Allez au contenu, Allez à la navigation

Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 64
(Art. 128 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et art. 136 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006)

Extension du périmètre du fonds de prévention des risques naturels majeurs

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre de façon conséquente le périmètre d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs.

I. LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS

A. LES MISSIONS DU FPRNM : UN CHAMP DE PLUS EN PLUS LARGE

Le FPRNM, dit « fonds Barnier », a été instauré par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Les dispositions le concernant figurent à l'article L. 561-3 du code de l'environnement. Ses bénéficiaires sont, à l'exception des cas d'expropriation, des personnes qui ont assuré leurs biens et se sont elles-mêmes engagées dans une démarche de prévention.

Les missions du fonds ont évolué depuis sa création. Initialement dédié à l'indemnisation des expropriations des biens exposés à certains risques naturels, il est ensuite intervenu dans le financement d'actions de prévention afin d'assurer la sécurité des personnes et de réduire les dommages aux biens exposés à un risque naturel majeur. De plus, entre 1995 et 2011, onze lois ont élargi son champ d'intervention au financement d'études et de travaux, d'acquisitions amiables de biens menacés, ainsi que d'actions d'information du public.

L'élargissement progressif du champ des
opérations finançables par le FPRNM

1) Loi de finances rectificative pour 1997 : financement, à titre exceptionnel et sous certaines conditions, des études et travaux réalisés dans le cadre de la prévention des risques liés aux glissements de terrain de grande ampleur des Ruines de Séchilienne (Isère) et de La Clapière (Alpes-Maritimes).

2) Loi de finances rectificative pour 1999 : financement, du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006, de 50 % des dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

3) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : contribution possible du fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, et à des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement.

4) Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages :

Extension, sous certaines conditions, de la contribution du fonds :

a) à l'acquisition amiable, par l'Etat, par une commune ou un groupement de communes, de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux ;

b) à l'acquisition amiable de biens d'habitation et des biens liés à une activité économique de taille modeste fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle ainsi que de leurs terrains d'assiette ;

c) aux études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés ;

d) aux actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance.

5) Loi de finances pour 2004 : financement, dans la limite de 10 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2008, des études et travaux de prévention des collectivités locales dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques.

6) Loi de finances pour 2006, financement, pour les risques majeurs

a) de 75 % des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques (dans la limite de 16 millions d'euros par an, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2012) ;

b) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 33 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012) ;

c) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention des conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (dans la limite de 35 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012).

7) Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques

a) contribution, sous forme de fonds de concours à l'Etat, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités contre les inondations, réalisés ou subventionnés par l'Etat (dans la limite de 40 millions d'euros et pour les seules dépenses engagées par l'Etat avant le 1er janvier 2007) ;

b) contribution au financement d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 55 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012, avec un taux maximum d'intervention de 50 % pour les études, 40 % pour les travaux de prévention et 25 % pour les travaux de protection).

8) Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

Son article 222 a modifié l'article L. 561-3 du code de l'environnement en étendant aux risques de crues à montée rapide ou de submersion marine la possibilité pour l'État, les communes ou leur groupement, d'acquérir par voie d'expropriation ou par voie amiable des biens exposés, et par voie amiable uniquement, des biens sinistrés.

Cette loi a également modifié d'autres dispositions liées au financement d'études et aux travaux de prévention.

9) Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011

Son article 156 a étendu le champ d'intervention du FPRNM au financement des travaux de mise en conformité des digues domaniales pour la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, élaboré à la suite de la tempête Xynthia.

10) Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

Son article 126 a étendu le champ d'intervention du FPRNM, en application de l'article 6 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, au financement de l'aide financière et des frais de démolition tels que définis dans la loi précitée, dans la limite de 5 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2016.

11) Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011

Son article 93 a étendu le champ d'intervention du FPRNM au financement des ouvrages de prévention ou de protection des risques littoraux, au taux maximal de 40 %, même lorsque les plans de prévention des risques naturels n'ont pas encore été approuvés, pour permettre une accélération des travaux dans les communes à risques.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

B. UNE SITUATION FINANCIÈRE QUI S'EST PEU À PEU AMÉLIORÉE

1. Un fonds principalement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles

Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs est essentiellement financé par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Il peut en outre recevoir des avances de l'État. La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages prévoit que le taux de ce prélèvement est fixé dans la limite de 4 % par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie.

Cependant, face à l'insuffisance des ressources du Fonds pour remplir ces missions, le taux maximal de 4 % a été plusieurs fois relevé, deux lois de finances ouvrant ainsi la possibilité d'augmenter les ressources annuelles du Fonds, le taux étant ensuite fixé par arrêté.

Tout d'abord, à l'initiative de notre collègue Fabienne Keller, alors rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », votre commission des finances avait inscrit dans l'article 101 de la loi de finances pour 2008 la possibilité de relever de 4 % à 8 % le taux maximal de prélèvement au profit du Fonds Barnier.

Cette hausse a permis d'assainir la situation du Fonds. Néanmoins, elle ne pouvait pas assurer le financement de l'ensemble de ses missions, à l'horizon 2012, d'après les simulations effectuées alors par le Gouvernement. C'est pourquoi, en second lieu, la loi de finances pour 2009 a prévu l'augmentation du taux de prélèvement de 8 % à 12 %, ce dernier taux constituant la fourchette maximale. Versé par les entreprises d'assurance, ce prélèvement constitue désormais 90 % des ressources du Fonds Barnier.

2. Un fonds géré par la Caisse centrale de réassurance

Aux termes de l'article L. 431-9 du code des assurances, la caisse centrale de réassurance (CCR) est habilitée à pratiquer les opérations de réassurance des risques résultant de catastrophes naturelles, avec la garantie de l'État, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État. Créé en 1946 comme établissement public industriel et commercial, la CCR a été transformée en société anonyme dont le capital est intégralement détenu par l'État. Bien que cette procédure ne soit pas obligatoire, la majorité des compagnies d'assurances a choisi de se réassurer auprès de la CCR afin de bénéficier de la garantie illimitée de l'Etat. Le chiffre d'affaires de la CCR s'est élevé à 756,4 millions d'euros en 2009, dont 671,1 millions d'euros dans la réassurance des risques de catastrophes naturelles. En outre, le résultat net a atteint 182 millions d'euros.

L'article L. 561-3 du code de l'environnement dispose que la gestion comptable et financière du Fonds Barnier est assurée par la CCR dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cet établissement. Les frais exposés par la CCR pour cette gestion sont imputés au Fonds.

3. Une situation financière aujourd'hui plus confortable, après une année 2010 difficile

a) Une situation financière perturbée par les conséquences de la tempête Xynthia

En 2010, le montant total des besoins de financement exprimés lors du dialogue de gestion des crédits budgétaires de l'État s'élevait à 75 millions d'euros, auquel il fallait ajouter les dépenses nécessaires en 2010 pour la délocalisation de biens à la suite de la tempête Xynthia (155 millions d'euros prévus), soit au total 230 millions d'euros, dont 4,2 millions d'euros pour les demandes d'expropriation et 165 millions d'euros pour le financement d'acquisitions amiables de biens exposés à un risque naturel majeur menaçant gravement les vies humaines ou sinistrés par une catastrophe naturelle. Cette situation avait induit une tension dans l'adéquation entre les ressources et les dépenses du fonds, qui avait bénéficié d'un dividende exceptionnel de la CCR pour y faire face.

b) Une situation financière qui s'est largement améliorée depuis 2010

Le Fonds Barnier a aujourd'hui retrouvé une situation financière confortable, malgré l'extension continue de son périmètre. Les dépenses restent en effet inférieures aux recettes, comme le montre le tableau ci-dessous.

Évolution et perspectives des recettes et des dépenses du FPRNM

(en millions d'euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total des dépenses

63,84

79,27

230,05

225,80

217,00

184,00

Total des recettes

68,03

130,00

203,10

304,20

252,96

2 010,52

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

II. UNE NOUVELLE EXTENSION DU CHAMP D'INTERVENTION DU FRNM

A. UNE NOUVELLE EXTENSION CONSÉQUENTE DES MISSIONS DU FPRNM

Le présent article vise à étendre une nouvelle fois le périmètre du FPRNM, en complétant les articles 128 de la loi de finances pour 2004 et 136 de la loi de finances pour 2006.

En ce qui concerne l'article 128 de la loi de finances pour 2004, le présent article propose :

- l'extension du champ d'intervention du FPRNM au financement des communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles, mais ayant mené des actions de prévention bénéficiant indirectement à des communes qui en sont dotées (1° du I du présent article, qui ajoute une phrase après la première phrase du premier alinéa de l'article 128 précité) ;

- ce financement serait par ailleurs octroyé jusqu'au 31 décembre 2016 aux travaux réalisés sur le territoire des communes couvertes par un PPRN appliqué par anticipation (2° du I du présent article, qui ajoute un 3° à l'article 128 précité).

S'agissant de l'article 136 de la loi de finances pour 2006, le présent article propose la prorogation jusqu'au 31 décembre 2016 de plusieurs dispositions qui doivent s'éteindre le 31 décembre 2013, relatives à la contribution du FPRNM au financement (1° du II du présent article) :

- des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des PPRN prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques majeures (I de l'article 136), avec une prise en charge du Fonds plus importante, à hauteur de 90 % de la dépense occasionnées à ce titre contre 75 % auparavant (2° du II du présent article) ;

- des études et travaux visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (Isère) (III de l'article 136) ;

- des études et travaux de prévention du risque sismique pour les bâtiments, équipements et installations nécessaires au fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours, et dont ces services assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les zones les plus exposées à un risque sismique (IV de l'article 136) ;

- des travaux de confortement des habitations à loyer modéré visées par le livre IV du code de la construction et de l'habitation, dans les zones les plus exposées à un risque sismique.

De plus, le 3° du II du présent article complète le IV de l'article 136 précité de façon à prévoir que le taux maximal d'intervention maximal d'intervention du Fonds, fixé à 50 % pour les dépenses relatives aux études et travaux de prévention du risque sismique pour les communes où un PPRN prévisibles est approuvé s'appliquera de la même façon aux communes où un tel plan sera appliqué par anticipation, conformément aux dispositions prévues par l'article L. 562-2 du code de l'environnement57(*).

Enfin, le 4° du II ajoute à l'article 136 un VIII qui prévoit que le Fonds Barnier pourra contribuer au financement de l'élaboration et de la mise à jour des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation prévues par l'article L. 566-6 du code de l'environnement, dans la limite de 6 millions d'euros par an, jusqu'au 31 décembre 2019.

B. LE COÛT DE CES EXTENSIONS POUR LE FPRNM

D'après l'évaluation préalable jointe à l'article 64 du projet de loi de finances pour 2013, l'ensemble de ces mesures d'extension du périmètre du FPRNM se traduirait par un surcroît de dépense, à sa charge, de 15 millions d'euros en 2013, puis de 40 millions d'euros à partir de 2014.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL58(*)

Le présent article procède à une nouvelle extension conséquente du champ d'intervention du Fonds d'intervention des risques naturels majeurs, outil particulièrement important de la politique publique de lutte contre les risques naturels.

Les mesures proposées ont vocation accroître la cohérence des actions de prévention, sans pour autant les limiter aux seules communes couvertes par un PPRN, poursuivre l'élaboration des PPRN prévisibles et améliorer leur qualité, accélérer la réalisation des travaux de prévention et favoriser l'élaboration rapide des plans de prévention des risques naturels relatifs aux inondations du littoral, notamment dans le Var, à la suite des graves inondations de 2010.

Votre rapporteur spécial salue la volonté des pouvoirs publics de renforcer et d'accélérer la mise en oeuvre de la politique de prévention des risques naturels majeurs à travers un outil pertinent et efficace, dont le niveau de financement actuel doit lui permettre d'assumer ses nouvelles missions, dans un contexte budgétaire très contraint.

Il estime toutefois qu'il conviendra de rester vigilant sur ce point, dans la mesure où le Fonds Barnier a été confronté dans un passé encore récent à une inadéquation entre ses dépenses et ses recettes, qui avait d'ailleurs incité le Parlement à rechercher de nouvelles sources de financement59(*).

De surcroît, il regrette que la décision de confier au Fonds, jusqu'en 2016 ou 2019, le financement de nouvelles interventions ou la prorogation d'autres missions, pour un montant maximal fixé à l'avance, mette à mal le principe d'annualité budgétaire, dépossédant ainsi le Parlement de son droit de contrôle. Cette situation aggrave ainsi la débudgétisation des politiques publiques environnementales constatée depuis plusieurs années.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64 bis (nouveau)
(Art. L. 515-19 du code de l'environnement et art. 200 quater A du code général des impôts)

Participation des communes et des industriels aux coûts liés aux travaux imposés aux propriétaires résidant dans des zones couvertes par un PPRT

Commentaire : le présent article a pour objet de généraliser et de traduire dans la loi un accord national signé en mars 2012, entre les industriels et l'Association des maires de France, au sujet de la participation au financement des travaux relatifs aux PPRT.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES (PPRT)

Aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques dont le but est de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur une liste précise et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par la pollution du milieu.

Ces plans délimitent notamment un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte, d'une part, de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans des études de danger et, d'autre part, des mesures de prévention mises en oeuvre.

Par ailleurs, aux termes du IV de l'article L. 515-6 du code précité, les PPRT peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique « prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, et qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine ».

B. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LES DÉPENSES PRESCRITES PAR UN PPRT

Le crédit d'impôt pour les dépenses prescrites par un plan de prévention des risques technologiques est régi par l'article 200 quater A du code général des impôts (CGI). Il s'applique aux dépenses payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2011, dans la limite d'un plafond global sur cinq ans, de 10 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 20 000 euros pour un couple marié soumis à une imposition commune. Par ailleurs, cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge au sens des articles 196 et 196 B du CGI. Enfin, le taux du crédit d'impôt est de 30 %.

L'article 99 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 avait étendu ce dispositif aux propriétaires bailleurs, réduit le taux du crédit d'impôt de 40 % à 30 % et fortement abaissé le plafond des dépenses éligibles au crédit d'impôt (10 000 euros pour un couple, contre 30 000 euros auparavant).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement60(*), vise à traduire dans la loi un accord volontaire entre les représentants des industriels et l'Association des maires de France, prévoyant une participation respective de 25 % chacun dans la prise en charge des coûts liés aux travaux imposés aux propriétaires résidant dans des zones couvertes par un PPRT.

A cet effet, le I du présent article introduit un I bis à l'article L. 515-19 du code de l'environnement. Dans le détail, le second alinéa du I impose une obligation de participation au financement des travaux prescrits par les PPRT pour les industriels à l'origine du risque et les collectivités territoriales ou leurs groupements percevant tout ou partir de la contribution économique territoriale (CET) dans le périmètre couvert par le plan. Il convient toutefois que les dépenses précitées soient réglées dans un délai de cinq ans après l'approbation du PPRT.

Le troisième alinéa du I prévoit que cette participation est répartie à part égale entre les industriels et les collectivités concernées, et qu'elle doit financer 50 % du coût des travaux prescrits. Le montant de cette prise en charge ne peut excéder 10 000 euros au total, soit 5 000 euros par partie.

Afin d'éviter tout risque de blocage de ce mécanisme, le quatrième alinéa du I prévoit également qu'en l'absence d'accord des collectivités territoriales ou de leurs groupements sur leur contribution respective à la participation prévue, celle-ci est répartie au prorata de la part de CET reçue des exploitants des installations à l'origine du risque au titre de l'année de l'approbation du plan.

Dans le même esprit, le cinquième alinéa du I dispose que lorsque plusieurs exploitants sont concernés dans le périmètre couvert par le PPRT et qu'ils ne s'accordent pas sur leur contribution respective, c'est le préfet qui fixe par arrêté cette répartition.

Par ailleurs, le II de cet article modifie l'article 200 quater A du code général des impôts, de façon à neutraliser les participations des collectivités et des industriels dans le calcul du crédit d'impôt, afin de ne pas réduire son montant pour les personnes concernées.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL61(*)

Les dispositions prévues par cet article permettront d'alléger la charge pesant sur des ménages souvent modestes, qui ne sont pas responsables du risque industriel les contraignant à réaliser des travaux dans les zones couvertes par des PPRT.

Il s'agit donc d'une mesure de justice fiscale et sociale, pleinement acceptée par les contributeurs concernés, qui ont eux-mêmes sollicité la traduction législative de leur accord, afin d'en garantir la pleine application.

Décision de la commission : votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification.


* 57 Lorsqu'un projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles contient certaines des dispositions mentionnées au 1° et au 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement et que l'urgence le justifie, le préfet peut, après consultation des maires concernés, les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée par une décision rendue publique.

* 58 Gérard Miquel.

* 59 Voir par exemple le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia, n° 647, 2009-2010.

* 60 Il est à noter que la commission des finances n'a pas pu se prononcer sur cet amendement, mais que notre collègue députée Annick Girardin, rapporteure spéciale des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », l'a approuvé à titre personnel, invitant ses collègues à faire de même.

* 61 Gérard Miquel.