M. Jean-Claude Boulard, rapporteur spécial

III. LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE MOYEN ET DE LONG TERMES DU RÉGIME DES FONCTIONNAIRES CIVILS ET MILITAIRES DE L'ÉTAT

A. DES ENGAGEMENTS DE RETRAITE DE L'ORDRE DE 1 300 MILLIARDS D'EUROS FIN 2013

L'évaluation des engagements de l'État en matière de retraite consiste à estimer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents dans le régime à la date d'évaluation 24 ( * ) . Les pensions futures des actifs sont prises en compte au prorata des années de service effectuées à la date de l'évaluation, sans préjuger des recrutements futurs.

Publiée chaque année dans le « hors-bilan » du compte général de l'État, la mesure des engagements de retraite de l'État permet d' estimer l'effort financier de long terme que l'État devra fournir pour couvrir les dépenses de retraite futures déjà engagées.

L'estimation des engagements de retraite en un temps T dépend fortement du taux d'actualisation retenu , en plus de facteurs relatifs au régime de retraite (acquisition de nouveaux droits par les actifs présents au cours de l'année N et les actifs recrutés au cours de l'année N, paiement des pensions au cours de l'année écoulée). Le taux d'actualisation est choisi par référence au taux des emprunts de l'État 25 ( * ) . La présentation des résultats avec des variantes de taux d'actualisation permet d'apprécier leur sensibilité à l'hypothèse de taux d'actualisation.

Avec le taux d'actualisation de 1,08 % net d'inflation, le montant total des engagements directs de l'État s'élève à 1 302 milliards d'euros au 31 décembre 2013 . La baisse de 196 milliards d'euros du niveau des engagements par rapport à l'évaluation des engagements réalisée l'année précédente s'explique principalement par la forte hausse du taux d'actualisation retenu (un taux de 0,35 % avait été retenu en 2013). En outre, l'impact de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites permettrait de diminuer de 5 milliards d'euros le montant de ces engagements.

Tableau n° 21 : Montant des engagements de retraite de l'État au 31 décembre 2013

(en milliards d'euros 2013)

Taux d'actualisation

1,08 %

0,50 %

1,00 %

1,50 %

Retraités

871

952

881

818

Actifs

431

505

440

386

Total

1 302

1 457

1 321

1 204

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2015

Sur ces 1 302 milliards d'euros d'engagements de retraite, 67 % concernent des agents déjà à la retraite au 31 décembre 2013 . Par conséquent, les mesures adoptées dans le cadre des réformes des retraites de 2010 et de 2014 ont un impact uniquement sur les 33 % de droits acquis par les actifs. L'effet des modifications des paramètres du régime de retraite est donc moins visible avec cette méthode d'évaluation que dans le cadre d'une estimation du besoin de financement futur du régime.

Une première projection au 31 décembre 2014 indique que le montant des engagements de retraite de l'État s'élèverait à 1 306 milliards d'euros.

Si cette évaluation des engagements de retraite ne constitue qu'un ordre de grandeur, elle permet de mieux se représenter l'effort financier que devra consentir l'État pour honorer les droits à retraite déjà constitués.

Observation n° 4 : en dépit d'une baisse de 196 milliards d'euros par rapport à 2012, les engagements portés par l'État au titre des retraites de ses agents correspondaient à 69 % du produit intérieur brut (PIB) fin 2013 , soit 1 302 milliards d'euros.

B. UN EXCÉDENT DE FINANCEMENT D'ENVIRON 67 MILLIARDS D'EUROS À L'HORIZON 2050 ?

L'évaluation du « besoin de financement actualisé » permet de compléter l'information concernant les perspectives financières de moyen et long termes du régime de retraite de la fonction publique d'État. Cette approche consiste à appréhender les crédits qui seraient en théorie nécessaires pour combler l'ensemble des déficits anticipés , en étant placé au taux d'intérêt du marché. Il permet ainsi de mesurer les efforts supplémentaires à réaliser pour faire revenir le régime à l'équilibre.

Les hypothèses démographiques et macroéconomiques retenues sont similaires à celles utilisées par le Conseil d'orientation des retraites (COR) mais l'horizon de projection est plus élevé (2113 contre 2060 dans le cadre des travaux du COR). Comme pour les engagements de l'État, la valeur du besoin de financement actualisé est très sensible au taux d'actualisation retenu.

Tableau n° 22 : Évaluation du besoin de financement actualisé du régime de la fonction publique d'État

(en milliards d'euros 2013)

Taux d'actualisation

1,08 %

1,00 %

1,50 %

Horizon 2113

Horizon 2050

Horizon 2113

Horizon 2050

Horizon 2113

Horizon 2050

- 161

- 67

- 167

- 68

- 134

- 62

Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2015

Sur la base d'un taux d'actualisation de 1,08 %, le besoin de financement (actualisé à cent ans 26 ( * ) au 31 décembre 2013) est négatif ; ceci signifie qu' à l'horizon 2113 un excédent de financement de 161 milliards d'euros serait constaté . À l'horizon 2050, cet excédent s'élèverait à 67 milliards d'euros . Le graphique ci-après illustre le niveau des excédents prévus chaque année, compte tenu des taux actuels de contributions employeurs (maintenus constants sur toute la durée de projection) et de la hausse programmée des taux de cotisations salariales, ainsi que l'excédent de financement cumulé. Dès 2020, un excédent de financement de 5 milliards d'euros serait constaté.

Graphique n° 23 : Besoin de financement actualisé des retraites du régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État

Source : compte général de l'État (2013)

Pour mémoire, des besoins de financement de 190 milliards d'euros à l'horizon 2050 et de 431 milliards d'euros à l'horizon 2112 étaient prévus au 31 décembre 2012 (avec un taux d'actualisation de 0,35 %). Ces estimations s'inscrivaient déjà en baisse (- 74 milliards d'euros) par rapport à celles réalisées au 31 décembre 2011. La diminution du besoin de financement actualisé avait alors été expliquée par les effets de la hausse du taux de la contribution employeur de l'État, de 68,9 % en 2012 à 74,28 % en 2013.

Le retour à l'équilibre prévisionnel du régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État à compter de 2014 s'explique par les facteurs suivants :

- le maintien de taux de contributions employeurs élevés. Entre 2012 et 2013, la hausse de plus de 6 points de la contribution employeur de l'Etat pour les pensions civiles et de 4 points pour les pensions militaires aurait un impact à la baisse de 260 milliards d'euros sur le besoin de financement actualisé des cent prochaines années ;

- l'augmentation des taux de cotisations salariales ;

- et enfin la montée en charge des réformes des retraites engagées depuis 2003. En particulier, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, la réforme des retraites de 2010 permettrait de réaliser environ 90 milliards d'euros d'économies sur les dépenses de pensions des fonctionnaires en 2015, 1,2 milliard d'euros en 2016 et 1,5 milliard d'euros en 2017.

Observation n° 5 : compte tenu des niveaux actuels des taux de contributions employeurs de l'État, de la hausse progressive des taux de cotisations salariales et des effets des réformes déjà engagées , le régime de retraite des fonctionnaires de l'État serait en excédent (+ 67 milliards d'euros) à l'horizon 2050 . Sous réserve de l'absence de modification significative des prévisions d'inflation, les taux des contributions employeurs de l'État - qui ont déjà augmenté de 25 % entre 2006 et 2013 - semblent donc avoir atteint un niveau plafond.


* 24 Plus précisément, la méthode dite des unités de crédits projetés est utilisée pour évaluer les engagements de retraite de l'État. Cette méthode, validée par le comité des normes, est préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de personnel et en particulier les avantages de retraite à prestations définies.

* 25 Pour l'évaluation des engagements fin 2013, l'obligation d'État OAT€i 2032, indexée sur l'inflation de la zone euro, a été choisie.

* 26 Par hypothèse, l'horizon de l'évaluation découle de la date maximale présumée au décès du plus jeune ayant cause participant au système actuel (soit 100 ans).