Mission "Outre-mer" et article 66 ter

MM. Georges PATIENT et Eric DOLIGÉ, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS SONT PRÉSERVÉS MAIS QUI SUBIT PLEINEMENT LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES NICHES FISCALES

A. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » SONT STABILISÉS À PÉRIMÈTRE COURANT MAIS PROGRESSENT À PÉRIMÈTRE CONSTANT

La comparaison, à périmètre courant, des crédits demandés par le présent projet de loi de finances aux crédits votés dans la loi de finances pour 2008 ^{1 ( * )} , année de stabilisation de la maquette budgétaire de la mission, met en évidence deux périodes distinctes , comme l'indique le graphique ci-dessous.

Source : commission des finances

1. La hausse sensible des crédits entre 2008 et 2010 : + 17,7 %

Entre les années 2008 et 2010, le montant des crédits de paiement (CP) de la mission a fortement augmenté (+ 17,7 %) , traduisant plusieurs facteurs cumulatifs :

- les exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer font l'objet, depuis 2008, d'un meilleur remboursement par l'Etat aux organismes de sécurité sociale. Il en a résulté une hausse des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » ;

- le dispositif du service militaire adapté (SMA) a fait l'objet d'un renforcement visant à doubler le nombre de ses bénéficiaires, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « SMA 6 000 »;

- la mise en oeuvre du plan de relance de 2008-2009 a également contribué à majorer les crédits de la mission « Outre-mer », notamment à travers la création et l'abondement du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) ;

- certaines dispositions de la Lodeom ^{2 ( * )} ont prévu la mise en place d'aides budgétaires spécifiques en faveur de l'outre-mer ;

- enfin, la mise en oeuvre des décisions du CIOM ^{3 ( * )} a conduit à une légère augmentation des crédits de la mission.

2. Une stabilisation des crédits depuis 2010 grâce à une remontée nette en 2013

Depuis 2010, cette tendance haussière a disparu et les CP de la mission sont relativement stables puisqu'ils n'ont progressé que de 0,8 % entre l'année 2010 et les montants prévus pour l'année 2013 dans le présent projet de loi de finances, à périmètre courant.

Les autorisations d'engagement (AE) connaissent une évolution similaire puisqu'elles n'ont augmenté que de 1,0 % entre 2010 et 2013, toujours à périmètre courant.

Cette stabilisation sur trois ans est le résultat d'une diminution en 2011, puis d'une augmentation en 2012 et 2013, qui amènent les crédits de la mission à dépasser légèrement leur niveau de la loi de finances pour 2010 .

Evolution des crédits des deux programmes de la mission à périmètre courant

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Evolution des crédits des deux programmes de la mission à périmètre constant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Les crédits du programme 138 sont minorés, pour 2013,  des crédits de l'action 3 « Pilotage des politiques des outre-mer » (- 2,9 millions d'euros en AE et CP) et ceux du programme 123, pour 2012, sont minorés du montant ouvert en 2012 au titre de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna (environ 25 millions d'euros en AE et CP).

A périmètre constant, toutefois, entre la loi de finances pour 2012 et les crédits prévus pour 2013 par le présent projet de loi de finances, les dotations bénéficient d'une hausse de 4,5 % en AE , passant de 2 094 millions à 2 187 millions d'euros, et de 5 % en CP , de 1 941 millions à 2 038 millions d'euros ^{4 ( * )} .

S'agissant des AE, l'évolution des deux programmes de la mission est contrastée. En effet :

- d'une part, les autorisations du programme n° 138 « Emploi outre-mer » augmentent sensiblement, de 6,8 % . Vos rapporteurs spéciaux relèvent qu'ils avaient déjà connu une progression de 1,3 % entre les années 2011 et 2012 ;

- d'autre part, les AE du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » sont pratiquement stables (+ 0,5 %) .

S'agissant des CP, ils progressent assez nettement sur les deux programmes : + 4 % sur le programme 138 et + 7 % sur le programme 123.

Dans le contexte de redressement des finances publiques, les crédits de la mission « Outre-mer » sont donc préservés.

3. Une programmation triennale 2013-2015 respectée

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Outre-mer »
pour les années 2013 à 2015

(en millions d'euros)

Source : Projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

* Hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements,

La programmation 2013-2015 marque une réduction des crédits consacrés à la présente mission par rapport à la précédente programmation triennale. Ainsi, la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 prévoyait un plafond de CP à 2,1 milliards d'euros pour 2013, contre 1,99 dans la programmation 2013-2015.

S'agissant des crédits pour 2013, le montant demandé (1 992 millions d'euros, en excluant les 48,6 millions du CAS Pensions) correspond à la programmation.

Sur l'ensemble du triennal, il est prévu une hausse des crédits de la mission , de 3,9 % en 2014 et de 3,6 % en 2015.

B. UNE MISSION QUI SUBIT PLEINEMENT LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES NICHES FISCALES

1. L'effort fiscal de l'Etat en faveur de l'outre-mer est en baisse

Comme l'indique le tableau ci-après, le montant des dépenses fiscales sur impôt d'Etat rattachées à la mission « Outre-mer » diminue fortement entre 2012 et 2013, puisqu'il subit une baisse de 126 millions d'euros, soit - 3,9 % . Cette diminution fait suite à une précédente baisse de 150 millions l'an dernier.

Cette évolution résulte principalement de deux évolutions négatives :

- le coût de la défiscalisation au titre de l'investissement productif visé à l'article 199 undecies B du CGI passe de 480 millions d'euros en 2012 à 410 millions d'euros en 2013. Cette diminution résulte du « coup de rabot » de 15 % voté en loi de finances pour 2012, qui a réduit le taux de l'avantage fiscal de 45 % à 38,25 % ;

- le montant de la dépense fiscale à raison des investissements locatifs dans le logement libre et intermédiaire, visé à l'article 199 undecies A du CGI, passe de 355 millions d'euros à 265 millions. Cette baisse de 90 millions est due à trois facteurs :

o la suppression de l'avantage fiscal pour le logement libre pour les investissements engagés après le 31 décembre 2011 ;

o la suppression de l'avantage fiscal pour le logement intermédiaire pour les investissements engagés après le 31 décembre 2012 ;

o le « coup de rabot » de 15 % voté en loi de finances pour 2012 qui a réduit le taux de l'avantage fiscal de 35 % à 30 % pour ce type d'investissement.

Le coût des principales dépenses fiscales sur impôts d'Etat
rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent en revanche sur le non-chiffrage de la dépenses fiscale au titre des investissements dans le logement social outre - mer, en application de l'article 199 undecies C du CGI.

Celle-ci est estimée à 210 millions d'euros pour 2012, dans le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances. Ils tiennent cependant à rappeler, comme ils l'ont souligné dans leur rapport ^{5 ( * )} de contrôle budgétaire consacré à ce dispositif, que cette dépense fiscale avait été largement sous-estimée l'an dernier : le projet de loi de finances pour 2012 n'avait prévu que 80 millions d'euros.

Les demandes auprès des services de l'Etat sur le non-chiffrage de la mesure n'ont pas obtenu de réponse.

Vos rapporteurs spéciaux émettent d'autre part certaines réserves sur la fiabilité des chiffrages effectués par le Gouvernement . En effet, entre les évaluations présentées en 2012 et celles présentées en 2013, des variations très importantes sont constatées.

Cette variation provient notamment de l'évaluation de la dépense fiscale au titre du taux de TVA réduit et au titre des investissements dans le logement libre et intermédiaire.

2. Une diminution qui n'est pas compensée par la hausse des crédits de la mission

Vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de la baisse de la dépense fiscale en faveur de l'outre-mer.

Bien que la politique de réduction des niches fiscales puisse se justifier au regard de l'impératif de redressement des finances publiques, ils soulignent néanmoins qu'elle est le principal outil utilisé par l'Etat pour favoriser le développement des outre-mer français, devant les dotations budgétaires. Ainsi, les dispositifs de défiscalisation rattachés à la mission « Outre-mer » s'élèvent dans le présent projet de loi de finances à 3,1 milliards d'euros, soit un montant largement supérieur aux 2,19 milliards d'euros en AE et aux 2,04 milliards d'euros en CP de la mission.

La diminution de 126 millions d'euros du montant des dépenses fiscales entre les années 2012 et 2013 n'est pas compensée par l'augmentation des crédits de la mission (+ 93 millions d'euros en AE et + 96 millions d'euros en CP, à périmètre constant).

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le projet de loi de finances pour 2013 propose de maintenir le plafond actuel pour les réductions d'impôt sur le revenu en faveur des investissements outre-mer et soulignent les propos du ministre des outre-mer, Victorin Lurel, qui a annoncé qu'une évaluation des niches fiscales outre-mer serait menée courant 2013 , en vue de la préparation du projet de loi de finances pour 2014. Cette évaluation permettra d'intervenir en toute connaissance de cause sur les dispositifs d'incitation fiscale, en différenciant les niches selon leur efficacité, contrairement au « coup de rabot » de 2012.

C. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL CONSACRÉ À L'OUTRE-MER STAGNE

L'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 ^{6 ( * )} prévoit la liste des documents de politique transversale (DPT) devant être annexés au projet de loi de finances. Pour chacune des politiques concernées, ces DPT « développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'Etat à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente ».

Le DPT « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances fait apparaître une diminution des autorisations d'engagement globalement consacrés par l'Etat à la politique transversale en direction des territoires ultramarins puisqu'ils reculent de 1 % (soit - 138 millions d'euros) pour atteindre 13,8 milliards) .

Cette évolution globale masque des différences importantes selon les territoires, comme le montre le tableau ci-dessous :

Evolution des autorisations d'engagement
de la politique transversale « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : document de politique transversale « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances

Cette baisse globale de 138 millions d'euros s'explique notamment par la diminution des crédits destinés à la Martinique (-62,8 millions d'euros), à la Guadeloupe (- 42,4 millions), à Mayotte (- 27,8 millions) et à la Polynésie française (-24,8 millions). On peut également mentionner la réduction de 12 millions d'euros des crédits destinés à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui représente la plus importante baisse en pourcentage, soit - 14 %.

A l'inverse, parallèlement aux baisses mentionnées ci-dessus, l'on constate que les crédits destinés à la Réunion sont en hausse de 46,3 millions d'euros, sans que l'on puisse connaître les raisons de ses évolutions opposées.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent que les éléments fournis dans le DPT ne permettent pas d'évaluer les causes des évolutions de crédits les plus importantes en faveur de chaque territoire ultramarin , ce qui rend l'exploitation des données fournies particulièrement difficile.

---

* ¹ Loi n° 2008-1822 du 24 décembre 2007.

* ² Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* ³ Conseil interministériel de l'outre-mer.

* ⁴ Comme on le verra plus loin, une nouvelle action 3 « Pilotage des politiques des outre-mer » a été ajoutée sur le programme 138 et les crédits de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna ont été transférés du programme 123 à la mission « Santé » : à périmètre constant, les chiffres 2012 sont donc minorés de la dotation de l'agence (25 millions d'euros en AE et CP) et les chiffres 2013 des crédits de l'action 3 (2,9 millions d'euros).

* ⁵ Rapport d'information n° 48 (2012-2013), « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ».

* ⁶ Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.