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Mission "Défense" et Compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

MM. Yves KRATTINGER et François TRUCY, rapporteurs spéciaux

II. LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

En incluant les pensions - contrairement à ce que fait la LPM -, les crédits de paiement de la mission « Défense » s'élèvent à 38,2 milliards d'euros en CP et 38,6 milliards d'euros en AE dans le présent projet de loi de finances.

En crédits de paiement, la légère hausse par rapport à la LFI 2012 (+ 0,2 milliard d'euros) est exclusivement imputable à la dynamique des dépenses de pension. A périmètre LPM, hors pensions, les crédits budgétaires (soit 31,4 milliards d'euros) diminuent au contraire légèrement (- 0,2 milliard d'euros) par rapport à la LFI 2012.

Les crédits de paiement relèvent principalement, à hauteur de 33,4 milliards d'euros, de deux programmes :

- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses de personnel et au maintien en condition opérationnelle des matériels (22,4 milliards d'euros, dont 15,5 milliards d'euros de dépenses de personnel) ;

- le programme 146 « Equipement des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses d'équipement (11 milliards d'euros).

Le responsable des programmes 178 et 146 est le chef d'état-major des armées, actuellement l'amiral Edouard Guillaud11(*), ainsi que, dans le cas du programme 146, le délégué général pour l'armement. La « co-direction » de ce programme est parfois critiquée, en raison de la dilution de responsabilités qu'elle peut susciter.

La mission « Défense » (crédits de paiement uniquement*), pensions comprises

(en millions d'euros)

 

LFI
2010

LFI

2011

LFI
2012

PLF 2013

Programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense »

1 780

1 792

1 789

1 909

Programme 178 « Préparation et emploi des forces »

21 541

21 891

22 204

22 433

Programme 212 « Soutien de la politique de la défense »

2 480

3 014

3 046

2 852

Programme 146 « Equipement des forces »

11 344

10 712

10 962

10 969

Total mission « Défense »

37 145

37 409

38 001

38 164

* A l'exclusion des recettes exceptionnelles et des crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie ».

Source : projet de loi de finances pour 2013

La mission « Défense » comprend deux autres programmes, plus modestes en termes de crédits de paiement :

- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » (1,9 milliard d'euros en CP), dont le responsable est le directeur des affaires stratégiques, correspondant essentiellement aux services de renseignement (0,74 milliard d'euros) et aux « études amont »12(*) (également 0,74 milliard d'euros) ;

- le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » (2,9 milliards d'euros en CP en 2013), dont le responsable est le secrétaire général pour l'administration, actuellement Jean-Paul Bodin13(*), et dont les crédits correspondent essentiellement à la politique immobilière et à la politique sociale.

A. UNE ANNUITÉ 2013 INFÉRIEURE À LA PROGRAMMATION (À HAUTEUR DE 1,3 MILLIARD D'EUROS)

Le tableau ci-après compare la prévision actualisée pour 2012 et les prévisions du PLF 2013, d'une part, et les annuités 2012 et 2013 de la LPM, d'autre part, pour l'ensemble des ressources et des dépenses de la mission (y compris les ressources exceptionnelles).

1. Précisions méthodologiques

Une difficulté méthodologique tient au fait que la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 est construite en euros 2008, ce qui conduit à réactualiser chaque année l'ensemble des moyens par une application de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Les taux d'actualisation utilisés ont été les taux d'inflation constatés pour 2009-2011, puis les taux d'inflation retenus lors de la construction du PLF à partir de 2012, soit 0,1 % en 2009, 1,7 % en 2010, 2,1 % en 2011, 1,7 % en 2012 et 1,75 % en 2013.

En outre, les annuités de la LPM, en structure 2008, ont été retraitées des transferts effectués lors de la construction des projets de loi de finances annuels, afin de permettre des comparaisons à structure identique. Depuis le début de la LPM en 2009, le principal changement de périmètre a été le transfert de la délégation à l'information et à la communication de la défense, ainsi que du service historique de la défense, du programme 167 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » vers le programme 212 de la mission « Défense », à hauteur de 0,15 milliard d'euros.

Comme les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances l'avaient déjà observé les années précédentes, certaines dispositions de la LPM ne sont pas respectées pour la comparaison effectuée ci-après :

- d'une part, le ministère de la défense n'applique pas la disposition de la LPM selon laquelle les crédits qu'elle prévoit, exprimés en euros de 2008 et à périmètre de 2008, sont « actualisé(s) chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées » ; or, de manière récurrente, l'hypothèse d'inflation retenue chaque année par le ministère de la défense a été celle associée au projet de loi de finances (par exemple, pour 2009, l'hypothèse retenue est celle du projet de loi de finances, soit 2 %, et non celle retenue par la loi de finances, suite aux débats budgétaires : 1,5 %) ;

- d'autre part, le ministère de la défense considère que la LPM implique de majorer en loi de finances les crédits de paiement de 30 millions d'euros en 2010 et 60 millions d'euros à partir de 2011, prélevés sur la réserve de budgétisation prévue par la loi de programmation des finances publiques, afin de contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX). Or, la LPM ne comprend aucune disposition de ce type14(*).

Toutefois, ces deux effets - minoration des crédits de la mission « Défense » du fait de l'indice des prix retenu, et majoration des crédits pour le financement des OPEX - sont en pratique quasi-équivalents, et seront donc négligés pour l'analyse des crédits associés au PLF 2013.

Ils doivent cependant être mentionnés pour expliquer les différences avec les données figurant dans la partie I du présent rapport pour l'ensemble de la LPM : ainsi, les crédits du PLF 2013 en euros courants - tels qu'ils ressortent des données du PAP de la mission « Défense », annexé au présent projet de loi de finances - s'élèvent à 31,42 milliards d'euros, alors que les données du ministère de la défense ci-après les évaluent à 31,52 milliards d'euros. La différence (0,1 milliard d'euros) correspond exclusivement à l'évaluation des recettes exceptionnelles (1,38 milliard d'euros courants en 2013 ci-après, contre 1,27 milliard d'euros dans la partie I de ce rapport). L'inflation constatée, supérieure à la prévision du PLF, explique également que l'écart par rapport aux annuités de la LPM mesuré ci-après soit sensiblement inférieur aux données présentées dans le I ci-dessus.

Comparaison entre les prévisions d'exécution de la mission « Défense » en 2012-2013 et la loi de programmation militaire

Source : ministère de la défense

2. Des dotations du PLF 2013 en repli de 1,3 milliard d'euros par rapport à l'annuité 2013 de la LPM

Si l'on compare le PLF 2013 au périmètre LPM (c'est-à-dire en euros 2008) et l'annuité 2013 prévue par la LPM, les crédits de paiement de la mission « Défense » dans le PLF 2013 (soit 27,8 milliards d'euros) sont inférieurs de 2,4 milliard d'euros à cette annuité 2013 (soit 30,2 milliards d'euros), comme détaillé dans le tableau de la page précédente.

Toutefois, les ressources exceptionnelles s'élèvent à 1,3 milliard d'euros dans le PLF 2013 (au périmètre LPM et en euros 2008), alors que l'annuité 2013 de la LPM ne prévoyait que 0,2 milliard d'euros de ressources exceptionnelles. Ce surcroît de recettes exceptionnelles, pour un montant de 1,1 milliard d'euros, compense à hauteur de près de la moitié le manque de crédits de paiement (soit 2,4 milliards d'euros), ramenant ainsi à 1,3 milliard d'euros le déficit de ressources dans le PLF 2013 par rapport à l'annuité 2013 de la LPM.

Les dépenses sont donc minorées à due concurrence de 1,3 milliard d'euros (en euros 2008). Comme cela a été analysé plus haut pour l'ensemble de la période 2009-2014 de la loi de programmation militaire, ce sont les grands programmes d'équipement dont les crédits sont le plus fortement révisés à la baisse dans le PLF 2013 : leurs dotations ne s'élèvent qu'à 7,27 milliards d'euros (en valeur 2008), en repli de 0,84 milliard d'euros par rapport à l'annuité 2012 de la LPM (soit 8,11 milliards d'euros).

B. UNE ÉVOLUTION DES EMPLOIS REFLÉTANT LA TRAJECTOIRE PRÉVUE PAR LA LPM

1. Précisions méthodologiques sur la notion de plafond d'emplois

L'article 6 de la LPM 2009-2014 définit la politique d'effectifs par deux dispositions dont la compatibilité ne va pas nécessairement de soi en pratique :

- des réductions d'effectifs, définies par rapport à l'année précédente en équivalents temps plein (ETP), notion dont on rappelle qu'elle correspond aux effectifs « physiques » à la mi-année ;

- des plafonds d'emplois, notion budgétaire définie en équivalents temps plein travaillé (EPTP), c'est-à-dire en ETP corrigés en fonction de leur présence effective sur l'année, définis en niveau.

Le tableau ci-après indique les hypothèses retenues pour mettre ces deux notions en cohérence.

La notion de plafond d'emplois doit être retenue en priorité, dans la mesure où elle permet davantage des comparaisons d'une année sur l'autre.

2. Une sous-exécution chronique des plafonds d'emplois à hauteur de plus de 4 000 ETPT

Comme le montre également le tableau ci-après, il est prévu une réduction des effectifs à hauteur de 53 310 ETPT sur la période 2008-2016, essentiellement concentrée sur la durée initiale de la LPM (2009-2014).

Le plafond d'emplois doit ainsi être abaissé de 314 200 ETPT en 2009 à 276 000 ETPT en 2014, soit une baisse de 38 200 ETPT (ou 12 % des effectifs du plafond d'emplois en 2009).

L'année 2013 poursuit la mise en oeuvre de la diminution du format des armées, avec une diminution du plafond d'emplois des programmes de la mission « Défense » de 7 162 postes à périmètre constant.

Si les plafonds fixés par les lois de finances se conforment globalement à la LPM (malgré des écarts annuels de l'ordre de 200 à 500 ETPT au-dessus du plafond de la LPM), ces plafonds sont sous-exécutés de manière chronique, à hauteur d'environ 4 500 ETPT (4 197 en 2010, 4 775 en 2011 et 4 480 en 2012).

Manifestement, cette sous-exécution intervient à périmètre constant, hors transfert (opéré en 2009) de la délégation à l'information et à la communication de la défense, ainsi que du service historique de la défense, de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » vers la mission « Défense ».

Cette sous-exécution s'accompagne du fait que la déflation des effectifs a été plus rapide que prévu en 2008 (à périmètre courant, 7 842 ETPT ont été supprimés en exécution, alors que la LFI et la LPM prévoyaient une diminution de seulement 4 852 ETPT, soit un différentiel de 2 990 ETPT).

Mais il peut également s'agir d'un phénomène structurel plus ancien, sur lequel vos rapporteurs spéciaux ne disposent pas de l'ensemble des éléments d'explication nécessaires.

Plusieurs critères peuvent intervenir, comme le taux de non-renouvellement des contrats d'engagement, les difficultés éventuelles de reclassement et des décalages entre les prévisions de départs en retraite et les départs effectifs.

Il n'apparaît toutefois pas d'écart entre les prévisions et les réalisations de reclassement mesurées par l'indicateur n° 1 associé à l'objectif n° 5 du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », et qui vise à « Améliorer l'accès à l'emploi en maîtrisant les coûts ».

Les suppressions d'effectifs prévues par la loi de programmation militaire : mises en cohérence des chiffres en ETP et en ETPT figurant à l'article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014

(mission « Défense », à périmètre 2008)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Total

2009-2014

 

4 852

7 999

7 926

7 577

7 462

7 462

7 462

2 570

 

53 310

45 888

+ Effet report n-1

 

2 426

4 000

3 963

3 789

3 731

3 731

3 731

1 285

 

 

- Effet report n+1

- 2 426

- 4 000

- 3 963

- 3 789

- 3 731

- 3 731

- 3 731

-1 285

 

 

 

Suppressions d'ETPT en résultant

2 426

6 426

7 963

7 752

7 520

7 462

7462

5 016

1 285

53 310

30 697

Plafonds d'emplois en ETPT (chiffres figurant dans la LPM)

320 612

314 200

306 200

298 500

291 000

283 500

276 000

       

Plafonds en LFI (2009, 2010, 2011, 2012), et nouvelle programmation (2013 et 2014)

320 612

314 670

306 564

299 006

291 611

283 735

276 253

       

Exécution (1)

316 381

309 848

302 367

294 231

287 131

           

Sous-exécution par rapport à la LFI

4 231

4 822

4 197

4 775

4 480

           

ETP : équivalent temps plein (emploi corrigé pour prendre en compte sa durée hebdomadaire). Défini à un moment précis. ETPT : équivalent temps plein travaillé (ETP corrigé pour prendre en compte la durée de présence de la personne sur l'année). Défini en moyenne annuelle.

Explication : les suppressions d'emplois en ETP sont définies à mi-année. Une suppression de N ETP une année n signifie donc que les ETP diminuent de N entre le 1er juillet de l'année n-1 et le 1er juillet de l'année n. Si on suppose que la diminution est linéaire, cela signifie que l'emploi (défini en ETPT) diminue de N/2 l'année n-1 puis N/2 l'année n.

(1) Pour 2012, il s'agit de l'exécution prévisionnelle actualisée au 30 juin.

Sources : ministère de la défense et rapport de nos collègues députés Patrick Beaudouin et Yves Fromion sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 (commission de la défense de l'Assemblée nationale, n° 1615, XIIIe législature, 8 avril 2009)

Lors de l'examen des crédits de la mission « Défense » dans le cadre du projet de loi de règlement pour 2011, vos rapporteurs spéciaux avaient déjà fait part de leurs interrogations à ce sujet, qui rejoignaient celles de la Cour des comptes et des services de contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Ils avaient déploré le manque d'outils disponibles pour effectuer des calculs fiables :

« Comme l'observe le CBCM dans son rapport annuel 2011, l'objectif fixé par la loi de programmation militaire (LPM) de diminution de 8 250 ETP au ministère de la défense n'a pas été atteint, puisque seulement 7 946 ETP ont été supprimés (hors transferts).

« Cependant, l'objectif de déflation des effectifs sur les quatre derniers exercices est dépassé, puisqu'il s'est établi à 31 131 pour une cible de 29 800 suppressions.

« La sous-réalisation chronique du plafond d'emplois traduit donc, à moyen terme, une diminution des effectifs plus rapide que prévu, sous une réserve - de taille - ainsi libellée par le CBCM : « ces chiffres doivent être pris avec prudence compte tenu des problèmes liés à la base de départ du calcul »15(*) »16(*).

Toujours sans réponse, la question d'une sous-réalisation chronique du plafond d'emplois devra être posée dans le cadre des travaux du Livre blanc et de la prochaine LPM.

Elle est par ailleurs corrélée à l'attractivité de la carrière militaire, et constitue l'un des enjeux ayant motivé la demande à la Cour des comptes d'une enquête, en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les primes et indemnités du ministère de la défense.

C. UNE NÉCESSAIRE VIGILANCE SUR LE MAINTIEN DES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES ET DES ACTIVITÉS D'ENTRAÎNEMENT

1. Le maintien des capacités opérationnelles : une nouvelle dégradation prévue en 2013

La capacité de projection de l'armée de terre est l'une des composantes de l'indicateur 178-5.1 « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France », retenu comme l'un des quatre « indicateurs principaux »17(*) de la mission « Défense ».

Dans leur rapport sur la loi de règlement 2008, les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances écrivaient : « S'il fallait retenir un seul indicateur de la mission « Défense », ce serait probablement celui relatif aux capacités de projection de l'armée de terre, dont dépend directement l'impact opérationnel global ».

Cet objectif consiste à pouvoir projeter 30 000 combattants pendant un an sans relève après un préavis de six mois.

Or, la loi de finances pour 2011 avait prévu que cet objectif, auparavant atteint à 100 %, ne le serait plus qu'à 95 % en 2011 et 90 % en 2013. Cette évolution défavorable avait été expliquée dans le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Défense » par une précision laconique, mais révélatrice des conséquences du non-respect de la LPM : « Les prévisions tiennent compte des contraintes budgétaires de la période ».

Dans la loi de finances initiale pour 2012, la prévision actualisée 2011, la prévision 2012 et la cible 2013 ont abaissé à nouveau l'atteinte de cet objectif, à seulement 82,5 %.

Dans le PLF 2013, la prévision actualisée 2012 et la prévision 2013 ont enfin réduit cet objectif à seulement 80 %, avec cette nouvelle explication, proche de celle de l'an dernier, mais faisant le constat d'une « dégradation » « durable » :

« Le contrat 30 000 hommes est durablement dégradé, non en raison de problèmes d'effectifs ou de dotation en équipements, mais en raison de facteurs exogènes à l'armée de terre : les capacités de production des industriels, actuelles et à court terme, ne pourraient pas assurer la mise à niveau, la maintenance et le ravitaillement sur la durée d'un an prévue au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ».

Les difficultés ne portent donc pas tant sur la projection de 30 000 hommes, que sur la capacité à les équiper ainsi qu'à assurer la maintenance et le ravitaillement de nos forces.

Les capacités de production des industriels dépendent, notamment, des commandes de l'Etat dans le cadre des grands programmes d'équipement, dont il a été observé qu'ils ont été fortement impactés par les évolutions budgétaires.

Le maintien de la capacité de projection opérationnelle est pourtant l'une des priorités fixées à l'horizon 2020, qui figure au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, et sur lequel le nouveau Livre blanc devra se prononcer.

2. Le niveau de réalisation des activités et de l'entraînement

Reflétant la qualification opérationnelle des forces, notamment en cas d'intervention dans un cadre multilatéral, l'indicateur 6.1 mesure le « niveau de réalisation des activités et de l'entraînement ». Son évolution récente, en-dessous des objectifs de la LPM, reflète les tensions résultant de la projection sur les théâtres extérieurs.

Les résultats doivent être interprétés avec précaution, en raison des difficultés à séparer les activités opérationnelles et l'entraînement.

Dans l'armée de terre, la cible du nombre de jours d'activité par homme (JPAO) s'établit à 120 en 2015, révisée à la baisse par rapport à l'objectif de la LPM (150) en raison du contexte opérationnel. Si les réalisations 2010 et 2011 ont été proches de l'objectif (avec, respectivement, 119 et 117 JPAO), la prévision pour l'année 2012 n'atteint que 111 JPAO et la prévision 2013 s'élève à 105 JPAO. Le PAP annexé au PLF 2013 invoque le « faible niveau de disponibilité des matériels en métropole, au bénéfice des équipements déployés en opération », tout en observant que « l'amélioration de la disponibilité technique des équipements redéployés des théâtres d'opération devrait permettre une meilleure préparation opérationnelle d'ici deux ans », ce qui rend par ailleurs compte du décalage entre le rapatriement des troupes et des équipements.

Pour la marine, l'objectif LPM - repris dans la cible 2015 - est de 100 jours de mer par bâtiment (ce nombre étant porté à 110 jours pour les grands bâtiments). La prévision 2013 (88 jours de mer, et 97 jours de mer pour les grands bâtiments) est en net recul par rapport à la réalisation (respectivement, 92 et 107 jours de mer), et inférieure de plus de 12 % à la cible de la LPM. Comme toujours très détaillé s'agissant de la présentation des objectifs et des indicateurs de performance, le PAP 2013 observe : « Malgré une hausse significative des crédits budgétaires en 2012 et 2013, le potentiel d'activité n'a pas pu être amélioré compte tenu d'un accroissement encore plus dynamique de la dépense de maintien en condition opérationnelle du matériel. Le surcroît d'activité en 2011 généré par l'opération Harmattan en Libye nécessite de concentrer l'activité en 2012 sur la régénération organique des bâtiments. En conséquence, les prévisions 2012 et 2013 constituent un socle nécessaire à la régénération des savoir-faire prioritaires et à la réalisation des opérations »18(*).

Dans l'armée de l'air, les cibles 2015 sont de 180 heures de vol pour les pilotes de chasse et de 400 heures pour les pilotes de transport. Les données en réalisation 2011 sont globalement en-dessous de ces niveaux (au-dessus pour les pilotes de chasse : 190 heures, en-dessous pour les pilotes de transport : 320 heures). Les prévisions 2012 et 2013 ne s'établissent, respectivement, qu'à 165 et 160 heures de vol pour les pilotes de chasse, et 265 et 260 heures pour les pilotes de transport. Le PAP 2013 est explicite sur « l'insuffisance d'activité des équipages chasse due au manque de disponibilité des matériels », entraînant « un allongement de la phase de régénération des équipages (difficultés de formation pour les jeunes équipages en unité de combat et d'entretien de compétence pour les équipages expérimentés). De ce fait, la mise en sommeil de certains savoir-faire pourrait être envisagée ». Le format et la disponibilité de la flotte sont également des critères déterminants. Comme l'explique encore le PAP 2013, « le faible niveau d'activité des équipages de transport tactique en 2012 s'explique par un format et une disponibilité de la flotte restés insuffisants, malgré la livraison des nouveaux CASA19(*) pour lesquels des défauts techniques ont été constatés à leur réception. En 2013, l'arrivée des premiers A400M amorcera le début du redressement de la situation de cette flotte. Toutefois, malgré sa progression, le budget consacré à l'entretien programmé des matériels ne permettra pas d'assurer le niveau d'activité initialement prévu pour le reste de la flotte de transport tactique »20(*).

D. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L'UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN, DES SYSTÈMES ET DES INFRASTRUCTURES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS DE L'ÉTAT »

1. Un compte d'affectation spéciale retraçant des ressources exceptionnelles

L'article 54 de la loi de finances pour 200921(*) a créé le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

Comme les années passées, vos rapporteurs spéciaux déplorent l'absence d'objectifs et d'indicateurs de performance associés aux programmes de la mission, ce qui n'est pas conforme à la LOLF.

Les recettes de ce compte sont essentiellement constituées du « produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1er janvier 2009 ».

« (...) Ce compte retrace : (...)

« a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;

« b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement », c'est-à-dire au renseignement électronique.

L'ouverture du compte d'affectation spéciale a répondu à la volonté d'inscrire la gestion des fréquences hertziennes dans une stratégie patrimoniale de valorisation de biens immatériels par le versement de redevances pour l'utilisation de fréquences libérées par l'Etat.

En effet, grâce au basculement de la télévision analogique vers le numérique, une partie du spectre radioélectrique a pu être libérée et redistribuée. En France, l'arrêt complet de la télévision analogique est intervenu fin 2011.

En pratique, le CAS est demeuré inopérant, faute du lancement de procédures de mise sur le marché, en 2009 et en 2010.

Depuis 2011, la cession de fréquences du ministère de la défense a permis la perception de recettes sur le CAS, retracées au programme 762 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien ».

2. Le programme 761 « Désendettement de l'Etat »

Comme les années précédentes, le programme 761 « Désendettement de l'Etat » n'est pas doté dans le présent projet de loi de finances.

Pour les ministères autres que celui de la défense, les ressources provenant de la cession de fréquences contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat, tandis que le ministère affectataire de la fréquence libérée perçoit le solde (85 %).

Le ministère de la défense dispose, pour sa part, de la totalité du produit de la cession de fréquences, ce qui explique l'absence de dotation de ce programme, dans la mesure où les seules cessions réalisées à ce jour ont concerné la défense nationale.

3. Le programme 762 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques »

Les opérations de cessions de fréquences du ministère de la défense, inscrites au programme 762, ont été décrites plus haut, parmi les ressources exceptionnelles22(*).

L'intitulé de ce programme est modifié par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, afin de prendre en compte les opérations d'investissement portant sur l'interception et le traitement des émissions électromagnétiques, figurant dans l'action 2 du programme.

Compte tenu de la perception tardive des recettes issues des cessions réalisées en septembre 2011 et au premier semestre 2012 (cf. supra), la majeure partie des crédits provenant des cessions a été reportée : sur 2,256 milliards d'euros de crédits, 89 millions d'euros seulement ont été consommés en 2011. Les prévisions de consommation de crédits s'élèvent à 1,1 milliard d'euros en 2012 et 1,067 milliard d'euros en 2013.

Ces reports ont été préjudiciables au ministère de la défense, puisqu'ils ont conduit à des annulations de crédits plus importantes que pour les ministères civils23(*) lors de la première loi de finances rectificative de mars 201224(*).

4. Le programme 763 « Optimisation de l'usage du spectre hertzien et des infrastructures du réseau de télécommunications du ministère de l'intérieur »

La création de ce nouveau programme dans le présent projet de loi de finances résulte des dispositions de l'article 34 du PLF 2013, examiné par votre rapporteur général dans le cadre du tome II de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2013.

Cet article 34 vise à faciliter l'utilisation du CAS, pour la première fois, par d'autres ministères que le ministère de la défense, ce qu'il convient de saluer. En l'occurrence, il s'agirait d'opérations qui seraient conduites par le ministère de l'intérieur, après que l'Etat sera devenu, le 1er janvier 2013, propriétaire du réseau Automatisation des Communications Radiophoniques Opérationnelles de Police (ACROPOL), qui est l'actuel réseau de communications radio de la police nationale depuis 1994.

Il est attendu 90 millions d'euros de recettes nouvelles, qui seraient affectés à la modernisation des systèmes d'information et de communication de la police nationale (pour 50 millions d'euros), de la gendarmerie nationale (à hauteur de 30 millions d'euros) et de l'administration centrale et territoriale du ministère de l'intérieur (pour 10 millions d'euros). Ces ressources sont retracées sur chacune des actions correspondantes du programme 763. Les opérations qu'elles financent sont décrites par nos collègues Michèle André et Jean-Vincent Placé, respectivement rapporteurs spéciaux de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » et de la mission « Sécurité », dans l'analyse du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » et les programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale » de la mission « Sécurité ».

Dans son rapport spécial, notre collègue Jean-Vincent Placé observe que ces ressources nouvelles comblent opportunément des recettes nécessaires pour assurer le financement de dépenses de fonctionnement :

« Toutefois, une autre raison explique la contraction des crédits de fonctionnement du programme [« Police nationale »] en 2013. En effet, les dépenses de fonctionnement, de maintenance et de mise à niveau de l'infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) s'élèvent à 42,8 millions d'euros. Or, cette charge sera désormais inscrites sur le programme 763 créé au sein du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat ». Elle ne pèse donc plus sur les crédits de fonctionnement de la police nationale ».


* 11 Vos rapporteurs spéciaux ont rencontré personnellement l'amiral Edouard Guillaud le 7 mars 2012. Le large échange de vues à cette occasion a permis d'aborder les perspectives d'évolution du budget de la défense et de compléter leur analyse, avant la préparation du nouveau Livre blanc et de la future LPM.

* 12 Comme le précise le PAP du PLF 2013, « les études amont ont pour objectif de disposer de « briques technologiques matures » en cohérence avec les besoins des futurs systèmes d'armes » (p. 57).

* 13 Le secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense a été auditionné personnellement par votre rapporteur spécial François Trucy le 30 octobre 2012. Cette audition s'inscrivait également dans le cadre des travaux de la mission de contrôle sur les conséquences budgétaires de la réforme de la carte militaire, dont les conclusions figurent en annexe au présent rapport.

* 14 La LPM prévoit que, dans le cas des OPEX, « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF. La réserve de précaution n'a rien à voir avec la réserve de budgétisation, créée par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, et dont la fonction est d'abonder en loi de finances les crédits de certaines missions, par rapport aux plafonds fixés par la programmation triennale.

* 15 Rapport annuel du CBCM près le ministère de la défense et des anciens combattants relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle pour l'année 2011. Citation p. 27.

* 16 Sénat, rapport n° 658, tome II (2011-2012). Analyse de la mission « Défense » par vos rapporteurs spéciaux.

* 17 Les autres « indicateurs principaux » sont l'indicateur 212-1.1 « Taux d'évolution des opérations d'infrastructure programmées », l'indicateur 146-1.1 « Taux de réalisation des équipements » et l'indicateur 146-2.2 « Evolution annuelle moyenne des devis à terminaison des opérations d'armement principales ».

* 18 Source : PAP annexé au PLF 2013. Les éléments soulignés le sont par vos rapporteurs spéciaux.

* 19 Airbus militaire CN-235.

* 20 PAP annexé au PLF 2013. Les éléments soulignés le sont par vos rapporteurs spéciaux.

* 21 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 22 Cf. supra, paragraphe I B 2.

* 23 La mission « Défense » a supporté plus d'un quart (soit 321,6 millions d'euros) des annulations de crédits (à hauteur de 1,2 milliard d'euros).

* 24 Loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.