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Mission "Enseignement scolaire"

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3% DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. L'ARRÊT DE LA BAISSE DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ

Avec 59,55 milliards d'euros, les dépenses de personnel inscrites au projet de loi de finances pour 2013 sont en hausse de près de 3% par rapport à 2012 (57,96 milliards d'euros).

Les rémunérations d'activité évoluent moins vite, avec 34,46 milliards d'euros contre 34,22 milliards en 2012, soit +0,7%.

A l'inverse, l'accroissement des cotisations et contributions sociales dépasse 6%, ce qui reflète l'augmentation de la contribution de la mission « Enseignement scolaire » au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions). Les crédits ouverts à ce titre passent de 16 617,61 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 18 115,54 millions d'euros, soit une progression de près d'1,5 milliard d'euros d'une année sur l'autre.

Ce phénomène traduit une nouvelle augmentation du taux de contribution employeur de l'Etat. De 65,39% en 2011, il était passé à 68,59% en 2012. Il atteindra désormais 74,28%. En y ajoutant la contribution spécifique pour les allocations temporaires d'invalidité, soit 0,32%, le taux s'établit donc désormais à 74,60%.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

 

Prog. 140

Prog. 141

Prog. 230

Prog.

139

Prog. 214

Prog.

143

Total

Total

18,82

30,27

1,88

6,32

1,41

0,85

59,55

Rémunérations d'activité

10,22

17,29

1,14

4,43

0,85

0,53

34,46

Cotisations et contributions sociales

8,57

12,87

0,71

1,86

0,53

0,31

24,85

Prestations sociales et allocations diverses

0,03

0,11

0,03

0,03

0,03

0,01

0,24

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances 2013

Parmi les crédits destinés aux rémunérations d'activité sur la mission « Enseignement scolaire », les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires des enseignement du public et du privé ont continué à augmenter au cours de l'année scolaire 2011-2012. Leur hausse (5,1 millions d'euros, soit +0,4%, pour un total de 1 319,3 millions d'euros) se ralentit cependant par rapport aux années précédentes.

En effet, les heures supplémentaires effectives (HSE), qui sont versées lorsque le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier, marquent le pas. Mais il est vrai qu'elles avaient connu une progression très importante au cours des années récentes : pour le seul enseignement public, la dépense correspondante était passée de 221,2 millions d'euros pour l'année scolaire 2007-2008 à 322,5 millions d'euros en 2010-2011.

Même si elle représente un nombre d'heures effectuées inférieur, la dépense au titre des heures supplémentaires années (HSA) est deux fois supérieure à ce montant (686 millions d'euros pour le seul enseignement public au cours de l'année scolaire 2011-2012). Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service. Le taux annuel de cette indemnité se calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction 9/13ème, qui équivaut à 36/52ème, soit la durée effective de l'année scolaire (36 semaines) et la durée de l'année civile. Depuis le 1er septembre 1999, le montant de la première heure HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur obligation réglementaire de service est majoré de 20%. Parallèlement, le nombre d'heures supplémentaires que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été ramené de deux à une.

Au cours de l'année scolaire, 2011-2012, dans l'enseignement public, 512 603 HSA ont été effectuées par 233 284 enseignants du second degré.

En 2013, la totalité des contingents d'heures supplémentaires est reconduite et les dispositifs tels que l'accompagnement éducatif après les cours, la réussite scolaire au lycée, les stages d'anglais au lycée se poursuivent.

L'abrogation du dispositif « TEPA » d'exonération de cotisations salariales et d'exonération fiscale par la loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 est entré en vigueur à compter du 1er septembre 2012 en ce qui concerne les cotisations salariales et sera effective au 31 décembre 2012 pour l'exonération fiscale des heures supplémentaires effectuées à compter du 1er août 2012. Alors que l'incidence de ce dispositif est estimée à environ 230 millions d'euros au titre des heures supplémentaires payées au cours des 8 premiers mois de 2012, l'abrogation de l'exonération de cotisations sociales fait l'objet d'un abattement de crédits de 127,8 millions d'euros au sein du projet de loi de finances pour 2013.

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

Heures

Dépenses en euros

Evaluation des contingents

2009-2010

2010-2011

2011-2012

2009-2010

2010-2011

2011-2012

HSA

651 848 871

679 627 808

686 068 460

486 199

511 637

512 603

HSE

316 904 886

322 475 529

322 404 371

8 134 330

8 302 869

8 298 697

HI

69 735 095

69 263 577

68 956 089

1 241 722

1 229 167

1 224 797

Autres heures

24 530 487

24 398 059

23 625 646

807 222

821 283

818 691

TOTAL

1 063 019 339

1 095 764 973

1 101 054 566

ns

ns

ns

ns : non significatif.

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

Heures

Dépenses en euros

Evaluation des contingents

2009-2010

2010-2011

2011-2012

2009-2010

2010-2011

2011-2012

HSA

157 090 958

165 182 070

165 494 039

140 099

146 668

146 945

HSE

40 011 097

39 428 254

38 433 675

1 027 676

1 008 137

1 028 739

HI

12 643 118

12 173 190

12 824 021

264 124

253 186

266 723

Autres heures

1 675 021

1 616 994

1 499 587

34 992

33 899

31 438

TOTAL

211 420 194

218 400 508

218 251 322

ns

ns

ns

ns : non significatif

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

B. UNE MASSE SALARIALE STABILISÉE

Hors contribution au CAS Pensions, la masse salariale passe de 41 151,5 millions d'euros en socle 2012 à 41 241,1 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.

Bien que faible en montant, cette augmentation contraste avec la baisse enregistrée l'année dernière.

Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale sont les suivants :

- les mesures catégorielles, à hauteur de 93,2 millions d'euros. Pour les cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, les crédits sont destinés à financer l'extension en année pleine des mesures mises en oeuvre en 2012 ainsi que les mesures nouvelles au titre de 2013, à raison de 17,33 millions d'euros pour la première et 72,67 millions d'euros pour les dernières. Les documents budgétaires indiquent que « compte tenu du processus décisionnel concernant l'utilisation de l'enveloppe catégorielle, les mesures nouvelles 2013 ne sont pas connues, tout comme a fortiori leur date d'entrée en vigueur. La répartition de l'enveloppe catégorielle entre les programmes ... a en conséquence été réalisée, par convention, au prorata des effectifs concernés ». L'année dernière, vos rapporteurs spéciaux avaient relevé la fâcheuse impression d'un pilotage à vue donnée par ce type de réponse (il est vrai plus tardive à l'époque). Le fait que ces mesures nouvelles représentent 80% des crédits prévus contre 93% en 2012 n'enlève malheureusement rien à cette remarque. Les mesures catégorielles du programme 143 « Enseignement technique agricole » s'inscrivent dans un autre contexte, celui de la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat. En outre, en application de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire des agents contractuels de la fonction publique, une mesure de titularisation est mise en place pour les contractuels de l'enseignement agricole. Cette « déprécarisation » représente 1,05 million d'euros sur un total de 3,13 millions d'euros pour le programme.

Effets de l'extension en année pleine des mesures catégorielles de 2012 ou des années précédentes

1. revalorisation du régime indemnitaire des personnels exerçant dans les écoles du programme ECLAIR : 0,46 million d'euros (5,5 millions en 2012) ;

2. refonte du régime indemnitaire des personnels de direction à la rentrée 2011 : 1,99 million d'euros ;

3. revalorisation des débuts de carrière : 6,61 millions d'euros ;

4. revalorisation de la carrière des médecins de l'éducation nationale : 1 million d'euros ;

5. transposition aux infirmiers des mesures de la fonction publique hospitalière : 2,54 millions d'euros ;

6. mesures spécifiques en faveur des personnels enseignants du privé : 1,8 million d'euros.

- la ligne « Débasage/rebasage dépenses non reconductibles » représente un impact budgétaire global négatif de 79,6 millions d'euros, par compensation d'évolutions différentes d'un programme à l'autre. Positif sur le programme 140 (+46,8 millions d'euros), le solde est négatif sur les programme 141 (-100,3 millions d'euros) et 143 (-21,4 millions d'euros). Cette ligne regroupe la dépense prévue en 2012 au titre de la GIPA, aux retenues pour faits de grève réalisés au titre de 2012 et aux rétablissements de crédits (par exemple le remboursement des personnels mis à disposition). Elle tient également compte de l'abrogation du dispositif d'exonération des cotisations sociales au titre des heures supplémentaires prévu par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. L'impact de l'abrogation de ce dispositif représente une économie de 121,2 millions d'euros sur le programme 141 et de 5,2 millions d'euros sur le programme 140 ;

- à l'exception du programme 230, l'essentiel des mesures générales correspond à l'effet du mécanisme de garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA), qui représente 42,8 millions d'euros ;

- le solde du glissement vieillesse-technicité (GVT) est positif de 120,1 millions d'euros alors qu'il était négatif de 88,6 millions l'année dernière ;

- l'impact du schéma d'emplois reste négatif mais beaucoup moins qu'en 2012 : -66,9 millions d'euros, contre -467,8 millions. Cette diminution traduit le début du rétablissement des moyens de l'éducation, même si le schéma d'emplois de l'année 2013, soit +49,7 millions d'euros, ne compense pas l'impact négatif de l'extension en année pleine du schéma d'emplois de l'année 2012 (-116,4 millions d'euros).

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

 

Programme 140

Programme 141

Programme 230

Programme 139

Programme 214

Programme 143

TOTAL

Solde exécution 2012 retraites

11 857,9

20 056,0

1 311,5

6 282,5

1 004,0

619,6

41 151,5

Prévision exécution 2012 hors CAS Pensions

11 812,4

20 158,5

1 329,6

6 289,5

1 003,0

641,0

41 234,0

Changements de périmètre du programme 2013/2012

-1,3

-2,2

0,2

0,1

0,2

0

-3,0

Débasage/rebasage dépenses non reconductibles

46,8

-100,3

1,7

-7,2

0,8

-21,4

-79,6

Impact du schéma d'emplois

-35,6

-39,8

27,8

-12,9

-3,7

-2,7

-66,9

EAP schéma d'emplois de l'année 2012

-52,1

-63,4

24,5

-18,4

-3,7

-3,3

-116,4

Schéma d'emplois de l'année 2013

16,5

23,6

3,3

5,6

0

0,7

49,7

Mesures catégorielles

28

38,3

7,7

12,6

3,5

3,1

93,2

Mesures générales

6,8

32,2

6,0

6,3

4,0

0,5

55,8

GIPA

6,8

28,1

1,5

4,3

1,7

0,4

42,8

Mesures bas salaires

0

4,1

4,5

1,9

2,3

0,1

12,9

GVT solde

35,9

61,6

5,0

14,5

3,0

0,1

120,1

GVT positif

154,8

273,1

14,8

116,1

10,1

12,0

580,9

GVT négatif

-118,9

-211,5

-9,8

-101,6

-7,1

-11,9

-460,8

Autres

-51,5

-62,6

-6,2

-14,2

-3,8

25,7

-112,6

TOTAL

11 841,5

20 085,7

1 371,8

6 288,7

1 007,1

646,3

41 241,1

Source : Commission des finances, d'après le projet annuel de performances 2013