M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »
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- Le montant des c rédits de paiement demandés pour le CESE en 2015 est de 38,3 millions d'euros , en diminution de 0,4 % par rapport à 2014 . - Afin de faire converger ses effectifs théoriques et sa consommation réelle , le CESE poursuit, en 2015, la réduction de son plafond d'emplois qui s'établit désormais à 153 ETPT (- 3 ETPT par rapport à 2014). - Les recettes de valorisation du Palais d'Iéna devraient atteindre 1,7 million d'euros . L'essentiel de ces recettes doit permettre de financer une partie du programme de travaux de rénovation du Palais. - Il conviendra d'être attentif aux conséquences budgétaires du renouvellement de 2015 sur le financement de la Caisse de retraites des anciens membres. - Dans la mesure où la fonction consultative du CESE se prête mal à la logique de performance, les objectifs mesurent davantage une activité qu'une réelle stratégie de performance. |
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Au 10 octobre 2014, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire concernant le présent programme, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial. |
LE CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL EN 2015
III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE)
A. LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME
Le CESE a connu un enrichissement de ses missions depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République 10 ( * ) .
Par ailleurs, l'année 2015 clôt la mandature issue de la réforme : le renouvellement des membres du CESE aura lieu au dernier trimestre 2015 .
Le responsable du présent programme est Jean-Paul Delevoye, président du CESE.
1. Une institution au service du dialogue social
Les crédits du programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » ont pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution .
Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation .
Il peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur auto-saisine et, depuis la réforme de 2008, par saisine du Parlement ou par voie de pétition , selon des modalités prévues par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au CESE 11 ( * ) .
Le recours à ces facultés demeure cependant marginal : une seule saisine parlementaire a été enregistrée, à l'initiative de l'Assemblée nationale 12 ( * ) , et l'unique pétition citoyenne ayant à ce jour recueilli les 500 000 signatures requises 13 ( * ) a été déclarée irrecevable par le bureau du CESE.
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Une première expérience et des
incertitudes persistantes :
Ayant recueilli les 500 000 signatures exigées par la loi organique du 28 juin 2010 précitée, la pétition citoyenne sollicitant l'avis du CESE sur le projet de loi autorisant l'ouverture du mariage aux couples de même sexe a été déposée le 15 février 2013 . Il s'agit de la première (et à ce jour, unique) pétition citoyenne ayant recueilli le nombre de signatures requises. Réuni le 26 février 2013 , afin d'examiner la recevabilité de cette requête, l e bureau du CESE a conclu que cette pétition sollicitant l'avis du CESE sur un projet de loi n'était pas recevable, au motif qu'en vertu de l'article 69 de la Constitution et de l'article 2 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 précitée, « la saisine du CESE pour avis sur un projet de loi relève exclusivement du Premier Ministre. Celle-ci ne saurait ainsi être autorisée par voie de pétition citoyenne . » En outre, le bureau a estimé que le sujet du « mariage pour tous » ne constituait pas une question à caractère économique, social ou environnemental , au sens de l'article du premier alinéa de l'article 4-1 de l'ordonnance précitée, requis pour une saisine du CESE. Cette pétition a permis au CESE de prendre conscience de certaines difficultés et de relever trois insuffisances de la loi organique du 28 juin 2010 précitée : |
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- les pétitions doivent être écrites, ce qui exclut le recueil numérique de signatures et se matérialise concrètement par la réception et l'archivage de centaines de cartons (les signatures sont recueillies par liasse de 100) ; |
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- les pétitions n'ont pas de statut spécifique. Ainsi, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a-t-elle considéré qu'il s'agissait de fichiers de données privées, ce qui pose la question de leur utilisation ; |
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- enfin, il s'agit de pétitions « sur l'honneur » , interdisant toute vérification de la véracité de l'identité des signataires. De tels éléments doivent conduire le législateur à étudier la possibilité de perfectionner la loi organique. Mais un dernier « rebondissement » juridique est intervenu à l'été 2014 : en effet, le jugement du Tribunal administratif de Paris du 30 juin 2014 a annulé la délibération du bureau du CESE du 26 février 2014 en considérant que, d'une part sur la forme, une décision du bureau du CESE statuant sur la recevabilité d'une pétition citoyenne constituait une décision administrative (sur laquelle le juge administratif est donc compétent), et que, d'autre part, sur le fond, il ne résultait d'aucune disposition constitutionnelle, organique ou législative, qu'une pétition citoyenne ne puisse porter sur un projet de loi, y compris en cours d'examen par le Parlement. À la lumière des difficultés et des incertitudes rencontrées, il apparaît nécessaire que le législateur clarifie le statut et les modalités de cette nouvelle procédure de pétition citoyenne. |
2. La structuration du programme en actions
Le programme se structure en trois actions, les deux premières totalisant 96,9 % des crédits.
- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »
Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la Caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que ceux nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.
Elle représente près de 68,1 % des CP du présent programme .
- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »
Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que l'entretien et la modernisation du Palais d'Iéna, siège du CESE, classé pour partie monument historique.
Elle comprend 25 % des CP du présent programme .
- Action 3 : « La communication et l'international »
Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (site internet, publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), aux relations avec les CESR et à l'action internationale, cette dernière ayant été consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010.
Pour 2015, cette action regroupe 6,8 % des CP du programme , ce qui constitue une augmentation significative par rapport aux précédents exercices (3,1 % en 2014) et témoigne de la volonté du CESE de poursuivre une stratégie de communication volontariste.
3. Une composition qui allie société civile et expertise
La composition du CESE a été modifiée lors du dernier renouvellement afin, notamment d'améliorer sa représentativité 14 ( * ) .
Les 233 membres (ou « conseillers ») du CESE, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois, sont répartis en trois pôles : « vie économique et dialogue social » (140 membres), « cohésion sociale et territoriale et vie associative » (60 membres) et « protection de la nature et de l'environnement » (33 membres).
Parmi les groupes de représentation dont sont issus les conseillers, figure celui des 40 personnalités qualifiées, désignées par le Gouvernement 15 ( * ) et réparties au sein de chaque pôle .
Le CESE comprend également 72 personnalités associées 16 ( * ) , désignées par le Gouvernement à raison de leurs qualifications .
L'ensemble des membres du CESE sera renouvelé en fin d'année 2015 .
4. Une gestion budgétaire autonome
Le CESE, en tant qu'institution indépendante, bénéficie d' une forte autonomie de gestion . En effet, son organisation budgétaire et financière est régie par l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.
Le budget du CESE comprend :
- en recettes , les fonds budgétaires retirés par ordonnance de paiement et les recettes de valorisation après attributions de produits ;
- en dépenses , le montant des opérations décidées par le Président du CESE et visées par les Questeurs qui effectuent le contrôle d'opportunité et de régularité.
Si, lors de la mise en oeuvre de la LOLF, la spécificité du CESE l'a dispensé de véritable comptabilité analytique, des outils de pilotage ont toutefois été progressivement adoptés .
Les services du CESE ont d'ailleurs mis en place un groupe de travail avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et le concours de la direction générale des finances publiques (DGFIP) afin de préparer l'intégration exhaustive des opérations du CESE (en dépenses et en recettes) dans la comptabilité générale de l'État, la définition d'un cadre comptable identique à celui de l'État, ainsi que la mise en place d'une politique d'amortissement .
En outre, certains processus administratifs ont été rationalisés ; ainsi, la gestion de la paie des personnels a été transférée de la trésorerie vers la direction des ressources humaines , afin de disposer d'une vision globale des ressources humaines et de développer le contrôle interne au CESE. De même, la future intégration du service informatique et du service des marchés au sein de la direction administrative et financière devrait permettre de professionnaliser la gestion des achats et d'améliorer la transparence et la gestion des risques.
B. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN DIMINUTION DE 0,4 % POUR 2015
Le montant des crédits du programme 126 s'élève à 38,35 millions d'euros en AE et à 38,36 millions d'euros en CP (auxquels s'ajoute 1,7 million d'euros au titre des attributions de produits), soit une diminution de plus de 10 % en AE (- 4,3 millions d'euros) et de 0,4 % en CP (- 140 000 euros) par rapport à la loi de finances pour 2014.
Cette maîtrise des crédits s'observe sur tous les titres.
Ainsi, les crédits de titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupent les charges liées aux membres du CESE et au personnel stricto sensu et qui représentent 85,2 % des crédits du programme , diminuent de 0,1 % par rapport à 2014 ( 32,69 millions d'euros ). Au sein de cette enveloppe, un redéploiement apparaît vers l'action de communication, qui bénéficie d'1,43 million d'euros de transfert de titre 2 en provenance des deux autres actions.
L es crédits hors dépenses de personnel diminuent de 1,7 % .
Plus particulièrement, les crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement), qui représentent 12,6 % du total des dépenses , régressent de 1 % (- 50 000 euros) par rapport à 2014, et s'établissent à 4,81 millions d'euros .
Les crédits de titre 5 (dépenses d'investissement) restent stables en CP (850 000 euros) mais diminuent significativement en AE (- 4,15 millions d'euros, soit - 83,1%), l'essentiel des lourdes dépenses immobilières ayant été engagé lors des exercices précédents. Le financement du programme pluriannuel d'investissement immobilier du Palais d'Iéna sera en outre alimenté par 1,25 million d'euros de recettes tirées de sa valorisation .
La maîtrise de ces crédits atteste des efforts réalisés par le CESE afin d'absorber à moyens constants ses nouvelles missions (par exemple, le traitement des pétitions citoyennes s'effectue intégralement par redéploiements internes 17 ( * ) ), de contrôler la dépense de personnel (la rémunération à la présence des personnalités associées 18 ( * ) , bientôt contrôlée au moyen d'un nouveau logiciel, permet de réaliser des économies de l'ordre de 350 000 euros par an par rapport à l'ancien dispositif qui prévoyait un versement forfaitaire) , et, surtout, de redresser le financement de sa Caisse de retraites. Cependant, l'équilibre de ce dernier semble à nouveau précaire en raison de l'impact budgétaire du renouvellement de 2015.
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L'équilibre précaire de la Caisse de retraites à l'épreuve du renouvellement de 2015 Afin de remédier au problème structurel du financement de sa Caisse de retraites et à surmonter les difficultés conjoncturelles liées au renouvellement de 2010 (au cours duquel sont entrées en vigueur la limitation à deux mandats consécutifs et l'exigence de parité ), le CESE a engagé, en 2011, une nécessaire réforme . Son règlement a été profondément modifié pour se rapprocher des règles de la fonction publique . Dernièrement, il a en outre été décidé de calquer la date de liquidation de la pension d'ancien membre du CESE sur celle de la pension principale (et non plus automatiquement à 60 ans), ce qui retarde mécaniquement son versement pour un certain nombre de conseillers. En 2014, le montant moyen des pensions s'élève à 1 202 euros. Ces réformes , ainsi que l'apport de financement provenant de la location du Palais d'Iéna, doivent permettre de ramener le déséquilibre de la caisse de 4,5 millions à 1,5 million d'euros en 2025. Dans le cadre de la négociation triennale, la subvention d'équilibre avait d'ailleurs été abondée à hauteur de 1,5 million d'euros par an jusqu'en 2015 pour faire face à cette difficulté. L' après-renouvellement de 2015 constitue néanmoins, à nouveau, un enjeu important : il devrait permettre au CESE d'avoir une visibilité précise sur le montant des liquidations de ses pensions et donc sur la trajectoire budgétaire de son régime de retraite , puisque le principe de limitation à deux mandats sera pleinement effectif. Selon ses propres estimations, le CESE anticipe une centaine de conseillers non renouvelés , dont 70 % pourraient liquider leur retraite, ce qui impliquerait une dépense supplémentaire, pour 2016, de plus d'1 million d'euros , ainsi calculée : 70 (nouvelles retraites) x 1 210 € (montant moyen mensuel des retraites) x 12 = 1 016 400 euros . Dans cette perspective, le CESE a décidé de recourir à l'expertise technique et financière de la Caisse des dépôts et consignations afin d'élaborer des propositions de réforme complémentaire pour préserver l'équilibre de la Caisse de retraites et stabiliser le montant de son fonds de réserve . Ses conclusions devraient être transmises au début du deuxième trimestre 2015. |
Au titre des satisfactions, il convient de distinguer tout particulièrement la stratégie de valorisation du Palais d'Iéna , mise en oeuvre depuis plusieurs années, et qui permet d'alimenter les recettes du CESE, à hauteur d' 1,7 million d'euros , soit 4,4 % de son budget (issus pour l'essentiel de divers tournages audiovisuels et de défilés de maison de haute-couture).
L'objectif est de financer en retour le programme d'investissement , à hauteur de 1,25 million d'euros , ce qui constitue, comme le soulignait notre collègue Charles Guené, dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances 2014 précité, un véritable « cercle vertueux » entre la valorisation du patrimoine immobilier du CESE et ses investissements. Le reliquat de ces recettes (0,5 million d'euros) est affecté au fonctionnement du CESE.
C. LA MODERNISATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Le plafond d'emplois du CESE n'a connu aucune évolution pendant plus de vingt ans, en dépit de l'enrichissement de ses activités (communication et relations internationales, mais aussi élargissement des attributions suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008). Cette stabilité s'explique par le fait que les effectifs théoriques autorisés en loi de finances sont largement supérieurs aux effectifs réels en poste (à titre d'exemple en 2013, 159 ETPT étaient autorisés pour 136 ETPT réels consommés ).
Afin de faire converger progressivement ses effectifs théoriques vers les effectifs réels, le CESE s'est engagé depuis 2013, à une réduction de 3 ETPT par an jusqu'en 2017 (pour atteindre 147 ETPT).
Pour 2015, le plafond d'emplois est donc en diminution de 3 ETPT par rapport à 2014, soit 153 ETPT .
En ce qui concerne la gestion des moyens humains en poste au CESE, quatre chantiers principaux , initiés l'an dernier, ont permis d'élaborer un « référentiel RH » : le temps de travail , l'organisation des services , la gestion des emplois et des compétences et la politique indemnitaire et sociale . Ce référentiel a déjà permis de réduire de 17,7 % le volume des heures supplémentaires payées.
Enfin, la réflexion, voulue par le président Jean-Paul Delevoye, sur l'adéquation des moyens humains avec le coeur de métier du CESE se poursuit. En conséquence, l'équilibre des emplois doit évoluer vers un renforcement des agents de catégorie A et A + et une diminution des autres catégories (ainsi, en 2015, le départ de 4 agents de catégorie C donnera lieu à un seul remplacement dans cette catégorie et sera compensé par le recrutement d'un agent supplémentaire dans chacune des catégories B, A et A +).
D. DES OBJECTIFS QUI TIENNENT COMPTE DU RENOUVELLEMENT DE 2015
Le présent programme, qui comprend deux objectifs (« Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation » et « Assurer le bon fonctionnement de l'institution ») compte six indicateurs , qui sont surtout des indicateurs d'activité .
En effet, la nature d' assemblée consultative du CESE se prête difficilement à la mesure de la performance . Néanmoins, et comme l'avait indiqué notre collègue Charles Guené dans son rapport précité, le CESE a lancé l'an dernier une importante « étude d'impact » afin de quantifier ses préconisations (plus de 6 300 propositions formulées entre 1999 et 2010 ont été analysées) et leur impact médiatique, civique, politique et juridique, avec pour objectif, à terme, de mettre en place un indicateur . Cela nécessitera cependant de surmonter de nombreuses difficultés du point de vue méthodologique.
Un tel indicateur serait toutefois davantage pertinent que l'indicateur 1.3 « Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l'institution et de ses travaux » dont le deuxième sous-indicateur mesure les « Retombées presse » (écrites, web et audiovisuelles) et prévoit, en 2015, 6 000 articles mentionnant le CESE, son président, ses membres ou ses travaux 19 ( * ) (contre 7 500 en prévision actualisée 2014). Cette mesure comporte à l'évidence un biais non négligeable, « l'aléa médiatique » (par exemple, les fortes retombées presse de 2014 ne pourraient-elles pas s'expliquer par un effet de la pétition « mariage pour tous » ?). En outre, une fraction des articles mentionnant le CESE pourrait davantage relater des événements qui se déroulent dans ses locaux (expositions par exemple) plutôt qu'évoquer le contenu de ses travaux .
Le fait marquant de l'année 2015 est le renouvellement du CESE, dont l'impact se traduit concrètement sur son activité et donc, sur l'indicateur principal du programme (1.1 « Production intellectuelle du CESE ») qui quantifie le coeur de l'activité du CESE (mais ne traduit pas de performance en tant que telle).
Cet indicateur est subdivisé entre les avis produits (sans distinction des quatre types de saisine : gouvernementale, parlementaire, citoyenne ou auto-saisine) et les études et communications rendues. Pour 2015, il prévoit une stagnation du nombre d'avis produits (20, inférieur à la cible 2017 fixée à 25) et une diminution du nombre d'études et communication (6 contre 9 en prévision actualisée pour 2014). Ces données tiennent en effet compte de la baisse d'activité attendue au dernier trimestre 2015, au cours duquel le CESE sera renouvelé .
Un second événement a une incidence sur les performances attendues pour 2015 : l'important chantier de rénovation des façades de béton du Palais d'Iéna .
C'est le cas pour l'indicateur 1.2 « Activités partenariales », qui se décline en deux sous-indicateurs, mesurant le nombre de colloques ou d'événements institutionnels organisés par le CESE ou en partenariat ainsi que le nombre de personnes ayant participé à ces manifestations. Il s'agit d'une activité à la marge des missions fondamentales du CESE et qui ne témoigne pas d'une performance particulière mais plutôt du niveau de fréquentation du Palais d'Iéna (ce qui participe néanmoins de sa notoriété et de son audience). En 2015, le CESE estime à 60 le nombre de colloques et événements organisés par lui ou en partenariat et à 10 000 le nombre de participants à ces différentes manifestations, montants très inférieurs à la prévision actualisée pour 2014 (respectivement 210 et 70 000). Il est vrai que l'année 2014, avait vu la fréquentation du Palais croître considérablement, en raison de l'exposition consacrée à Auguste Perret, architecte du Palais d'Iéna. La diminution du nombre de manifestations et de visiteurs, pour 2015, résulte des travaux prévus . En conséquence, les recettes de valorisation (indicateur 2.2 « Fonctionnement ») devraient également diminuer et représenter 4,4 % du budget du CESE au lieu de 5 % réalisés en 2013, 2014 et prévus en cible 2017.
Enfin, le seul véritable indicateur de performance du programme, le premier sous-indicateur de l'indicateur 2.2 « Fonctionnement » qui mesure les dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre , montre que le coût de fonctionnement du CESE par conseiller diminuerait légèrement pour s'établir à 18 360 euros pour 2015 (contre 19 000 euros en prévision actualisé pour 2014).
* 10 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.
* 11 Cette loi a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Conseil.
* 12 Le 12 octobre 2011, Bernard Accoyer, alors président de l'Assemblée nationale, a saisi le CESE sur « le coût économique et social de l'autisme ». L'avis de Mme Christel Prado a été adopté et publié le 9 octobre 2012.
* 13 Il s'agit de la pétition demandant l'avis du CESE sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe, déposée le 15 février 2013.
* 14 A titre d'exemple, l'obligation de parité entre les hommes et les femmes, exigée par la loi organique précitée, a été presque atteinte puisque, 45 % des membres sont des femmes.
* 15 Pour la mandature 2010-2015, les personnalités qualifiées ont été nommées par le décret du 28 octobre 2010 portant nomination au CESE.
* 16 Au nombre de 8 par section, ces personnalités sont nommées pour deux ans.
* 17 À l'exception d'un montant de 4 000 euros, destiné à rémunérer un huissier chargé du contrôle des opérations de vérification des signatures.
* 18 Leur indemnité a été fixée à 284 euros bruts par présence en réunion de section (soit un montant maximal de 11 366,28 euros annuels) par le décret n° 2012-288 du 29 février 2012 relatif aux indemnités des personnalités associées qui fixe, en outre, une indemnité de 454,41 euros pour chaque rapport remis.
* 19 Ce comptage s'effectue avec l'aide d'un partenaire presse et de Google Analytics (solution d'analyse d'audience internet).