Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

M. Hervé MARSEILLE, rapporteur spécial

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 45

Prélèvement sur le fonds de roulement
de l'Agence nationale du traitement automatisé des infractions (ANTAI) au profit de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

Commentaire : le présent article propose d'opérer un prélèvement en 2015 de 14 millions d'euros sur les ressources disponibles sur le fonds de roulement de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) au profit de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS).

I. LE DROIT EXISTANT

Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) a pour mission de contribuer à la lutte contre l'insécurité routière, en procédant à la gestion du message d'infraction (flash du radar et procès-verbal électronique, envoi de l'avis de contravention, facilitation des paiements et traitements des contestations).

Le budget de l'ANTAI est alimenté par deux programmes du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » : le programme 751 « Radars » (à hauteur de 93,62 millions d'euros en AE et en CP dans le projet de loi de finances pour 2015), et le programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de circulation et du stationnement routiers » (à hauteur de 30 millions d'euros en AE et en CP dans le projet de loi de finances pour 2015), soit un budget de 123,62 millions d'euros en 2015.

Ayant également le statut d'établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a pour mission de développer et d'assurer la production de titres tels que le passeport, la carte nationale d'identité et le permis de conduire ^{19 ( * )} .

Les ressources de l'ANTS sont constituées de taxes affectées (budget prévisionnel 2014 : 187,2 millions d'euros ; prévisions 2015 : 219,2 millions d'euros) et de ressources propres (budget prévisionnel 2014 : 5,6 millions d'euros, portant le montant total des ressources en 2014 à 192,8 millions d'euros).

Les plafonds des taxes affectées à l'ANTS en 2014 et en 2015

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

Les taxes affectées à l'ANTS (à l'exception notable de la redevance d'acheminement) sont incluses dans le plafond des taxes affectées, ce qui signifie qu'en cas de recettes supérieures au plafond, l'excédent est reversé au budget général de l'État ^{20 ( * )} :

- le droit de timbre sur les passeports (plafond 2015 : 118,75 millions d'euros ; rendement prévisionnel 2015 : 107,5 millions d'euros ; pas de reversement prévu au budget de l'État) ;

- le droit de timbre sur les titres de voyage délivrés aux réfugiés et apatrides et la taxe sur la carte de séjour (plafond 2015 : 14,49 millions d'euros ; rendement prévisionnel 2015 : 17,81 millions d'euros ; reversement prévisionnel au budget de l'État : 3,32 millions d'euros) ;

- le droit de timbre sur la carte nationale d'identité (plafond 2015 : 11,25 millions d'euros ; rendement prévisionnel 2015 : 19,25 millions d'euros ; reversement prévisionnel au budget de l'État : 8 millions d'euros) ;

- le droit de timbre sur les certificats d'immatriculation des véhicules (plafond 2015 : 38,7 millions d'euros ; rendement prévisionnel 2015 : 46 millions d'euros ; reversement prévisionnel au budget de l'État : 7,3 millions d'euros) ;

- le droit de timbre sur le permis de conduire en cas de perte ou de vol (plafond 2015 : 10 millions d'euros ; rendement prévisionnel 2015 : 10 millions d'euros ; pas de reversement prévu au budget de l'État).

Au total, les reversements prévisionnels 2015 des taxes affectées à l'ANTS s'élèvent à 18,62 millions d'euros.

Par ailleurs, le rendement de la fraction des droits de timbre sur les passeports sécurisés affectée à l'ANTS (107,5 millions d'euros) est nettement inférieur au plafond de reversement à l'ANTS (118,75 millions d'euros). Dans la construction du budget 2015 de l'ANTS, les plafonds des ressources affectées à l'ANTS, telles qu'elles figurent dans le tableau plus haut, ne sont donc pas équivalents à ses prévisions de ressources.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le déploiement, en 2015, du nouveau permis de conduire au format européen (cf. encadré ci-après ) entraînera un besoin de financement de 46 millions d'euros pour l'ANTS, déjà confrontée en 2013 et 2014 à une insuffisance de ressources par rapport à ses charges.

Les charges de l'ANTS se sont établies à 207,5 millions d'euros dans le compte financier 2013 et sont estimées à 245,9 millions d'euros dans le budget prévisionnel 2014, soit des pertes de 1,8 million d'euros en 2013 et de 53,1 millions d'euros en 2014.

Le déséquilibre entre les ressources et les charges de l'ANTS avait été couvert jusqu'en 2013 par des prélèvements sur le fonds de roulement de cet opérateur, qui avait diminué de 115,2 millions d'euros fin 2011 à 63,1 millions d'euros fin 2013 et à seulement 8,5 millions d'euros fin 2014 , soit en-deçà du montant minimum estimé à 16,3 millions d'euros (correspondant à quatre semaines de fonctionnement).

Il convenait donc de trouver d'autres ressources pour financer l'ANTS et, en particulier, répondre à la mise en oeuvre du nouveau permis de conduire au format européen, dans le cadre du projet dit FAETON - pour lequel plus de 2,3 millions de permis de conduire ont d'ores et déjà été produits et remis aux usagers.

Dans ce contexte, afin de répondre au besoin de financement de l'ANTS sans ouvrir de crédits budgétaires supplémentaires, le présent article a pour objet de mobiliser les ressources disponibles sur le fonds de roulement de l'ANTAI, autre opérateur placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur.

À cette fin, il est proposé un prélèvement de 14 millions d'euros sur les ressources disponibles sur le fonds de roulement de l'ANTAI, au profit de l'ANTS .

Selon les informations obtenues par votre rapporteur spécial auprès de l'ANTAI, le fonds de roulement de cet opérateur devrait dépasser 28,5 millions d'euros fin 2014, et un prélèvement de 14 millions d'euros au profit de l'ANTS devrait maintenir le fonds de roulement au-delà du niveau prudentiel du fonds de roulement (estimé à 14,5 millions d'euros, soit 40 à 45 jours de dépenses de fonctionnement). L'augmentation attendue du fonds de roulement en 2014 de l'ANTAI résulte de dépenses inférieures aux prévisions au titre notamment du procès verbal électronique (PVE), un certain nombre de communes ne s'étant pas dotées des matériels nécessaires, dont l'acquisition est facultative, à l'établissement des PVE - les élections municipales de mars 2014 ayant conduit certaines municipalités à reporter leur décision après le scrutin.

Pour couvrir intégralement le besoin de financement à hauteur de 46 millions d'euros au titre du nouveau permis de conduire en année pleine en 2015 ^{22 ( * )} , l'article 10 de la loi de finances rectificative pour 2014 a par ailleurs mis en place un droit de timbre sur le renouvellement des permis de conduire en cas de non-présentation du permis de conduire lors de son renouvellement (rendement attendu en année pleine en 2015 : 10 millions d'euros) et les crédits inscrits à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » dans le présent projet de loi de finances prévoient un rehaussement (de 22 millions d'euros) du plafond du droit de timbre sur les passeports affecté à l'ANTS - alors que les plafonds des droits de timbres acquittés lors de la délivrance des autres titres sont inchangés par rapport à 2014 ( cf. supra , le tableau des ressources de l'ANTS en 2013 et 2014) - ce qui souligne l'enjeu majeur que constitue le nouveau titre de permis de conduire pour le financement et les activités de l'ANTS en 2015, dont les effectifs sont par ailleurs en légère diminution dans le projet de loi de finances pour 2015 (110 ETPT, contre 112 ETPT dans la loi de finances initiale pour 2014, soit une baisse de 2 ETPT). En d'autres termes, sur le plan des ressources humaines, des redéploiements internes sont effectués vers les priorités que constituent le projet FAETON et, dans une moindre mesure, le développement de l'identité numérique et la perspective de généralisation de l'application de vérification dématérialisée des données d'état civil (COMEDEC ^{23 ( * )} ) ^{24 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le nouveau permis de conduire européen poursuit des objectifs de lutte contre la fraude et la violence routière et d'amélioration de la qualité de service. Sa mise en place justifie les moyens qui lui sont alloués au sein de l'ANTS.

Les prélèvements successifs sur le fonds de roulement de l'ANTS ont fait ressortir, de manière criante, un déséquilibre structurel entre les ressources et les charges de cet opérateur confronté à la montée en puissance de la dématérialisation de titres.

Au regard de la charte de budgétisation, le prélèvement sur le fonds de roulement de l'ANTAI au profit de l'ANTS n'a pas d'impact. En effet, ce mouvement n'est pas directement lié au budget général de l'État, il n'impacte donc la norme ni à la hausse ni à la baisse. La nouvelle charte de budgétisation de la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 énonce la règle suivante concernant les prélèvements sur les fons de roulement :

« Une contribution exceptionnelle d'un opérateur ou d'un autre organisme public au budget général (hors administrations de Sécurité sociale ou collectivités territoriales), peut aboutir à une diminution de la dépense publique, puisqu'elle s'apparente à une baisse des ressources attribuées à cet organisme. Compte tenu du caractère ponctuel d'une telle mesure, son impact sur la norme ne peut être pris en compte que l'année de la perception par l'État de ces ressources ».

Le fonds de roulement de l'ANTS ayant été porté à un niveau critique suite à des prélèvements continus, il est à présent proposé d'opérer un prélèvement sur le fonds de roulement d'un autre opérateur, l'ANTAI.

La réunion sur un même site de l'ANTS et de l'ANTAI, avant une éventuelle fusion à terme de ces deux agences qui ont actuellement le même directeur, est par ailleurs de nature à justifier l'opération financière entre l'ANTAI et l'ANTS.

Ces solutions de court terme exigent cependant de définir un nouvel équilibre des ressources de l'ANTS , comme l'avait déjà observé notre collègue Michèle André, alors rapporteure spéciale des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2014 :

« L'insuffisance du fond de roulement pour 2014 et ses conséquences sur l'équilibre financier de l'ANTS lors de l'exercice budgétaire à venir amènent à se poser la question du financement de cette agence (...).

« Tout d'abord, votre rapporteure spéciale a déjà souligné à plusieurs reprises le décalage entre le montant du droit de timbre à la charge du demandeur d'un passeport biométrique et le coût complet de ce titre (...) Alors que le droit de timbre s'élève à 89 euros pour un adulte , 45 euros pour un mineur de quinze ans et plus et 20 euros pour un mineur de moins de quinze ans ^{25 ( * )} , le coût moyen du passeport biométrique est de 55 euros et son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établit à 69 euros . (...)

« Par ailleurs, il convient de relever que le permis de conduire , dont le coût de production est à la charge de l'ANTS, ne donne lieu à aucune contrepartie en termes de ressources pour l'agence.

« Pour le permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur , la délivrance est conditionnée par un droit fixe de 70 euros en application de l'article 963 du code général des impôts (CGI). Toutefois, l'ANTS ne bénéficie d'aucune affectation de cette recette, alors même qu'elle assume le coût de fabrication de ce titre ^{26 ( * )} .

« Au total, votre rapporteure spéciale considère qu'il est désormais temps de remettre à plat le mode de financement de l'ANTS afin de le rendre plus en phase avec l'activité réelle de cette agence . Ne faudrait-il pas aller vers une politique de « vérité des prix » ? » ^{27 ( * )} .

Toujours d'actualité, ces observations montrent la nécessité d'établir des solutions pérennes pour le financement de l'ANTS.

Votre rapporteur spécial vous propose par conséquent d' adopter le présent article au regard de l'urgence à mettre en oeuvre le nouveau permis de conduire, tout en entendant travailler sur un financement pérenne de l'ANTS , en faisant mieux coïncider le coût réel d'établissement des titres et les droits à la charge des usagers.

ARTICLE 46
(Art. 19 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral ; articles L. 354, L. 356 et L. 558-26 du code électoral)

Réforme de la propagande électorale dans le cadre des élections régionales, départementales et des assemblées de Guyane et de Martinique

Commentaire : le présent article propose de modifier les dispositions applicables à l'envoi de la propagande électorale dans le cadre des élections régionales, départementales et des assemblées de Guyane et de Martinique.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes des articles L. 212 du code électoral pour les élections départementales, L. 354 pour les élections régionales et L. 558-26 pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique, des commissions sont chargées, dans les circonscriptions électorales, d'assurer l'envoi et la distribution des documents de propagande électorale aux électeurs et aux mairies.

Les électeurs reçoivent à leur domicile une enveloppe comprenant une circulaire ainsi qu'un bulletin de vote du binôme de candidats (pour les élections départementales) ou de la liste de candidats (pour les élections régionales et des assemblées de Guyane et de Martinique ). L'État prend en charge les frais liés à la mise sous pli de ces documents de propagande officielle et à l'affranchissement des enveloppes de propagande et en rembourse le coût du papier, de l'impression des bulletins de vote, circulaires et affiches et les frais d'affichage aux binômes de candidats ou aux listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ^{28 ( * )} .

En outre, les commissions de propagande assurent l' envoi et la distribution des paquets de bulletins de vote aux mairies pour l'approvisionnement des bureaux de vote.

Les dépenses relatives à la propagande électorale représentent un coût d'organisation des élections estimé à 112,9 millions d'euros pour les élections régionales, 79,9 millions d'euros pour les élections départementales et 0,8 million d'euros pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique, soit au total 193,6 millions d'euros pour l'ensemble de ces scrutins.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à supprimer l'envoi à domicile de la propagande électorale sous format papier pour les élections régionales, départementales et des assemblées de Guyane et de Martinique qui seront organisées au cours de l'année 2015 .

Il est proposé de substituer à l'envoi par courrier de la propagande électorale une série de mesures d'information :

- la publication sur des sites Internet publics désignés par le ministère de l'intérieur des circulaires ^{29 ( * )} et des bulletins de vote des candidats ;

- la mise à disposition pour consultation de la propagande électorale au format papier dans les préfectures, les sous-préfectures et les mairies ;

- une campagne médiatique renforcée pour informer les électeurs de ces modifications.

Le dispositif proposé vise à limiter les coûts d'organisation des élections - les dépenses relatives à la propagande électorale représentant 63 % du coût des élections régionales, 52 % du coût des élections départementales et 35 % du coût des élections aux assemblées de Guyane et de Martinique - ainsi que l'impact environnemental de l'envoi de ces documents à 46 millions d'électeurs.

Les postes de dépenses suivants relatifs à l'envoi de la propagande électorale sont maintenus :

- l'impression par les candidats des bulletins de vote pour les bureaux de vote des mairies, et des affiches ;

- l'envoi ou la distribution, par les commissions de propagande, des bulletins de vote aux mairies ;

- le remboursement aux candidats éligibles des frais d'impression de leurs bulletins de vote et des affiches ainsi que des frais d'apposition des affiches ;

- le remboursement aux candidats éligibles des frais d'impression des circulaires à destination des seules préfectures, sous-préfectures et des mairies pour consultation par les électeurs.

Par ailleurs, les postes suivants liés à la propagande électorale seront créés :

- l'impression par les candidats des circulaires pour mettre à disposition un exemplaire dans les préfectures, sous-préfectures et mairies ;

- l'envoi ou la distribution, par les commissions de propagande, de ces circulaires aux préfectures, sous-préfectures et mairies ;

- la maintenance des sites Internet hébergeant les circulaires et bulletins de vote des candidats.

- la mise en place d'une campagne de communication (décrite dans l'évaluation préalable de l'article comme « massive ») à l'attention des électeurs sur les nouvelles modalités de diffusion de la propagande électorale afin de sensibiliser au mieux l'électorat ;

- la mise en place des sites Internet hébergeant les circulaires et bulletins de vote des candidats.

Les économies nettes résultant de la mesure proposée sont estimées à 131,5 millions d'euros (dont 18,2 millions d'euros de dépenses de personnel de titre 2, correspondant à une moindre activité des commissions de propagande), soit 68 % du coût des dépenses relatives à la propagande électorale pour les élections territoriales et régionales prévues en 2015, se répartissant comme suit (et correspondant à 141,5 millions d'euros d'économies, diminuées de dépenses nouvelles pour un coût évalué à 10 millions d'euros) :

- une diminution de 32 millions d'euros (de 55,6 millions à 23,6 millions d'euros) du remboursement de la propagande électorale imprimée par les candidats ;

- un abaissement de 78,1 millions d'euros (de 82,8 millions à 4,7 millions d'euros) des frais d'affranchissement et d'envoi, le coût résiduel restant à la charge de l'État correspondant à l'acheminement des paquets de bulletins de vote par la Poste aux communes et à la mise à disposition des circulaires imprimées par les candidats dans les services publics ;

- une réduction de 29,4 millions d'euros des frais de mise sous pli (de 53,2 millions d'euros à 23,8 millions d'euros) ;

- une baisse de 2 millions d'euros des frais d'achat d'enveloppes de propagande pour l'envoi des documents de propagande aux électeurs ;

- en sens inverse, une dépense supplémentaire de 2 millions d'euros sera liée aux nouveaux développements informatiques ;

- la campagne d'information prévue a un coût de 8 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Un dispositif d'inspiration analogue, visant à la dématérialisation partielle de la propagande électorale pour les élections européennes, avait déjà été proposé à l'article 61 du projet de loi de finances pour 2014. Cet article avait été supprimé par l'Assemblée nationale, et le Sénat avait confirmé sa suppression.

Votre rapporteur spécial réitère la position déjà exprimée l'an passé par les députés et les sénateurs, contre la dématérialisation de la propagande électorale :

- la réception de la propagande électorale constitue la principale, et parfois, la seule information des électeurs sur l'organisation d'un scrutin ; la supprimer ferait encourir un risque accru de détournement d'une partie des électeurs de la participation à la vie démocratique, alors même que les élections départementales et régionales sont marquées par un taux d'abstention supérieur à celui observé lors d'autres scrutins ;

- l'ensemble des citoyens ne sont pas reliés à Internet, et les « zones blanches » affectant la couverture d'une partie du territoire accroissent encore les inégalités d'accès à l'information qui résulteraient du dispositif proposé, notamment pour les personnes âgées et celles qui maîtrisent mal le français.

L'exercice de la démocratie a un coût qu'il convient d'accepter. Le seul motif budgétaire ne saurait justifier la création d'inégalités entre les citoyens dans la participation à la vie politique.

Si une réorganisation devait être envisagée, il ne semble pas opportun qu'elle soit menée à l'occasion d'élections - dans les départements et aux assemblées de Guyane et de Martinique - dont les modalités seront profondément modifiées en 2015. Comme pour le vote électronique, il serait d'abord utile de mener des expérimentations locales dans les communes volontaires. Le ministère de l'intérieur pourrait aussi réfléchir à un envoi par mél de la propagande électorale aux électeurs qui en auront formulé la demande, même si l'expérience prouve qu'une telle solution nécessiterait une concertation, dans la mesure où les courriers électroniques sont moins lus que les lettres reçues par voie postale et que ceux-ci peuvent être classés comme indésirables.

Pour ces différentes raisons, il vous est donc proposé de supprimer le présent article .

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* ¹⁹ La mission de l'ANTS recouvrait initialement les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la carte nationale d'identité électronique (CNIe) et le visa biométrique. Les attributions de l'ANTS ont été étendues en 2011 à d'autres documents : le feuillet pour l'apposition d'un visa délivré par les autorités françaises compétentes aux titulaires d'un document de voyage non reconnu par la France, le titre de voyage délivré aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour, les cartes professionnelles des agents de l'État, le permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur, le permis de conduire et la carte nationale d'identité. Depuis 2014 le titre d'identité et de voyage et la carte de frontalier figurent également parmi la liste des titres sécurisés relevant de l'ANTS.

* ²⁰ Source : annexe « Évaluation des voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2015, tome I, p. 146.

* ²¹ Pour des raisons techniques liées à la mise en place de la nouvelle application informatique FAETON conçue en vue de la délivrance du nouveau permis de conduire sécurisé, la France n'a pleinement appliqué la directive qu'à compter du 16 septembre 2013.

* ²² Dans le cadre du dispositif transitoire, dit FAETON I, mis en place le 16 septembre 2013, le surcoût s'élève à environ 40 millions d'euros. Il correspond à des dépenses informatiques (pour plusieurs millions d'euros) et surtout au coût de production et de fabrication par l'Imprimerie nationale, ainsi que d'acheminement par voie postale, des nouveaux passeports. Le nouveau dispositif FAETON II, qui sera déployé en 2015, a un coût légèrement supérieur, traduisant la montée en puissance du nouveau permis de conduire et l'engagement de nouvelles dépenses informatiques. FAETON II doit être mis en application en juillet 2015, à l'expiration du marché actuel conclu par l'ANTS.

* ²³ Communication électronique des données de l'état civil.

* ²⁴ Début octobre, 53 communes étaient raccordées à COMEDEC, dont Strasbourg, Brest, Angers, Mulhouse et Nice. Une cinquantaine de nouveaux participants devraient intégrer ce dispositif dans les prochains mois, dont les communes de Lille, Ajaccio et Grenoble et le Service Central de l'état civil de Nantes qui tient les registres d'état civil des Français nés hors de France.

À terme, le dispositif COMEDEC devrait également permettre de dématérialiser les échanges de mentions entre les communes et les envois d'actes d'état civil aux études notariales, ce qui aura pour effet de simplifier le travail réalisé par les agents d'état civil.

* ²⁵ Article 953 du code général des impôts (CGI). Une décote de 3 euros est appliquée si le demandeur fournit lui-même ses deux photographies d'identité.

* ²⁶ Le produit de ce droit fixe est actuellement directement affecté, en totalité, au budget de l'État.

* ²⁷ Sénat, rapport général n° 156 (2013-2014), tome III, annexe 2, sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Administration générale et territoriale de l'État »).

* ²⁸ Ces dispositions résultent des articles L. 216 du code électoral, pour les élections départementales, L. 355, pour les élections régionales et L. 558-27 pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique.

* ²⁹ Le terme de « circulaire » désigne officiellement les professions de foi actuellement envoyées par les candidats à l'ensemble des électeurs.