Mission « Ecologie, développement et mobilité durables » et compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres »

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial

CHAPITRE PREMIER
LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »

I. ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MAQUETTE QUI CONNAÎT DES AJUSTEMENTS PONCTUELS EN 2015

À la suite du redécoupage des périmètres des différents programmes intervenu principalement en 2013 ^{1 ( * )} , la maquette de la mission a été globalement stabilisée en 2014 . Certains ajustements ont cependant été réalisés pour le projet de loi de finances pour 2015, du fait des orientations arrêtées par la nouvelle ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Ainsi, l'actuel périmètre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », qui assure une grande part du financement du fonctionnement et des politiques conduites par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE), regroupe huit programmes, à savoir :

- le programme 203 « Infrastructures et services de transport » , qui concerne les infrastructures et les services de transports routiers, ferroviaires, fluviaux, portuaires, maritimes et aéroportuaires ; les fonds de concours de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) abondant ce programme ;

- le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » , qui contribue aux différentes déclinaisons de la politique maritime ^{2 ( * )} ;

- le programme 170 « Météorologie » , qui assure une part importante du financement de l'établissement public à caractère administratif « Météo France », opérateur national de l'observation et de la prévision météorologiques ainsi qu'acteur reconnu de la recherche dans ce domaine ;

- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » , qui soutient les actions destinées à préserver la biodiversité. Les modalités de mesure de la performance de ce programme ont été modifiées pour 2015 afin de recentrer les objectifs et les indicateurs sur des dispositifs estimés les plus emblématiques, comme l'indicateur des masses d'eau en bon état désormais assorti de deux sous-indicateurs afin d'accroître sa pertinence. En outre, le mode de calcul des indicateurs des espaces protégés a été redéfini, afin de conférer davantage de lisibilité et de faciliter les comparaisons entre espaces ^{3 ( * )} ;

- le programme 159 « Information géographique et cartographique » , qui rassemble les moyens consacrés au fonctionnement de l'Institut géographique national (IGN) dont les activités de production et de recherche font l'objet du dispositif de performance. Ce programme connaît d'ailleurs en 2015 une réduction du nombre d'indicateurs et de sous-indicateurs, qui passent respectivement de 8 à 6 et de 13 à 7, ainsi que leur mise en conformité avec le nouveau contrat d'objectifs et de performance 2013-2016 de l'établissement public ;

- le programme 181 « Prévention des risques » , qui rassemble les crédits employés dans la lutte contre les risques naturels, technologiques, hydrauliques, ainsi que les moyens consacrés au renforcement de la sûreté nucléaire. La maquette de performance du programme a, quant à elle, été modifiée, afin de poursuivre les efforts de simplification engagés depuis plusieurs années. Cette modification concerne deux indicateurs et deux sous-indicateurs :

- l'indicateur 1.3 « nombre d'accidents ayant entraîné des dommages corporels, et relatifs aux installations domestiques de gaz combustible ainsi qu'au transport et à la distribution de gaz combustible par canalisation » est supprimé, puisqu'il n'était pas représentatif des actions de prévention et d'inspection ;

- l'indicateur 2.1 « collecte sélective et recyclage des déchets ménagers » est supprimé au profit du nouvel indicateur « efficacité du fonds déchet » pour prendre en compte le rôle de l'ADEME dans la politique de prévention et de valorisation des déchets ;

- le sous-indicateur 3.2.2 « sécurité des barrages : taux de surveillance des grands barrages » est supprimé puisque sa cible est considérée comme quasiment atteinte ;

- le sous-indicateur 5.1.1 « pourcentage d'études d'aléas approfondies réalisées par suite à l'inventaire des risques miniers est supprimé puisque sa cible est considérée comme atteinte à 100 %.

Enfin, en matière d'objectif de prévention des inondations, le libellé du sous-indicateur 3.2.1, auparavant défini comme le « pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné par l'État », est modifié. Il devient ainsi « pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet de prévention du risque inondation accompagné par l'État ». Cette modification permet de mieux prendre en compte le pourcentage de la population de l'enveloppe approchée d'inondation partielle (EAIP), couverte par un programme d'action de prévention des inondations (PAPI) complet ou envisagé et labellisé. Enfin, la cible retenue pour l'indicateur « nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l'inspection (en ETPT) » a été stabilisée afin de mieux intégrer la charge supplémentaire représentée par l'inspection de ces installations ;

- le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » , regroupe les ressources consacrées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines ainsi qu'à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air. Ses indicateurs ont été modifiés afin d'améliorer l'intelligibilité de l'évaluation de la politique énergétique, à laquelle sont dédiés 6 % de la dotation de ce programme. Ainsi, l'indicateur du coût de la tonne de CO ₂ évitée par équipement éligible au crédit d'impôt développement durable (CIDD) a été supprimé et un nouvel indicateur du volume d'émission par habitant a été créé pour rendre compte de la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ^{4 ( * )} » , constitue le support budgétaire de la conduite des politiques publiques spécifiques au MEDDE. Il assure le fonctionnement général des services et assure la masse salariale du ministère.

Le périmètre de ce programme n'a que peu évolué depuis 2014. En revanche, la création de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS ^{5 ( * )} ) , dont l'installation est prévue au 1 ^er janvier 2015, s'inscrit dans la politique de réorganisation des services conduite depuis plusieurs années.

En outre, un chantier de simplification du volet performance a été engagé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, afin de répondre aux recommandations de la représentation nationale et de la Cour des comptes. Celui-ci répond également aux priorités arrêtées par l'actuelle ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

De ce fait, s'agissant de l'objectif 1, l'indicateur de mission et de programme voient leurs intitulés redéfinis.

D'une part, l'objectif 1 est désormais intitulé « Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique et du développement durable », en conformité avec la volonté politique de mettre la transition écologique au service du développement durable. En ce sens, l'indicateur de mission et de programme 1.1 change également d'intitulé, afin de mieux prendre en compte la notion d'économie verte et la création d'emplois à laquelle la politique correspondante est censée donner lieu. Cette modification entraîne également le remplacement d'un sous-indicateur par un autre dédié à la création d'emplois et à la croissance verte ^{6 ( * )} .

D'autre part, 2015 est également marquée par la suppression de l'indicateur transversal 1.2 « Réaliser dans les délais raisonnables la publication des textes d'application des lois et des textes transposant les directives européennes » du programme 217 ^{7 ( * )} .

En outre, la date-butoir, initialement fixée à 2015, pour l'atteinte de la cible des indicateurs de performance a été repoussée à 2017, afin d'assurer une conformité avec les échéances du triennal 2015-2017.

S'agissant de l'architecture de la mission, les trois programmes introduits par la loi de finances de 2014 et relatifs à la participation de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » au second programme d'investissement d'avenir disparaissent cette année .

Pour autant, les crédits doivent encore être dépensés par les opérateurs : ils ont été versés ou le seront avant la fin de l'exercice 2014. Le Parlement doit s'assurer que les conventions passées entre l'État et ces opérateurs sont conformes à la destination des crédits telle qu'elle avait été présentée à l'appui du vote de la loi de finances pour 2014.

Chacun des projets de convention est transmis par le commissariat général à l'investissement aux commissions des finances, en vue d'observations éventuelles.

B. UNE PHASE BAISSIÈRE CONTINUE ET CONFIRMÉE POUR LE TRIENNAL 2015-2017

1. Une baisse constante des crédits

La mission « Écologie, développement et mobilité durables » connaît une réduction continue de ses crédits .

En effet, dans le projet de loi de finances pour 2015, la dotation proposée diminue de 6,2 % en crédits de paiement et de 4,8 % en autorisations d'engagement, à périmètre constant par rapport à l'année dernière . Le montant des AE s'élève à 7,9 milliards d'euros, et celui des CP à 7,3 milliards d'euros ^{8 ( * )} .

Sur la période 2014-2017, les crédits doivent diminuer de plus de 7 %, la majorité de cette baisse étant imputée sur l'année 2015 (- 6% entre 2014 et 2015). Le plafond des crédits de paiement pour 2015, hors contribution directe de l'État au CAS « Pensions », d'un montant de 6,65 milliards d'euros, est par ailleurs inférieur à celui initialement prévu dans le triennal 2013-2015 au titre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2012 à 2017 ^{9 ( * )} .

Programmation triennale 2014-2017 des crédits de paiement des missions du budget général de l'Etat ^{10 ( * )}

Source : rapport n° 55 (2014-2015) de M .Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

N.B. : les valeurs en gras sont les maxima et minima des colonnes (hors lignes « pour mémoire » et totaux). Toutes les missions sont appréciées hors charge de la dette, y compris la mission « Engagements financiers de l'État ».

Il faut déduire de l'évolution de ces crédits que si le Gouvernement affiche la transition écologique et énergétique parmi ses priorités, il ne juge pas pour autant utile d'y consacrer des moyens budgétaires renforcés. Dans un contexte aussi contraint, les priorités affichées par le ministère pour l'année 2015 viseront principalement :

- à mettre en oeuvre les dispositions du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte ^{11 ( * )} , au terme de son examen par le Parlement et à relayer les initiatives des territoires et des acteurs économiques en faveur de cette transition écologique et énergétique, notamment via quatre appels à projets lancés en 2015 ^{12 ( * )} ;

- à mettre en oeuvre, au niveau national, les évolutions normatives formalisées par la nouvelle stratégie thématique européenne dite « Paquet air » ^{13 ( * )} et à créer un nouvel opérateur public, l'Agence française pour la biodiversité (AFB) , qui aura comme objectifs principaux de mobiliser les moyens nécessaires aux politiques de biodiversité et de développer les partenariats avec les collectivités territoriales. Votre rapporteur spécial relève toutefois que cet opérateur n'apparaît pas en tant que tel dans le projet annuel de performances de la mission, tandis que les structures qu'il fusionne sont toujours présentées comme des opérateurs rattachés au programme 113 Paysages, eau et biodiversité » ^{14 ( * )} ;

- à clarifier la doctrine sur les missions et les modalités de gestion des politiques publiques relatives à l'environnement dans les champs ministériels et interministériels, impliquant notamment la mutualisation entre opérateurs des mêmes domaines et le pilotage stratégique renforcé des tutelles en intégrant systématiquement des audits internes et de modernisation lors de la conclusion de nouveaux contrats d'objectifs et de performance.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits de la mission entre 2014 et 2015 ^{15 ( * )} , ainsi que l'exécution 2013 des crédits de paiement.

2. Une réduction des effectifs continue en phase avec le triennal

En 2014, le plafond d'autorisations d'emplois du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) s'élevait à 34 486 équivalents temps pleins travaillés (ETPT) ^{16 ( * )} .

Le périmètre du ministère a également enregistré une évolution de son plafond d'emplois de --3 712 ETPT résultant de la conjonction de trois phénomènes, à savoir :

- l'effet, en année pleine, du schéma d'emplois mis en oeuvre en 2013, soit une baisse de 187 ETPT ;

- l'effet, en année courante, du schéma d'emplois pour 2014, soit une baisse de 360 ETPT ;

- le solde des transferts d'emplois établi à -3 165 ETPT ^{17 ( * ).}

Le plafond d'emplois pour 2015 connaît, quant à lui, une baisse de 723 ETPT (- 2%) par rapport au plafond de 2014. Une telle évolution, qui demeure moindre que celle de l'année passée , résulte de :

- l' « effet décentralisation » ^{18 ( * )} qui n'avait pas été pris en considération dans la précédente loi de finances et qui se traduit par une baisse de 271 ETPT;

- l'effet, en année pleine, du schéma d'emplois mis en oeuvre en 2014, soit - 162 ETPT ;

- l'effet, en année courante, du schéma d'emplois pour 2015, soit une baisse de 371 ETPT ;

- le solde des transferts d'emplois établis à 81 ETPT ^{19 ( * )} .

Ce plafond d'emplois s'élève à 33 763 ETPT et se répartit comme suit :

- 9 388 ETPT de catégorie A ;

- 12 282 ETPT de catégorie B ;

- 12 089 ETPT de catégorie C.

Enfin, la baisse de 515 équivalents temps plein (ETP) , qui marque cette année le schéma d'emplois net du MEDDE par rapport à 2014, n'est qu'une étape. En effet, les années 2016 et 2017 devraient respectivement connaître une baisse de 571 et de 625 ETP ^{20 ( * )} .

C. DES DÉPENSES FISCALES MOINS NOMBREUSES MAIS AU COÛT PLUS ÉLEVÉ

Les dépenses fiscales concourant à l'atteinte des objectifs de la mission sont au nombre de 38 et représentent 2,043 milliards d'euros, contre 42 pour 1,725 milliard d'euros en 2014 ^{21 ( * )} .

Une telle évolution résulte notamment du renforcement du crédit d'impôt développement durable, devenu désormais crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). Cette démarche initiée par le Gouvernement, et qui trouve sa traduction à l'article 3 du projet de loi de finances 2015, impliquera, dès 2015, un surcoût certain pour les finances publiques, sans que n'aient été estimées au préalable les retombées économiques et sociales d'un crédit d'impôt à un tel niveau.

Dépenses fiscales concourant aux objectifs de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les fascicules des Voies et moyens, tome I

Au-delà, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'ambition du Gouvernement en matière de fiscalité écologique, dans un contexte marqué par l'abandon de l'écotaxe.

L'économiste Christian de Perthuis, président démissionnaire du comité pour la fiscalité écologique, a d'ailleurs regretté ne pas avoir été consulté lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2015.

Il a également déploré l'absence de transparence qui caractérisait, selon lui, les choix opérés en matière de politique fiscale ^{22 ( * )} par l'actuel gouvernement.

De manière générale, en dépit des dispositions de la loi de programmation des finances pour les années 2012 à 2017 relatives à l'évaluation des dépenses fiscales, la quasi-totalité, à l'exception de deux, n'ont fait l'objet d'aucune évaluation.

---

* ¹ Rappelons, à cet égard, le transfert du programme 207 « Sécurité et éducation routières » vers la mission « Sécurité », l'élargissement du périmètre du programme 205 avec l'inclusion des crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture qui abondaient précédemment le programme 154 «Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission «Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », ainsi que la diminution du périmètre du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » amputé de ses crédits liés à l'urbanisme désormais transférés au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville.»

* ² Sécurité maritime, emploi maritime, développement durable maritime et littoral.

* ³ Ce dernier point permettant une plus grande homogénéisation des modes de calcul et des unités entre espaces terrestres et maritimes.

* ⁴ L'intitulé du programme a été ajusté pour tenir compte de l'évolution de la mission.

* ⁵ Cet opérateur est rattaché à la mission « égalité des territoires et logement »

* ⁶ L'ancien sous-indicateur portant sur le taux d'acceptation des projets territoriaux de développement durable disparaît ainsi au profit du sous-indicateur « nombre d'emplois dans les éco-activités en équivalent temps-plein».

* ⁷ Cet indicateur transversal est désormais versé au dispositif de performance du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

* ⁸ Ces montants prennent en compte la contribution directe de l'Etat au CAS « Pensions ».

* ⁹ Pour mémoire, un plafond de 7,09 milliards d'euros de crédits, hors CAS « Pensions », avait alors été prévu pour 2015.

* ¹⁰ Hors remboursements et dégrèvements, charge de la dette et contributions de l'Etat au CAS « Pensions ».

* ¹¹ Rappelons que, selon le Gouvernement, cette notion de « transition énergétique » vise à assurer le passage d'une société fondée sur la consommation abondante d'énergies fossiles à une consommation plus sobre en énergie et faiblement carbonée.

* ¹² Ces quatre appels à projets, destinés à susciter des pratiques exemplaires et à valoriser les bonnes pratiques des territoires, portent sur les thématiques suivantes : « territoires zéro gaspillage, zéro déchet », « les territoires à énergie positive », « le développement de la méthanisation » et « le déploiement de plates-formes de rénovation énergétique des bâtiments ».

* ¹³ Ce « Paquet Air » implique notamment la révision de la directive n° 2001/81/CE du 23/10/2001 fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, l'adoption d'une nouvelle directive portant sur la limitation des émissions de polluants atmosphériques liés aux installations de combustion de moyenne puissance, ainsi que la ratification des amendements au protocole de Göteborg sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance.

* ¹⁴ On peut en outre s'interroger sur l'opportunité de la création de cette agence alors que le projet de loi-cadre sur la biodiversité, qui devait être adopté en 2014, n'a toujours pas été examiné par le Sénat.

* ¹⁵ Les montants présentés incluent la contribution directe de l'Etat au CAS « Pensions ».

* ¹⁶ Rappelons que ces données concernent l'emploi assuré par les deux programmes-phares de la mission, à savoir le programme 217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables» et le programme 181 Prévention des risques».

* ¹⁷ Une telle évolution est principalement due au transfert des effectifs vers le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).

* ¹⁸ Cet effet désigne la prise en compte de l'exercice des droits d'options exercés lors de l'exercice budgétaire par les personnels en partance dans de nouveaux services où ils sont transférés.

* ¹⁹ Hors transferts éventuels des ouvriers des parcs et ateliers des parcs de l'équipement transférés aux collectivités locales à compter du 1 ^er janvier 2015

* ²⁰ Lettre de cadrage du Premier ministre, en date du 24 juillet 2014, adressée à Madame Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

* ²¹ Le nombre de ces dépenses rattachées aux programmes 113, 174, 181 et 217 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » en 2015 est de 24, contre 26 en 2014.

* ²² Déclaration de Christian de Perthuis au quotidien le Monde, daté du 13 octobre 2014, dans un article intitulé « l'écologie fait les frais d'une logique comptable du Gouvernement. » En outre, les trois avis rendus par le Comité pour la fiscalité écologique durant l'été 2014 qui portaient, d'une part, sur la fiscalité des déchets et le financement de l'économie circulaire, d'autre part, sur la protection des ressources en eau et en biodiversité et, enfin, sur le diagnostic de la compensation des ménages vis-à-vis de la fiscalité de l'énergie n'ont trouvé aucun écho dans l'actuel projet de loi de finances.