Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Charles GUENÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ETAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME : LE RESPECT DU DROIT PAR LES ADMINISTRATIONS

Le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » a pour objet le respect du droit par les administrations , au travers d' activités contentieuses, de conseil ou d'expertise . Il inclut, outre le Conseil d'Etat, 8 cours administratives d'appel (CAA) et 42 tribunaux administratifs (TA) ^{4 ( * )} , dont 11 dans les collectivités d'outre-mer ^{5 ( * )} .

L'activité de conseil du Conseil d'Etat comporte, notamment, l'examen des propositions ^{6 ( * )} et projets de loi, d'ordonnances, de décrets en Conseil d'Etat, ainsi que des projets d'actes communautaires. Le Conseil d'Etat peut être saisi par le Gouvernement, et les autres juridictions administratives peuvent l'être par les préfets, de toute difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Par ailleurs, depuis le 1 ^er janvier 2009, le programme comprend également la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) , notamment compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de ce droit.

Le responsable de ce programme est le vice-président du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauvé .

B. LA FONCTION JURIDICTIONNELLE MOBILISE PLUS DE 90 % DES MOYENS

Avant ventilation, l'action de soutien représente près du cinquième du programme.

Toutefois, après ventilation des CP, il ressort que la fonction juridictionnelle représente plus de 90 % du présent programme. Les CP consacrés à cette fonction sont, par ailleurs, dédiés à 61,1 % aux TA.

La ventilation des CP fait, en outre, ressortir un abondement des crédits du présent programme, correspondant à un transfert de 0,8 million d'euros en provenance du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Après ventilation, 0,3 million d'euros viennent abonder les crédits de la mission en provenance du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »

C. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS : + 5,9 % DE CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent programme comporte 396,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 369,2 millions d'euros en CP , en progression de 5,9 % par rapport à la loi de finances pour 2012.

Cette augmentation significative des crédits fait suite à celles enregistrées au cours des dernières années (+ 4,8 % en 2011, + 3,4 % en 2012). Dans un contexte budgétaire tendu, elle confirme l'importance attachée aux moyens de la justice administrative .

L'action n° 6 « Soutien » connaît une forte hausse de ses crédits de 48,3 % . Toutefois, cette hausse ne fait que traduire le choix de regrouper au sein de cette action toutes les dépenses de fonctionnement (titre 3) et d'investissement (titre 5) du présent programme, ce qui n'était pas le cas dans la loi de finances pour 2012.

Votre rapporteur spécial considère que le choix ainsi opéré contribue à une meilleure lisibilité budgétaire du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » .

Au sein de cette enveloppe, les dépenses d'investissement (10,5 millions d'euros) reculent de 19,2 %, après avoir cependant progressé de 308,3 % en 2012.

Les dépenses de personnel (titre 2) ainsi que les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme progressent respectivement de 6,7 % (303,8 millions d'euros en 2013) et de 8,3 % (54,9 millions d'euros en 2013).

Parmi les dépenses de fonctionnement, la dotation relative aux frais de justice administrative (couvrant les frais postaux, les frais de papier et les frais de traduction) s'élève à 12,9 millions d'euros . Après avoir augmenté de 5,6 % en 2012, elle croît à nouveau de 14,1 % en 2013.

Le montant des frais de justice affecté au Conseil d'Etat, aux CAA et aux TA est de 8,4 millions d'euros , soit une diminution de 2 % par rapport à 2012. Cette diminution traduit l'effort de la juridiction administrative pour maîtriser ce poste de dépense compte tenu de l'évolution prévisible du contentieux et des coûts d'affranchissement.

En revanche, le montant des frais de justice affecté à la CNDA correspond à 4,5 millions d'euros pour 2013, soit une augmentation de 85 % par rapport à 2012 . Cette forte augmentation de la dotation est justifiée par les effets attendus, d'une part, du plan d'action de la CNDA pour l'amélioration des délais de jugement (qui entraînera une hausse des sorties et donc de l'activité de la juridiction) et, d'autre part, de celui du déstockage des dossiers de l'OFPRA (qui entraînera une augmentation des recours contre les décisions de cet établissement public). Une grande part de cette augmentation intègre également l'augmentation du tarif des interprètes qui n'avait pas été revalorisé depuis plusieurs années et qui l'a été à l'occasion du nouveau marché d'interprétariat passé en 2012.

Concernant les frais de justice, votre rapporteur spécial souhaite saluer les efforts réalisés au sein de ce programme afin de parvenir à maîtriser ce poste de dépense, tout en relevant sa forte progression en 2013 pour la CNDA .

Il souligne, par ailleurs, que le niveau de progression d'ensemble des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » en 2013 impose une exigence de résultats forte aux juridictions administratives .

D. LA POURSUITE DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

Au niveau des CAA et des TA, l'évolution du contentieux (+ 6 % en moyenne annuelle toutes juridictions confondues depuis près de quarante ans), ainsi que l'alourdissement des charges pesant sur le juge administratif (l'entrée en vigueur de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité, le transfert d'une large part des compétences de premier ressort du Conseil d'Etat vers les TA, l'effet en année pleine de la réforme du contentieux des étrangers intervenue en 2011...) justifient la poursuite de la politique de création d'emplois initiée par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ). Ainsi, trente emplois de magistrat administratif ont été créés en 2009, et vingt l'ont été en 2010 puis en 2011. Ces créations d'emplois se sont poursuivies à hauteur de cinq en 2012. Sur la période allant de 2013 à 2015, il est prévu de créer 17 postes supplémentaires par an .

En outre, le pyramidage des âges des membres du corps des magistrats laisse prévoir un nombre croissant de départs à la retraite dans les années à venir.

C'est pourquoi la juridiction administrative mène une politique de recrutement particulièrement active qui s'est concrétisée en 2012 par l'arrivée de 93 nouveaux magistrats dans le corps. Si en 2013 la juridiction poursuit son effort en la matière, elle s'inscrit cependant dans le cadre des efforts demandés à l'ensemble de la collectivité nationale. Ainsi, les recrutements prévus l'année prochaine se limiteront à 54 nouveaux magistrats , soit 24 de moins qu'initialement prévu.

Dans le présent projet de loi de finances, il est en outre prévu la création de 23 emplois équivalent temps plein (ETP) d'agents de greffe . A cet égard, il convient de souligner que le ratio agents de greffe / magistrat était de 1,251 en 2008 mais n'est plus que de 1,216 en 2012. La baisse de ce ratio s'explique par la proportion de créations de postes d'agents de greffe au regard de ceux obtenus pour les magistrats.

Au total, il est donc prévu 40 créations d'emploi au sein du présent programme pour 2013.

E. LA MODERNISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA)

Depuis le 1 ^er janvier 2009, la CNDA est intégrée au présent programme (action n° 7) ^{7 ( * )} . Juridiction administrative spécialisée et anciennement dénommée « Commission des recours des réfugiés », elle doit sa nouvelle appellation à l'article 29 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

Cette cour est compétente pour statuer :

- sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ;

- sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ;

- sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen.

En 2010, la Cour avait jugé 23 934 affaires. En 2011, elle a traité 34 595 dossiers, ce qui représente une augmentation de 44,5 % .

Ainsi que l'ont souligné vos rapporteurs spéciaux Jean-Claude Frécon, alors rapporteur spécial de la présente mission, et Pierre Bernard-Reymond, alors rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » dans leur rapport d'information commun « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents » ^{8 ( * )} , la Cour était confrontée au cours des dernières années à une dégradation alarmante de ses délais de jugement . Son pilotage est, en outre, rendu d'autant plus délicat qu'il dépend largement des fluctuations souvent imprévisibles de la demande d'asile et de la situation géopolitique internationale.

Afin de remédier à cette performance dégradée, la CNDA s'est engagée dans une démarche de modernisation passant notamment par un renforcement très significatif de ses moyens humains (présidents permanents et rapporteurs). Le tableau ci-dessous retrace l'effort de créations d'emploi en faveur de la CNDA.

Evolution des effectifs de la CNDA depuis 2009

(en ETP)

Source : Conseil d'Etat

Au total, le plafond d'emplois de la Cour est fixé à 341 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) pour 2013, contre 318 ETPT en 2012 (+ 7,2 %).

Du point de vue budgétaire, l'enveloppe consacrée à la CNDA passe de 25,2 millions d'euros en 2012 à 21,6 millions d'euros en 2013 . Cette baisse s'explique toutefois par le transfert, en 2013, de l'ensemble des dépenses de fonctionnement de la cette juridiction sur l'action n° 6 « Soutien » ( cf. supra ) ^{9 ( * )} .

Dans leur rapport précité, les rapporteurs spéciaux des missions « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Immigration, asile et intégration » soulignaient la nécessité de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle (AJ) s'appliquant aux requérants devant la CNDA . Afin d'éviter un allongement excessif des délais de jugement du fait de demandes d'AJ tardives, ils estimaient qu'un délai d'un mois à compter de la transmission au requérant de l'accusé de réception de son recours pouvait être imposé ^{10 ( * )} .

Un tel encadrement est désormais en vigueur via l'article 162 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 du 29 décembre 2010 , cet article résultant de l'adoption, avec l'avis favorable du Gouvernement, d'un amendement cosigné par Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond.

Désormais, les enjeux de la CNDA sont doubles. D'une part, il s'agit de poursuivre la réduction de ses délais de jugement sans dégradation de la qualité de l'instruction ( cf. infra ). Cet objectif ne pourra être atteint qu'à la condition que l'augmentation des demandes d'asile ne dépasse pas les prévisions (soit 3 000 recours par mois en moyenne en 2012) et que les auxiliaires de justice soient suffisamment présents et disponibles pour assurer la représentation de leurs clients ^{11 ( * )} . D'autre part, la Cour doit continuer de s'inscrire dans la voie de modernisation et de professionnalisation qu'elle a prise depuis 2009.

F. LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

La particularité du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » réside, d'une part, dans l'impératif de maîtrise des délais de jugement et, d'autre part, dans la difficulté à évaluer la fonction consultative du Conseil d'Etat, des CAA et des TA.

La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) fixait aux juridictions l'objectif de ramener leur délai de jugement à un an . Ce délai peut être désormais considéré comme globalement atteint. Le délai prévisible moyen de jugement des affaires (indicateur 1.1) est en effet de :

- 9 mois devant le Conseil d'Etat en 2012, avec une prévision identique pour 2013 ;

- 11 mois dans les CAA en 2012, avec une prévision de 10 mois et 15 jours pour 2013 ;

- 10 mois dans les TA en 2011, avec une prévision identique pour 2013.

Pour autant, le délai moyen pour les affaires ordinaires (indicateur 1.2) apporte un éclairage utile et complémentaire sur cette performance d'ensemble. En effet, l'indicateur 1.1 « Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock » sous-estime largement le délai de jugement des affaires « ordinaires » et peut masquer des délais en réalité très élevés dans certaines matières, telles que les affaires au fond en matière de contentieux fiscal ou de contentieux des marchés publics. Il mêle des affaires réglées par simple ordonnance ou des affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers ^{12 ( * )} avec les autres affaires.

Le délai moyen pour les affaires ordinaires prévu en 2013 est d'un an et onze mois dans les TA , d'un an et deux mois dans les CAA et d'un an et quatre mois au Conseil d'Etat.

Si les résultats des juridictions administratives confirment ainsi la progression enregistrée au cours des précédentes années, votre rapporteur spécial estime néanmoins qu'ils ne peuvent être considérés comme pleinement satisfaisants du point de vue du justiciable .

S'agissant du Conseil d'Etat, il convient de souligner que la maîtrise du délai de jugement des affaires se vérifie malgré la charge de travail supplémentaire importante induite par le traitement des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) introduite par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 ^{13 ( * )} .

Les progrès accomplis en termes de délais de jugement ne se sont pas effectués au détriment de la qualité des décisions rendues . Ainsi, les taux d'annulation des décisions juridictionnelles sont restés, au cours des dernières années, relativement stables : moins de 15 % des jugements rendus par les TA sont annulés par les CAA par exemple (prévision actualisée pour 2012).

En revanche, la réduction des délais de jugement tient pour une part non négligeable à l'amélioration de la productivité des magistrats de l'ordre administratif au cours des dernières années , même si l'exercice 2012 marque un léger fléchissement de la tendance. Ainsi, le nombre d'affaires réglées par magistrat dans les TA était de 262 en 2007, tandis que la prévision actualisée pour 2012 est de 255, ce niveau correspondant également à la prévision pour 2013. L'effort de productivité apparaît plus nettement cette année concernant les magistrats des CAA (109 affaires réglées en 2008, 115 en 2012 et une prévision de 116 pour 2013), tandis que le Conseil d'Etat stabilise sa performance (80 affaires réglées en 2012 et une prévision identique pour 2013).

Les efforts réalisés dans la diffusion des nouvelles technologies au sein des juridictions administratives contribuent également à la performance de ces dernières.

Concernant la fonction consultative du Conseil d'Etat , la proportion en 2012 des textes examinés en moins de deux mois s'établit à 95 % pour les lois et les ordonnances et à 73 % pour les décrets.

Dans ce tableau d'ensemble, la performance de la CNDA constitue un réel motif de satisfaction qu'il faut souligner . Alors qu'en 2009 le délai prévisible moyen de jugement devant cette Cour s'élevait à un an trois mois et neuf jours, il se situe selon la prévision actualisée pour 2012 à huit mois. La prévision pour 2013 s'inscrit également dans la voie du rétablissement de cet indicateur puisqu'elle fixe un délai de sept mois, avec une cible de six mois en 2015.

Votre rapporteur spécial se félicite du redressement notable de la performance de la CNDA. Il estime qu'il faut y voir la récompense des choix stratégiques opérés depuis le rattachement de cette cour au présent programme ( cf. supra ).

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* ⁴ Le TA de Nîmes a été ouvert le 1 ^er novembre 2006, celui de Toulon le 1 ^er septembre 2008 et celui de Montreuil le 1 ^er septembre 2009.

* ⁵ Les TA de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été créés en application de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* ⁶ Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, l'article 39 de la Constitution prévoit, dans son dernier alinéa, que : « dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'Etat, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose ». Le décret n° 2009-926 du 29 juillet 2009 relatif à l'examen par le Conseil d'Etat des propositions de loi prévoit que la demande d'avis sur une proposition de loi est attribuée par le vice-président du Conseil d'Etat à l'une des cinq sections administratives suivantes : sections de l'intérieur, des finances, des travaux publics, section sociale et section de l'administration. La première proposition de loi soumise au Conseil d'Etat par le Président de l'Assemblée nationale a été, le 28 juillet 2009, la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit présentée par notre collègue député Jean-Luc Warsmann. La première soumise par le Président du Sénat est la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, présentée par notre collègue Eric Doligé. L'avis du Conseil d'Etat a été rendu le 10 octobre 2011.

* ⁷ Auparavant, la CNDA relevait du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

* ⁸ Sénat, rapport d'information n° 9 (2010-2011).

* ⁹ Ces dépenses de fonctionnement s'élevaient en 2012 à 5,8 millions d'euros.

* ¹⁰ Cf . rapport d'information précité.

* ¹¹ 85 % des recours sont présentés par un avocat.

* ¹² Parmi ces affaires, on retrouve notamment les référés, les contentieux des reconduites à la frontière ou les contentieux des refus de titres de séjour accompagnés d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

* ¹³ Le système de la QPC est organisé selon une logique de spécialisation et de coopération entre les juges. Lorsqu'une telle question est soulevée, le Conseil constitutionnel n'est pas directement saisi. Le juge devant lequel le procès se déroule doit procéder à un premier « filtrage » en vérifiant que la disposition législative critiquée est bien applicable au litige, que le Conseil constitutionnel ne l'a pas déjà jugée conforme à la Constitution et qu'elle n'est pas dénuée de tout caractère sérieux. Si ces conditions sont remplies, il transmet la question au juge suprême de l'ordre juridictionnel dont il relève (Conseil d'Etat pour les juridictions administratives, Cour de cassation pour les juridictions judiciaires). Celui-ci examine, en outre, si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Il s'agit donc d'un second « filtrage », plus strict que le premier. Si tel est le cas, la question doit être renvoyée au Conseil constitutionnel, qui juge si la loi est conforme ou non aux droits et libertés garantis par la Constitution. A charge ensuite, pour le juge à l'origine de la QPC, de tirer les conséquences de cette décision sur le litige dont il est saisi. Cette procédure est rapide : en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le juge dispose de trois mois seulement pour se prononcer sur la QPC.