M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »
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- Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,958 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 1 %, et 8,067 milliards d'euros en crédits de paiement , soit une légère progression de 0,8 %. - Le programme bénéficie pour 2014 de nouvelles créations d'emplois après celles déjà enregistrées en 2013. L'année prochaine, ces créations s'élèveront à 162 ETP (192 ETP en 2013). - Le taux de contribution pour les personnels militaires de la gendarmerie (125,07 %) est beaucoup plus élevé que celui pour les personnels civils (74,28 %). Or, à la différence des autres militaires, les gendarmes ont tendance à faire des carrières longues au sein de leur arme. Votre rapporteur spécial s'interroge sur ce différentiel de taux qui a notamment pour effet de créer une illusion d'optique sur le coût moyen des gendarmes (plus élevé que celui des personnels civils). - Les dépenses de fonctionnement (1,082 milliard d'euros) enregistrent une progression de 2,3 %. Afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a encore été fait en 2014 de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC »). - La dotation en crédits de paiement consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 264,1 millions d'euros , soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2013. L'objectif est de préserver les investissements prioritaires. - En particulier, 2 000 véhicules légers et motocyclettes pourront être achetés, 166 logements (répartis sur 17 casernes) pourront être construits avec le soutien des collectivités territoriales et 1 000 logements du parc domanial pourront être rénovés. - Pour 2013, un surcoût prévisionnel doit être anticipé à hauteur de 1,8 million d'euros s'agissant des OPEX (contre un surcoût de 7,1 millions d'euros en 2012). Le désengagement de la gendarmerie en Afghanistan explique la meilleure maîtrise cette année de la dépense. |
LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »
IV. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »
A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »
Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Gendarmerie nationale » 39 ( * ) . Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.
Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » par action
(en millions d'euros)
+ 169,3 millions
d'euros*
* Crédits en provenance des missions :
- « Défense » :
- programme « Préparation et emploi des forces » : 4,5 millions d'euros ;
- programme « Soutien de la politique de la défense » : 136,6 millions d'euros ;
- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :
- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 25,2 millions d'euros ;
- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :
- programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 4 millions d'euros.
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014
Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,958 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 1 %, et 8,067 milliards d'euros en CP 40 ( * ) , soit une légère progression de 0,8 % hors fonds de concours .
B. LES NOUVELLES CRÉATIONS D'EMPLOI
1. Les effectifs en hausse de 162 ETP
De même que pour le programme « Police nationale », le programme « Gendarmerie nationale » bénéficie pour 2014 de nouvelles créations d'emploi après celles déjà enregistrées en 2013. L'année prochaine, ces créations s'élèveront à 162 ETP (192 ETP en 2013).
Avec la police, la justice et l'éducation nationale, la gendarmerie constitue l'une des priorités en emploi du Gouvernement. Cette politique de renforcement des effectifs s'inscrit en rupture de la période précédente (2009-2012) qui, sous l'empire de la RGPP, avait vu les moyens humains de la gendarmerie réduits de 4 067 ETP .
La hausse des effectifs profitera essentiellement aux personnels administratifs (+ 282 ETP) et techniques (+ 91 ETP). Des transformations de postes viseront à recentrer l'action des officiers et des sous-officiers de gendarmerie sur leur « coeur de métier » , c'est-à-dire les missions opérationnelles. Elles se traduiront par la mise en oeuvre du remplacement des militaires aujourd'hui affectés en administration centrale et en états-majors par des personnels civils ainsi que des officiers et des sous-officiers des corps techniques et administratifs de la gendarmerie (tous spécifiquement sélectionnés, recrutés et formés pour occuper ces postes).
Parallèlement, les services départementaux de la gendarmerie verront leurs effectifs croître en passant de 63 760 ETPT en 2013 à 64 610 ETPT en 2014 (+ 13,3 %).
Au total, le programme « Gendarmerie nationale » connaît un accroissement de 74 ETPT de son plafond d'emploi , qui s'établira en 2014 à 97 167 ETPT .
Cette augmentation traduit les mouvements suivants :
- l'impact en ETPT des schémas d'emplois pour 2013 et 2014 sur l'année 2014 (+ 162 ETPT) ;
- le transfert de 45 ETPT vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans le cadre de la plateforme CHORUS ;
- la suppression de 3 ETPT au profit du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » pour y assurer des missions de comptabilité générale ;
- le transfert de 40 ETPT vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » au profit de la direction de l'information et de la communication (DICOM) du ministère de l'intérieur.
2. La progression maîtrisée des dépenses de personnel : + 0,9 %
En correspondance avec l'accroissement des effectifs, les dépenses de personnel (titre 2) du présent programme connaissent une hausse de 0,9 % pour s'établir à 6,819 milliards d'euros.
Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 3,113 milliards d'euros en 2014 au lieu de 3,078 milliards d'euros en 2013 (+ 1,4 %) . Cette enveloppe comprend, en 2014, 3,076 milliards d'euros pour les personnels militaires et 36,6 millions d'euros pour les personnels civils.
Lors de son audition par votre rapporteur spécial 41 ( * ) , le Général Denis Favier, responsable du programme « Gendarmerie nationale », a soulevé une question méthodologique concernant la contribution de la gendarmerie au compte d'affectation spécial (CAS) « Pensions » . Le taux de contribution pour les personnels militaires de la gendarmerie (125,07 %) est en effet beaucoup plus élevé que celui pour les personnels civils (74,28 %). Or, à la différence des autres militaires, les gendarmes ont tendance à faire des carrières longues au sein de leur arme. En conséquence, ce différentiel de taux ne serait pas pleinement justifié et aurait pour effet de renchérir artificiellement le coût moyen des personnels militaires (74 326 euros) par rapport aux personnels civils (42 488 euros).
Votre rapporteur spécial s'interroge sur ce différentiel de taux qui a notamment pour effet de créer une illusion d'optique sur le coût moyen des gendarmes .
C. LA SANCTUARISATION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT
1. La stabilité de l'enveloppe prévue malgré des effets prix défavorables
Les dépenses de fonctionnement du programme « Gendarmerie nationale » passent de 1,058 milliard d'euros en 2013 à 1,082 milliard d'euros en 2014, soit une progression de 2,3 % .
Depuis 2010, le projet annuel de performances (PAP) distingue, au sein des dépenses de fonctionnement (titre 3), les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC ») et les dépenses hors fonctionnement courant (dites « titre 3 HFC ») . Ces dépenses hors fonctionnement courant correspondent en fait à des investissements budgétés en titre 3 : le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, les terminaux informatiques, l'habillement, l'armement, les matériels de protection, les munitions, les matériels techniques et divers, le mobilier, la maintenance courante immobilière ainsi que les véhicules de brigade et de police « route ».
Dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a, à nouveau, été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements (dont les dépenses dites « titre 3 HFC »).
Dès lors, les dotations de fonctionnement courant s'élèvent à 949,2 millions d'euros . Cette enveloppe reste donc quasi stable par rapport à 2013 (946,2 millions d'euros) et 2012 (945,9 millions d'euros).
Cette stabilité doit être mise en perspective et rapprochée de l'évolution à la hausse de certains postes de dépense sensibles à l'effet prix : les loyers (480,1 millions d'euros en 2014, dont 458,3 millions d'euros pour le seul parc locatif), les carburants et les fluides (81,3 millions d'euros en 2014).
La hausse des loyers , pour sa part, est mécanique en raison de l'évolution des indices immobiliers et des livraisons de casernes, construites en majorité dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). Ce poste de dépense présente une grande importance pour le programme car le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service.
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L'immobilier de la gendarmerie : le coût excessif des montages en partenariat public-privé (PPP) Dans son rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? », votre rapporteur spécial a souligné le coût excessif des montages en PPP. Il rappelle ses principales conclusions. « L'impact budgétaire des PPP sur le budget des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » est significatif. « Ces opérations ont une incidence financière conséquente sur les budgets de fonctionnement actuels et futurs, ainsi que sur les budgets d'investissement . En effet, les loyers correspondant à l'amortissement de l'investissement initial et aux grosses réparations sont imputés sur le titre 5. En outre, ces loyers sont évolutifs, par indexation et / ou du fait d'échéanciers contractuels qui prennent en compte l'évolution des coûts de maintenance. « Certes, l'expérience démontre que les PPP présentent une série d' avantages non négligeables . Tout d'abord, les emprises concernées bénéficieront tout au long de la durée du contrat d'une prestation de maintenance qui ne souffrira pas de l'absence de crédits. Tout se passe en quelque sorte comme si ces crédits étaient « sanctuarisés ». Par ailleurs, jusqu'à présent tous les biens construits dans le cadre d'une [autorisation d'occupation temporaire] AOT ont été livrés soit en avance de phase, soit au terme initialement prévu. En effet, les mécanismes de pénalités introduits dans la documentation contractuelle sont très contraignants pour le titulaire du marché. Enfin, le remboursement du bien construit suit un échéancier qui permet un étalement et une soutenabilité de la dette sur la durée du contrat, et par voie de conséquence un lissage partiel des crédits en AE et en CP. « Pour autant, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement systématique du coût des opérations. En effet, le coût du capital est plus élevé du fait de la prime de risque de l'opérateur privé et d'une moindre concurrence sur ce type d'offre. Selon une estimation réalisée par la DGGN, l'effet multiplicateur sur le coût de ce type de montage s'élèverait ainsi à 0,74. « En outre, en reportant la dette sur le futur, les PPP contribuent à la rigidification du budget d'investissement et de fonctionnement de la police et de la gendarmerie. « Pour l'ensemble de ces raisons, aucun nouveau projet de PPP n'est prévu à un horizon de moyen terme pour la police et la gendarmerie » . |
Dans ces conditions, l'enjeu (et la difficulté) pour les gestionnaires du présent programme consiste à couvrir l'ensemble des besoins opérationnels incompressibles avec une enveloppe quasi stable d'une année sur l'autre .
2. Les grands postes de dépense
D'une manière plus générale, les dépenses de fonctionnement recouvrent le fonctionnement courant « lié à l'homme », la mobilité, l'équipement individuel, les systèmes d'information et de communication (SIC), l'immobilier et les moyens lourds de projection et d'intervention.
Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 207,7 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et aux déplacements, ainsi qu'à la correspondance.
Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, ainsi qu'à l'entretien et à la réparation des véhicules notamment. Leur budget est de 89,6 millions d'euros en CP.
L'équipement repose sur un budget de 65,3 millions d'euros en CP. Il correspond à des postes de dépense aussi divers que les munitions, les moyens de la PTS ou l'habillement.
Les SIC se voient consacrés 70,1 millions d'euros en CP pour l'acquisition, le fonctionnement et la maintenance des moyens informatiques et radiophoniques.
En matière d' immobilier , une enveloppe totale de 623,6 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie.
Les crédits dédiés aux moyens lourds de projection et d'intervention recouvrent le maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères de la gendarmerie ainsi que le carburant de ces engins. Ils se montent à 26,4 millions d'euros en CP.
D. LES INVESTISSEMENTS PRIORITAIRES PRÉSERVÉS
1. L'augmentation de l'enveloppe : + 3,2 %
En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut de nouveau déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses (Cf . supra , la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme .
Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement baisse de 13,8 % en CP, en passant de 136,5 millions d'euros en 2013 à 117,7 millions d'euros en 2014. En revanche, les AE augmentent de 12 % (53,9 millions d'euros , contre 48,1 millions d'euros en 2013).
Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux SIC et les opérations immobilières domaniales.
Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.
Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 132,8 millions d'euros en 2014 (contre 105,9 millions d'euros en 2013).
Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives 42 ( * ) . Ils s'élèvent à 13,6 millions d'euros en CP (contre 11,5 millions d'euros en 2013) et à 6 millions d'euros en AE (contre 3 millions d'euros en 2013). Selon les informations communiquées par le Général Favier à votre rapporteur spécial, ce montant prévu en AE permet d'envisager la construction de 166 logements (contre seulement 100 en 2013) répartis sur 17 casernes (contre 13 en 2013) 43 ( * ) .
Dans son rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? », votre rapporteur spécial s'inquiétait de l'état de vétusté de nombre de casernes 44 ( * ) . Dès lors, il se félicite de la reprise de l'effort de construction, conjoint avec les collectivités territoriales, en 2014 .
Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 264,1 millions d'euros, soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2013.
2. Les principaux programmes en 2014
Les crédits demandés au titre 5 (dépenses d'investissement) concernent principalement les moyens mobiles et l'immobilier.
La gendarmerie s'appuie sur un parc de près de 27 500 véhicules opérationnels. Ce parc dimensionne la capacité de la gendarmerie à lutter efficacement contre la délinquance, à répondre aux sollicitations de la population, à surveiller les axes de communication, à contrôler les flux de personnes et de marchandises et, finalement, à garantir la continuité de la réponse de l'Etat sur tout le spectre de la sécurité publique. Pour cette année, la levée de la mise en réserve annoncée par le ministre de l'intérieur le 31 octobre 2013 à hauteur de 111 millions d'euros à répartir entre le programme « Police national » et le programme « Gendarmerie nationale » (Cf. supra ) permettra le renouvellement de 1 250 véhicules d'ici à la fin de l'exercice budgétaire 45 ( * ) . En 2014, 40 millions d'euros (en AE et en CP) seront consacrés à l'acquisition de plus de 2 000 véhicules légers et de motocyclettes . Ces acquisitions seront principalement destinées aux missions de sécurité publique et de sécurité routière.
Dans le domaine de l'équipement, 2,4 millions d'euros en CP permettront le paiement des commandes réalisées avant 2014, principalement dans le domaine de la PTS.
L'évolution des systèmes informatiques de la gendarmerie se verra consacrer une enveloppe de 1,7 million d'euros en CP.
Une enveloppe de 73,2 millions d'euros en CP est prévue pour l'immobilier de la gendarmerie. La maintenance immobilière du parc domanial absorbera 9,3 millions d'euros en AE et 2,3 millions d'euros en CP afin de rénover près de 1 000 logements . En complément, 2 millions d'euros en AE et 0,2 million d'euros en CP permettront de terminer la construction de la caserne du groupement de gendarmerie départementale du Val d'Oise (95) et du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale à Pontoise. Enfin, 70,1 millions d'euros en CP seront destinés au paiement des engagements réalisés avant 2013, dont 43 millions d'euros pour les opérations de construction domaniale, 6,5 millions d'euros pour les autorisations d'occupation temporaire (AOT) et 20,6 millions d'euros pour la maintenance immobilière.
E. LES MISSIONS MILITAIRES DE LA GENDARMERIE : UN SURCOÛT PRÉVISIONNEL DE 1,8 MILLION D'EUROS POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (OPEX) EN 2013
L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du PAP, elle englobe « l'ensemble des missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie en tant que force armée, sur le territoire national comme à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».
Elle répond à deux objectifs :
- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des institutions assurant la continuité de l'Etat (garde et défense des palais nationaux) ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (notamment nucléaires) ;
- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. En 2013, la gendarmerie nationale aura déployé 262 militaires (contre 310 en 2012) en opérations extérieures (OPEX) 46 ( * ) .
Source : DGGN
Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (174,8 millions d'euros en CP, soit 2,2 % des CP du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .
La prévision pour 2013 du « nombre de jours OPEX » est fixée à 175 000 jours-gendarme (contre une réalisation pour 2012 de 138 887).
Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance .
Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme .
Pour financer les OPEX, la gendarmerie est dotée depuis 2007 de 15 millions d'euros par an (11 millions d'euros en titre 2 et 4 millions d'euros hors titre 2).
Pour 2013, un surcoût prévisionnel doit être anticipé à hauteur de 1,8 million d'euros , contre un surcoût de 7,1 millions d'euros en 2012 47 ( * ) . Le désengagement de la gendarmerie en Afghanistan explique la meilleure maîtrise cette année de la dépense en OPEX.
Ce surcoût, comme d'ailleurs l'ensemble des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement relatives aux OPEX, est supporté par l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du présent programme. L'action n° 5 « Exercice des missions militaires » ne comprend en effet que les dépenses de personnel des OPEX (y compris les primes) et son budget régresse de 9,6 % par rapport à 2013 (174,8 millions d'euros en 2014 contre 193,4 millions d'euros en 2013).
* 39 Y compris fonds de concours et attribution de produits.
* 40 Dont 33,6 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.
* 41 Le 7 novembre 2013.
* 42 En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.
* 43 Audition du 7 novembre 2013.
* 44 A cet égard, il convient de souligner que le parc domanial souffre d'un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet certes ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, mais l'assainissement structurel de la situation passe par la remise à niveau du parc domanial.
* 45 Audition du Général Favier, le 7 novembre 2013.
* 46 Ces OPEX sont sous mandat de l'Organisation des nations unies (ONU) au Liban, à Haïti, en République démocratique du Congo et en République de Côte d'Ivoire, sous engagement international hors ONU (Kosovo, Afghanistan, Sahel) ou sous commandement national (Tchad, République Centrafricaine, Irak, République de Côte d'Ivoire, Mali).
* 47 L'article 148 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 impose que les surcoûts occasionnés par l'engagement de la gendarmerie nationale en opérations extérieures, y compris les dépenses de personnel, fassent l'objet d'un rapport remis chaque année par le Gouvernement au Parlement. Ce rapport doit comprendre une évaluation chiffrée de ces surcoûts, une description des mesures prises pour assurer leur financement et l'examen des modalités d'un financement de ces surcoûts par la réserve interministérielle, à l'image des armées.