Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 164 « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

LA COUR DES COMPTES ET LES AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES EN 2015

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME : CONTRÔLER, ÉVALUER, INFORMER ET JUGER

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières englobe la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) , soit :

- 20 ^{20 ( * )} chambres régionales des comptes (CRC) au lieu de 27 ( cf. infra ),

- 4 chambres territoriales des comptes (CTC), situées en outre-mer ^{21 ( * )} .

L'article 47-2 de la Constitution révisée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 dispose que « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

Le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud , est responsable du présent programme.

À la demande du Sénat, des enquêtes sont réalisées chaque année depuis 2003 dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF (cinq pour la seule commission des finances). À ces enquêtes, s'ajoutent les transmissions des documents administratifs élaborés par la Cour des comptes ( référés et rapports particuliers ) qui donnent lieu, pour certains, à un suivi sous la forme d'auditions publiques.

En outre, la LOLF, en son article 58, a notamment introduit la mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État , à laquelle s'est ajoutée la certification des comptes combinés des branches du régime général de la sécurité sociale ^{22 ( * )} .

Ces missions de certification pourraient encore s'étendre à l'avenir, notamment aux comptes de certaines collectivités territoriales , comme le préconisait notre collègue Aymeri de Montesquiou dans son rapport « Agences de notation : pour une profession règlementée » ^{23 ( * )} , afin de « garantir la qualité des comptes aux investisseurs, sans passer par le truchement des agences » . L'article 32 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de l'État, déposé au Sénat le 18 juin 2014, prévoit ainsi que la Cour des comptes coordonne pour une durée de cinq ans (trois ans après la publication de ladite loi), une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de grandes collectivités locales (produits de fonctionnement excédant 200 millions d'euros), sur la base du volontariat.

Enfin, en application de l'article 132-6 du code des juridictions financières, la Cour publie un rapport rendant compte de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'a pas elle-même certifié les comptes. Ce rapport a été publié pour la première fois le 28 octobre 2013.

B. LA STRUCTURATION DU PROGRAMME

Le présent programme, qui rend compte de manière détaillée des missions des juridictions financières, compte sept actions , de volume inégal.

Si les actions de contrôle des gestions publiques (23) et de pilotage et de soutien (27) bénéficient chacune de plus du quart des CP du programme (respectivement 27,5 % et 24,7 %), l'action de mise en jeu de la responsabilité des comptables et gestionnaires publics représente à peine plus de 2 % des moyens du programme .

Le tableau ci-après présente la part des actions dans le programme, avant et après la ventilation de l'action de pilotage et de soutien :

Répartition des crédits de paiement (CP) par action

(en millions d'euros)

*Après ventilation, 0,4 million d'euros viennent abonder les crédits de la mission en provenance du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

**Y compris fonds de concours et attributions de produits.

Source : projet annuel de performances pour 2015 de la mission « Conseil et contrôle de l'État »

C. UN BUDGET MAÎTRISÉ : - 0,9 % EN AE ET EN CP

Il peut être rappelé qu'eu égard à l'importance accordée aux missions de contrôle, d'évaluation et de jugement des comptes publics, le présent programme n'est pas soumis aux contraintes habituelles de régulation budgétaire .

En outre, comme indiqué précédemment, l'article 40 du projet de loi de finances pour 2015 autorise le présent programme à déroger au plafond de reports de crédits de 3% des crédits initiaux, fixé par l'article 15 de la LOLF, afin de mener à bien les travaux immobiliers inscrits dans le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) des juridictions financières.

Les crédits alloués au programme représentent 214,47 millions d'euros ^{24 ( * )} en CP , en diminution de 1,9 million d'euros (- 0,9 %) par rapport au budget accordé pour 2014, et 213,14 millions d'euros en AE (- 1,9 millions d'euros , soit - 0,9 % par rapport à 2014).

Cette diminution est observée sur les deux postes principaux de dépenses :

- les dépenses de personnel (qui représentent 86,7 % des crédits du programme ) diminuent d'1,9 million d'euros, soit - 1%, pour s'établir à 186 millions d'euros ;

- les dépenses de fonctionnement (qui représentent 11,6 % des crédits du programme ) sont réduites de 2,6 millions d'euros (-9,6 %) pour s'établir à 24,8 millions d'euros.

Au sein de ces crédits de titre 3, 10,8 millions d'euros constituent des crédits immobiliers (correspondant aux locations et aux loyers budgétaires, au chauffage, à l'entretien courant et au nettoyage des locaux), en diminution de 1,5 million d'euros par rapport à 2014 . Les économies de fonctionnement sur le poste immobilier, résultant pour l'essentiel de la fermeture des sept sièges des CRC regroupées en 2012 (- 0,95 million d'euros en année pleine) devraient être redéployées au profit des dépenses d'investissement.

Les dépenses d'investissement s'élèvent à 3,58 millions d'euros, en très nette augmentation par rapport au montant demandé en loi de finances initiale pour 2014 (0,7 million d'euros) . Ces dépenses devraient financer, pour près des deux-tiers, des travaux immobiliers structurants inscrits dans le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), tels que le renforcement des capacités d'accueil du Palais Cambon et la mise aux normes de sécurité de l'alimentation électrique de la Cour contre le risque inondation.

D. DES EFFECTIFS STABLES

Les dépenses de personnel pour 2015 connaissent une diminution (- 1 %) qui résulte d'un ajustement technique de la dotation au titre de la contribution employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (qui pèse pour un quart des dépenses de personnel du programme). Hors CAS « Pensions », les crédits de titre 2 demeurent stables par rapport à 2014 (soit 139,2 millions d'euros).

L e plafond d'emplois, stabilisé depuis plusieurs années, comprend 1 840 ETPT .

En réalité, on constate un décalage entre les effectifs théoriques et les effectifs réels consommés (en 2013, cet écart représentait 4,6 % du plafond d'emplois autorisé, soit 85 ETPT en moins), ce qui s'explique notamment par le fait que les juridictions financières doivent conserver une marge de postes vacants afin de faire face aux retours, difficilement prévisibles, de magistrats placés en position extérieure. En effet, plus d'un tiers des magistrats exerce en dehors du programme , ce qui rend nécessaire un pilotage et une interprétation prudents de la masse salariale.

Aucun recrutement prévisionnel net n'est envisagé pour 2015.

Les juridictions financières poursuivent la politique de requalification des emplois en faveur des missions de contrôle , entreprise l'an dernier, en concentrant leurs efforts de recrutement sur les catégories A + et A. Cette tendance a été facilitée par les départ d'agents de catégorie B et C intervenus en 2012 et 2013 à la suite du regroupement de 7 CRC dans le cadre de la réforme des juridictions financières .

Le tableau ci-dessous retrace cette requalification au sein du plafond d'emplois du programme :

Répartition des emplois par catégories (Programme 164)

(en ETPT)

Source : Cour des comptes

E. UNE RÉFORME DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES MENÉE À SON TERME

Dans les réponses au questionnaire budgétaire adressées par la Cour à votre rapporteur spécial, le bilan du coût de la réforme a été réévalué à la baisse par rapport aux estimations anticipées l'an dernier (et très significativement par rapport au chiffrage initial de 12 millions d'euros retenu en 2012), puisqu'il s'établit désormais à 6,78 millions d'euros en CP cumulés de 2012 à 2016 , comme le détaille le tableau ci-après.

Impact budgétaire de la réforme des CRC

(en million d'euros)

Source : Cour des comptes

L'impact de la réforme et plus particulièrement de la restructuration de la cartographie des juridictions financières sur le budget de 2015 est donc résiduel (0,27 million d'euros en titre 2 ^{25 ( * )} ) , l'essentiel des dépenses ayant été supporté sur les exercices 2012 et 2013 et financé par redéploiements.

Sur le hors titre 2, les dépenses ont avant tout porté sur des travaux immobiliers du fait du regroupement des 7 CRC (aménagement et mises aux normes des locaux des CRC regroupées). Mais ce regroupement a permis, sur le titre 3, une économie globale de 0,95 million d'euros en crédits immobiliers (dont 0,77million d'euros en loyers), entièrement redéployée sur les crédits d'investissements. La Cour estime ainsi que le coût budgétaire de la réforme, hors titre 2, (3,5 millions d'euros) pourrait être absorbé en un peu moins de quatre ans.

F. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE QUI AFFICHE DES RÉSULTATS SATISFAISANTS

Le projet annuel de performances (PAP) du présent programme comporte six objectifs, qui reflètent l'étendue des missions stratégiques essentielles des juridictions financières, et dix indicateurs .

Au regard de la diversité des finalités du présent programme et de l'importance de l'aspect qualitatif des missions des juridictions financières, mesurer les performances de la Cour des comptes et des CRTC s'avère délicat. Néanmoins, celles-ci ont toujours veillé à respecter les exigences fixées par la LOLF .

Pour 2015, à l'instar de 2014, tous les indicateurs affichent des prévisions de performance très satisfaisantes, avec des résultats attendus stables ou en progression.

C'est le cas, par exemple, de tous les indicateurs mesurant un délai de réalisation des travaux :

-  la réalisation des travaux demandés par les pouvoirs publics dans les délais (3.1) est stabilisée à 95 % ;

-  les délais des travaux d'examen de la gestion (2.2) sont fixés en 2015 à « 16-18 mois » pour la Cour et à « 13-15 mois » pour les CRTC, valeur identique à la réalisation 2014 et à la cible poursuivie ;

-  les délais de jugement (5.1), déclinés pour la Cour des comptes (prévision de 11 mois en 2015), les CRTC (prévision de 8 mois en 2015) et la Cour de discipline budgétaire et financière (prévision de 36 mois en 2015), devraient encore s'améliorer d'un mois pour la Cour des comptes et les CRTC par rapport à 2014.

Le maintien ou l'amélioration de la performance concernent également les indicateurs d'efficacité , exprimés en pourcentage :

- la part contrôlée des comptes tenus par les comptables publics (en masse financière) (indicateur 1.1) a respecté le taux de 15 % à 25 % tant pour la Cour des comptes que pour les CRTC depuis deux exercices. La prévision pour 2015 est identique, de même que la cible 2017 ;

- l'indicateur mesurant les suites données aux recommandations des juridictions financières (2.1), qui est l'indicateur représentatif du programme , est stabilisé à 75 % pour 2015, correspondant, selon la Cour des comptes, à un juste milieu recherché entre des recommandations peu ambitieuses (plus de 80 % de réalisation) et des recommandations qui le seraient trop (taux de réalisation inférieur à 50 %) ;

- les effets sur les comptes des travaux de certification (1.2), exprimés par le taux de prise en compte des corrections proposées par la Cour des comptes, sont revus à la hausse et prévus à 75 % pour 2015 (avec une cible de 78 % en 2017) ;

Seule l'efficience de la gestion des ressources humaines (6.1), exprimée par le ratio nombre de gestionnaires/effectifs gérés connait une très légère détérioration avec une prévision à 2,5 % en 2015 , contre 2,43 % en prévision actualisée 2014. La cible fixée l'an dernier de 2,29 % n'a donc pas été atteinte, en raison de l'augmentation des effectifs gérés et de la reconfiguration de la direction des ressources humaines. L'indicateur prévoit une nouvelle cible de 2,23 % en 2015 , en anticipant des gains de productivité du fait de réorganisations.

Enfin, l'indicateur mesurant les retombées presse (4.1) qui recense, pour la Cour des comptes et les CRTC, les articles de presse écrite, les émissions radiotélévisées ainsi que les sites Internet d'organes de presse et les blogs, citant la Cour des comptes et le Premier président ou une CRTC (au cours d'une année civile) prévoit des valeurs stables par rapport à 2014 : 16 000 retombées sont prévues pour la Cour des comptes et 3 300 pour les CRTC.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'observer cependant que l'interprétation de cet indicateur est sujette à « l'aléa médiatique », puisque la médiatisation des travaux d'une institution dépend directement de la sensibilité du sujet traité, de son impact sur l'opinion publique à un moment donné et non de la qualité intrinsèque des travaux réalisés .

Par ailleurs, autant il peut paraître légitime, pour le CESE, de rechercher à améliorer la notoriété de ses travaux, autant l'enjeu paraît moins évident pour la Cour des comptes dont les productions sont, depuis longtemps, largement relayées dans les différents médias.

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* ²⁰ Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des CRTC a fixé le siège et le ressort des vingt CRC, en application de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles. Quatorze ont leur siège en métropole, cinq en outre-mer et une en Corse (cf. infra).

* ²¹ Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ainsi que Saint-Pierre et Miquelon.

* ²² Article 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ²³ Rapport d'information n° 598 (tome I) au nom de la mission commune d'information sur les agences de notation présidée par Frédérique Espagnac (Sénat, 2011-2012, p.111), déposé le 18 juin 2012.

* ²⁴ Somme à laquelle il convient d'ajouter 0,9 million d'euros au titre des fonds de concours.

* ²⁵ Ce montant annuel, pour la période 2014-2016, finance l'indemnité d'accompagnement à la mobilité qui permet le maintien du niveau de rémunération pendant trois ans aux agents ayant rejoint une autre administration, suite à la fermeture de sièges de CRC.