des crédits gérés par les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale, a été abondé depuis 2006, par des crédits complémentaires en cours d'année, soit par décret d'avance soit en loi de finances rectificative.

Malgré l'évidence des besoins, en 2011, les crédits ouverts à ce titre en loi de finances initiale ont été inférieurs à la consommation de l'exercice 2010.

Evolution des crédits de l'aide alimentaire (programme 177)

(en euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Dans le projet de budget pour 2012, les crédits de l'aide alimentaire s'établissent à 22 585 000 euros, soit une progression de 1,1 % qui sera sans aucun doute insuffisante, compte tenu de l'augmentation de la demande qui s'exprime dans une période de crise sociale sévère et du contexte très défavorable à la suite de la décision de réduire drastiquement le Programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD).

b) La pression des demandeurs d'asile sur l'hébergement d'urgence

Le projet de loi de finances prévoit, en ce qui concerne l'hébergement d'urgence, une diminution des crédits qui passeraient de 248 millions à 244 millions d'euros .

Ce choix ne semble pas raisonnable compte tenu de la réalité de la demande orientée vers les structures d'hébergement généralistes financées par le programme 177, et liée à l'insuffisance d'offre d'accueil dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA).

Comme l'a souligné un récent rapport de la commission des finances ^{8 ( * )} , le principe de l'accueil inconditionnel conduit le programme 177 à prendre en charge dans les structures d'accueil et d'hébergement généralistes les déboutés du droit d'asile qui peuvent difficilement s'inscrire dans un parcours d'insertion vers le logement.

Au total, environ 20 % du public accueilli dans les centres d'hébergement d'urgence relève de la demande d'asile. La prise en charge de ce public représente un coût d'une cinquantaine de millions d'euros pour le dispositif d'hébergement généraliste.

Dans une moindre mesure, compte tenu, d'une part, du caractère obligatoire de certaines des dépenses financées par le programme 177 et, d'autre part, de la montée des besoins en lien avec les conséquences de la crise économique, les actions de prévention apparaissent comme les victimes des contraintes budgétaires. C'est notamment le cas des Points d'accueil et d'écoute pour les jeunes (PAEJ) .

Pour un montant de crédits consommés de 9,9 millions d'euros en 2010, et une inscription de 7,4 millions en LFI 2011, le projet de loi de finances pour 2012 ne prévoit que 5 millions d'euros ce qui risque d'avoir pour conséquence un report de charge vers les collectivités territoriales qui financent aux deux tiers ces structures.

B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe les crédits constituant la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne , ainsi que les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement et ceux destinés au financement du système de garantie des risques locatifs.

Il représente 73 % du montant total des crédits de paiement de la mission « Ville et logement ».

S'il est exact que le responsable de programme ne dispose d' aucune marge de manoeuvre sur plus de 90 % des crédits du programme compte tenu de leur caractère de dépense de guichet, votre rapporteur spécial condamne la répétition des sous-budgétisations reposant sur des hypothèses économiques irréalistes.

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
« Aide à l'accès au logement  »

(en euros)

(1) L'action GRL était précédemment inscrite au programme 135 DAOL

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2 012

1. L'augmentation des prestations d'aide au logement

Les charges du fonds national d'aides au logement (FNAL), qui finance deux des trois prestations d'aides personnelles au logement ^{9 ( * )} , dépendent du niveau d'augmentation des dépenses de logement ^{10 ( * )} et de la situation économique des ménages (évolution du revenu et du chômage).

Les effets de la crise économique et financière ont conduit à une forte augmentation des prestations versées et, en conséquence, des charges du FNAL.

Les charges du FNAL (budget prévisionnel)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2011 et 2012

2. La subvention d'équilibre de l'Etat

Le financement des prestations d'aides au logement est réparti entre l'Etat, les régimes de prestations familiales et les cotisations employeurs avec l'apport accessoire d'une fraction de 1,48 % de la taxe sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts.

La contribution de l'Etat est constituée par la subvention d'équilibre qu'il verse au fonds. Elle est donc naturellement sensible aux évolutions de la situation économique qui augmente le montant des prestations versées et diminue les versements des employeurs.

Dans ces conditions, la programmation pluriannuelle des finances publiques semble exagérément optimiste.

Évolution triennale des crédits
programme 109 « Aide à l'accès au logement »

(en millions d'euros, AE = CP)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Il est donc fort probable que comme les années précédentes, la dotation initiale de loi de finances doive être complétée, en loi de finances rectificative ou par décret d'avances.

En 2009, la dotation initiale de 4 937 millions d'euros a été complétée par un apport de 558 millions d'euros en loi de finances rectificative.

Pour l'exercice 2010, la dotation de 5 361 millions d'euros a été abondée de 191 millions d'euros en loi de finances rectificative.

Pour l'exercice 2011, le Gouvernement a déjà annoncé un abondement des crédits d'aides au logement qui sera prélevé sur les 600 millions transférés sur la mission « Provisions » à l'occasion de l'examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2011 en contrepartie des moindres dépenses du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA).

Les ressources du FNAL (budget prévisionnel)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances

3. La progression du coût de la garantie des risques locatifs

La loi de finances pour 2011 a créé une nouvelle action : « Garantie des risques locatifs » regroupant les crédits budgétaires ouverts pour permettre le remboursement par l'Etat à Action Logement, chargé de la gestion du fonds GRL, des frais occasionnés par les publics dont la charge lui revient, dans le cadre du dispositif mis en place en décembre 2009 ^{11 ( * )} . Initialement rattachée au programme 135 « DAOL » cette action a été dotée de 16 millions d'euros en AE = CP.

Le projet de loi de finances pour 2012 modifie le rattachement de cette action, désormais insérée dans le programme 109 « Aides au logement », mais surtout propose de porter ce montant à 37 millions d'euros .

Ces crédits sont nécessaires pour financer la part « Etat » due au fonds de garantie universelle des risques locatifs (fonds GURL) pour les publics relevant de l'Etat ^{12 ( * )} et au titre des sinistres constatés en 2011.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, cette estimation repose sur les hypothèses suivantes :

« - une diffusion progressive de la GRL au sein du parc locatif privé : 270 000 logements en garantie en 2011, soit environ 4,7 % du parc locatif privé ;

- une part de public compensable « Action Logement / Etat » estimée à 90 % du parc couvert par la GRL ;

- une diffusion progressive des locataires éligibles « Action Logement / Etat » parmi les locataires couverts par un contrat GRL avec une répartition de ces locataires en 15 % de locataires éligibles « Etat » et 85 % de locataires éligibles « Action Logement » ;

- une fréquence de sinistres estimée à partir des caractéristiques des locataires : pour les locataires couverts par l'État, plus précaires, un taux de sinistralité de 20 % ; pour les locataires couverts par Action Logement, un taux de sinistralité de 8 % ;

- un montant de sinistre moyen de 5 500 € par logement ;

- un taux moyen de prime d'assurance hors taxe à 2,5 % du montant du loyer qui serait de 525 € par mois en moyenne ;

- un seuil de sinistralité « normale », défini par décret en Conseil d'Etat, de 55 % . »

A la part de l'Etat s'ajoute celle versée par Action logement, qui s'est élevée à 110 millions d'euros en 2011 et devrait se maintenir au même niveau en 2012.

Le périmètre et le coût de la GRL

13 Avant financement du fonds pour les publics Etat.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Or pour un coût global élevé, les performances de la GRL restent très modestes et ne semblent pas meilleures que celles du dispositif antérieur.

Selon les informations apportées à votre rapporteur spécial, « le dispositif de la GRL2 monte progressivement en puissance. À ce stade, trois entreprises d'assurances (DAS, CGI Assurances et la Mutuelle Alsace Lorraine) ont adhéré au nouveau dispositif. Le lancement de la GRL2 s'accompagne parallèlement de la transformation des contrats du premier dispositif GRL ou GRL1 en contrats GRL de la nouvelle génération.

« A la fin 2010, 109 000 logements du parc privé étaient couverts dans le cadre de la GRL2. A cette date, 35 000 logements supplémentaires faisaient encore l'objet d'une couverture par le dispositif GRL1 ».

Cet échec relatif tient pour beaucoup à une commercialisation difficile de la GRL par les assureurs qui favorisent la vente de leurs propres produits. Une négociation avait été engagée par le ministère du logement pour améliorer cette situation. Elle n'a semble t-il pas encore abouti malgré les déclarations optimistes du ministre lors de l'examen de la loi de finances pour 2011.

C. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »

Le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » est sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature. Il regroupe les interventions de l'Etat en faveur de l' aide à la pierre , certaines dépenses de soutien et le financement du droit au logement opposable (DALO) .

Ce programme comprend cinq actions :

L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions pour le financement du logement locatif social et les aides à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.

L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les commissions versées au titre des frais de gestion du dispositif de garantie de l'accession sociale à la propriété, de la gestion des prêts à 0 % et des éco prêts à taux zéro.

L'action 3 « Lutte contre l'habitat indigne » ne comporte comme en 2010 aucun crédit, le financement de l'ANAH reposant désormais sur des ressources extra-budgétaires.

L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les financements destinés aux études liées à la qualité de la construction et aux frais de contentieux, consécutifs en particulier à la mise en oeuvre du DALO.

L'action 5 « Soutien » regroupe des crédits d'études, de communication et autres crédits support résiduels ainsi que les crédits de fonctionnement liés à l'instruction des dossiers du DALO.

Comme il a été dit précédemment, la plupart des dépenses fiscales de la mission « Ville et logement » sont rattachées au programme 135 « DAOL ». Ces dépenses fiscales ne font l'objet, dans le projet de loi de finances pour 2012, que d'aménagements à la marge.

Ainsi, le projet de loi de finances 2012 propose :

- de recentrer l'avantage fiscal, prorogé jusqu'au 31 décembre 2015, en ramenant le taux de la réduction d'impôt à 14 % et en instaurant des plafonds de prix par mètre carré modulés par zone à compter de 2012 ; en revanche, la réduction complémentaire sous plafonds de loyers plus contraints et plafonds de ressources du locataire, dite « Scellier intermédiaire », est maintenue à 10 % (deux périodes de trois ans à 5 %), en raison de l'intérêt social de ce dispositif spécifique ;

- d'achever le « verdissement » du dispositif initié en loi de finances pour 2010, en réservant son bénéfice aux logements « BBC » dès 2012, ce qui permet de finaliser la transition vers la réglementation thermique 2012, qui sera applicable à l'ensemble des demandes de permis de construire de logements déposées à compter du 1 ^er janvier 2013.

Ces aménagements font l'objet d'un examen dans le cadre des articles non rattachés de la seconde partie de la loi de finances.

1. La réduction drastique des crédits budgétaires d'aide à la pierre

Le tableau suivant détaille par action du programme les évolutions de crédits. Il montre la réduction rapide des crédits budgétaires destinés à la construction et à la rénovation des logements du parc social, particulièrement en crédits de paiement.

Evolution des crédits du programme 135 DAOL hors fonds de concours

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances 2012

Selon les réponses fournies par le Gouvernement, la dotation de 450 millions d'euros en AE, soit le montant total de l'action 1 à l'exclusion des dépenses en faveur des gens du voyage et de la subvention pour charges de service public versée à l'ANAH, doit permettre le financement de la production de 120 000 logements locatifs sociaux se décomposant en 22 500 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), 55 000 prêts locatifs à usage social (PLUS) et 42 500 prêts locatifs sociaux (PLS).

Programmation 2012 des aides à la pierre

(en nombre de logements et en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La seule hausse de crédits concerne l'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction ». Après une augmentation de 118 % entre 2010 et 2011, les crédits continuent de progresser à un rythme rapide en raison, d'une part, de l'application des mesures de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable qui conduit à des condamnations pécuniaires de l'Etat au titre du recours contentieux (19,3 millions d'euros) et, d'autre part, d'un ambitieux programme d'études que le contexte budgétaire aurait pourtant dû conduire à modérer (7 millions d'euros).

2. Les fonds de concours, élément central de soutien du programme

Le montant total des fonds de concours attendus en 2012 en appui au programme est de 3,130 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 143,130 millions d'euros en crédits de paiement .

Ils confortent pour 3,130 millions d'euros l'action « Soutien » au titre d'études et d'opérations de communication financées par les professionnels du bâtiment.

La majeure partie, soit 140 millions d'euros est toutefois affectée à l'action « Construction locative et amélioration du parc ». Elle correspond à la fraction principale du prélèvement effectué sur le potentiel financier des organismes HLM et sociétés d'économie mixte en application de l'art. L.423-14 du code de la construction et de l'habitation tel que modifié par l'article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Le solde du produit de cette péréquation qui rapportera, en 2012, 245 millions d'euros, doit être versé à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (105 millions d'euros).

Cet apport est en forte augmentation par rapport à 2011. Les fonds de concours s'élevaient alors à 3,130 millions d'euros en AE = CP sur l'action « Soutien », à 10 millions d'euros en AE = CP sur l'action 03 « Lutte contre l'habitat indigne » et à 80 millions d'euros en CP sur l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc ».

3. Le bilan mitigé du fonds d'aide à la rénovation thermique (FART)

Par une convention du 14 juillet 2010, l'Etat a confié à l'ANAH la gestion d'un fonds national d'aide à la rénovation thermique (FART) des logements privés. Les dépenses éligibles ainsi que les conditions d'attribution des aides sont précisées dans un arrêté du Premier ministre, en date du 6 septembre 2010. Ce fonds a pour objet d'aider les ménages propriétaires occupants à faibles revenus à mener à bien des travaux améliorant la performance énergétique de leur logement de 25 % minimum. Il est institué pour la période 2010-2017 et est doté par l'État de 500 millions d'euros, pour le traitement de 300 000 logements.

Sa mise en place se réalise dans le cadre de contrats locaux d'engagement contre la précarité énergétique qui associent, outre l'Etat et l'ANAH, les collectivités territoriales et d'autres partenaires pour la réalisation de repérage des situations à traiter, l'élaboration de diagnostic énergétique et financier, et le financement croisé des travaux.

En 2012, le fonds doit apporter au programme national une contribution de 69 millions d'euros, en complément des 104 millions de crédits d'aides propres affectés par l'agence. Ces financements sont complétés également par la mobilisation des collectivités territoriales : deux tiers des départements sont concernés ainsi que des EPCI et un certain nombre de régions. Des partenariats ont été par ailleurs conclus au plan national avec le réseau des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'accession à la propriété (SACICAP), la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

Il est prévu, pour 2012, le traitement de 40 000 logements.

La mise en place du FART semble toutefois prendre un certain retard comme le montrent les modifications intervenues sur l'indicateur de performance « 3.3 : Taux de logements aidés par l'ANAH dans le cadre de la lutte contre la précarité énergétique ».

Cet indicateur avait fixé pour objectif 2011 un taux de logements aidés par l'ANAH dans le cadre de la lutte contre la précarité énergétique de 35 %. L'objectif a été ramené à 15 % pour tenir compte du non respect de l'hypothèse d'une signature de l'ensemble des contrats locaux d'engagement contre la précarité énergétique, conditionnant l'aide complémentaire de solidarité écologique (FART), au premier trimestre 2011.

D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE ET GRAND PARIS »

Le programme « Politique de la ville et Grand Paris » est exécuté sous la responsabilité du secrétaire général du comité interministériel des villes et du ministre de la Ville.

Il représente 535,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 548,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit de fortes diminutions par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, respectivement de 14,2 % et 12,2 %, dues pour l'essentiel à la baisse des compensations d'exonération de cotisations sociales dans les zones franches urbaines.

1. Le rattachement du Grand Paris

Le programme 147 comprend cinq actions

L' action 1 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville » regroupe désormais, exclusivement et dans leur intégralité, les crédits d'intervention à destination des quartiers mobilisés au travers des Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et les dispositifs spécifiques.

L' action 2 « Revitalisation économique et emploi » est consacrée exclusivement aux compensations d'exonérations de charges en ZFU et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et à la subvention pour charge de service public de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe) pour 23,7 millions d'euros en AE = CP .

L' action 3 « Stratégie, ressources et évaluation » regroupe les crédits de fonctionnement, d'études et de soutien à destination des organismes de la politique de la ville et des associations « têtes de réseau » qui étaient antérieurement éclatées entre les différentes actions.

Le périmètre de l' action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » s'est considérablement restreint depuis que le financement du PNRU est assuré en totalité par Action Logement. Il ne comprend plus que les crédits délégués à l'ANRU pour l'amélioration des collèges dégradés et des interventions ponctuelles de l'ACSé sur la gestion urbaine de proximité et les conventions de quartiers rénovés.

Une nouvelle action 5 « Grand Paris » ^{13 ( * )} a, enfin, été créée en raison du rattachement au programme en 2011 des crédits destinés à la Société du Grand Paris (SGP), établissement public de l'Etat à caractère industriel et commercial, auquel la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a confié la mission principale de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation. Cette action ne comprend toutefois qu'un montant de crédits limité, soit 1,5 million en AE = CP, correspondant à la participation du ministère de la ville au groupement d'intérêt public « Atelier international du Grand Paris ».

En effet, la subvention pour charge de service public de la SGP a été supprimée , une partie de ces crédits étant redéployés au profit des actions territorialisées de l'ACSé (à hauteur de 5,2 millions d'euros).

2. L'évolution des dotations

Les crédits du programme, constitués à 93 % de dépenses d'intervention , sont en baisse, respectivement de 14 % pour les autorisations d'engagement et 12 % pour les crédits de paiement.

Evolution des crédits du programme 147

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances

Par rapport aux montants de la loi de finances initiale pour 2011, la diminution des crédits représente 88 millions d'euros en AE et 75,9 millions en CP.

Près de 63 % de cette réduction (47,5 millions d'euros) résulte de la baisse des compensations d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines en raison de la réforme opérée en 2010 ^{14 ( * )} .

En revanche, les crédits destinés aux missions territorialisées de l'ACSé sont stabilisés et la priorité est mise sur les domaines de la prévention de la délinquance, l'éducation et l'emploi. En particulier, le dispositif Adultes relais est préservé et la dotation du programme « Réussite Educative » prévoit une augmentation de 4,2 %, soit 3,4 millions d'euros.

Programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris »

Répartition des crédits 2012 à structure constante 2011

(en milliers d'euros)

(*) subvention pour charge de service public

Source : réponse au questionnaire budgétaire

3. Les questions de l'avenir des zones franches urbaines, de la rénovation urbaine et des contrats urbains de cohésion sociale

Trois questions majeures se posent à brève échéance sur l'avenir de la politique de la ville : celle de la permanence des zones franches urbaines est tranchée par le projet de loi de finances pour 2012, les autres qui concernent la rénovation urbaine et la contractualisation des actions de la politique de la ville au niveau local, restent ouvertes.

Sur le sujet de l'arrivée à échéance du régime fiscal et social des zones franches (ZFU) au 31 décembre 2011, le projet de loi de finances pour 2012 propose à la fois le maintien du dispositif des ZFU jusqu'au 31 décembre 2014 et le renforcement de la clause d'emploi local. Le dispositif figure à l' article 64 du présent projet de loi de finances et son examen est rattaché à la mission « Ville et logement ». Malgré les appréciations partagées sur l'efficacité réelle de ce dispositif fiscal, votre rapporteur spécial est favorable au dispositif proposé qui constitue un soutien indispensable à l'économie et à l'emploi dans les quartiers concernés.

S'agissant du programme national de rénovation urbaine , la contribution financière de l'Etat a définitivement disparu avec le transfert de son financement à la charge d'Action logement.

Pour autant, lors du Comité Interministériel des Villes (CIV) qui s'est tenu le 18 février 2011, le Premier ministre a décidé de confier au Ministre de la ville une mission de réflexion sur les besoins, les modes d'intervention et les financements nécessaires en vue de formuler des propositions relatives à une deuxième phase du PNRU . Cette mission a été déléguée au conseil général de l'environnement et du développement durable, à l'inspection générale de l'administration, à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale des affaires sociales.

Si une phase d'intervention complémentaire est souhaitée par de nombreux élus locaux pour achever la dynamique de rénovation, il n'en reste pas moins que la réflexion sur son financement est encore à l'état d'ébauche alors que le passage de la bosse de financement du premier PNRU n'est pas encore achevé . Selon les informations du rapport financier de l'ANRU, le niveau des paiements devrait rester supérieur au milliard d'euro jusqu'en 2015 avec un pic atteint en 2012 de l'ordre de 1,4 milliard d'euros.

Les charges de paiement de l'ANRU

(en millions d'euros)

Source : ANRU

En particulier les pistes pour un financement alternatif d'un éventuel PNRU2 restent floues. Le ministre de la ville a simplement adressé, le 11 octobre dernier, un appel à « l'Etat, les partenaires nationaux financeurs de l'ANRU, les bailleurs sociaux, les communes : je compte sur votre inventivité, votre ingéniosité pour optimiser les ressources et trouver des solutions innovantes pour soulager les charges qui pèsent sur les finances publiques . »

Enfin, la concentration des efforts sur les quartiers les plus difficiles est une condition de l'efficacité des actions de la politique de la ville. C'est le sens de la démarche engagée en 2008, notamment à la suite des recommandations formulées par la commission des finances, pour une mise en cohérence de la géographie prioritaire de cette politique.

Sa mise en oeuvre se heurte cependant à la coordination des calendriers d'achèvement des opérations de rénovation urbaine et de renégociation des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) .

La situation actuelle est donc celle d'une cohabitation assez complexe et qui devrait durer jusqu'aux élections municipales de 2014 entre :

- des CUCS qui devaient s'achever au 31 décembre 2011 et seront finalement prolongés jusqu'en 2014 ;

- la mise en place d'une expérimentation sur trente-trois sites d'avenants aux CUCS dans les domaines de la sécurité, de l'éducation et de l'emploi ;

- des conventions de quartiers rénovés qui seront signées dès 2012 dans les sites qui achèvent leurs projets de rénovation urbaine et devront aboutir à la conclusion de plans stratégiques locaux ;

- le cas particulier de la mise en cohérence des contrats de développement territorial conclus dans le cadre du Grand Paris avec les CUCS et les projets de rénovation urbaine.

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* ⁷ Rapport général n° 111 (2010-2011) annexe 32 mission « Ville et logement » de Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances.

* ⁸ Rapport d'information de la commission des finances par Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier n° 584 (2010-2011) - juin 2011.

* ⁹ Le FNAL finance depuis le 1 ^er janvier 2006, l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation au logement sociale (ALS). L'allocation au logement familiale (ALF) est financée par le fonds national des prestations familiales, sans contribution du budget de l'Etat.

* ¹⁰ Les loyers-plafonds et le forfait de charges sont indexés sur l'indice de référence des loyers (IRL) depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement.

* ¹¹ Le dispositif GRL est co-financé par Action logement et l'Etat. Il est destiné à faciliter l'accès à un logement locatif d'un plus grand nombre de locataires. Il est basé sur la souscription facultative par les bailleurs d'un contrat d'assurance garantissant le risque d'impayés de loyers et les dégradations locatives auprès de l'un des assureurs adhérents au dispositif. Est éligible à la GRL tout locataire dont le taux d'effort (rapport entre le montant des ressources - qui incluent, le cas échéant, les aides personnelles au logement perçues par le locataire - et le montant du loyer et des charges et taxes locatives) est inférieur ou égal à 50 %, indépendamment de la nature de son contrat de travail et de la stabilité de son revenu.

* ¹² Pour l'exposé des règles de partage des financements entre l'Etat et Action logement, on renverra au rapport spécial « Ville et logement » sur le projet de loi de finances pour 2011 précité.

* ¹³ Précédemment rattachée à l'action 1 du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».

* 14 La loi de finances pour 2009 a plafonné le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU à 1,4 SMIC et a prévu une exonération dégressive jusqu'à un seuil de 2,4 SMIC en 2010 et 2 SMIC en 2011.