Mission « Ecologie, développement et mobilité durables » et compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres »

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

Le présent rapport spécial porte sur les cinq programmes de la mission qui définissent le coeur de l'action du Gouvernement en matière d'écologie, de développement et de mobilité durables ^{23 ( * )} : le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ; le programme 159 « Information géographique et cartographique » ; le programme 181 « Prévention des risques », le programme 174 « Energie, climat et après-mines » et le programme 217 support de la mission.

A. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »

Évolution des crédits des actions du programme 113 entre 2014 et 2015

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

1. Un programme avant tout consacré à la gestion intégrée de la ressource en eau et à la protection de la biodiversité

Ce programme se décompose en trois actions ^{24 ( * )} :

- l'action 1 « Sites, paysages, publicité » , qui recouvre les activités de protection et de gestion des sites classés ;

- l'action 2 « Logistique, formation et contentieux » , qui porte sur les dépenses de fonctionnement courant (formation, communication, frais de déplacement...) d'une part et de contentieux (ingénierie publique concurrentielle, eau et biodiversité, sites, publicité) d'autre part ;

- l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » , qui a pour finalités l'application du contenu des directives communautaires dans les domaines de l'eau et de la nature, la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2010 et les décisions prises lors des conférences environnementales assorties d'une feuille de route, et de contribuer aux actions internationales dans les domaines de l'eau et de la biodiversité.

2. La quasi-reconduction des crédits du programme par rapport à 2014

Le projet de loi de finances pour 2015 propose que le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » reçoive une dotation fixée à hauteur de 277,02 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 275,92 millions d'euros en crédits de paiement . Ces montants sont quasiment stables par rapport à l'année dernière.

S'agissant de la nature des dotations, on constate que le principal poste, à hauteur de 106,93 millions d'euros en AE et 106,53 millions d'euros en CP est consacré à l'action 7 « gestion des milieux et biodiversité » qui concerne tout particulièrement les espaces protégés .

Une telle ventilation semble ainsi répondre aux priorités de cette année 2015 pour laquelle le Gouvernement entend respecter tout particulièrement ses engagements souscrits au niveau européen dans les domaines de la gestion intégrée de la ressource en eau et de la préservation de la biodiversité.

Une telle priorité s'inscrit également dans le contexte de la mise en oeuvre des objectifs de moyen à long termes de deux directives, à savoir la directive-cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000, dite directive-cadre sur l'eau, et la directive-cadre 2008/56/CE du 17 juin 2008 sur une stratégie pour le milieu marin, dite DCSMM, sur une période de dix à douze ans suivant leur transposition.

On peut toutefois observer que le projet de loi relatif à la biodiversité, qui devait permettre la cohérence de l'action dans ce domaine, a été délibéré par le Conseil des ministres le 26 mars 2014 et que la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a établi son texte le 26 juin 2014. Ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour du l'Assemblée nationale.

En outre, votre rapporteur spécial ne peut que s'inquiéter du montant conséquent des restes à payer indiqué par le suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement (hors titre 2).

S'il est vrai que l'évaluation des engagements des années antérieures non couverts par des paiements baisse globalement entre 2012 et 2013 de près de 37 % (70,7 millions d'euros), celle-ci est de nouveau orientée à la hausse entre 2014 et 2015. Ce sont ainsi plus de 143 millions d'euros d'engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2014 ^{25 ( * )} , c'est-à-dire environ la moitié de la dotation en crédits de paiements du programme en 2015, qui s'établit à 275 millions d'euros .

Une telle situation devrait conduire à la préemption des futurs crédits de paiement pour solder des engagements antérieurs, au risque de contrarier la réalisation de nouveaux projets.

Le projet de loi de finances pour 2015 présente une évolution contrastée des crédits selon les différentes actions du programme.

a) « Sites, paysages, publicité » (action 1)

L'action 1 représente 2,2 % des crédits du programme, pour un montant de 6 millions d'euros en AE (+ 10,3 % par rapport à 2014) et en CP (-5,1 % par rapport à 2014).

Cette action vise à inciter les acteurs concernés par la conservation des sites et paysages, considérés comme remarquables et exceptionnels, et impliqués dans la gestion des paysages plus communs à adopter des mesures de protection ou de gestion.

L'importance du rôle des collectivités territoriales, notamment pour ce qui concerne la gestion de sites classés, qu'ils relèvent du patrimoine national (Grands sites de France) ou mondial (UNESCO), légitime ainsi qu'elles bénéficient d'un transfert de 1,48 million d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Il n'est pas certain que les crédits prévus par le Gouvernement soient en rapport avec les charges supportées par les collectivités territoriales pour faire face aux impératifs de gestion consécutifs à l'accroissement prévu du nombre de sites classés, ce qui constitue une nouvelle illustration de l'effet de ciseau entre l'attrition des concours de l'Etat aux collectivités et l'augmentation des dépenses mises à leur charge.

b) « Logistique, formation et contentieux » (action 2)

L'action 2 représente 2,1 % des crédits du programme, pour un montant de 5,93 millions d'euros en AE et CP , soit une baisse respective de 8 % et de 3%.

Cette tendance baissière peut ainsi s'expliquer par la baisse relative de la sous-action 1 consacrée au « fonctionnement courant et logistique » contribuant pour partie au financement de l'exposition universelle de Milan prévue en 2015.

Alors que les frais de représentation de communication et de mission de la direction générale représentent globalement, pour l'année 2015, 1,86 million d'euros en AE et 1,43 million d'euros en CP ^{26 ( * )} , ce seront près de 93 750 euros d'AE et 420 625 euros de CP qui couvriront la contribution 2015 du programme 113 à la participation française à l'exposition universelle de Milan.

Cette baisse contraste toutefois avec la forte hausse des crédits affectés au règlement des contentieux lequel, avec un montant de l'ordre de 3,73 millions d'euros pour 2015, constitue le poste le plus élevé de cette sous-action.

S'il est vrai que ces crédits regroupent les dotations nécessaires au règlement des litiges relevant de divers contentieux relatifs à la mise en oeuvre de programmes (ingénierie publique concurrentielle, sites, publicité, eau et biodiversité) qui sont provisionnés dès lors que la probabilité de condamnation de l'État par les instances communautaires est estimée supérieure à 50 %, on est toutefois en droit de s'interroger sur la cohérence de la politique conduite depuis 2012 avec les engagements qui sont ceux de la France, au regard des actions contentieuses se soldant par un surcoût, qui peut être prévenu bien en amont, pour les finances publiques.

c) « Gestion des milieux et biodiversité » (action 7)

L'action 7 représente 95,7 % des crédits du programme, pour un montant de 265 millions d'euros en AE (- 0,34 % par rapport à 2014), et de 263,9 millions d'euros en CP (- 0,07% par rapport à 2014).

À cette dotation doivent s'ajouter des fonds de concours et attributions de produits à hauteur de 2,1 millions d'euros en AE et de 17 millions d'euros en CP .

Ces fonds destinés aux dépenses d'investissement devraient provenir des Agences de l'eau Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse ainsi que Seine-Normandie. S'il est vrai que ces financements sont voués à financer les opérations d'investissement définies par la politique de restauration de la continuité écologique des cours d'eau, un tel prélèvement risque de priver ces agences de mobiliser les moyens nécessaires à la mise en oeuvre du plan national d'action pour la restauration de la continuité écologique des cours d'eau et ainsi d'empêcher la France d'honorer ses engagements européens dans ce domaine.

Ainsi, force est de constater que le prélèvement, annoncé pourtant comme exceptionnel pour 2014, de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences effectué est renouvelé en 2015, à hauteur de 175 millions d'euros. La réitération d'une telle démarche place ces établissements dans une situation difficile. En effet, on ne peut exclure que de telles ponctions récurrentes sur leur fonds de roulement risquent obérent la capacité de ces agences de l'eau à conduire leurs interventions en matière d'assainissement ou d'entretien du réseau potable, où elles agissent aux côtés des collectivités territoriales. A cet égard, votre rapporteur spécial se fait l'écho des craintes évoquées par l'Association des Maires de France sur cette question ^{27 ( * )} .

Par ailleurs, cinq sous-actions se partagent les crédits du programme :

- la sous-action « milieux et espaces marins » reçoit 4,58 millions en AE et 4,38 millions en CP, qui serviront notamment à poursuivre les actions déjà engagées pour le littoral et la gestion du trait de côte ^{28 ( * )} ;

- la sous-action « mesures territoriales dans le domaine de l'eau » sera abondée à hauteur de 9,8 millions d'euros en AE et CP , avec comme poste le plus important, doté de 3,67 millions d'euros en AE et CP, le financement des dépenses afférentes à l'exercice régalien de la police de l'eau et de la nature , au titre de la directive de 2008 sur le droit pénal environnemental ^{29 ( * )} et des différentes directives sectorielles ;

- la sous-action « Trame verte et bleue ^{30 ( * )} et espaces protégés » reçoit une dotation de 2,92 millions d'euros en AE et CP ;

- la sous-action « Natura 2000 » reçoit 13,15 millions d'euros en AE et 13,3 millions d'euros en CP pour partie affectés à la réalisation des documents d'objectif (DOCOB) triennaux qui devront être adoptés par la totalité des 1 750 sites classés Natura 2000 ;

- la sous-action « Connaissance et préservation de la biodiversité » reçoit 2,15 millions d'euros en AE et en CP principalement destinés au financement de l'amélioration de la connaissance identifiée par la stratégie nationale pour la biodiversité comme un élément clé.

En outre, l'action 8 « Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique » , qui était abondée à hauteur de deux millions d'euros de crédits de paiement en 2014, est supprimée , contribuant ainsi à la simplification de l'architecture du programme.

B. LE PROGRAMME 159 « INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE »

1. L'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN)

a) Le résultat d'une fusion

Établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de l'écologie et des forêts, le nouvel IGN est issue de la fusion entre l'Institut géographique national et l'Inventaire forestier national (IFN) intervenue le 1 ^er janvier 2012 .

Le programme 159 « Information géographique et cartographique » comprend les moyens consacrés, d'une part, à la définition par l'État de la politique nationale d'information géographique et, d'autre part, à la mise en oeuvre de cette politique dont l' IGN est le principal opérateur. Celui-ci est, à ce titre, le principal bénéficiaire des crédits du programme .

L'IGN a ainsi une double vocation : assurer, d'une part, la connaissance continue de la surface du territoire national et de l'occupation de son sol, accessible depuis un site dédié (Geoportail), et actualiser, d'autre part, l'inventaire permanent des ressources forestières nationales qui était auparavant assuré par l'IFN.

À cette double tâche s'ajoutent la conception et la commercialisation des produits et services à partir des données recueillies dans le cadre de ses missions de service public, que ce soit au niveau national, notamment auprès des collectivités territoriales, ou international.

Le décret n° 2011-1371 du 27 octobre 2011 précise les statuts et le fonctionnement de cet établissement public administratif.

b) L'application d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance

L'Institut national de l'information géographique et forestière s'est doté d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la période 2013-2016 , dont les orientations sont les suivantes :

- contribuer à la souveraineté et à l'indépendance nationales , en permettant à l'État et aux collectivités territoriales d'appuyer leurs décisions, leurs actions et leurs politiques publiques sur des informations géographiques et forestières dont l'exactitude est maîtrisée ;

- assumer le rôle d'opérateur de référence auprès de l'ensemble des acteurs publics en matière d'information géographique et forestière ;

- passer d'un positionnement centré sur la production et la diffusion de données géographiques et forestières à un rôle de fournisseur de services de référence et différenciés en fonction des usagers .

2. Des moyens constants par rapport à 2014

Évolution des crédits des actions du programme 159 entre 2014 et 2015

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

a) Un volume de crédits reconduit

(1) Les chiffres clés du projet de budget pour 2015

Le projet de loi de finances pour 2015 propose pour le programme 159 « Information géographique et cartographique » une dotation de 97 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) , soit un montant analogue à celui de 2014.

La présentation par titre et catégorie souligne que les subventions pour charges de service public sont reconduites à un niveau analogue à celui de 2014, avec 96,8 millions d'euros en AE et CP.

Si le budget initial de 2014 prévoyait un résultat net positif de 0,106 million d'euros, le solde entre les recettes et les dépenses d'investissement pour assurer les financements de l'opérateur devrait conduire à un prélèvement de 7,46 millions d'euros sur le fonds de roulement.

(2) Une répartition en trois actions

Les crédits du programme 159 se répartissent entre trois actions :

- l'action 1 « Production de l'information géographique » : dotée de 82 millions d'euros (soit une augmentation de 1,05 % par rapport au niveau de 2014), cette action représente 84,5 % des crédits du programme.

Elle retrace la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN consacrée au financement de ses activités exercées dans le cadre de sa mission de service public pour la production et la diffusion de l'information géographique et cartographique, ainsi que pour la formation.

A ces activités traditionnellement assurées par l'ancien Institut géographique national se sont ainsi ajoutées, depuis 2012, d'autres missions conduites jusqu'alors par l'ancien Inventaire forestier national , comme l'élaboration et la mise à jour, sur le territoire métropolitain, de l'inventaire permanent des ressources forestières, l'observation et la surveillance des écosystèmes forestiers, la diffusion des données d'inventaire sur les milieux forestiers, ainsi que la fourniture à l'État des éléments nécessaires à la formulation de la politique forestière nationale ;

- l'action 2 « Recherche dans le domaine géographique » : dotée de près de 14,5 millions d'euros , soit 14,9 % de l'ensemble des crédits du programme, cette action enregistre une baisse de 4,6 % par rapport à son niveau de 2014. Retraçant la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN consacrée au financement des activités de recherche et développement, elle devrait être principalement employée en 2015 à l'amélioration des référentiels, comme la référence géodésique internationale ITFR (« International Terrestrial Reference Frame »), et à celle des services destinés à assurer leur utilisation.

La réalisation de ces objectifs implique également la refonte globale du système d'information métier de l'Institut , via la mise en oeuvre d'outils spécifiques visant l'élaboration d'un système de production intégré ;

- l'action 3 « Pilotage de la politique d'information géographique » : dotée de 532 000 euros, soit une baisse de 5 % par rapport à son niveau de 2014, cette action représente seulement 0,5 % des crédits du programme.

Elle correspond à l'activité d'animation et de coordination interministérielle pilotée par le MEDDE . Ses objectifs sont, d'une part, de favoriser le développement des usagers de l'information géographique, conformément aux dispositions de la directive européenne 2007/2/CE du 14 mars 2007 dite directive Inspire et à l'impératif de publication sur le réseau internet de services de catalogages, de recherche, de consultation et téléchargement des données géographiques qui incombent à l'IGN. Ses objectifs sont, d'autre part, d'assurer le partage des données entre les autorités publiques, s'agissant notamment des services de l'État et des collectivités territoriales.

b) Une réduction du plafond d'emplois moins prononcée qu'en 2014

Le projet de loi de finances pour 2015 attribue à l'IGN 1 631 emplois sous plafond, soit une baisse de 20 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par rapport à l'année 2014. Cette baisse est moins marquée qu'entre 2013 et 2014 ^{31 ( * )} .

En revanche, la prévision d'équivalents temps pleins travaillés (ETPT) hors plafond devrait passer, quant à elle, de 42 en 2014 à 63 en 2015.

Ces emplois comprennent les emplois des agents sur contrats pour les projets de recherche et de développement que conduit l'IGN, en réponse notamment aux appels d'offres de l'Agence nationale de la recherche et ceux des agents sur contrat d'avenir pour la réalisation de la représentation parcellaire cadastrale unique.

3. La poursuite des efforts de rationalisation de la politique immobilière

Avec l'ajout de six sites supplémentaires suite à sa fusion avec l'Inventaire forestier national intervenue au 1 ^er janvier 2012 à son patrimoine immobilier, l'IGN s'est trouvé confronté à des risques de doublons entre ses différents sites dans certaines localités où il était implanté.

La politique immobilière du nouvel établissement s'est donc orientée vers la rationalisation de l'occupation et la modernisation des bâtiments qui composent son patrimoine.

À cet égard, le transfert vers le nouveau pôle géosciences situé à Saint-Mandé, débuté en 2012 et qui regroupe, outre l'IGN, Météo-France et le Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM), est achevé depuis 2013.

4. Une précarité financière constante

Le tableau ci-dessous résume l'exécution budgétaire pour 2012 et 2013 ainsi que les prévisions d'exécution pour 2014 dans le périmètre du nouvel établissement issu de la fusion entre l'IGN et l'IFN. En outre, il présente les équilibres financiers de l'IGN sur les trois dernières années.

Données financières relatives à l'IGN

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

a) Un poids toujours prédominant des dépenses de personnel

Les charges de personnel inscrites au budget initial (113,6 millions d'euros) enregistraient une baisse de l'ordre de 1 % par rapport à 2013 ; la masse salariale devant s'établir pour 2014 à 113,87 millions d'euros, à l'issue du premier budget rectificatif .

En 2014, les dépenses de fonctionnement décaissables, hors dépenses gérées en ressources affectées, s'élèvent, quant à elles, à 28,49 millions d'euros.

Dès lors, les charges de personnel demeurent à un niveau analogue à celui de l'an passé et représentent toujours près de 75 % des charges décaissables que doit honorer l'IGN.

b) Un résultat net fragile

La situation financière de l'IGN demeure très précaire, avec un résultat net positif de 106 000 euros pour son budget initial de 2014 .

Ressources encaissables en millions d'euros

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Mais ce résultat comporte de réelles faiblesses, à savoir :

- une baisse des ressources propres, avec 65,9 millions d'euros budgétés en 2014 par rapport aux 68,2 millions d'euros figurant dans le compte financier de 2013 (soit une baisse de 36,6 % à 35 % du budget total) .Ainsi, les recettes issues des activités commercialisées ont connu un recul de 1,5% entre 2012 et 2013 passant ainsi de 41,9 à 41,3 millions d'euros.

La tendance actuelle d'érosion du chiffre d'affaires devrait perdurer en 2014. Les prévisions de recettes tiennent compte des évolutions observées dans le secteur aussi bien chez les professionnels que pour le grand public. Les recettes commercialisées devraient ainsi diminuer de 0,9 million d'euros en 2013 et 2014.

En outre, l'analyse du cadre comptable de l'opérateur met au jour les difficultés suivantes : - le décalage entre les recettes et les dépenses d'investissement, qui implique un prélèvement sur fonds de roulement de l'ordre de 7,46 millions d'euros ;

- une capacité d'autofinancement de 9,4 millions d'euros qui demeure supérieure à celle constatée lors de l'exercice passée - 8,89 millions d'euros - mais ne permet toujours pas d'assurer les investissements nécessaires au développement de l'établissement et à ses engagements contractuels envers l'État.

Aussi, votre rapporteur spécial partage la même préoccupation que celle exprimée par le Gouvernement quant à l'efficience de la gestion de l'IGN , et ce, à l'heure où son nouveau directeur général doit prendre ses fonctions ^{32 ( * )} .

Votre rapporteur spécial partage ainsi les inquiétudes du Gouvernement sur le positionnement de l'IGN et espère que des résultats concrets témoigneront d'ici peu de la vigueur de son redressement tant attendu.

C. LE PROGRAMME 181 « PRÉVENTION DES RISQUES »

1. Un programme se déclinant en quatre priorités

Le programme 181 « Prévention des risques » se caractérise par un champ très vaste et transversal . Il met en oeuvre les politiques relatives à la connaissance et à la prévention des risques industriels et des pollutions de différentes sources (chimiques, biologiques, sonores, électromagnétiques et radioactives), à la prévention des risques naturels (inondations notamment) et à la sécurité des ouvrages hydrauliques, à l'évaluation ainsi qu'à la gestion des sols pollués, à la prévention et à la gestion des déchets, ainsi qu'à l'évaluation des risques que présentent les organismes génétiquement modifiés pour la santé et l'environnement.

Ce programme vise à mobiliser les moyens pour répondre aux engagements européens de la France dans ce domaine ainsi qu'à la multiplicité des conventions internationales, dans les différents domaines de la protection écologique.

Ce programme présente également un caractère transversal, puisque la prévention des risques répond à de nombreux enjeux . À ce titre, il requiert le concours au moins de deux autres missions (« Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ainsi que « Outre-mer ») et mobilise une grande diversité de partenaires.

Il répond ainsi à quatre priorités entre lesquelles se répartissent ses différentes actions :

- la prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles , qui intègre la lutte contre les pollutions occasionnées par les installations industrielles et agricoles, et la phase opérationnelle des plans de prévention de risques technologiques (PPRT) aux enjeux humains et financiers importants ;

- la sûreté nucléaire et la radioprotection , via un contrôle considéré comme performant, impartial, légitime et crédible conduit, au nom de l'État, par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ^{33 ( * )} ;

- la prévention des risques naturels et hydrauliques, reposant sur une connaissance des risques et destinée à préparer les territoires et la société à faire face aux aléas naturels, afin de réduire leur vulnérabilité et de favoriser leur résilience. Cette stratégie de prévention se décline d'ailleurs à l'ensemble des risques naturels susceptibles de survenir sur le territoire national, comme les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les feux de forêt, les séismes, les irruptions volcaniques ou encore les cyclones et les tempêtes ;

- la prévention des risques liés aux anciens sites miniers, à travers l'ensemble des mesures nécessaires à la sécurité des personnes et des biens, ainsi qu'à la protection de l'environnement, à l'issue de la fermeture des exploitations minières, selon un triptyque « anticipation, prévention et traitement. »

Placé sous la responsabilité du directeur général de la prévention des risques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, le programme 181 mobilise également comme principaux opérateurs l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le Groupement d'intérêt Public INERIS/BRGM (GEODERIS) ainsi que l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).

2. Une réduction assumée des autorisations d'engagement et des crédits de paiement entre 2014 et 2015

Evolution des crédits des actions du programme 181 entre 2014 et 2015

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le projet de loi de finances pour 2015 propose pour le programme 181 « Prévention des risques » une dotation globale de 304,1 millions d'euros en AE et de 249 millions d'euros en CP . Ces montants traduisent une évolution baissière des AE , de l'ordre de 26% , et une baisse plus modeste des CP (-1 %) par rapport à 2014 .

Cette réduction de l'ordre de 78 millions d'euros d'AE résulte essentiellement du réajustement des besoins des crédits consacrés aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) prenant en compte le recalage des besoins fondés sur un nouveau recensement effectué lors de la préparation du triennal 2015-2017. Cette évolution des crédits traduit ainsi une prise en compte des exécutions passées.

En outre, 5 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 7,6 millions d'euros de crédits de paiement (CP) de fonds de concours et d'attributions de produits devraient abonder le financement du programme 181 en 2015.

3. Moins de moyens globalement affectés à la prévention

a) La prévention des risques technologiques et des pollutions : une évolution des crédits marquée par le rythme d'avancement des plans de prévention des risques technologiques

L'action 1 , qui est consacrée à cette thématique et qui reçoit 55,2 % des crédits du programme, sera abondée à hauteur de 167,9 millions d'euros en AE et de 107,8 millions d'euros en CP , enregistrant ainsi une baisse respective de 33 % et de 6% par rapport à 2014.

L es crédits de prévention des risques continuent à soutenir la mise en oeuvre des PPRT ^{34 ( * )} . Leur coût est ainsi évalué à 7,9 millions d'euros en AE et à 6,83 millions d'euros en CP. La montée en puissance de ces dispositifs, déjà constatée l'année passée, s'est poursuivie tout au long de 2014. Pour preuve, 406 PPRT ont été prescrits tandis que 305 ont été approuvés au 1 ^er août 2014 (contre 248 au 1 ^er août 2013) ; l'objectif assigné aux préfets d'approuver 95 % des PPRT à la fin de l'année civile est maintenu.

De ce fait, la participation de l'État au financement des mesures foncières décidées dans le cadre des PPRT relevant de crédits d'intervention, s'élève en 2015 à 82,4 millions d'euros en AE (contre 180 millions en 2014) et à 23,2 millions d'euros en CP (contre 41,5 millions d'euros en 2014). Les montants engagés par l'État demeurent cependant très différents selon les PPRT puisque près de la moitié d'entre eux ne devraient pas impliquer de mesures foncières, tandis que certains pourraient coûter jusqu'à plusieurs dizaines de millions d'euros à l'Etat.

b) La sûreté nucléaire : une reconduite hasardeuse des crédits à l'identique

L'action 9, qui représente pour l'année 2015, près de 17,8 % des crédits du programme , assure le financement global de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Celle-ci devrait bénéficier d'une dotation de 54,17 millions d'euros en AE, (contre 54,2 millions d'euros en 2014) et de 59,18 millions d'euros en CP (contre 59,2 millions d'euros en 2014) .

Par ailleurs, au-delà de l'appui technique qu'elle offre aux pouvoirs publics, l'ASN assure, en matière de sûreté nucléaire et radioprotection des activités de défense, de contrôle des matières nucléaires et de protection contre la malveillance, des opérations spécifiques. Celles-ci reçoivent une dotation prévisionnelle de crédits de 11,7 millions d'euros en AE et de 16,7 millions en CP .

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la pertinence du niveau de ces crédits au regard des lourds enjeux de sécurité auxquels notre parc nucléaire vieillissant est confronté.

Il ne peut, à cet égard, que se faire l'écho du très récent avis de l'ASN ^{35 ( * )} , qui met en garde les pouvoirs publics quant aux risques encourus du fait des moyens budgétaires insuffisants à répondre aux grands enjeux de la sûreté nucléaire des dix prochaines années.

En effet, l'ASN , dans son avis du 14 octobre dernier, rappelle qu'il lui faudrait obtenir quelque 21 millions d'euros supplémentaires pour répondre aux besoins évalués pour l'année 2015 ^{36 ( * )} .

Il importe ainsi de veiller à ce que l'ASN puisse exercer sa mission, en toute indépendance et partialité. Force est de constater la convergence de vue sur cette question entre votre rapporteur spécial et son homologue de l'Assemblée nationale, Hervé Mariton, s'agissant de l'examen des propositions émises par cet opérateur dans les plus brefs délais.

Par ailleurs, L'actuelle dotation proposée prend en compte l'incidence de l'opération immobilière qui a permis, au 1 ^er mars 2013, à l'ASN de se regrouper sur un seul site implanté à Montrouge. Cette nouvelle implantation a ainsi entraîné la signature d'un bail d'une durée ferme de neuf ans, dans le cadre d'une autorisation d'engagement exceptionnelle de 45,24 millions d'euros. Cette mesure exceptionnelle a ainsi entraîné une diminution du montant des autorisations d'engagement au titre des exercices suivants, dont celui de 2015.

Cette année encore, les crédits pour les dépenses d'investissement et d'intervention demeurent marginaux .

Les effectifs globaux de l'ASN prennent en compte l'ensemble des agents mis à disposition, dont le nombre s'établissait en 2014 à 105, pour atteindre un effectif total d'environ 480 agents. À cet égard, l'ASN devrait connaître une hausse de ses effectifs avec 12 nouveaux ETP résultant à la fois d'une augmentation en année courante du schéma d'emplois pour 2015 fixée à 8 ETP, ainsi que d'un effet de périmètre de 4 nouveaux ETP issus du transfert de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Hors effet des mesures de transfert, les flux d'effectifs devraient se traduire par un solde positif de 10 ETP .

Il convient de noter également que l'ASN bénéficie de l'apport de près de 120 emplois issus d'autres opérateurs de l'État, parmi lesquels, outre l'IRSN précité, le Commissariat à l'énergie atomique, l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris, ou encore l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

Les crédits correspondant à ces mises à disposition, effectuées contre remboursement, sont budgétés sur le titre 2 de la loi de finance et exécutés en gestion sur le titre 3 de l'action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » du programme 181. Il est également prévu, en 2015, une mesure de fongibilité asymétrique à hauteur de 7,9 millions d'euros en vue de procéder au remboursement des rémunérations des personnels mis à disposition de l'ASN par des organismes extérieurs.

c) La prévention des risques naturels : une baisse des investissements

L'action 10, qui représente 13,2 % des crédits du programme, disposera en 2015 de 40,1 millions d'euros en AE comme en CP , soit une progression de l'ordre de 6 % par rapport à l'année dernière .

En 2015, les subventions pour charges de service public des opérateurs représentent 7,99 millions d'euros et sont destinées au fonctionnement des opérateurs impliqués dans le domaine de la prévention des risques naturels, à savoir principalement l'Office national des forêts (ONF), le Bureau des recherches géologiques et minières (BRGM), Météo-France, ou encore l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) et l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR).

Les dépenses d'investissement connaissent, quant à elles, une réelle baisse de l'ordre de 24 % par rapport à 2014, avec 3,2 millions d'euros . Cette baisse ne devrait pas permettre de contribuer, de façon probante, à la modernisation du réseau de mesures de prévision des inondations, ni de fournir les équipements performants en matière de surveillance des niveaux marins destinés à juguler les effets des submersions marines.

En outre, elle devrait obérer la capacité de la France à finaliser l'acquisition des modèles pertinents prescrits par la directive européenne 2007/60/EC relative à l'évaluation et la gestion des risques d'inondation.

Les dépenses d'intervention connaissent, quant à elles, une augmentation de l'ordre de 68 % par rapport à l'année passée, en atteignant 14,3 millions d'euros .

Près de 8,3 millions d'euros (AE=CP) seront ainsi affectés à la prévision des phénomènes météorologiques assurée par Météo- France, l'élaboration et l'animation des stratégies locales de gestion du risque inondation (SLGRI), la mise en transparence des digues du Réseau Ferré de France (RFF), l'étude sur les submersions marine conduites par le Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM), ainsi que le développement d'alerte aux tsunamis.

Cette montée en puissance devrait également contribuer à la fois au financement de nouveaux programmes d'action de prévention des inondations (PAPI), de l'ordre de 10 à 15 qui devraient être labellisés courant 2015 et s'ajouter aux 73 existants, ainsi qu'à celui des missions d'appui auprès des collectivités locales conduites dans le cadre de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI).

d) La gestion de l'après-mines : une reconduction quasi-identique des crédits

L'action 11 (13,7 % des crédits du programme) bénéficiera du même montant fixé à 41,8 millions d'euros en AE et CP que celui de l'année passée. La majorité des crédits est affectée aux dépenses de fonctionnement et, plus particulièrement, aux subventions pour charges de service public (à hauteur de 32,8 millions d'euros en AE et CP) dont le groupement d'intérêt public, GEODERIS, et le département de prévention et de sécurité minière issu du BRGM, sont les principaux bénéficiaires.

La coordination, au niveau central, de cette action est assurée par le service des risques technologiques de la direction générale de la prévention des risques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui s'appuie, par ailleurs, sur ses services déconcentrés (DREAL) pour suivre la conduite des travaux de sécurité.

4. 2015 : année de la refondation du cadre d'action de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

La subvention versée à l'ADEME sur le programme 181 a été supprimée en 2014 et cette évolution est confirmée pour l'année 2015 .

L'ADEME perçoit des ressources propres, à hauteur de 41,5 millions d'euros (à recevoir au titre de l'exercice 2014), issues de subventions contractualisées avec des tiers, de ventes de biens et services ainsi que de divers produits de gestion. L'Agence est également financée pour partie par une fraction du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

La fraction de la TGAP, comme ressource fiscale affectée, qui lui est reversée, conformément au plafonnement inscrit dans l'article 46 de la loi de finances pour 2012, est fixée, pour 2015, à 448 700 euros.

2015 devrait être une année charnière pour le fonctionnement de cette agence . Son cadre d'action devrait ainsi être modifié, du fait des nouvelles priorités dégagées lors de l'examen de la prochaine loi sur la transition énergétique, la mise en oeuvre de nouveaux contrats de plan État-Régions, l'adoption par la Commission européenne de nouvelles règles en matière d'aides d'État, ainsi que par les bouleversements induits par la nouvelle gouvernance des fonds européens, du fait notamment de la délégation de leur gestion aux conseils régionaux.

L'ADEME demeure un acteur essentiel de la mise en oeuvre des du programme d'investissements d'avenir (PIA) et ce, depuis 2010, pour les quatre programmes suivants :

- le programme « véhicules du futur » (920 millions d'euros) ;

- l'action « démonstrateurs énergies renouvelables et chimie verte » du programme « démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » (917 millions d'euros) ;

- l'action « économie circulaire » du programme « démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées » (144 millions d'euros) ;

- l'action « réseaux électriques intelligents » du programme « développement de l'économie numérique » (149 millions d'euros).

Ainsi, les quatre actions d'investissements d'avenir qui ont été confiées en 2010 à l'ADEME totalisent 2,13 milliards d'euros. Dans ce cadre, ce sont près de 630 projets et 151 lauréats qui ont été sélectionnés au 30 juin 2014.

L'ADEME devrait ainsi consommer, en 2015, 586 millions d'euros en AE et 227 millions de CP dans le cadre de la poursuite de ces actions.

Elle devrait à ce titre recevoir d'ici la fin de l'année 2014 800 millions d'euros au titre de l'action « Énergies nouvelles, économie circulaire, rénovation thermique, biodiversité » et 300 millions d'euros au titre de l'action «Transport de demain ».

S'il est vrai que ce versement demeure subordonné à la conclusion d'une ou plusieurs conventions entre l'Etat et l'ADEME, force est de constater que ces conventions doivent être soumises pour observations éventuelles aux commissions compétentes du Parlement avant leur signature, afin de s'assurer que leur contenu correspond à l'objet de l'action tel qu'il avait été présenté au Parlement au moment du vote des crédits en loi de finances pour 2014. Il importe également de s'assurer que les financements ainsi obtenus ne serviront pas à des opérations de débudgétisation, en se substituant à des financements qui auparavant étaient pris en charge sur le budget général

A ce jour, soit un mois et demi avant la fin de l'exercice 2014, aucun projet de convention n'a été transmis au Parlement et en tout état de cause, lorsqu'il le sera, le Parlement disposera d'un temps très réduit pour examiner les clauses de ces conventions et n'aura ainsi que peu de chance de voir ses éventuelles remarques prises en compte.

En outre, le schéma d'emplois de l'ADEME s'établit à - 19 ETP en 2015.

2015 marquera enfin la conclusion d'un nouveau contrat d'objectifs portant sur la période 2015-2018 , destiné à remplacer le précédent document stratégique de l'ADEME qui avait été élaboré dans le contexte de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de l'adoption du Grenelle de l'Environnement.

D. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES »

1. Un programme au contour hétérogène

Le programme 174 s'articule autour de trois grandes finalités qui peuvent apparaître hétérogènes :

- la mise en oeuvre d'une politique énergétique satisfaisant aux impératifs de coûts, de sécurité d'approvisionnement et d'utilisation rationnelle de l'énergie ;

- la lutte contre le réchauffement climatique , via la réduction des émissions de gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques, pour relever le défi sanitaire de la qualité de l'air, s'agissant notamment des émissions des véhicules ;

- la garantie apportée aux anciens mineurs de la préservation de leurs droits à l'issue de l'arrêt de l'exploitation minière.

Les objectifs affichés par le ministère sur ce programme, pour l'année 2015, sont :

- la maîtrise de l'énergie en réduisant la consommation et en développant l'usage des énergies renouvelables . Un tel objectif se décline en diverses mesures, notamment le plan d'action national en faveur des énergies renouvelables dont l'atteinte des objectifs - seuls 24 % sont actuellement atteints - pose de réelles difficultés ;

- l'amélioration de la qualité de l'air ;

- la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Ce programme se décline en quatre actions :

- action 1 : politique de l'énergie (1 % des crédits du programme) ;

- action 4 : gestion économique et sociale de l'après-mines (93 %) ;

- action 5 : lutte contre le changement climatique (5,8 %) ;

- action 6 : soutien (0,2 %). Celle-ci permet d'assurer, depuis 2012, le transfert des dépenses de fonctionnement de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) du programme 217 vers le programme 174.

Les opérateurs de ce programme sont l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), l'Agence de service et de paiement (ASP) ainsi que le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA) et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).

2. Une baisse continue des crédits

Evolution des crédits des actions du programme 174 entre 2014 et 2015

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La tendance baissière déjà constatée en 2014 se poursuit en 2015, avec une dotation de 541,6 millions d'euros en AE et de 545,1 millions d'euros en CP , soit une baisse respective de 8,5 et 8,7 % par rapport à l'année passée ^{37 ( * )} .

Le principal déterminant de l'évolution des crédits du programme demeure la réduction des dépenses de l'après-mines , et en particulier des moyens accordés à l'Agence nationale de garantie des droits des mineurs dont la diminution reflète l'évolution du nombre d'ayants-droit.

a) Les crédits affectés à la politique de l'énergie en légère baisse (action 1)

Les ressources consacrées à cette action sont de 5,5 millions d'euros en AE et de 5,9 millions d'euros en CP, soit une baisse respective de 6,7 % et de 4,8 % .

Ces crédits permettront ainsi de financer les dépenses de fonctionnement suivantes :

- la reconduite à la baisse des subventions pour charges de service public dont bénéficie l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), pour un montant d'AE et de CP de 3,8 millions d'euros. Ce financement devrait ainsi contribuer à la réalisation de deux missions d'intérêt général que sont, d'une part, la réalisation de l'inventaire triennal des déchets radioactifs et, d'autre part, l'intervention de l'agence dans des sites où le principe « pollueur payeur » ne trouve pas à s'appliquer ;

- le contrôle et la qualité des carburants , conformément aux engagements européens de la France (directives 98/70/CE et 2009/30/CE), à hauteur de 1,05 million d'euros d'AE et de CP ;

- les études prospectives conduites par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) en partenariat notamment avec l'Agence internationale de l'Énergie, à hauteur de 30 000 euros d'AE et de CP ;

- le programme Extraplac ^{38 ( * )} , avec 100 000 euros d'AE et 460 000 euros de CP ;

- le fonctionnement du Conseil supérieur de l'énergie , avec 200 000 euros d'AE et de CP ;

- la coopération dans les domaines de l'énergie et des matières premières , ainsi que la contribution aux organismes internationaux, avec 100 000 euros d'AE et 185 191 euros de CP.

- le comité local d'information et de suivi de laboratoire souterrain de recherche de Meuse-Haute-Marne - CLIS de Bure, à hauteur de 157 500 euros d'AE et de CP.

Si la plupart de ces moyens demeurent globalement stables, la baisse de l'ordre de 7 % entre 2014 et 2015 de la dotation de l'ANDRA préoccupe votre rapporteur spécial, alors que l'on connaît les difficultés engendrées, dans nos territoires, par le stockage et l'entreposage des déchets nucléaires.

b) La baisse continue des dépenses relatives à la gestion économique et sociale de l'après-mines (action 4)

Les crédits liés à la gestion de l'après-mines connaissent, cette année encore, une réduction, en raison de l'évolution démographique à la baisse du nombre des anciens mineurs et de leurs ayants droits .

Ainsi, la dotation de cette action 4 s'élève à 503,6 millions d'euros en AE et à 506,8 millions d'euros en CP , soit une baisse respective de l'ordre de 8% et de 8,4%.

Les dépenses d'intervention représentent 489,7 millions en AE et 492,9 millions en CP pour l'année 2015 , dont 442 millions seront affectés au financement des prestations servies par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM). Cette année encore, le montant des dotations qui seront allouées en 2015 à cette agence connaîtra une baisse marquée de 11 %.

Ces dépenses d'intervention bénéficieront également aux prestations assurées également par la Caisse autonome nationale de Sécurité sociale dans les mines (CANSSM) à hauteur de 18,2 millions d'euros (- 21 %) , ainsi que par la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières (CNIEG), abondée à hauteur de 11 millions d'euros (- 8% par rapport à 2014).

En outre, les mines de potasse d'Alsace (MPDA) disposeront de 18 millions d'euros en AE et CP , dotation qui doit permettre d'achever la fermeture du site de stockage souterrain de déchets Stocamine. Cette démarche n'est pas achevée et entraîne, pour l'heure, un processus d'instruction prévu par le code de l'environnement impliquant une tierce expertise et une enquête publique.

Enfin, le Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) bénéficiera d'une dotation de 60 000 euros en AE et de 3,1 millions d'euros en CP .

Acteur de la reconversion économique des anciens bassins depuis 1984, le FIBM a vu ses missions prolongées jusqu'au 31 décembre 2013 pour le Bassin lorrain. La dotation en crédits de paiement permettra d'honorer les autorisations d'engagement souscrites avant cette date ; un tel dispositif correspond à une aide versée a posteriori sur justificatifs et sur la base de conventions signées avec les entreprises, les collectivités locales, les associations professionnelles et les sociétés d'économie mixte.

c) La baisse constatée des moyens affectés à la lutte contre le changement climatique (action 5)

Les crédits alloués à l'action 5 connaissent, cette année encore, une baisse marquée. La dotation de 31,1 millions d'euros en AE et CP est ainsi en baisse de l'ordre de 11% par rapport à 2014.

Votre rapporteur spécial constate qu'une telle réduction remet en cause l'exigence de continuité et de moyens nécessaires à la réalisation des objectifs notamment fixés par les directives communautaires ainsi que par le Grenelle de l'Environnement dans ces domaines. Cette réduction paraît à votre rapporteur spécial de surcroît contradictoire avec le discours du Gouvernement sur la transition énergétique et écologique. Enfin, elle envoie un très mauvais signal, à quelques mois de la conférence de Paris sur le climat.

Les dépenses de fonctionnement représentent un montant de 4,2 millions d'euros en AE comme en CP. Les dépenses d'intervention reçoivent, quant à elles, 25,4 millions d'euros en AE et CP ; elles sont principalement destinées, à hauteur de 25,2 millions d'euros en AE et CP , à soutenir deux acteurs principaux, à savoir le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA), qui reçoit 5,8 millions d'euros en AE et CP, et les 26 associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) qui sont, pour leur part, dotées de 19,3 millions d'euros en AE et CP.

d) La baisse constatée des dépenses de soutien (action 6)

Les crédits de l'action de soutien du programme, qui représentent 0,2% de la dotation du programme 174, enregistrent une baisse de l'ordre de 30%, pour atteindre 1,26 million d'euros d'AE et de CP .

E. LE PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES »

1. Les dépenses de personnel du ministère de l'écologie et du ministère du logement au coeur de ce programme

Le programme 217 reçoit près de 2,5 milliards d'euros de crédits de paiement et enregistre une très légère baisse par rapport à la dotation de 2014 (0,2 %). Il représente, à lui seul, plus du tiers des crédits de la mission.

Ce programme fournit le support à la mise en oeuvre des politiques publiques des ministères de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) et du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité (MLETR). Il est placé sous la responsabilité du secrétaire général de ces deux ministères.

Ce programme répond aux objectifs suivants :

- mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique vers un développement durable ;

- incarner une administration exemplaire au regard du développement durable dans la maîtrise des moyens de fonctionnement ;

- appliquer une politique des ressources humaines responsable .

Il porte par ailleurs les effectifs et la masse salariale du MEDDE, à l'exception de ceux de l'Autorité de sûreté nucléaire qui relèvent du programme 181 « Prévention des risques ».

Près de 80 % des crédits du programme, soit deux milliards d'euros , sont consacrés aux dépenses du personnel.

À la suite de la nouvelle composition des périmètres ministériels intervenue en mai 2012 et compte tenu du triennal 2013-2015, la répartition des moyens de personnel entre les deux ministères devrait être poursuivie en 2015.

En effet, l'opération de regroupement immobilier des services centraux des deux ministères sur deux sites, au lieu de cinq jusqu'au second semestre 2014, sera poursuivie en 2015 . Les travaux de rénovation et de modernisation de la Paroi Sud du Toit de la Grande Arche devraient également débuter en 2015, afin d'améliorer les conditions de travail des agents dans un contexte immobilier qui se veut plus performant.

Cette année sera également marquée par la restructuration des services du Ministère : alors que 2014 avait connu la création du centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), issue de la fusion de la Mission interministérielle de l'Inspection du logement social et de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction, devrait être créée au 1 ^er janvier 2015.

2. Un premier bilan de la création du Centre d'étude et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA)

Issu du regroupement de onze services du METL et du MEDDE ^{39 ( * )} , cet établissement public a été créé par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport. Le programme 217 a ainsi servi de support budgétaire à cette création.

La subvention pour charges de service public du CEREMA est inscrite sur l'action 01 et s'élève, pour l'année 2015, à 227,2 millions d'euros en AE et CP, soit une hausse de 3% par rapport à 2014.

Cette dotation a vocation à couvrir les charges d'exploitation ^{40 ( * )} et les dépenses de personnel du nouvel opérateur qui est ainsi appelé à finaliser son premier projet stratégique au printemps 2015, avant de préparer son premier contrat d'objectifs et de performance.

Ainsi, conformément aux protocoles signés par les ministres de tutelle avec l'ensemble des organisations syndicales en 2012 prévoyant le maintien, durant les deux premières années, des moyens attribués à l'établissement, le projet de loi de finances pour 2015 accorde une base de 3 152 ETPT sous plafond de personnel afférent. De ce fait, à l'exception du transfert de 3 ETPT vers le programme 337 ^{41 ( * )} , les ETPT du CEREMA sont reconduits à l'identique du plafond qui avait été arrêté en 2014 lors de sa création.

3. Un programme aux évolutions contrastées

a) Le revirement du projet immobilier du ministère

La loi de finances pour 2014 avait accordé au programme 217 un montant de 907,07 millions d'euros en AE et de 534,96 millions d'euros en CP. Les crédits consacrés au fonctionnement global du ministère s'élevaient à 593,3 millions d'euros en AE et à 221,1 millions d'euros en CP .

Parmi ces derniers crédits, la part représentée par le fonctionnement courant et immobilier des services représentait 536,7 millions d'euros en AE et 164,6 millions d'euros en CP. Au 30 juin 2014, seulement 10,95 % des AE et 45 % des CP ont été consommés, soit respectivement 58,7 et 74,09 millions d'euros.

L'évolution des crédits demandés pour 2015 résulte largement des modifications apportées au projet immobilier des ministères, consistant à réduire de cinq à deux le nombre de ses implantations.

Les autorisations d'engagements libérées par la résiliation du bail emphytéotique devraient d'abord, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, faire l'objet d'un retrait, puis d'une remontée au niveau du programme 217, pour être annulées en fin de gestion 2015.

Cette opération apparaîtra alors dans le rapport annuel de performances de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » annexé au projet de loi de règlement pour 2015, où le montant des restes à payer sur ces autorisations d'engagement aura diminué du montant correspondant.

Par ailleurs, puisque la motivation qui a présidé à la transformation du bail initial en bail emphytéotique demeure la recherche d'économies budgétaires et que cette démarche a reçu l'aval du Conseil immobilier de l'Etat, il faudra demeurer tout particulièrement vigilant quant aux retombées d'une telle mesure et vérifier si le dispositif retenu est bel et bien une source d'économies pour l'État.

b) L'évolution contrastée des différentes actions du programme

Ce programme se caractérise par son ampleur . Il se décline en 22 actions, soit 6 actions principales pour 2015 (contre 8 pour 2014) auxquelles s'ajoutent 16 actions dites miroirs, portant les moyens de personnel dédiés aux différentes politiques publiques et aux fonctions support. :

- l'action 1 « Stratégie, expertise et études en matière de développement durable » est dotée de 247,6 millions d'euros, soit 8,1 % des crédits du programme. Cette action bénéficie ainsi d'une augmentation de l'ordre de 2,5 % par rapport à 2014. Cette année, le Commissariat général au développement durable (CGDD) devrait bénéficier d'une dotation de 11 millions d'euros en AE et en CP ;

- l'action 2 « Fonction juridique » est abondée à hauteur de 2,8 millions d'euros en AE et CP, soit 0,1% des crédits du programme. Elle connaît une baisse de dotation de 3% par rapport à 2014.

Cette action connaît enfin de nouveaux mouvements de crédits, parmi lesquels le débasage de 1,8 million en AE et CP résultant de la participation du programme 217 aux frais immobiliers et de fonctionnement liés à la création de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), à compter du 1 ^er janvier 2015 .

- l'action 4 « Politique et gestion des systèmes d'information et des réseaux informatiques » recevra 24,9 millions d'euros en AE et CP, soit une légère baisse de l'ordre de 2 % par rapport à 2014. Le remplacement de deux activités par six autres, qui doit intervenir en 2015, au sein de cette action conduit à s'interroger sur la mise en oeuvre effective du processus de rationalisation du fonctionnement du ministère.

- l'action 5 « Politique des ressources humaines et formation » sera abondée à hauteur de 217,9 millions d'euros en AE et CP, soit 7,2 % du financement du programme. Il est vrai qu'après une baisse relative de l'ordre de 2 % en 2014, le financement de cette action connaît une nouvelle hausse de l'ordre de 5 %.

- l'action 6 « Action européenne et internationale » représente 0,3 % du programme et sera dotée, en 2015, de 8,8 millions d'euros en AE comme en CP. Cette baisse demeure limitée (3%) et ne devrait pas obérer la capacité de la France à assumer ses obligations internationales, via le versement de contributions au fonctionnement d'organisations européennes ou internationales. C'est pourquoi près de 8,32 millions d'euros en AE et CP seront consacrés à l'animation de la politique stratégique et de la gouvernance en matière de changement climatique et de développement durable.

En 2015, deux actions reçoivent les plus fortes dotations en crédits de personnel : d'une part, l'action 8 « personnels oeuvrant pour les politiques du programme infrastructures et services de transport » est abondée à hauteur de 618 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 3,9 % par rapport à 2014. D'autre part, l'action 7 « personnels oeuvrant pour les politiques du programme » est abondée à hauteur de 501 millions d'euros en AE et CP, en hausse de 0,7 % par rapport à son niveau de 2014. A ce titre, il est constaté le fonctionnement courant de l'administration centrale augmente de 10 % tandis que celui des services déconcentrés baisse de 3,8 %.

c) La réduction continue des effectifs du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

En 2015, le plafond autorisé d'emplois du MEDDE s'élève à 33 763 ETPT, soit une réduction de 723 ETPT résultant des éléments suivants :

- l' « effet décentralisation », non pris en compte par la loi de finances de 2014, à hauteur de - 271 ETPT ;

- l'effet, en année pleine, du schéma d'emplois mis en oeuvre en 2014, soit - 162 ETPT ;

- l'effet, en année courante, du schéma d'emplois pour 2015, soit une baisse de 371 ETPT ;

- le solde des transferts d'emplois établi à 81 ETPT.

Pour autant, une telle évaluation n'intègre pas les éventuelles conséquences de l'option dont bénéficient les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) des parcs de l'équipement transférés aux collectivités locales, d'intégrer les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, conformément aux dispositions du décret n° 2014-456 du 6 mai 2014.

Alors que ces personnels avaient jusqu'au 31 août 2014 pour se prononcer sur leur intégration au 1 ^er janvier 2015, un recensement conduit par le ministère laisse supposer que 50 % des agents concernés (sur une population totale de 3 800 agents) seraient susceptibles d'y consentir.

En outre, la mise en oeuvre de ces schémas d'emplois devrait être relayée, à partir de 2016, par d'autres mouvements de personnels issus de la sécurité routière et ceux chargés des missions relatives à la gestion de l'eau et à la préservation de la biodiversité.

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* ²³ Le programme 203 « Infrastructures et services de transport » et le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » font l'objet du rapport de notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, tandis que le programme 170 « Météorologie » est analysé par notre collègue Vincent Capo-Canellas.

* ²⁴ L'action 8 « Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique », qui portait, dans la loi definances pour 2014, sur les crédits de paiement destinés à couvrir les dépenses engagées en 2012 et 2013, disparaît dans la maquette 2015.

* ²⁵ Comme chaque année, il s'agit principalement des contrats NATURA 2000 (32 % du total), de la Trame verte et bleue (22%) ainsi que des mesures territoriales dans le domaine de l'eau et des espaces marins (20 %).

* ²⁶ Contre 1,38 million d'euros en AE et 1,03 million d'euros en CP pour l'année 2014.

* ²⁷ Communiqué de l'Association des maires de France (AMF), en date du14 octobre 2014.

* ²⁸ La gestion du trait de côte recevant une dotation à hauteur de 2,70 millions d'euros en AE et 2,43 millions d'euros en CP pour 2015.

* ²⁹ Directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.

* ³⁰ La constitution d'une Trame verte et bleue comme outil d'aménagement du territoire a pour finalité de créer des continuités territoriales, conformément aux préconisations du Grenelle de l'environnement et aux dispositions des articles L. 371-1 et suivants du code de l'environnement.

* ³¹ La prévision était une réduction de 75 ETP entre 2013 et 2014.

* ³² Nomination de Daniel Bursaux comme directeur général de l'IGN intervenue le 5 novembre 2014, son prédécesseur, Pascal Berteaud, étant resté vingt mois à la tête de l'opérateur.

* ³³ Autorité administrative indépendante créée par la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

* ³⁴ Ces plans ont pour objectif de résoudre les situations difficiles héritées du passé en matière d'urbanisme autour des sites à hauts risques et de maîtriser l'urbanisation future.

* ³⁵ Avis n° 2014-AV-0214 de l'Autorité de sûreté nucléaire du 17 octobre 2014 relatif au budget du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France pour les années 2015 à 2017

* ³⁶ Parmi lesquels le démantèlement des centrales nucléaires, le déploiement de la troisième génération et la prolongation du fonctionnement au-delà de quarante ans des réacteurs, et la mise en oeuvre du projet CIGEO.

* ³⁷ Ceux-ci étaient d'ailleurs respectivement en baisse de 13 % en 2014 par rapport à l'année 2013.

* ³⁸ Le programme EXTRAPLAC est un programme interministériel d'extension de la plaque continentale, initié en 2002 et prolongé jusqu'en 2018, dans le cadre d'un contrat pluriannuel, dont l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) est porteur.

* ³⁹ En l'occurrence, huit centres d'études techniques de l'équipement (CETE), le Centre d'étude sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), le Centre d'études techniques, maritimes et fluviales (CETMEF), et le Service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA)

* ⁴⁰ Fonctionnement courant, entretien, maintenance et investissements courants.

* ⁴¹ Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville.