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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

III. UN BUDGET 2013 TOUJOURS TRÈS LARGEMENT DÉPENDANT DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. DES RECETTES DONT LE PRODUIT PROGRESSE LÉGÈREMENT

Les recettes du budget annexe sont principalement constituées des redevances de navigation aérienne, des redevances de surveillance et de certification et de la taxe d'aviation civile. A cela s'ajoute bien évidemment le produit des emprunts.

Les redevances de navigation aérienne devraient rapporter au budget annexe plus de 1 375,7 millions d'euros en 2013, tandis que la taxe d'aviation civile s'élève pour sa part à près de 338,7 millions d'euros. Au total, les recettes de la section des opérations courantes s'établissent à 1 847 millions d'euros.

Du coté de la section des opérations en capital, le produit des emprunts devrait atteindre 247,95 millions d'euros. Votre rapporteur spécial note que la diminution des recettes sur la section des opérations en capital signifie un moindre recours à l'endettement.

Au total, le budget annexe disposera de plus de 2,1 milliards d'euros de ressources en 2013, en progression de 2,08 % par rapport à 2012.

Évaluation des recettes du budget annexe pour 2013

(en euros)

 

2012

2013

Écart

Section des opérations courantes

1 794 492 955

1 847 000 032

2,93 %

Section des opérations en capital

250 291 607

247 949 304

- 0,94 %

Total recettes

2 044 784 562

2 094 949 336

2,45 %

Fonds de concours

23 480 000

16 360 000

- 30,32 %

Total recettes nettes

2 068 264 562

2 111 309 336

2,08 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Comme indiqué plus haut, les évaluations des recettes sont très sensibles à la conjoncture et à la bonne santé du secteur aérien. En cas de dégradation de l'environnement économique, le budget annexe se verrait dans l'obligation de recourir plus largement à l'emprunt.

B. DES DÉPENSES EN NETTE HAUSSE

1. Une progression de près de 4 %

Les documents budgétaires rappellent que la DGAC entend conduire « une stratégie financière responsable qui préserve [sa] capacité à investir tout en réduisant ses coûts structurels et en optimisant la dépense afin d'affronter les conséquences de la crise économique du transport aérien ».

Dans le cadre du triennal, la DGAC va lancer « une démarche de productivité générale accompagnée de nécessaires efforts de réorganisation ». Cette démarche serait appuyée par un prestataire extérieur et devrait concerner en priorité les fonctions support. Il semblerait également que la mise en oeuvre de logiciels de gestion financière et de gestion des ressources humaines soit une voie privilégiée pour maîtriser la dépense.

Votre rapporteur spécial prend acte des efforts que la DGAC entend réaliser dans les mois qui viennent. Il regrette cependant que les documents budgétaires illustrent cette volonté par des formules souvent absconses et qui n'apportent guère d'informations concrètes : « la DGAC va de même initier une rationalisation de la surveillance et de la certification tout en conservant une capacité de réponse adaptée aux grands enjeux régionaux et en s'appuyant sur une responsabilisation accrue de certains acteurs locaux ».

Par ailleurs, la volonté affichée de réaliser des économies se traduit néanmoins par une hausse non négligeable des dépenses entre 2012 et 2013 de près de 4 % en crédits de paiement (CP) et de 3,35 % en autorisations d'engagement (AE), comme le montre le tableau ci-dessous.

Évolution des crédits par section et par programme entre 2012 et 2013

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Ouvertes en LFI
pour 2012

Demandés en
PLF pour 2013

Écart 2012 - 2013

Ouvertes en LFI
pour 2012

Demandés en PLF
pour 2013

Écart 2012 - 2013

Opérations courantes

           

613 - Soutien aux prestations de l'aviation civile

1 442 823 136

1 499 118 280

3,90 %

1 436 000 553

1 499 118 280

4,40 %

612 - Navigation aérienne

336 696 916

329 135 492

- 2,25 %

333 862 022

329 135 492

- 1,42 %

614 - Transports aériens, surveillance et certification

40 469 926

40 216 821

- 0,63 %

39 000 003

40 216 821

3,12 %

Sous-total

1 819 989 978

1 868 470 593

2,66 %

1 808 862 578

1 868 470 593

3,30 %

Opérations en capital

           

613 - Soutien aux prestations de l'aviation civile

206 033 494

236 810 622

14,94 %

207 100 078

236 810 622

14,35 %

612 - Navigation aérienne

177 598 461

170 113 824

- 4,21 %

176 027 283

170 113 824

- 3,36 %

614 - Transports aériens, surveillance et certification

9 290 029

11 554 297

24,37 %

8 794 623

11 554 297

31,38 %

Sous-total

392 921 984

418 478 743

6,50 %

391 921 984

418 478 743

6,78 %

           

 

TOTAL

2 212 911 962

2 286  949 336

3,35 %

2 200 784 562

2 286 949 336

3,92 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Les principales évolutions des dépenses sont retracées ci-dessous.

2. Un budget qui finance à près de 50 % des dépenses de personnel

En 2013, les dépenses de personnel devraient s'élever à près de 1 137,1 millions d'euros, soit 49,7 % des dépenses totales du programme (toutes sections confondues). Encore faut-il ajouter qu'une subvention pour charges de service public attribuée à l'ENAC, soit près de 78,2 millions d'euros sur un total de 99 millions d'euros, concourt également au financement de la masse salariale de l'école (906 ETP).

Le schéma d'emplois de la DGAC prévoit la suppression de 100 postes en 2013, par non-remplacement de départs à la retraite (220 départs prévus), ce qui représente une diminution de 116 ETPT, qui s'élèvent donc à 11 025.

Les documents budgétaires précisent que « les critères retenus pour déterminer la prévision de départs à la retraite sont de 56,5 ans pour le corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne et de 63,5 ans pour l'ensemble des autres corps de la DGAC ».

Les rémunérations d'activité proprement dites représentent un montant de 794 millions d'euros. Les autres dépenses de personnels sont constituées des cotisations sociales, notamment au titre des pensions (280 millions d'euros) et des prestations sociales (2,5 millions d'euros).

Au sein de cette enveloppe, votre rapporteur spécial note que 16,75 millions d'euros correspondent à des « indemnités », primes et mesures catégorielles diverses, dont 8,1 millions « destinés à financer les mesures d'accompagnement des restructurations prévues pour moderniser l'organisation de la DGAC ». Ces primes apparaissent fort peu légitimes au regard des avantages déjà acquis par les personnels de la DGAC, en particulier les contrôleurs aériens. En outre, 11,27 millions d'euros inscrits dans une rubrique « Autres » ne sont pas justifiés.

Au total, malgré une baisse du nombre d'agents, constante depuis 2007, la dépense progresse de près de 3 % entre 2012 et 2013.

Suppressions d'ETP réalisées et prévues au sein de la DGAC de 2007 à 2013

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Programme 613 (DGAC)

12

122

89

188

173

132

100

ENAC

-

58

25

17

12

Total

12

457

198

149

112

Source : réponse de la DGAC au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial estime que la réduction de la dépense de personnel doit rester un levier privilégié de la maîtrise de l'équilibre du budget annexe. C'est pourquoi, il propose un amendement tendant à réduire de 15 millions d'euros les crédits de masse salariale, à raison d'une diminution de moitié des primes « d'accompagnement des restructurations », soit 4 millions d'euros, et de 11 millions d'euros au titre des crédits non justifiés.

3. Les autres dépenses : une bonne justification mais une lecture difficile des évolutions

Le budget annexe est divisé en trois programmes :

- le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile », programme support qui regroupe l'essentiel des crédits, notamment de personnels ou ceux ayant trait aux charges financières ;

- et deux programmes « métiers », le programme 612 « Navigation aérienne », qui comprend l'ensemble des crédits participant au service public de la navigation aérienne, et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification », qui intervient plutôt au titre des missions « au sol » de la DGAC, par exemple dans le cadre du Bureau enquêtes et analyses (BEA).

Par ailleurs, la division en deux sections, reprise dans chacun des programmes, ne facilite pas une lecture aisée des évolutions d'une année sur l'autre par grande masse de dépenses.

Il convient de retenir que les dépenses d'investissement sont principalement concentrées sur le programme « Navigation aérienne » et représentent environ 170 millions d'euros, auxquels s'ajoutent environ 11 millions d'euros pour le programme 614.

Si l'on excepte les dépenses relatives à l'emprunt (charges financières et remboursement du capital), soit tout de même près de 456 millions d'euros, toutes les autres dépenses relèvent du fonctionnement, soit un peu plus de 512 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial constate que la justification au premier euro pour l'ensemble des dépenses de fonctionnement et d'investissement est particulièrement détaillée. Néanmoins, pour les raisons évoquées ci-dessus, il lui est très difficile d'en juger de l'opportunité.

C. UN ENDETTEMENT TOUJOURS PRÉOCCUPANT QUI DEVRAIT AMORCER UNE DÉCÉLÉRATION

1. Un rythme de progression qui ralentit en 2012

L'endettement du budget annexe a particulièrement augmenté à compter de 2009, c'est-à-dire au moment où l'impact de la crise a été le plus fort sur le secteur aérien, comme le montre le tableau ci-dessous.

Évolution de l'endettement net du budget annexe de 2006 à 2013

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

LFI 2012

PLF 2013

Emprunt contracté

253

103

104

282

250,7

194,4

250,3

247,9

Remboursement des emprunts (capital)

114

104

104

108

154

181,5

196,9

222,9

Endettement net au 31/12

878,44

877,74

877,73

1 051,6

1 148,3

1 161,2

1 214,6

1 239

Évolution en pourcentage

18,7 %

- 0,08 %

0 %

19,8 %

9,2 %

1,1 %

4,6 %

2,01 %

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 et réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

En 2013, compte tenu du déficit d'exploitation du budget annexe, il sera à nouveau nécessaire de recourir à l'emprunt. Les documents budgétaires indiquent que les remboursements devraient s'élever à environ 222,9 millions d'euros tandis que le montant des emprunts contractés atteindrait 247,9 millions d'euros. La différence vient naturellement faire progresser l'endettement du BACEA.

Les charges d'intérêts pour 2013 sont estimées à 38,1 millions d'euros (37,3 millions d'euros en 2012) pour quatorze emprunts en cours d'exécution, dont deux emprunts bancaires résiduels contractés avant 2005 et douze avances de l'Agence France Trésor41(*).

2. Des perspectives encourageantes mais encore insuffisantes

Comme il a été évoqué plus haut, sur la période triennale, le budget annexe devrait à nouveau dégager des excédents d'exploitation. En conséquence, son endettement devrait commencer à se réduire à compter de l'année 2015.

Après un point culminant à 1 245 millions d'euros atteint en 2014, l'endettement devrait revenir à 1 227 millions d'euros en 2015.

Évolution de l'endettement du BACEA depuis 2007

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 et réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, la DGAC affirme qu'elle s'est engagée depuis 2003 dans une politique de maîtrise de sa dette. Après des circonstances économiques exceptionnelles, le désendettement « demeure une priorité » pour elle. De fait, les annuités de remboursement augmentent sensiblement depuis 2011 ; cette évolution est toutefois corrélée au stock de dette.

Pour autant, à coté d'une explication conjoncturelle, la DGAC fait également valoir que les redevances ne couvrent pas tous les coûts qu'elle expose. Elle écrit : « le budget annexe subit une sous-budgétisation de ses recettes car la totalité des coûts soumis aux redevances ne sont pas couverts, soit en raison d'exonérations légales, soit en raison d'une sous-tarification décidée pour des raisons politiques ou économiques. De plus, les recettes issues de la taxe d'aviation civile (TAC) ne sont pas intégralement versées au BACEA. Cette sous-budgétisation structurelle est estimée à 103 millions d'euros en 2011 ».

Comme les années précédentes, votre rapporteur spécial estime qu'un effort sur les recettes pourrait effectivement être étudié. A cet égard, l'article 32 du présent projet de loi de finances instaure des frais d'assiette et de recouvrement au profit de la DGAC pour un montant de 5,5 millions d'euros.

Néanmoins, cet effort demandé à un secteur aérien en difficulté sera d'autant plus doux que la DGAC réussira à maîtriser ses coûts par une politique volontariste de réduction de la dépense, par ailleurs déjà bien engagée et qui doit être poursuivie sans relâche.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1) Les recettes du budget annexe restent largement dépendantes de l'évolution du trafic aérien pendant l'année 2013, lequel pourrait être affecté par l'environnement économique.

2) En conséquence, l'équilibre budgétaire du budget annexe - soit un déficit de 21,5 millions d'euros - doit être regardé avec précaution. Il n'est pas exclu qu'il soit nécessaire de recourir plus que prévu à l'emprunt au cours de l'année 2013.

3) Sous réserve des observations précédentes, sur la période triennale, le budget annexe devrait redevenir excédentaire à compter de 2014 et l'endettement devrait diminuer en valeur absolue à partir de 2015. En 2013, l'endettement progresse encore pour atteindre 1 239 millions d'euros, mobilisant près de 38 millions d'euros de charges d'intérêt.

4) Les dépenses du budget annexe sont toujours caractérisées par la place très importante des dépenses de personnel (environ 50 %) pour un montant total de près de 1 137 millions d'euros. Malgré des réductions d'effectifs année après année depuis 2007, la masse salariale continue de progresser (+ 3 % en 2013).

5) Votre rapporteur spécial vous propose un amendement de diminution des crédits de personnel de 15 millions d'euros, à raison d'une réduction de 4 millions d'euros de primes « d'accompagnement des restructurations » et de 11 millions d'euros qui ne font l'objet d'aucune justification.

6) La DGAC doit donc poursuivre son effort de rationalisation de certaines fonctions support et de gains de compétitivité. A cet égard, la programmation triennale est exigeante (réduction de 100 ETP chaque année).

7) Au final, si un effort peut être réalisé sur les recettes - certaines redevances qui ne couvrent pas la totalité du coût du service rendu à l'usager -, celui-ci doit s'accompagner d'une maîtrise accrue de la dépense, notamment de personnel.


* 41 Depuis 2005, la DGAC s'adresse exclusivement à l'Agence France Trésor.