Mission "Culture"

MM. Yann GAILLARD et Aymeri de MONTESQUIOU, rapporteurs spéciaux

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

2,57 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,58 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés , au titre de la mission « Culture », dans le projet de loi de finances pour 2014. Hors contribution au CAS Pensions, ces montants s'élèvent respectivement à 2,37 milliards d'euros et 2,38 milliards d'euros.

En mai 2012, dans son analyse de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes, la Cour des comptes avait souligné que la gestion des crédits de la mission « Culture » n'avait « pas encore été affectée de manière significative par les contraintes fortes pesant sur le budget de l'Etat ». Ce traitement assez favorable a pris fin depuis la loi de finances pour 2013, et la mission contribue désormais à l'effort de redressement des comptes publics.

I. LA MISSION « CULTURE » POURSUIT SA CONTRIBUTION AU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

Les crédits de la mission « Culture » diminuent de 1,1 % en autorisations d'engagement et de 2,1 % en crédits de paiement . Hors crédits de personnel (titre 2), en baisse de 0,2 %, la diminution des dépenses de la mission « Culture » est de 1,4 % en autorisations d'engagement et de 2,8 % en crédits de paiement.

Evolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission « Culture » entre 2013 et 2014

(en euros, à structure 2014 et avant transferts, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances 2014

A. UN NIVEAU DE CRÉDITS EN PHASE AVEC LE PLAFOND PRÉVU PAR LE TRIENNAL 2013-2015 POUR L'ANNUITÉ 2014

La contribution de la mission au redressement des comptes publics s'inscrit dans la durée. Entre la loi de finances initiale pour 2012 et la loi de finances initiale pour 2013, la baisse des crédits de la mission, hors contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions, atteignait 4,33 %, passant d'un montant de 2,54 milliards d'euros en 2012 (format 2013) à 2,43 milliards d'euros en 2013.

Sur le triennal 2013-2015, les crédits de paiement doivent diminuer de 7,5 % selon la trajectoire suivante :

Évolution des crédits pour 2013-2015

Source : projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2013.

Le montant des crédits de paiement proposé en loi de finances initiale pour 2014 pour la mission « Culture » respecte donc le plafond prévu par le triennal.

Une grosse partie des économies réalisées sur la mission « Culture » découle mécaniquement de l'arrêt de plusieurs grands chantiers qui, les années passées, participaient à l'inertie des dépenses : 55 millions d'euros de crédits sont économisés principalement à la suite de la livraison du MuCEM, du bâtiment des archives de Pierrefitte, de l'achèvement du plan Musées et de la progression des chantiers du Musée Picasso (livraison attendue fin 2014) et de la Philharmonie de Paris (livraison attendue début 2015).

En 2014, deux textes importants relevant du champ culturel sont attendus : d'une part, la loi sur les patrimoines, destinée à refonder les régulations de ce secteur. D'autre part, une loi sur la création, qui doit intégrer la plupart des dispositions de l'acte 2 de l'exception culturelle (issues de la mission Lescure).

B. UNE CONTRIBUTION DES OPÉRATEURS CONCENTRÉE SUR LES GRANDS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS SOUS TUTELLE DU MINISTÈRE

1. Une baisse des subventions pour charges de service public concentrée sur les grands opérateurs

La mission « Culture » est caractérisée par le grand nombre de ses opérateurs, surtout en comparaison du montant - relativement faible dans le total des dépenses publiques - des crédits de la mission. En 2014 comme en 2013, ceux-ci subiront l'effet de la politique de maîtrise des dépenses publiques, pour un montant d'une vingtaine de millions d'euros, soit un effort global de l'ordre de 1,7 %. Outre une réfaction appliquée à la subvention pour charges de service public, égale à 1 % ou 2,5 % selon les établissements, certains devront également supporter une « baisse supplémentaire non pérenne ». Cette dernière contribution sera concentrée sur les grands établissements publics.

L'effort sera principalement réalisé par les opérateurs cumulant trois caractéristiques :

- une structure étendue, pouvant présenter des marges en termes d'économies ;

- un fonds de roulement élevé ;

- des marges de manoeuvre en termes de développement des ressources propres.

S'agissant du programme 175, la compensation de la mesure de gratuité des 18-25 sera fortement réduite ^{2 ( * )} . En 2014, le montant global associé à cette dépense s'élèvera à 10,9 millions d'euros (AE=CP) contre 18 millions d'euros en 2013, soit une baisse de 65,14 % . Les établissements les plus affectés seront le Centre des monuments nationaux (CMN) ; le musée du Louvre ; le musée d'Orsay et de l'Orangerie ; le musée du Quai Branly et le Centre national d'art et de culture Georges Pompidou.

Si les arbitrages réalisés distinguent une part pérenne d'économies et une part exceptionnelle non-reconductible liée au niveau de fonds de roulement des établissements, les évolutions les plus significatives réalisées en 2014 relèvent de la part exceptionnelle (par exemple, 1 million d'euros pour le musée d'Orsay et de l'Orangerie et 2 millions d'euros pour le Centre des monuments nationaux), ce qui amène à nuancer la portée des économies réalisées, qui ne sont pas de nature pérenne .

S'agissant du programme 131 « Création », l'effort de maîtrise des dépenses se concentrera en 2014 sur les grands opérateurs que sont l'Opéra national de Paris (- 6,6 millions d'euros, dont 2,6 millions d'euros pérennes), l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette (EPPGHV) (- 3,4 %) et la Cité de la musique (- 3,1 %).

A l'inverse, les subventions pour charges de service public des opérateurs nationaux du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation culturelle » seront stabilisés ou légèrement renforcés, en lien avec la priorité accordée par le Gouvernement à l'éducation artistique et culturelle. Le Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) subira quant à lui un prélèvement exceptionnel de 90 millions d'euros sur son fond de roulement , après un prélèvement de 150 millions d'euros en 2013 (article 33 du projet de loi de finances pour 2014). Là encore, il ne s'agit pas d'une mesure d'économies pérenne.

Au total, les subventions pour charges de service public des opérateurs du programme 175 « Patrimoines » diminuent de 5,8 millions d'euros (contre plus de 10 millions l'an dernier), soit - 1,6 % par rapport à 2013. La baisse de ceux qui relèvent du programme 131 « Création » s'élève à 8,4 millions d'euros (contre 8,6 millions l'an dernier), soit - 2,8 % par rapport à 2013. A l'inverse, les subventions pour charges de service public sur les opérateurs de la mission 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » augmentent de 5,5 millions (+ 3,6 %).

2. Un plafond d'emploi stabilisé, et une forte hausse des emplois hors plafond

Le plafond des emplois rémunérés par les opérateurs (titre 3) s'élèvera à 18 952 ETPT en 2014 avant transferts et mesures de périmètre . Cette évolution résulte d'une diminution nette de 113 ETPT avant transferts et mesures de périmètre par rapport à 2013, ce qui représente un effort de maîtrise des effectifs allégés par rapport à la prévision du budget triennal . Compte tenu de la création de 38 postes (transférés sur le titre 2) pour permettre la prise en charge sur emplois d'Etat d'une partie des fonctions d'accueil et de surveillance du musée Picasso qui ouvrira fin 2014, et de 75 ETPT destinés à résorber la précarité des emplois d'enseignants vacataires des écoles d'architecture , le volume total d'emploi des opérateurs sera maintenu en 2014 . Après transferts (- 37 emplois) et mesures de périmètre (dont la sortie du périmètre des opérateurs de l'Etat du musée Rodin pour 100 emplois), le plafond d'emploi des opérateurs sur titre 3 s'élèvera à 18 877 ETP .

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux observent une forte hausse des emplois hors plafonds , en particulier sur le programme 175 « Patrimoines ». D'après le projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2014, « la progression importante des emplois hors plafond entre la loi de finances initiale pour 2013 et le projet de loi de finances pour 2014 s'explique en très grande partie par le développement des contrats aidés dans les opérateurs du programme, qui correspondent notamment à des emplois d'avenir ». Il n'en demeure pas moins que les opérateurs sont donc la source d'une importante création d'emplois publics .

3. L'impact de la loi « Sauvadet »

La loi n° 2012-247 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, dite loi Sauvadet , aura un impact financier significatif . A ce titre, 4,1 millions d'euros seront nécessaires au paiement par les opérateurs du Programme 175 « Patrimoines » des contributions consécutives à la titularisation d'agents contractuels dans le cadre de la mise en oeuvre de cette loi. Les opérateurs du programme 131 « Création » sont également concernés (pour un montant plus marginal), tout comme les opérateurs du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (3,2 millions d'euros).

Le projet annuel de performances de la mission « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2014 indique que les crédits prévus à ce titre « seront délégués en gestion et alloués aux opérateurs en fonction des besoins en cours d'année ».

4. Une proportion encore très insuffisante d'opérateurs dotés d'un contrat d'objectifs et de performance

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, à ce jour, seuls 23 opérateurs sont dotés d'un contrat de performance, et 16 documents stratégiques sont en cours de préparation, sur un total de 81 opérateurs .

Le nombre de contrats signés représente donc de l'ordre de 28,4 % des établissements. En ajoutant les contrats en cours de préparation, 48,2 % des établissements seront dotés d'un contrat de performance. Ce pourcentage reste encore bien faible et ne répond pas aux critiques plusieurs fois formulées, dans le cadre de rapports parlementaires ou d'inspection, sur l'insuffisance de la tutelle exercée par le ministère de la culture et de la communication sur ses opérateurs.

Les établissements non couverts par un tel document sont principalement :

- les écoles d'architecture. D'après les informations figurant dans les documents budgétaires, « un diagnostic commun doit être réalisé ^{3 ( * )} ».

- le CNC, car « la priorité a été donnée à la réforme du modèle de la gouvernance ^{4 ( * )} ». Toutefois, une réflexion est en cours pour l'élaboration d'un contrat d'objectifs et de performance.

- les établissements dont le dirigeant a été récemment nommé, tels que l'Ecole nationale supérieure de céramique industrielle et l'Opéra national de Paris ;

- le musée national Picasso, dont les espaces d'exposition ouvriront courant 2014 ;

- le MuCEM, inauguré au printemps 2013.

Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent donc que regretter le manque de réactivité du ministère de la culture et de la communication malgré la récurrence des critiques sur ce point, et réitérer leur souhait de voir augmenter, dès 2014, le nombre d'opérateurs disposant d'un contrat d'objectifs et de performances .

C. DES RESTES À PAYER QUI DOIVENT FAIRE L'OBJET D'UN SUIVI ATTENTIF

Vos rapporteurs spéciaux s'attachent à évaluer annuellement la soutenabilité budgétaire des politiques culturelles au moyen de deux indicateurs que sont les restes à payer (soit les engagements juridiques non couverts par des paiements) et les charges à payer , qui correspondent à des opérations pour lesquelles la dette de l'Etat est constituée ^{5 ( * )} mais qui n'ont pas encore donné lieu à paiement ^{6 ( * )} .

Le tableau qui suit indique qu'après une année 2011 marquée par un fort rebond des restes à payer, qui affectait l'ensemble des programmes de la mission, 2012 marque leur reflux , à raison de l'achèvement de plusieurs grands chantiers. Cette évolution favorable se poursuit en 2013 , avec cependant une légère hausse du montant des restes à payer sur le programme 175 « Patrimoines », qui appellera une vigilance particulière .

Evolution des restes à payer (RAP) et des charges à payer (CAP)

( en millions d'euros )

Source : réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

1. L'achèvement de plusieurs grands chantiers entraîne une décrue des restes à payer

Les restes à payer de la mission s'imputent principalement sur les opérations d'investissement qui, en raison de leur caractère souvent pluriannuel , donnent inévitablement lieu à des décalages entre les engagements juridiques et les paiements. Ils sont, de fait, un indicateur du niveau d'investissement du ministère de la culture et de la communication et concernent avant tout le programme 175 « Patrimoines ».

Evolution des restes à payer et des charges à payer de la mission « Culture »

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

Evalués à 651,6 millions d'euros pour la fin 2013 , les restes à payer du programme 175 « Patrimoines » concernent le Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MuCEM), les premiers équipements et la mise en service du centre de conservation des archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine, les travaux de restructuration de la Médiathèque de l'architecture et du patrimoine et le projet de rénovation des centrales d'air du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou.

Au niveau territorial, les restes à payer concernent les politiques d'investissement territoriales en faveur des monuments historiques pour l'entretien et la restauration (action 1), des travaux pour les centres d'archives départementaux et communaux (action 4) et des travaux pour les musées territoriaux dans le cadre du Plan musées en région 2011-2013 (action 3).

Evalués à 109,7 millions d'euros pour la fin 2013, les restes à payer du programme 131 « Création » connaissent une baisse de 25 % par rapport à 2012, et concernent les projets suivants :

- en administration centrale, 50 millions d'euros financeront les engagements effectués en 2012 et 2013 au titre de la construction de la Philharmonie de Paris, et 4 millions d'euros abonderont les engagements au titre de la rénovation du Théâtre national de Chaillot ;

- en administration déconcentrée, 21 millions d'euros sont destinés à couvrir les besoins en crédits de paiement pour les fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) de seconde génération, ainsi que pour les scènes de spectacle vivant.

Evalués à 80,57 millions d'euros pour la fin 2013, les restes à payer du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » poursuivent leur recul et font l'objet d'opérations d'apurement significatifs concernant les principaux projets du programme (ARTEM, écoles d'architecture de Clermont-Ferrand notamment).

2. Une meilleure connaissance des charges à payer

Les charges à payer représentent, au sein des restes à payer, les engagements juridiques non couverts par des paiements alors même que ces derniers sont exigibles en vertu de la règle du service fait . Cette absence de paiement peut-être imputable à différentes raisons, telles que la réception hors délai des factures, le refus du comptable ou plus simplement le manque de crédits disponibles. Fin 2011, la mise en production de l'application Chorus a permis d'améliorer la fiabilité de l'évaluation des charges à payer, qui reposait jusqu'alors sur un recensement de fin d'année .

Sur l'ensemble de la mission, les charges à payer sont passées de près de 100 millions d'euros en 2007 à une quinzaine de millions d'euros fin 2010 et portent essentiellement sur des dépenses déconcentrées d'intervention et d'investissement. Sur le programme 175, la plus grosse partie du montant des charges à payer du programme est portée par les crédits déconcentrés . A fin 2012, ces dépenses obligatoires s'élevaient à 3,6 millions d'euros en CP, soit 0,75 % des crédits portés par le programme 175, contre 13 millions d'euros fin 2011.

Les charges à payer des programmes 131 et 224 sont désormais stabilisées à un niveau très faible (respectivement 0,008 million d'euros et 1,97 million d'euros à fin 2012, contre 3,25 et 2,24 millions en 2011).

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que les prévisions pour 2013 ne sont pas disponibles.

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* ¹ Conformément au projet de loi de programmation des finances publiques, les plafonds des missions du budget général sont présentés hors contribution directe de l'Etat au CAS Pensions.

* ² A noter que si la compensation des pertes de recettes associées à la gratuité pour les 18-25 ans dans les musées est inscrite dans la subvention pour charges de service public des opérateurs concernés sur le programme 175 « Patrimoines » depuis la loi de finances initiale pour 2013, la compensation des pertes de recettes associées à la gratuité pour les enseignants reste, pour sa part, comme en 2012 et 2013, compensée en gestion, par transfert de crédits depuis le budget du ministère de l'Éducation nationale .

* ³ Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ⁴ Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ⁵ En cas de service fait notamment.

* ⁶ Les charges à payer constituent donc un sous-ensemble des restes à payer.