Mission "Ville et logement" et article 64 rattaché

M. Jean GERMAIN, rapporteur spécial

II. PRÉSENTATION DE LA MISSION

La mission « Ville et logement », qui représente 7 845 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7 721 millions d'euros en crédits de paiement, est la dixième plus importante mission du budget de l'Etat , hors charge de la dette (3,2 % du total des AE).

Elle présente la double particularité d'être constituée exclusivement de dépenses de fonctionnement et surtout, à 99 % , de dépenses d'intervention (crédits des titres 3 et 6) et de comporter un montant de dépenses fiscales rattachées supérieur à celui des dépenses budgétaires .

A. LES CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2012 SONT IRRÉALISTES

1. Une programmation triennale en contradiction avec la persistance de sous-budgétisations

Initiée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ^{1 ( * )} , la réduction progressive des crédits de la mission « Ville et logement » a été confirmée par la loi n° 2010-1645 de programmation des finances publiques pour la période 2011 à 2014 du 28 décembre 2010.

Programmation triennale des crédits de la mission « Ville et logement »

(en milliards d'euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances

D'ores et déjà, cette programmation dont les objectifs avaient été revus à la hausse entre les deux lois de 2009 et 2010, ne sera pas respectée pour 2012.

Le projet de loi de finances fixe en effet le plafond des autorisations d'engagement à 7 845 millions d'euros et celui des crédits de paiements à 7 721 millions d'euros, soit des dépassements respectifs de 2,8 % et 2,1 % par rapport aux plafonds définis dans le cadre triennal.

Ces dépassements résultent de « dérapages » prévisibles concernant les aides personnelles au logement d'une part et les dépenses d'hébergement d'autre part ; ils sont la conséquence des difficultés sociales et économiques amplifiées depuis 2008 qui ne sont pas intégrées dans les prévisions budgétaires mais gérées a posteriori au cours de l'exécution des budgets.

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 , le projet de budget 2012 enregistre, hors fonds de concours, une augmentation de 2,26 % en autorisations d'engagement et 1,17 % en crédits de paiement, due exclusivement à la hausse des dépenses d'aides personnelles au logement.

Evolution des crédits de la mission à structure constante (hors fonds de concours)

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances

2. Une réduction très forte des marges d'action de la politique du logement

Votre rapporteur spécial constate que les marges d'action dans le domaine de la politique du logement sont doublement réduites :

- globalement, par l'application stricte de la norme d'évolution des dépenses de l'Etat, s'agissant d'une mission qu'il serait légitime de traiter prioritairement ;

- au sein de la mission, par le poids croissant des incontournables « dépenses de guichet » qui pèsent sur les autres interventions de l'Etat, notamment en faveur de la construction de logements ou de la rénovation du parc, devenues des « variables d'ajustement ».

Cette tension est particulièrement sensible s'agissant d'une mission qui est essentiellement composée de dépenses d'intervention et pour laquelle il n'existe pas de marges d'économies qui ne touchent pas directement les ménages ou les entreprises.

Part des dépenses d'intervention dans les programmes de la mission

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances

B. LES FINANCEMENTS EXTRA BUDGÉTAIRES FRAGILISENT À TERME LA POLITIQUE DU LOGEMENT

La réduction des moyens budgétaires en faveur du logement s'est accompagnée de l'institution de « prélèvements obligatoires » auxquels ont été soumis les différents acteurs de cette politique. Le Gouvernement vise par ce biais à récupérer les financements qu'il supprime par ailleurs, au risque de mettre en péril l'avenir de ses partenaires.

La série des ponctions a commencé avec la contribution de 500 millions d'euros imposée en 2006 aux sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) ; elle a depuis pris davantage d'ampleur et son périmètre s'est élargi.

1. La contribution d'Action logement

La loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion (loi n° 2009-323 du 25 mars 2009) a attribué au Gouvernement la faculté d' orienter les emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) , et de fixer par la voie réglementaire les enveloppes prélevées en vue de les substituer notamment au financement par le budget de l'Etat du programme de rénovation urbaine, des actions de l'Agence de l'amélioration de l'habitat (ANAH) et du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).

Pour l'exercice 2011, les enveloppes définies à ce titre par le décret n° 2009-747 du 22 juin 2009 s'élevaient à un total de 1 345 millions d'euros, soit 3,9 milliards sur la période triennale.

A compter du 30 juin 2011, et conformément à la procédure définie par la loi du 25 mars 2009, le Gouvernement a engagé une nouvelle concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales membres de l'Union d'économie sociale du logement afin de définir le prochain cadre triennal des emplois pour la période 2012-2014.

Les grands équilibres arrêtés par le Gouvernement prévoient notamment que Action Logement continuera à contribuer au financement de l'ANAH et de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à hauteur de 3,25 milliards d'euros sur la période.

Toutefois, la réduction de la contribution d'Action Logement au financement des agences, de 650 millions d'euros par rapport au précédent triennal, ne saurait être considérée comme satisfaisante.

Elle ne prend pas en compte, en effet, le poids des autres affectations qui cofinancent des actions de l'Etat comme :

- la contribution demandée pour les agences nationales et départementales d'information sur le logement (ANIL et ADIL), précédemment financés exclusivement sur crédits budgétaires, et qui s'est élevée à 33 millions d'euros sur la même période ;

- la contribution au système de la Garantie des risques locatifs (GRL) pour un montant passé de 39 à 110 millions d'euros entre 2009 et 2011 (pour un total de 226 millions d'euros).

Les nouvelles règles définies depuis 2009 ont eu un impact certain sur la situation financière d'Action Logement dans la mesure où l'équilibre global des ressources et des emplois de la PEEC reposait pour une large part sur le retour des prêts à long terme ^{2 ( * )} dont le volume a été sensiblement réduit par la réorientation des emplois.

Ainsi, selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, les aides aux personnes physiques, y compris les aides à la mobilité professionnelle, devraient s'inscrire en baisse sur le triennal à 3,8 milliards d'euros d'engagements estimés, contre 5,6 milliards d'euros sur le triennal précédent.

Ce n'est qu'en 2014 que le solde emploi-ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction devrait redevenir positif à hauteur de 200 millions d'euros, alors que le solde de trésorerie des collecteurs et de l'UESL hors 6 mois de collecte, considéré comme le minimum de trésorerie nécessaire pour le fonctionnement infra-annuel, devrait s'afficher à environ 150 millions d'euros.

Solde annuel de trésorerie et trésorerie cumulée des CIL et de l'UESL

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ces perspectives sont suffisamment inquiétantes pour la pérennité du système de la PEEC pour avoir conduit Action Logement à intenter en octobre 2011 une action en justice contre l'Etat devant le Tribunal administratif de Paris, fondée notamment sur l'argument selon lequel la PEEC n'est pas une contribution obligatoire et que les contraintes imposées sont incompatibles avec cette nature juridique sui generis .

En tout état de cause votre rapporteur spécial regrette que les obligations d'information du Parlement, mises à la charge du Gouvernement par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion à l'initiative de la commission des finances du Sénat ^{3 ( * )} n'aient pas été totalement respectées. Aux termes de l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation, en effet, une procédure de concertation précise aurait du être suivie qui implique que « l e Parlement est saisi des répartitions annuelles lors du dépôt des projets de loi de finances » ce qui n'a pas été le cas.

2. Le prélèvement sur les organismes HLM

La loi de finances pour 2011 (loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010) a créé une nouvelle ponction, ciblée sur les organismes HLM et venant se substituer à la taxation des « dodus-dormants » mise en place par la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 ^{4 ( * )} et dont le rendement était jugé insuffisant ^{5 ( * )} .

Ainsi, l'article 210 de la loi soumet les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM) à un prélèvement assis sur leur potentiel financier, dont le produit annuel est fixé à 175 millions d'euros, et à une majoration de la part variable de la cotisation additionnelle qu'ils versent à la Caisse de garantie du logement locatif social CGLLS, plafonnée à 70 millions d'euros pendant trois ans.

Ces deux ressources abondent un fonds géré par la CGLLS qui contribue au financement du programme de rénovation urbaine d'une part, et à celui du soutien apporté par l'Etat au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux.

C'est ainsi que pour un montant de 140 millions d'euros, le prélèvement HLM est reversé a posteriori au budget de l'Etat, par le biais de fonds de concours sur le programme 135 « Développement et amélioration de la construction de logements ».

Il ne s'agit toutefois pas de financer de nouveaux programmes de construction mais bien, dans la mesure où le versement est effectué exclusivement en crédits de paiement, de compenser le désengagement de l'Etat.

C. LES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION SONT COÛTEUSES ET MAL CIBLÉES

1. Une dérive amplifiée depuis 2007

Les dépenses fiscales liées à la mission « Ville et logement » sont pour leur quasi-totalité rattachées au programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » (DAOL).

Elles s'élèvent à plus de 14 milliards d'euros , en progression de 3,6 % par rapport à 2011 et représentent désormais près du double des crédits budgétaires.

A titre de comparaison, en 2008, le montant de la dépense fiscale atteignait 10 769 millions d'euros pour un montant de crédits budgétaires de 7 691 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 7 176 millions d'euros de crédits de paiement.

Dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et logement »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

L'importance des dépenses fiscales doit cependant être mise en perspective et il convient de souligner :

- qu'un tiers du montant total des dépenses est constitué par le taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans qui représente 5,2 milliards d'euros et dont l'objet est également le soutien à l'activité et la lutte contre le travail au noir ;

- que si la dépense fiscale au profit du secteur du logement est importante, selon les comptes du logement (édition 2011), la totalité des prélèvements fiscaux ^{6 ( * )} relatifs au logement en 2009 s'élève à 55,3 milliards d'euros dont 31,5 milliards d'euros au profit de l'Etat et 23,8 milliards d'euros au profit des collectivités territoriales.

2. De mauvais choix

Plus encore que son volume, c'est l'orientation de la dépense fiscale de ces dernières années qui est contestable.

Les niches fiscales récemment créées n'ont pas répondu aux besoins de la crise du logement, elles ont été focalisées sur l'objectif très idéologique de la « France de propriétaires » et leur bénéfice s'est concentré sur les catégories les plus favorisées de la population compte tenu de l'absence de critères de revenu aussi bien dans le secteur de l'accession que dans celui de l'investissement locatif.

Les principales niches fiscales du logement depuis 2007

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

L'exemple du prêt à taux zéro dit PTZ+ est emblématique d'une dépense fiscale insuffisamment ciblée . En voulant préserver l'universalité du nouveau produit créé par la loi de finances pour 2011, le Gouvernement a augmenté le coût fiscal au seul profit des catégories les plus aisées.

Comme le précise l'indicateur associé du programme 135 DAOL, le pourcentage des bénéficiaires du PTZ+ à revenus aisés (tranches 9-10) atteindra 55 % des bénéficiaires du nouveau PTZ alors que l'ancienne formule était concentrée à hauteur de 56 % sur la population des actuels bénéficiaires du PTZ + à revenus modestes (tranches 1-3).

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* ¹ .Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.

* ² Les ressources des collecteurs sont essentiellement composées de la collecte (1,7 milliard d'euros en 2010) et des retours de prêts antérieurs (2 milliards pour les prêts long terme, 0,1 milliard pour les préfinancements).

* ³ Voir l'avis de Philippe Dallier, au nom de la commission des finances, n° 11 (2008-2009).

* ⁴ Après l'annulation par le Conseil constitutionnel de dispositions identiques votées dans le cadre de la loi de mobilisation pour le logement.

* ⁵ Le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances évalue son rendement à 10 millions d'euros en 2010.

* ⁶ Ces montants correspondent à la charge nette restant à charge, les exonérations, dégrèvements et avantages fiscaux accordés étant déduits du montant des rôles émis.