M. Gérard Miquel, rapporteur spécial
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« AIDES À
L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »
Mis en place fin 2007, le mécanisme du bonus/malus fait suite aux conclusions du « Grenelle de l'environnement ». Il se traduit par l'octroi d'un bonus en cas d'acquisition d'un véhicule neuf émettant peu de CO 2 ou par l'application d'un malus, sous forme d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation (carte grise), pour l'achat d'un véhicule émettant beaucoup de CO 2 . Certains véhicules se situent dans la « zone neutre », c'est-à-dire que leurs acquéreurs ne seront ni éligibles au bonus, ni soumis au malus.
Le bonus et le malus sont déterminés à partir d'un barème, dont le tarif est fonction du taux d'émission de CO 2 en grammes par kilomètre. Pour les véhicules dont le taux d'émission n'est pas mesuré, il est fait référence à la puissance fiscale (mesurée en chevaux-vapeur).
Le barème du bonus est d'ordre réglementaire tandis que celui du malus relève de la loi de finances puisque, juridiquement, il s'agit d'une taxe.
I. UN FINANCEMENT ÉQUILIBRÉ EN 2014
A. UN DISPOSITIF CONSTAMMENT EN DÉFICIT DEPUIS 2008
Dans sa conception initiale, les recettes du malus devaient équilibrer les dépenses du bonus . Cependant, le dispositif s'est vite révélé structurellement déficitaire puisque, entre 2008 et 2012, l'écart cumulé entre recettes et dépenses a atteint près de 1,5 milliard d'euros .
Afin de redresser les comptes du dispositif, l'article 56 de la loi de finances pour 2012 a modifié l'organisation budgétaire du bonus/malus. Précédemment, le support budgétaire utilisé était un compte de concours financiers (CCF). Il lui a été substitué le présent compte d'affectation spéciale (CAS). En effet, un CCF ne correspondait en rien à la nature des opérations financées dans le cadre du bonus/malus. En outre, aux termes de l'article 21 de la LOLF, un CAS doit être à l'équilibre et ses dépenses ne peuvent pas excéder ses recettes 47 ( * ) .
Le CAS retrace en recettes le produit du malus, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement, et en dépenses « des contributions » au financement du bonus et du superbonus 48 ( * ) . Par conséquent, toute évolution favorable du bonus doit en théorie être compensée par un durcissement du malus , afin de maintenir le fonctionnement du compte, qui ne permet la dépense qu'à la condition de l'encaissement préalable des recettes.
Pour l'année 2013, la loi de finances initiale avait prévu que la dépense budgétaire relative au bonus s'élèverait à près de 452 millions d'euros, contre 226 millions prévus pour l'année 2012, soit un doublement.
En effet, dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile, annoncé le 25 juillet 2012, le Gouvernement avait décidé de renforcer le bonus à compter du 1 er août 2012. En contrepartie, l'article 17 de la loi de finances pour 2013 a durci le barème du malus.
Pour autant, comme l'indique le projet annuel de performances du CAS, « si le bonus/malus a été équilibré en 2012, pour 2013, les prévisions font état d'un déficit de 100 millions d'euros. Les modifications proposées doivent donc permettre de rééquilibrer le dispositif qui, faute d'ajustement, s'orienterait vers un déficit tendanciel de plus de 340 millions d'euros en 2014 ».
B. UN DURCISSEMENT SIGNIFICATIF DU BONUS ET DU MALUS EN 2014
Afin de préserver l'équilibre budgétaire du dispositif, le Gouvernement a décidé de durcir à la fois le bonus (diminution de la dépense) et le malus (augmentation de la recette) .
1. Un bonus moins généreux et plus concentré
La modification du bonus est intervenue par un décret du 30 octobre 2013 qui vient préciser les nouvelles modalités de l'aide à l'acquisition de véhicules propres ( cf . tableau ci-dessous) 49 ( * ) . Le bonus maximal est désormais de 6 300 euros contre 7 000 euros précédemment.
Au-delà de 60 grammes de CO 2 par kilomètre, l'aide est réduite de 550 à 150 euros. Il s'agit de la tranche du bonus qui concerne les voitures disposant d'un moteur thermique de petite cylindrée, c'est-à-dire la partie la plus importante - et de loin - des véhicules « bonusés ». La réduction de l'avantage du bonus est donc notable sur ce segment et devrait permettre de réaliser des économies.
Il faut également noter que le décret a introduit un seuil maximal au bonus. Pour les véhicules dont les émissions sont comprises entre 0 et 20 grammes de CO 2 par kilomètre, ce seuil est fixé à 27 % du coût du véhicule 50 ( * ) . Il est abaissé à 20 % pour les émissions comprises entre 20 et 60 grammes de CO 2 par kilomètre et à 8,25 % pour les véhicules hybrides émettant moins de 110 grammes de CO 2 par kilomètre.
Évolution du barème du bonus depuis sa création
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Taux d'émission de CO 2 (en grammes par kilomètre) |
Montant de l'aide (en euros) |
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Date de facturation |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Du 1 er janvier au 31 juillet 2012 |
Du 1 er août au 2012 au 31 octobre 2013 |
À compter du 1 er novembre 2013 |
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Taux = 20 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
7 000 |
6 300 |
|
20 < taux = 50 |
5 000 |
4 000 |
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|
50 < taux = 60 |
3 500 |
4 500 |
4 000 |
||||
|
60 < taux = 90 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
800 |
400 |
550 |
150 |
|
90 < taux = 95 |
400 |
100 |
200 |
0 |
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|
95 < taux = 100 |
500 |
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100 < taux = 105 |
700 |
700 |
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105 < taux = 110 |
0 |
0 |
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|
110 < taux = 115 |
0 |
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|
115 < taux = 120 |
100 |
||||||
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120 < taux = 125 |
200 |
200 |
|||||
|
125 < taux = 130 |
0 |
||||||
Source : décret n° 2013-971 du 30 octobre 2013
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Les fraudes au bonus automobile La presse a relaté des fraudes présumées au dispositif national d'aide à l'acquisition des véhicules propres, notamment des véhicules électriques. L'exemple d'un concessionnaire norvégien a été cité, celui-ci faisant immatriculer des voitures électriques en France afin de bénéficier de l'aide de 7 000 euros avant de les revendre en Norvège en tant que véhicules d'occasion. Au 1 er octobre 2013, 322 véhicules électriques ayant bénéficié de l'aide de l'État ont été revendus à l'étranger moins de six mois après leur première immatriculation en France depuis janvier 2011, dont 309 uniquement sur les 12 derniers mois (correspondant au relèvement de l'aide à l'achat des véhicules électriques de 5 000 à 7 000 euros). 89 % des modèles concernés sont des Nissan Leaf. Ces pratiques sont essentiellement le fait de personnes isolées (cinq personnes morales sont responsables de 80 % des fraudes). Une des conditions d'attribution de l'aide à l'achat de véhicules propres définies dans le décret (depuis sa première parution fin 2007 et avant sa révision applicable au 1 er novembre 2013) est que le véhicule donnant droit à l'octroi d'une aide ne doit pas être « destiné à être revendu en tant que véhicule neuf ». Cette formulation est claire mais potentiellement fragile en raison de l'emploi des termes « destiné à » et de la caractérisation du véhicule « neuf ». La notion de véhicule neuf varie selon le champ disciplinaire et les intérêts juridiques concernés. Le droit fiscal par exemple considère qu'il s'agit d'un véhicule de moins de six mois ayant moins de 6 000 kilomètres, mais la jurisprudence ne retient pas cette définition lorsqu'elle cherche à défendre les intérêts du consommateur ou à garantir le jeu de la libre concurrence. Dans ce dernier cas, le juge peut alors considérer qu'un véhicule neuf est, selon les intérêts en jeu, un véhicule qui n'a pas été immatriculé ou un véhicule immatriculé n'ayant pas fait l'objet d'une conduite sur route. Sur ces bases, si l'utilisation faite par les professionnels étrangers de la revente automobile précités du dispositif d'aide à l'acquisition de véhicules propres est clairement une dérive, la caractérisation juridique de cette dérive en tant que fraude n'est pas garantie. Les modifications juridiques nécessaires permettant de caractériser sans ambiguïté la fraude, dans le cas où de nouvelles dérives seraient constatées, ont été introduites dans la version du décret applicable au 1 er novembre 2013. Ces modifications portent sur les conditions d'attribution de l'aide en stipulant que si un véhicule ayant donné droit à l'octroi d'une aide est revendu dans les six mois suivant sa première immatriculation ou avant d'avoir parcouru 6 000 km, le bénéficiaire de l'aide doit rembourser cette dernière . De plus, un dispositif de surveillance et de gestion des cas frauduleux est en train d'être formalisé en partenariat avec l'Agence de services et de paiement à qui est délégué le traitement des dossiers de bonus . Suite à l'application de la nouvelle formulation du décret, ce dispositif permettra d'identifier les acteurs devant rembourser une aide indûment versée et de poursuivre les éventuels contrevenants. Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial |
2. Le malus : un durcissement constant
a) Un barème qui a déjà fait l'objet de plusieurs ajustements
L'article 1011 bis du code général des impôts, dernièrement modifié par l'article 17 de la LFI pour 2013, fixe le régime du malus.
Celui-ci est en partie « familialisé » puisqu'il est prévu une diminution de 20 grammes de CO 2 par kilomètre par enfant à charge à partir du troisième enfant. De même, les véhicules adaptés aux personnes handicapées ou acquis par des personnes titulaires de la carte d'invalidité sont exonérés du paiement du malus.
Tarif du malus résultant de l'article 17 de la loi de finances pour 2013
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Taux d'émission de CO 2 (en grammes par kilomètre) |
Tarif de la taxe en euros par année d'acquisition |
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2008 |
2010 |
2011 |
Premier barème 2012 (LFI 2010) |
Deuxième barème 2012 |
Troisième barème 2012 (LFI 2012) |
2013 |
|
|
et 2009 |
(LFR 2010) |
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Taux = 135 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
De 135 à 140 |
100 |
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De 141 à 145 |
200 |
200 |
300 |
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De 146 à 150 |
400 |
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|
De 151 à 155 |
200 |
200 |
500 |
500 |
1 000 |
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|
De 156 à 160 |
200 |
750 |
750 |
750 |
750 |
1 500 |
|
|
De 161 à 165 |
200 |
750 |
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De 166 à 175 |
750 |
||||||
|
De 176 à 180 |
2 000 |
||||||
|
De 181 à 185 |
1 100 |
1 300 |
2 600 |
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|
De 186 à 190 |
3 000 |
||||||
|
De 191 à 195 |
1 600 |
1 600 |
1 600 |
2 300 |
5 000 |
||
|
De 196 à 200 |
1 600 |
||||||
|
De 201 à 230 |
1 600 |
6 000 |
|||||
|
De 231 à 235 |
2 600 |
3 600 |
|||||
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De 236 à 240 |
|||||||
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De 241 à 245 |
2 600 |
2 600 |
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De 246 à 250 |
2 600 |
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|
Supérieur à 250 |
2 600 |
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Source : article 1011 bis du code général des impôts
b) Un nouveau barème du malus fixé par l'article 37 du PLF
En complément d'une action sur le bonus, l'article 37 du présent projet de loi de finances procède à un nouveau durcissement du barème du malus en vue d'assurer le retour à l'équilibre budgétaire du dispositif en 2014. Il établit le barème suivant :
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Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes de CO 2 par kilomètre) |
Tarif de la taxe (en euros) |
|
Année d'immatriculation |
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|
2014 |
|
|
Taux = 130 |
0 |
|
130 < taux = 135 |
150 |
|
135 < taux = 140 |
250 |
|
140 < taux = 145 |
500 |
|
145 < taux = 150 |
900 |
|
150 < taux = 155 |
1 600 |
|
155 < taux = 175 |
2 200 |
|
175 < taux = 180 |
3 000 |
|
180 < taux = 185 |
3 600 |
|
185 < taux = 190 |
4 000 |
|
190 < taux = 200 |
6 500 |
|
200 < taux |
8 000 |
Le barème est très sensiblement relevé par rapport à 2013. Le seuil d'entrée dans le malus est abaissé de 135 à 130 grammes de CO 2 par kilomètre. En outre, le tarif applicable à chaque tranche augmente. Au-delà de 200 grammes de CO 2 par kilomètre, le malus maximal est désormais de 8 000 euros alors qu'il n'était que de 6 000 euros auparavant.
Il convient aussi de souligner que le barème proposé est plus exponentiel que les précédents , comme le montre le graphique ci-dessous. En 2013, le malus restait modéré jusqu'à 150 grammes de CO 2 par kilomètre (400 euros) ; désormais, pour la même tranche d'émission, il a plus que doublé (900 euros).
Durcissement du barème du malus depuis 2012
Source : commission des finances du Sénat
C. UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE PRÉVU EN 2014
Au total, le projet annuel de performances relatif au présent CAS prévoit que les recettes du malus s'établiront, en 2014, à 269,9 millions d'euros, soit un montant équivalent aux dépenses prévisionnelles du CAS . L'effort du Gouvernement en vue de présenter un dispositif budgétairement équilibré doit être salué .
Les évaluations de véhicules mis sur le marché présentées dans le tableau prévisionnel ci-après ont été établies en tenant compte de la situation très difficile de la filière automobile. En effet, le Gouvernement estime que 1,75 million de véhicules neufs seront vendus en 2013 contre 1,93 million en 2012 et 1,85 million en 2013.
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Tranches de CO 2 (en g par km) |
Bonus/malus 2014 (en euros) |
Exemples de véhicules 51 ( * ) |
Part de marché estimée en 2014 |
Nombre de véhicules |
|
|
Bonus |
0 < taux = 20 |
6 300 € (limité à 27 % du coût du véhicule) |
Citroën C-Zero, Nissan Leaf, Peugeot Ion, Renault Zoe, Cecomp Bluecar, etc. |
0,87 % |
15 250 |
|
20 < taux = 60 |
4 000 € (limité à 20 % du coût du véhicule) |
Toyota Prius rech., Chevrolet Volt, Opel Ampera |
0,06 % |
1 000 |
|
|
60 < taux = 90 |
150 € |
Alfa Mito, Fiat 500, Ford Fiesta, Peugeot 208, Renault Clio, Seat Ibiza, VW Polo, etc. |
6,86 % |
120 086 |
|
|
Hybride taux < 110 |
Montant moyen de 2 475 € (8,25 % du coût du véhicule, bonus entre 1 650 et 3 300 €) |
Peugeot 3008 Hy4, Toyota Auris HSD, Citroën DS 5 Hy4, Toyota Prius, etc. |
2,72 % |
47 600 |
|
|
10,51 % |
183 936 |
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|
Zone neutre (91-130) |
72,58 % |
1 269 472 |
|||
|
Malus |
130 < taux = 135 |
150 € |
Citroën C3, Citroën C4, Renault Mégane, Volkswagen Golf, etc. |
6,26 % |
109 481 |
|
135 < taux = 140 |
250 € |
Dacia Duster, Renault Clio, Citroën C3, Nissan Qashqai, Volkswagen Tiguan, etc. |
2,69 % |
47 043 |
|
|
140 < taux = 145 |
500 € |
Citroën C3 Picasso, Volkswagen Golf, BMW série 3, Citroën C4, Skoda Superb, etc. |
2,73 % |
47 841 |
|
|
145 < taux = 150 |
900 € |
Renault Koléos, BMW série 5, Volkswagen Tiguan, Peugeot 508, Peugeot 308, etc. |
1,02 % |
17 831 |
|
|
150 < taux = 155 |
1 600 € |
Dacia Sandero, Ford Kuga, Peugeot 807, Citroën C8, etc. |
1,11 % |
19 369 |
|
|
155 < taux = 175 |
2 200 € |
Toyota RAV4, Audi Q3, Dacia Lodgy, Dacia Duster, Chevrolet Orlando, Citroën DS5, etc. |
2,19 % |
38 374 |
|
|
175 < taux = 180 |
3 000 € |
Hyundai Santa Fe, Volvo XC60, Renault Modus, Volkswagen New Beetle etc. |
0,14 % |
2 409 |
|
|
180 < taux = 185 |
3 600 € |
Audi Q5, Kia Sportage, Peugeot 5008, Mazda MX5, Nissan Qashqai, etc. |
0,24 % |
4 146 |
|
|
185 < taux = 190 |
4 000 € |
Volkswagen Touareg, Renault Espace, Porsche Cayenne, Toyota RAV4, etc. |
0,12 % |
2 124 |
|
|
190 < taux = 200 |
6 500 € |
BMW série X5, Mercedes classe M, Kia Sorento, Audi Q7, Chevrolet Captiva, etc. |
0,09 % |
1 656 |
|
|
taux > 200 |
8 000 € |
Land Rover Range Rover, Toyota Land Cruiser, Jeep Grand Cherokee, Chevrolet Camaro, etc. |
0,32 % |
5 618 |
|
|
16,91 % |
295 892 |
||||
Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie
En 2012, suite aux modifications favorables sur le bonus, le pourcentage de véhicules « bonusés » était passé de 21,2 % du total des ventes à 34,9 %. Cette fraction devrait diminuer à 10,51 % en 2014.
À l'inverse, la part des véhicules « malusés », après l'entrée en vigueur du présent article, devrait rester stable - et même légèrement progresser - autour de 16,9 %.
Au total, la combinaison du décret du 30 octobre 2013 et de l'article 37 du présent projet de loi de finances conduit à ce que la très grande majorité des véhicules vendus soient dans la « zone neutre », c'est-à-dire ni « bonusés », ni « malusés » . Le pourcentage atteint près de 73 % alors qu'il n'était que de 47 % l'année dernière.
Il faut néanmoins noter que le dispositif connaît une dynamique qui conduit les consommateurs à s'adapter très vite aux incitations du bonus et du malus. Ils peuvent ainsi facilement se détourner des véhicules les plus polluants, entraînant des recettes moindre qu'attendues, ou à l'inverse, se reporter vers des véhicules « bonusés », ce qui accroît les dépenses par rapport à la prévision.
À cet égard, en 2012, la Cour des comptes 52 ( * ) relevait que « l'augmentation du malus risque [...] de déplacer les ventes vers des véhicules moins polluants plutôt que d'augmenter les recettes du compte d'affectation spéciale ». Cette analyse demeure valable pour l'année 2014 : le durcissement du malus risque de ne pas produire les effets attendus en termes de recettes, conduisant à nouveau à devoir adapter le dispositif, comme chaque année depuis sa création. Le projet annuel de performances souligne clairement que, faute d'ajustement du barème du malus en 2015, le taux des véhicules « malusés » tombera de 16,9 % à 10,6 %.
C'est d'ailleurs l'objet même du dispositif, par l'intermédiaire d'un signal-prix, que d'induire des changements dans l'attitude des consommateurs. Le bonus démontre son efficacité ; c'est pourquoi, les tarifs du bonus/malus doivent régulièrement être réajustés dans le souci de maintenir l'équilibre budgétaire du dispositif.
* 47 L'article 7 de la loi de règlement pour 2012 a soldé les comptes du CCF, c'est-à-dire que l'Etat a définitivement enregistré la perte d'1,5 milliard d'euros sur le bonus/malus entre 2008 et 2011.
* 48 Un superbonus de 300 euros est attribué en cas d'acquisition d'un véhicule « bonusé » concomitamment au retrait de la circulation d'un véhicule polluant de plus de quinze ans. Il représente une dépense budgétaire marginale de l'ordre de 1,6 million d'euros. Ce dispositif avait été suspendu en 2010 et 2011 au profit de la « prime à la casse ».
* 49 Décret n° 2013-971 du 30 octobre 2013 modifiant le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres.
* 50 Le bonus ne sera donc versé au taux plein que pour des véhicules de 23 334 euros ou plus.
* 51 À titre indicatif, les émissions de CO 2 variant, pour chaque modèle, en fonction de leur motorisation.
* 52 Note d'analyse budgétaire « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », mai 2012.