Mission "Relations avec les collectivités territoriales", compte de concours financier "Avances aux collectivités territoriales", articles 58 à 58 sexies et articles 59 à 59 quinquies rattachés

MM. Charles Guené et Jean Germain, rapporteurs spéciaux

TROISIÈME PARTIE
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS À LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

ARTICLE 58
(Art. L.2113-20, L. 2334-4, L. 2334-7, L. 2334-7-1, L. 2334-7-3, L. 2334-10, L. 2334-11, L. 2334-12, L. 2334-13, L. 2334-18-2, L. 2334-40, L. 2334-41, L. 2336-2, L. 3334-1, L. 2334-3, L. 2334-4, L. 4332-4, L. 43-32-7, L. 5211-28, L. 5211-32-1 et L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales)

Règles de répartition des dotations de l'État aux collectivités territoriales

Commentaire : le présent article réforme la dotation forfaitaire des communes et des départements, répartit la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques, prévoit la hausse de la péréquation verticale, remplace la dotation de développement urbain par la dotation politique de la ville, tire les conséquences de la recentralisation du dépistage des infections sexuellement transmissibles et reporte la prise en compte de la compétence « urbanisme » pour la DGF bonifiée.

I. LA RÉFORME DES DOTATIONS FORFAITAIRES DES COMMUNES ET DES DÉPARTEMENTS

A. LE DROIT EXISTANT

1. La dotation forfaitaire des communes

La dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes comprend une part forfaitaire et une part de péréquation. La part forfaitaire est composée des dotations suivantes.

Dotation forfaitaire de la DGF des communes en 2014

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités territoriales

Chacune de ces composantes obéit à des règles d'évolution spécifiques.

a) La dotation de base

La dotation de base est destinée à « tenir compte des charges liées à l'importance de la population » et, dès lors, son mode de calcul est lié à la démographie. Plus précisément, le 1° de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que son montant est égal, pour chaque commune, au produit de sa population par un montant compris entre 64,46 euros et 128,93 euros, « en fonction croissante de la population de la commune , dans des conditions définies par décret en Conseil d'État ».

L'article R. 2334-3 du même code précise cette formule, en définissant un coefficient logarithmique dont la valeur varie en fonction de la population.

Formule de calcul du coefficient

Source : commission des finances du Sénat

Ce coefficient est multiplié par le montant de 64,46291197 euros pour obtenir le montant de la dotation par habitant de la commune considérée. Ce coefficient étant logarithmique, sa valeur croît d'abord très rapidement avec la population puis de moins en moins vite, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Variation du coefficient logarithmique en fonction de la population

Source : commission des finances du Sénat

Il résulte de ce mode de calcul des écarts importants du montant de dotation de base par habitant , qu'illustrent les deux tableaux suivants, extraits du rapport de votre rapporteur spécial Jean Germain sur la proposition de loi de notre ancien collègue Gérard Le Cam tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement ^{3 ( * )} .

Montant des dotations par strate
(données 2013 pour les communes de métropole)

(en millions d'euros pour les montants ; en euros pour les montants par habitant)

Source : commission des finances du Sénat

Ce tableau montre que l'écart de dotation par habitant diminue rapidement avec le nombre d'habitants , du fait du caractère logarithmique et non proportionnel du coefficient.

Ainsi, l'on passe, par rapport aux communes de plus de 200 000 habitants, d'un rapport 2 pour les communes de moins de 500 habitants à un rapport 1,4 pour les communes de 5 000 à 7 499 habitants et 1,2 pour les communes entre 20 000 et 34 999 habitants.

De même, si l'on s'intéresse à la répartition de la dotation de base par rapport à la population ( cf. tableau ci-contre) , on observe que la moitié de la population habitant dans les communes les moins peuplées se partage 43 % de la dotation de base, quand l'autre moitié ^{4 ( * )} de la population, qui habite dans les plus grandes villes, en reçoit 57 % . Du fait du caractère logarithmique du coefficient, l'écart de dotation est certes significatif (30 % de plus environ), mais très inférieur à celui de 100 % que l'on pourrait attendre au vu de la définition des bornes du coefficient (1 à 2).

Répartition de la dotation de base en fonction de la population
(données 2013 pour les communes de métropole)

Lecture : les 34 % de la population habitant dans les communes les moins peuplées bénéficient de 26 % de la dotation de base. Les 38 % de la population habitant dans les communes les plus peuplées bénéficient de 46 % de la dotation de base.

Source : commission des finances du Sénat

b) La dotation de superficie

La dotation de superficie est calculée, comme son nom l'indique, en fonction de la superficie de la commune. Le 2° de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que son montant est égal « à 3,22 euros par hectare à compter de 2011 et à 5,37 euros par hectare dans les communes situées en zone de montagne ». Depuis 2005, la dotation de superficie des communes de Guyane est plafonnée au triple de la dotation de base.

Son montant n'évolue plus depuis 2011.

c) Les compensations

Depuis 2004, le 3° de l'article L. 2334-7 du même code prévoit que les communes perçoivent également, au sein de la dotation forfaitaire, une part « compensations » , qui correspond à l'ancienne compensation de la « part salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle, supprimée par la loi de finances pour 1999 ^{5 ( * )} , ainsi qu'à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportées par certaines communes entre 1998 et 2001.

En application du deuxième alinéa du 3° de l'article précité et de l'article L. 2334-7-1, le montant de ces compensations peut être minoré par le comité des finances locales (CFL), selon un pourcentage identique pour chaque commune, afin de financer notamment la hausse de la péréquation verticale et l'accroissement « naturel » de la dotation de base.

Ainsi, entre 2010 et 2014, les compensations sont passées de 1 840 millions d'euros à 1 331 millions d'euros (- 28 %).

d) Le complément de garantie

En application du 4° de l'article L. 2334-7, la dotation forfaitaire des communes comprend également un complément de garantie, destiné à l'origine à assurer qu'aucune commune ne voie sa dotation diminuer à l'occasion de la réforme de la DGF de 2004.

Ainsi, son montant était égal à la différence entre le montant de la dotation forfaitaire perçue en 2004 et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie perçue en 2005.

Ce montant peut être diminué, comme dans le cas des compensations, pour financer la croissance d'autres composantes de la DGF, sauf pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen.

Ainsi, entre 2010 et 2014, le complément de garantie est passé de 5 123 millions d'euros à 4 732 millions d'euros (- 8 %).

e) La dotation parcs nationaux et marins

Enfin, le 5° du même article L. 2334-7 prévoit une dotation en faveur des communes des parcs nationaux et des parcs naturels marins. Elle s'est élevée à 3,5 millions d'euros en 2014.

Une première fraction (3,2 millions d'euros) de cette dotation est répartie entre les communes dont le territoire est partiellement ou intégralement compris dans le coeur d'un parc national. Le montant revenant à chaque commune est calculé en fonction de la superficie comprise dans le coeur de parc.

La deuxième fraction (150 000 euros) est répartie entre les communes insulaires de métropole dont le territoire est situé au sein d'un parc naturel marin.

Enfin, la troisième fraction (150 000 euros) est répartie entre les autres communes insulaires dont le territoire est situé au sein d'un parc naturel marin.

2. La dotation forfaitaire des départements

La dotation forfaitaire des départements est régie par l'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales.

Elle est composée d'une dotation de base, qui s'élevait à 4,88 milliards d'euros en 2014. Elle est calculée en multipliant le nombre d'habitants par un montant de 74,02 euros.

Elle est également composée d'une garantie, égale à la différence entre la dotation forfaitaire perçue en 2004, à laquelle est appliquée un taux d'évolution, et la dotation de base perçue en 2005. En 2014, cette garantie a représenté 3,12 milliards d'euros. Depuis 2011, le montant de la garantie ne peut plus augmenter. Depuis 2012, il peut être minoré, en fonction de critères péréquateurs, pour financer la croissance « spontanée » de la dotation de base et la péréquation.

La contribution des départements au redressement des finances publiques (476 millions d'euros en 2014) a été portée sur la dotation forfaitaire et répartie en fonction du revenu par habitant (70 %) et de l'effort fiscal (30 %).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'exposé des motifs du présent article explique qu'il « simplifie [...] l'architecture de la dotation forfaitaire des communes et des départements ».

1. La cristallisation de la dotation forfaitaire

a) Pour les communes

Le 3° du I de l'article 58 complète l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales par un III qui redéfinit les modalités de calcul et d'évolution de la dotation forfaitaire.

Le montant perçu par chaque commune est cristallisé à son niveau de l'année précédente - pour l'ensemble de la dotation forfaitaire - et évolue à la hausse ou à la baisse en fonction de sa démographie . Plus précisément, ce montant est majoré ou minoré de la variation de la population multipliée par un montant compris entre 64,46 et 128,93 euros, en fonction croissante de la population, « dans des conditions déterminées par décret ».

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, il s'agit de reprendre le mécanisme du coefficient logarithmique qui s'applique actuellement au calcul de la dotation de base. Ainsi, ce mécanisme s'appliquera à un périmètre plus large (la dotation forfaitaire et non plus la seule dotation de base) mais ne concernera plus le calcul de l'ensemble de la dotation, mais sa seule évolution.

Évolution proposée des modalités de calcul de la
dotation forfaitaire des communes

Source : commission des finances du Sénat

Pour 2015, le montant pris en compte est la dotation perçue en 2014. Celle-ci est cependant minorée de la contribution des communes au redressement des finances publiques (588 millions d'euros). Ainsi, la contribution au redressement des finances publiques de 2014 est intégrée à la dotation forfaitaire. C'est pourquoi, le a du 5° du I présent article prévoit qu'en 2014 - et non plus « à compter de 2014 » - le montant de la dotation forfaitaire des communes est minoré de 588 millions d'euros. Il est procédé de la même façon pour les départements (aux a du 15° et f du 16°) et pour les régions (aux a du 18° et a du 19°).

Cependant, le montant de la minoration de chaque commune ne sera pas celui effectivement constaté en 2014, car la contribution de chacune d'entre elles sera recalculée afin d'exclure les recettes exceptionnelles prises en compte dans la répartition de l'effort en 2014.

Les communes dont les ressources fiscales font l'objet d'un prélèvement à divers titres (compensation du transfert de la taxe sur les surfaces commerciales, dépenses d'aide sociale, redressement des finances publiques, etc.) voient ces prélèvements minorer leur dotation forfaitaire. Si celle-ci n'y suffit pas, la différence est prélevée sur leurs ressources fiscales.

Le dernier alinéa du III proposé concerne l'écrêtement pour financer la hausse « spontanée » et la péréquation verticale. Il ne reposerait plus sur les seuls compléments de garantie et compensations, mais sur l'ensemble de la dotation forfaitaire , comme le montre le tableau précédent.

Par ailleurs, il reprend la logique actuelle de l'écrêtement du complément de garantie :

- les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne nationale sont préservées de l'écrêtement ;

- les autres communes voient leur dotation forfaitaire écrêtée, en fonction de leur population et de leur potentiel fiscal ; cet écrêtement est plafonné à 2 % de la dotation forfaitaire perçue l'année précédente.

b) Pour les départements

Le 16° ( a à e ) du I du présent article procède aux mêmes modifications pour la dotation forfaitaire des départements .

La dotation de base et le complément de garantie sont fusionnés et la dotation forfaitaire en résultant progressera en fonction de la démographie, à l'exception du département de Paris, pour lequel aucune évolution de la dotation forfaitaire - hors écrêtement - n'est prévue.

L'écrêtement est là aussi étendu du complément de garantie à l'ensemble de la dotation forfaitaire. Le plafond de l'écrêtement est abaissé de 10 % à 5 %, du fait de cet élargissement de la « base d'écrêtement ».

Évolution proposée des modalités de calcul de la dotation forfaitaire des départements

Source : commission des finances du Sénat

2. Les adaptations rendues nécessaires par ces modifications

Le 1° du I du présent article adapte à la consolidation exposée ci-avant les dispositions de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales relatives à la dotation forfaitaire des communes nouvelles.

Le 2° modifie la définition du potentiel financier des communes afin de le minorer de la contribution au redressement des finances publiques ^{6 ( * )} .

Le 4° modifie l'article L. 2334-7-1 du même code, qui prévoit que le CFL détermine les minorations appliquées au complément de garantie et à la compensation de la suppression de la « part salaires », pour tenir compte de la consolidation de la dotation forfaitaire. Il fixera désormais le montant global de la minoration appliquée à la dotation forfaitaire des communes.

Les 6°, 7° et 8° procèdent à des coordinations des dispositions relatives à la dotation forfaitaire des communes ayant connu une modification de leur territoire, aux fusions de communes et aux divisions de communes.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue députée Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels et quatre amendements de coordination , dont trois visent à prendre en compte les dispositions de la proposition de loi relative aux communes nouvelles ^{7 ( * )} , actuellement en discussion au Parlement, qui modifie un article du code général des collectivités territoriales également modifié par le présent article.

Par ailleurs, à l'initiative du Gouvernement, nos collègues députés ont adopté un amendement, qui relève le plafond de l'écrêtement de la dotation forfaitaire , porté de 2 % dans le projet du Gouvernement à 3 %, afin de tenir compte de la hausse de la péréquation verticale votée en première partie (+ 99 millions d'euros supplémentaires), qui pèsera pour moitié sur la DGF ^{8 ( * )} . À défaut, le Gouvernement indique que 11 347 communes bénéficieraient de ce plafonnement sur les 16 420 communes écrêtées. L'amendement permet de ramener à 6 080 le nombre de communes plafonnées.

D. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Cette consolidation de la dotation forfaitaire aura tout d'abord comme conséquence de réduire légèrement le dynamisme « spontané » - c'est-à-dire par simple augmentation de la population - de la DGF.

Évolution spontanée de la DGF des communes depuis 2010

(en millions d'habitants et en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DGCL

Ainsi, chaque année depuis 2010, l'évolution spontanée de la DGF des communes est d'environ 35 millions d'euros. D'après les estimations de vos rapporteurs spéciaux, le nouveau système devrait réduire ce montant de quelques millions d'euros. En effet, l'application du présent dispositif limitera les hausses, ou les baisses, puisque le montant par habitant de l'année N, supérieur ou inférieur à celui de l'année N-1 ^{9 ( * )} , ne s'appliquera qu'à la variation de population et non à l'ensemble de la population.

En revanche, s'agissant de la dotation forfaitaire des départements, aucune baisse de l'évolution spontanée (23,8 millions d'euros en 2014) n'est à attendre, puisque le montant par habitant reste stable quelle que soit la population.

Concernant le nouveau système d'écrêtement de la DGF des communes, il permet de répartir l'effort de façon plus large et péréquée .

Tout d'abord, comme on l'a vu précédemment, l'écrêtement porte actuellement sur le complément de garantie et sur les compensations. Or, ces deux ressources - notamment la première - sont réparties de façon très inégale, comme le montre le tableau ci-dessous.

Répartition de la part du complément de garantie et de la compensation « part salaires » dans la dotation forfaitaire des communes

(en nombre de communes)

Lecture : 4 % des communes ont un complément de garantie qui représente entre 60 % et 70 % de leur dotation forfaitaire.

Source : commission des finances du Sénat

Il ne s'agit pas de se prononcer sur l'équité de l'écrêtement actuel, qui pourrait être justifié par le fait que les communes bénéficiant d'un complément de garantie et d'une compensation de la « part salaires » élevés devraient, toutes choses égales par ailleurs, disposer de plus de ressources, mais simplement de constater que ces deux dotations sont réparties de façon très hétérogène. Ainsi, minorer de 1,29 % le complément de garantie d'une commune pour laquelle il représente plus de 90 % de sa dotation forfaitaire n'a pas les mêmes conséquences que s'il en représente 10 % .

Par ailleurs, l'écrêtement sera désormais entièrement péréqué , ce qui n'est le cas aujourd'hui que pour l'écrêtement sur les compensations.

En définitive, vos rapporteurs spéciaux considèrent que le nouveau système d'écrêtement sera plus juste .

En revanche, chercher à déterminer les « gagnants » et les « perdants » de cette consolidation est difficile , car elle fait intervenir différents effets, qui peuvent être contradictoires.

Ainsi, la limitation des variations de dotation en fonction de la démographie serait favorable aux communes qui perdent de la population. Mais l'effet net pour une commune dépendra de la composition de sa dotation forfaitaire : si elle perçoit des montants faibles de complément de garantie (CG) et de compensation « part salaires » (CPS), l'élargissement de la base d'écrêtement pourrait plus que compenser la moindre baisse de l'ancienne dotation de base.

Ainsi, le bilan global est difficile à tirer car il dépendra des situations individuelles . C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux ont choisi d'exposer les effets du dispositif proposé pour quatre « communes type ».

Ces « cas type » reposent sur les hypothèses suivantes : une hausse de la population de 2 % d'une année sur l'autre et un écrêtement, dans le nouveau système, de 0,5 %.

Cas 1 - Commune rurale de près de 700 habitants

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Cas 2 - Commune de 20 000 habitants avec de forts CG et CPS

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Cas 3 - Commune de 20 000 habitants avec des CG et CPS moyens

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Cas 4 - Commune de 100 000 habitants avec de forts CG et CPS

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

En définitive, vos rapporteurs spéciaux considèrent que la présente consolidation de la dotation forfaitaire n'est qu'une réponse temporaire - en attendant la réforme de la DGF annoncée pour le projet de loi de finances pour 2016 - aux limites de la DGF actuelle . En effet, construite dans un contexte de hausse des dotations, elle aurait mal supporté la deuxième année de baisse : DGF négative pour certaines communes, évolution « spontanée » conjuguée à la hausse de la péréquation verticale de plus en plus difficile à absorber dans le contexte de baisse, etc.

Par ailleurs, ils regrettent que cette consolidation, aux conséquences importantes, n'ait jamais été évoquée avant la présentation du présent projet de loi de finances. Sa présentation devant le CFL, le 30 septembre dernier, a d'ailleurs été laconique .

Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget s'est ainsi limité à déclarer : « nous allons consolider les composantes de la dotation forfaitaire au sein de la DGF pour 2015 afin de créer une assiette large et neuve pour nous donner les moyens, dans un deuxième temps, d'élaborer de nouveaux critères lorsque nous préparerons ensemble le projet de loi de finances pour 2016 » ^{10 ( * )} .

De même, André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale, a décrit plus précisément cette consolidation, mais son analyse des conséquences est restée succincte : « cette opération de consolidation permettra de simplifier pour la première fois depuis longtemps les diverses composantes de la DGF et permettra de mieux répartir la baisse sur les différentes composantes de la dotation forfaitaire d'aujourd'hui ».

Enfin, l'exposé des motifs du présent article se limite à une simple mention : « le présent article simplifie également l'architecture de la dotation forfaitaire des communes et des départements ».

Vos rapporteurs spéciaux formulent le voeu que la réforme à venir de la DGF se fasse dans une plus grande transparence.

II. LA BAISSE DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. La répartition de la baisse de 3,67 milliards d'euros des dotations entre les niveaux de collectivités territoriales

Comme en 2014, la contribution de chaque niveau de collectivités territoriales (bloc communal, départements et régions) est déterminée par leur part dans les recettes totales :

Part de chaque niveau de collectivités dans les recettes totales

(en milliards d'euros)

Source : groupe de travail du Comité des finances locales, à partir des données de l'observatoire des finances locales 2014

Aussi, la réduction de 3,67 milliards d'euros des dotations de l'État est répartie comme indiqué ci-après.

Répartition entre niveaux de collectivités territoriales
de la réduction des dotations

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de finances pour 2015

Au sein du bloc communal et comme en 2014, les établissements publics de coopération intercommunale prennent en charge 30 % du montant, soit 621 millions d'euros, tandis que les communes verront leurs dotations diminuer de 1,45 milliard d'euros.

Ainsi, le b du 5° prévoit une diminution de 1,45 milliard d'euros de la dotation forfaitaire des communes.

Le b et le g du 15° prévoient que le montant de la dotation forfaitaire (et de la DGF) des départements en 2015 est égal à celui de 2014 minoré de 1,148 milliard d'euros.

Le b du 18° et le c du 19° visent à diminuer la dotation forfaitaire (et la DGF) des régions et de la collectivité territoriale de Corse de 451 millions d'euros en 2015.

Enfin, le c du 20° diminue de 621 millions d'euros le montant de la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

2. La répartition interne à chaque niveau de collectivités territoriales

La répartition au sein de chaque niveau de collectivités territoriales est pratiquement identique à celle retenue en 2014.

La minoration de 1,45 milliard d'euros de la DGF des communes serait répartie au prorata des recettes réelles de fonctionnement. Le même principe est également retenu pour répartir la baisse de 621 millions d'euros de la dotation d'intercommunalité.

Par rapport à 2014 et conformément aux demandes des associations d'élus, les recettes exceptionnelles sont exclues des recettes réelles de fonctionnement pour les communes ( c du 5° ) et les EPCI ( b du 20° ).

Il est proposé de reconduire les répartitions retenues en 2014 s'agissant des départements, d'une part, et des régions, d'autre part.

Ainsi, la baisse de 1,148 milliard d'euros est répartie entre départements à partir d'un indice synthétique prenant en compte des critères de péréquation : le rapport entre le revenu par habitant et le revenu moyen par habitant (70 %) et le rapport entre le taux moyen de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et le taux de TFPB du département (30 %).

S'agissant des régions, la répartition est effectuée en fonction des recettes totales , soit la somme des recettes réelles de fonctionnement et des recettes réelles d'investissement, hors prélèvement au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et emprunts.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, nos collègues députés ont adopté deux amendements.

Le premier amendement minore la contribution au redressement des finances publiques des régions d'outre-mer et de la Corse .

La contribution des régions d'outre-mer est calculée à partir du rapport entre leur population et la population totale. Afin de tenir compte de leurs contraintes particulières, ce rapport était minoré l'an dernier de 6 %. L'amendement adopté par nos collègues députés porte cette minoration à 33 %.

De même, il prévoit d'exclure des recettes totales de la collectivité territoriale de Corse (CTC) la dotation de continuité territoriale (187 millions d'euros), qui représente près d'un tiers de ses recettes.

Ainsi, l'effort demandé à ces collectivités serait diminué de 30 % environ, ce qui représente 6,9 millions d'euros de baisse supplémentaire pour les autres régions (3,5 millions d'euros au titre des régions d'outre-mer et 3,4 millions d'euros au titre de la Corse).

Le deuxième amendement ne concerne pas directement la baisse des dotations, mais modifie l'article L. 2334-35 du code général des collectivités territoriales, relatif à la répartition de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). En effet, le dernier alinéa de cet article prévoit que l'enveloppe perçue par un département ne peut évoluer, à la hausse comme à la baisse, de plus de 5 % d'une année à l'autre. Or, les dispositions de l'article 9 ter prévoient une majoration de 33 % de cette dotation par rapport à 2014. Le dispositif adopté prévoit donc que l'enveloppe départementale ne peut représenter plus de 150 % de celle de l'année précédente ni y être inférieure .

C. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL CHARLES GUENÉ

Votre rapporteur spécial Charles Guené vous propose d'adopter un amendement tirant les conséquences de l'amendement adopté par la commission des finances à l'article 9 de la première partie du présent projet de loi de finances, qui a minoré de plus de 1,2 milliard d'euros la contribution des collectivités au redressement des finances publiques.

L'amendement qui vous est proposé diminue, en conséquence, la contribution de chaque niveau de collectivités territoriales.

La minoration a été répartie entre les niveaux de collectivités territoriales de façon homothétique : la baisse de la DGF ayant été minorée de 32,76 %, il a été appliqué la même minoration au montant de la contribution prévu pour chaque échelon.

Minoration de la contribution des collectivités territoriales
au redressement des finances publiques

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Par cohérence avec la suppression de l'article 9 ter proposée par votre commission des finances, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement pour revenir sur le relèvement de la norme d'évolution des enveloppes départementales de la DETR .

III. LA HAUSSE DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 9° du I prévoit une augmentation des dotations de péréquation perçues par les communes.

Ainsi, il est prévu que la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) augmente de 120 millions d'euros en 2015 et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 78 millions d'euros. Il s'agit de hausses minimales dans la mesure où le Comité des finances locales peut décider de majorer cette hausse, qui est alors financée en interne à la DGF.

Le 17° prévoit une augmentation de 20 millions d'euros des dotations de péréquation de la DGF des départements (dotation de péréquation urbaine et dotation de fonctionnement minimale) financée pour moitié en interne à la DGF et pour moitié par la diminution des variables d'ajustement.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

B. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL CHARLES GUENÉ

Votre rapporteur spécial Charles Guené vous propose d'adopter un amendement tirant les conséquences de l'amendement adopté par la commission des finances à l'article 9 de la première partie du projet de loi de finances, qui prévoyait de revenir au rythme de progression de la péréquation verticale de 2014 (soit une hausse de 119 millions d'euros plutôt que de 228 millions d'euros).

L'amendement proposé répartit cette hausse entre les différents dispositifs, de façon à revenir aux majorations adoptées en 2014.

Répartition de la péréquation

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

IV. LE REMPLACEMENT DE LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT URBAIN PAR LA DOTATION POLITIQUE DE LA VILLE

A. LE DROIT EXISTANT

La dotation de développement urbain (DDU) a été créée par la loi de finances pour 2009 ^{11 ( * )} . Elle est versée par les préfets sous forme de subventions destinées à soutenir les projets des 120 communes de plus de 5 000 habitants faisant l'objet d'au moins une convention passée avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

En 2014 comme en 2015, son montant s'élève à 100 millions d'euros (en autorisations d'engagement) - contre 75 millions d'euros en 2013.

La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ^{12 ( * )} a prévu de remplacer la dotation de développement urbain par une nouvelle dotation « politique de la ville », prenant en compte la création des nouveaux contrats de ville et le remplacement, au 1 ^er janvier 2015, des zones urbaines sensibles (ZUS) par les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Plusieurs des dispositions du présent article prennent en compte ces évolutions.

Les 11°, 12° et 13° procèdent au remplacement de la dotation de développement urbain (DDU) par la dotation politique de la ville (DPV).

Le b du 12° prévoit que le préfet attribue les crédits de la DPV pour financer les « actions prévues par les contrats de ville ». Ainsi, la DPV s'inscrit dans une politique globale et pluriannuelle de soutien à des zones urbaines défavorisées et contribue au financement des nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville .

Par ailleurs, le 10° ajuste les modalités de calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU) à la création des quartiers prioritaires de la politique de la ville en remplacement des zones urbaines sensibles (ZUS).

Le calcul de la DSU revenant aux communes éligibles dépend en effet de la population des zones urbaines sensibles. L'article 26 de la loi de programmation précitée a prévu de remplacer la référence aux ZUS par les QPV dès 2015.

Toutefois dans la mesure où, en 2015, l'INSEE ne sera pas encore en mesure de recenser la population résidant dans les QPV, il est nécessaire de continuer à faire référence à la population des ZUS pour cette année de transition.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte des ajustements proposés. Toutefois, ils rappellent au Gouvernement que l'article 2 de la loi de programmation précitée prévoyait qu'un rapport devait être remis au Parlement avant le 1 ^er septembre 2014 prévoyant « les conditions dans lesquelles est instituée, à compter du 1 ^er janvier 2015, une dotation budgétaire intitulée : « dotation politique de la ville » et remplaçant la dotation de développement urbain ».

Ce rapport n'a pas été remis au Parlement. Le Gouvernement ne prévoit pas de modification de l'architecture de la DDU ni de ses modalités de répartition dans le présent projet de loi de finances.

V. LA RECENTRALISATION SANITAIRE DU DÉPISTAGE DES INFECTIONS SEXUELLEMENT TRANSMISSIBLES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 33 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015 prévoit que le financement du dépistage des infections sexuellement transmissibles sera désormais pris en charge par l'assurance maladie.

Aussi, la dotation de compensation des départements exerçant cette compétence est diminuée. Le II et le b du 15° du I prévoient que le montant de la DGF des départements est minoré de 6,2 millions d'euros. Deux départements (Paris et les Alpes-Maritimes) ne bénéficiant pas de cette dotation de compensation mais exerçant la compétence verront leurs ressources fiscales prélevées pour un montant total de 2,4 millions d'euros.

B. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de cette recentralisation et de ses conséquences sur le montant de la DGF.

V. REPORT DE LA PRISE EN COMPTE DE LA COMPÉTENCE « URBANISME » POUR LA DGF BONIFIÉE

A. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique (FPU) peuvent bénéficier d'une bonification de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) à condition qu'elles exercent quatre au moins de huit blocs de compétences définis par la loi.

La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ^{13 ( * )} (ALUR) a modifié le bloc de compétence relatif à l'aménagement, en prévoyant que pour exercer cette compétence, l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) devrait désormais être compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU).

Par conséquent, en 2015, les EPCI qui exerçaient la compétence « aménagement » sans toutefois être responsables du PLU seront considérés comme n'exerçant plus la compétence « aménagement » et par conséquent ne seront plus éligibles à la bonification de DGF.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que la compétence relative au PLU n'est pris en compte qu'à compter du 1 ^er janvier 2018.

En effet, selon l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement, « parmi les 981 communautés de communes à fiscalité propre éligibles à la bonification en 2014, 523 exercent le bloc de compétences « aménagement » au sens de sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi ALUR. Sur ces 523 communautés de communes, 420 ne détiendraient pas la compétence PLU et seraient donc susceptibles de perdre leur bonification en 2015, si aucun délai n'était accordé ».

C. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de cette disposition, qui permet d'éviter à des EPCI de perdre brutalement leur bonification alors même que le transfert à l'EPCI de la compétence relative au PLU doit se faire progressivement.

Votre rapporteur spécial Charles Guené vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58 bis
(Art L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales)

Élargissement de la dérogation relative aux prélèvements et reversements du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) entre les communes membres

Commentaire : le présent article prévoit que la répartition dérogatoire du FPIC entre communes membres peut s'écarter de 30 % (et non plus de 20 %) de celle résultant du droit commun.

I. LE DROIT EXISTANT

Les articles L. 2336-3 et L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales fixent les modalités de répartition du prélèvement et du reversement au titre du FPIC entre l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et entre ses communes membres .

Dans un premier temps, la répartition s'effectue entre l'EPCI d'une part et l'ensemble des communes membres, d'autre part. Cette répartition dépend du coefficient d'intégration fiscale (CIF).

Ensuite, il convient de répartir le prélèvement ou le reversement entre les communes membres, en fonction du potentiel financier par habitant de chaque commune.

Mais il est possible de déroger à cette répartition « de droit commun » entre les communes de l'EPCI : il existe en effet une répartition dérogatoire et une répartition libre.

Le régime dérogatoire peut être décidé à la majorité des deux tiers de l'EPCI : la répartition s'effectue alors en fonction de plusieurs critères de ressources et de charges.

Toutefois, le choix de ces critères « ne peut avoir pour objet de majorer de plus de 20 % la contribution d'une commune membre » ou de « minorer de plus de 20 % l'attribution d'une commune membre » par rapport à la répartition de droit commun, c'est-à-dire celle calculée en fonction du potentiel financier par habitant .

Par délibération de l'EPCI à l'unanimité, la répartition est totalement libre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Un amendement présenté par Christine Pires Beaune et adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit que la répartition dérogatoire pourra conduire à s'écarter , pour une commune, de plus de 30 % - au lieu de 20 % actuellement - de la répartition de droit commun (en fonction du potentiel financier par habitant).

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Il paraît nécessaire d'encadrer les dérogations relatives aux règles de répartition, afin notamment d'éviter qu'une commune ne soit excessivement prélevée, et la limite de 30 % proposée par le présent article semble raisonnable .

En outre, cette disposition offre davantage de souplesse et permet de mieux appréhender la réalité du territoire. Elle incitera peut-être davantage d'EPCI à opter pour ce régime dérogatoire : en 2014, seul 1 % des ensembles intercommunaux ont choisi la répartition dérogatoire .

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 ter
(Art. L. 2336-3 et L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales)

Condition de « double majorité » pour la répartition libre du FPIC

Commentaire : le présent article prévoit que, pour une répartition libre du FPIC, la règle de l'unanimité est remplacée par une règle de « double majorité » : majorité des deux tiers de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et de l'ensemble des conseils municipaux des communes membres.

I. LE DROIT EXISTANT

Les articles L. 2336-3 et L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales prévoient que le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut, à l'unanimité, répartir librement le reversement ou le prélèvement au titre du FPIC .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'initiative de Christine Pires Beaune et d'Olivier Dussopt, avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à remplacer la règle de l'unanimité par une règle de double majorité : pour répartir librement le FPIC, il serait désormais nécessaire de disposer :

- d'une délibération de l'EPCI à la majorité des deux tiers ;

- d'une délibération de l'ensemble des conseils municipaux.

Selon les auteurs de l'amendement, « la règle de l'unanimité au sein du conseil communautaire qui était difficile à obtenir, l'est devenue encore davantage avec l'élection au suffrage universel des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants, qui s'est traduit par l'entrée des oppositions dans tous les EPCI ».

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à une telle initiative, la commission des finances du Sénat avait d'ailleurs souhaité, l'année dernière, adapter les règles de majorité régissant les versements et prélèvements au titre du FPIC pour éviter des blocages résultant du nouveau mode de scrutin des conseillers communautaires.

Le présent article permet d' assouplir les règles de majorité nécessaires pour répartir librement le FPIC - puisque qu'une majorité des deux tiers au sein de l'EPCI suffira - tout en évitant qu'il soit imposé à une commune un prélèvement particulièrement important au titre du FPIC , dans la mesure où une délibération du conseil municipal de chaque commune membre sera nécessaire.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux soulignent la lourdeur d'un tel dispositif , qui semble cependant justifiée au regard des exigences constitutionnelles. En effet, non seulement l'EPCI, mais aussi chaque commune membre, devront délibérer avant le 30 juin de l'année de répartition. L'ensemble de ces délibérations devront être notifiées et contrôlées.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 quater
(Art. L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales)

Relèvement du seuil d'effort fiscal pour bénéficier du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) en 2016

Commentaire : le présent article prévoit qu'en 2016, seuls les ensembles intercommunaux et les communes isolées dont l'effort fiscal est supérieur à 1 pourront bénéficier des versements attribués au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi de finances pour 2012 ^{14 ( * )} , le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est un dispositif de péréquation horizontale au sein du bloc communal.

Il s'agit de prélever une partie des ressources des ensembles intercommunaux et des communes isolées, pour les reverser à des ensembles intercommunaux et des communes isolées moins favorisés.

Dès sa création, la montée en puissance progressive du FPIC a été prévue ^{15 ( * )} .

Évolution du montant du FPIC

*2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, évaluées à plus de 1 milliard d'euros

Source : commission des finances du Sénat

En 2014, la répartition du FPIC a concerné 2 145 ensembles intercommunaux et 51 communes isolées.

Répartition du nombre de bénéficiaires et de contributeurs parmi les ensembles intercommunaux et les communes isolées

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Les prélèvements et les reversements des communes isolées et des ensembles intercommunaux sont déterminés en fonction de critères de ressources et de charges.

Il convient de distinguer les critères qui déterminent l'éligibilité de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée de ceux qui fixent la répartition des montants des prélèvements et des reversements.

Des critères d'éligibilité existent pour le prélèvement comme pour le reversement :

- s'agissant du prélèvement, intervient le critère du potentiel financier agrégé (PFIA) qui permet de mesurer la richesse relative de la collectivité. Seuls les ensembles intercommunaux et les communes dont le PFIA par habitant est supérieur à 90 % du PFIA moyen par habitant sont contributeurs au fonds de péréquation ;

- s'agissant du reversement, interviennent l'effort fiscal ainsi qu'un indice synthétique de ressources et de charges. Pour bénéficier d'une attribution au titre du FPIC, l'effort fiscal de l'EPCI ou de la commune doit être supérieur à un seuil qui a été augmenté depuis la création du FPIC.

Le seuil minimal de l'effort fiscal permettant de bénéficier du reversement a été porté de 0,5 à 0,75 en 2013 ^{16 ( * )} , puis il a été prévu, en 2014 ^{17 ( * )} , de le fixer à 0,8 en 2014 et 0,9 en 2015 .

Le relèvement du critère d'effort fiscal vise à s'assurer que seuls les communes et EPCI ayant déjà mobilisé l'outil fiscal puissent percevoir le FPIC .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'initiative de Christine Pires Beaune et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant de relever le critère de l'effort fiscal à 1 en 2016 .

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

En 2014, le relèvement du critère de l'effort fiscal de 0,75 à 0,8 a entraîné l'exclusion de huit EPCI du bénéfice des reversements.

Toutes choses égales par ailleurs, un relèvement à 0,9 aurait exclu, en 2014, 47 EPCI et communes isolées supplémentaires. Quant à un relèvement à 1, il aurait entraîné l'exclusion de 121 EPCI et communes isolées supplémentaires, correspondant à moins de 20 millions d'euros de versements du FPIC.

Ainsi, en 2014 et toutes choses égales par ailleurs, les EPCI exclus représentent 10 % des bénéficiaires mais seulement 3,5 % du montant du FPIC .

Le présent article aurait donc pour effet de concentrer davantage les attributions au titre du FPIC sur un nombre plus faible d'EPCI , alors même que la montée en puissance du FPIC se poursuivrait en 2016, pour dépasser un milliard d'euros.

Le relèvement du critère de l'effort fiscal constituerait par ailleurs un signal négatif, puisqu'il inciterait les élus locaux à augmenter les impôts locaux, dans un contexte de « ras-le-bol fiscal » .

De plus, les ensembles intercommunaux et communes isolées susceptibles de bénéficier du FPIC doivent non seulement avoir un effort fiscal supérieur à un seuil, mais aussi faire partie des plus défavorisés (cette caractéristique étant apprécié à partir d'un indice synthétique de ressources et de charges).

Enfin, les adaptations du FPIC ne peuvent ignorer que la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation n'est pas encore intervenue : quelle signification et quelle robustesse du critère de l'effort fiscal, alors que les valeurs locatives sont considérées comme obsolètes ?

Pour toutes ces raisons, vos rapporteurs spéciaux vous proposent l'adoption d'un amendement prévoyant d'en rester au droit existant et de maintenir, à partir de 2015, le seuil d'effort fiscal à 0,9.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58 quinquies
(Art. L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales)

Prise en compte des contrats à durée déterminée d'insertion pour le calcul des attributions du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion

Commentaire : le présent article ajoute les contrats à durée déterminée d'insertion parmi les contrats pris en compte pour le calcul de la troisième part du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 37 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, issu d'un amendement de la commission des finances du Sénat, avait prévu la création d'un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) , prenant la forme d'un prélèvement sur recettes doté de 100 millions d'euros, destiné à encourager l'action des départements en matière de lutte contre l'exclusion.

Ce fonds ne constituait pas une modalité de compensation du transfert aux départements des dépenses du revenu minimum d'insertion (RMI), mais a été réorienté vers cette finalité par l'article 14 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

Le FMDI est aujourd'hui divisé en trois parts. La première part est destinée à compenser aux départements leurs dépenses au titre du revenu de solidarité active (RSA), la deuxième poursuit un objectif de péréquation et enfin la troisième vise à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion . Elle est répartie en fonction du nombre de contrats d'insertion signés par département, afin d'assurer leur implication dans cette politique.

Par ailleurs, l'article 142 de loi de finances pour 2014 combiné au décret n° 2014-728 du 27 juin 2014 relatif aux modalités d'application de la participation financière des départements à l'aide au poste d'insertion en faveur des structures de l'insertion par l'activité économique prévoient que les départements peuvent cofinancer les contrats à durée déterminée d'insertion (CDDI) dans les ateliers et chantiers d'insertion.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, nos collègues députés ont adopté un dispositif visant à prendre en compte ce type de contrats d'insertion dans le calcul de la troisième part du FMDI .

Il modifie à cette fin l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Cet ajout est utile et pleinement cohérent avec l'objet de la troisième part du FMDI. Il permettra d'inciter financièrement les départements à conclure des contrats à durée déterminée d'insertion.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 sexies

Rapport sur la soutenabilité du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)

Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement remet un rapport au Parlement avant le 1 ^er octobre 2015 sur le fonctionnement et la soutenabilité du FPIC.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'initiative d'Annie Genevard et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur « le fonctionnement et l'évolution du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales ».

Il est en outre précisé que ce rapport « évalue notamment la question de la soutenabilité des prélèvements pour les communes contributrices aux différents dispositifs de péréquation ».

La rapporteure spéciale au nom de la commission des finances a émis un avis défavorable à titre personnel, tandis que le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La montée en puissance du FPIC a été prévue dès sa création par la loi de finances pour 2012 ^{18 ( * )} .

En 2012, il n'était toutefois pas prévu que les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales diminuent de 12,5 milliards d'euros en quatre ans.

Le présent projet de loi de finances pour 2015 prévoit une hausse de la péréquation, alors que les dotations de l'État diminuent. Dans ce contexte, la hausse importante des prélèvements au titre du FPIC est de moins en moins soutenable.

C'est pourquoi, votre rapporteur spécial Charles Guené vous proposent l'adoption d'un amendement portant article additionnel visant à ralentir la progression du FPIC.

Il considère qu'il est nécessaire d'étudier la question de la soutenabilité des prélèvements et de l'efficacité des reversements, notamment dans le contexte de la baisse des dotations.

Par ailleurs, il parait indispensable d'analyser la cohérence des différents dispositifs de péréquation existant au sein du bloc communal.

Par conséquent, il vous propose un amendement visant à préciser que le rapport étudie :

- la soutenabilité des prélèvements combinés à la baisse des concours financiers de l'État à horizon 2017 ;

- la cohérence des dispositifs de péréquation du bloc communal : le FPIC et le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) et les dotations de péréquation verticale : dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR) et dotation nationale de péréquation (DNP).

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 59
(Art. L.2531-1 du code général des collectivités territoriales)

Modification des règles de contribution au fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France

Commentaire : le présent article modifie les règles relatives au plafonnement de la contribution versée par les communes au titre du Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) dans le cas où le montant du fonds augmente.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FONDS DE PÉRÉQUATION SPÉCIFIQUE À L'ÎLE-DE-FRANCE

Créé en 1991, le Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France, « contribue à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Île-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes » ^{19 ( * )} .

Des ajustements au fonctionnement du FSRIF ont été apportés par la loi de finances pour 2012 ^{20 ( * )} , en particulier pour tenir compte de la création du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Comme pour le FPIC, une montée en puissance progressive a alors été prévue :

Évolution des montants du FPIC et du FSRIF

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

B. DES CONTRIBUTIONS SOUMISES À PLUSIEURS RÈGLES DE PLAFONNEMENT

L'article L. 2531-13 du code général des collectivités territoriales fixe les modalités de prélèvement des communes franciliennes.

1. Les règles générales relatives au prélèvement

Seules les communes de la région Île-de-France dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes de la région sont contributrices au FSRIF.

La répartition du prélèvement entre les communes contributrices s'effectue en fonction de la population et d'un indice synthétique (porté au carré). Cet indice synthétique prend en compte les écarts de potentiel financier par habitant et de revenu par habitant.

2. Les dispositifs de plafonnement

Les plafonnements prévus visent à éviter à la fois une hausse brutale des prélèvements et une concentration trop importante de ceux-ci sur certaines communes.

Il existe un dispositif d' abattement de 50 % sur la contribution des communes contribuant pour la première fois au FSRIF . S'il ne s'agit pas d'un plafonnement, cette disposition permet d'éviter que la commune doive acquitter un montant excessif au titre de la première contribution.

En 2014, onze communes sont concernées par ce mécanisme.

Le prélèvement au titre du FSRIF ne peut excéder 11 % des recettes réelles de fonctionnement . Cette disposition vise à éviter que certaines communes contribuent de façon disproportionnée au FSRIF.

Initialement fixé à 10 % des recettes réelles de fonctionnement, le plafonnement a été augmenté à 11 % par la loi de finances pour 2014 ^{21 ( * )} .

En 2014, quatre des 139 communes contributrices ont bénéficié de ce plafonnement - contre onze en 2013.

En outre, si le prélèvement augmente de plus de 25 % entre deux années, la part du prélèvement supérieure à 125 % du prélèvement antérieur est divisée par deux. 56 communes sont dans ce cas en 2014.

Enfin, le prélèvement ne peut excéder un pourcentage du prélèvement opéré en 2009 ; ce plafonnement, dont le niveau augmente entre 2012 et 2015, vise à éviter une concentration des prélèvements sur certaines communes et à garantir un lissage de la hausse du prélèvement dans le contexte d'une montée en charge progressive du FSRIF.

Évolution du plafonnement du prélèvement par rapport au montant prélevé
au titre de l'année 2009

(en millions d'euros, sauf mention contraire)

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, en 2014, la contribution d'une commune ne peut excéder 140 % du montant prélevé en 2009.

Nombre de communes ayant bénéficié du plafonnement

Source : direction générale des collectivités locales

Il convient enfin d'ajouter les mécanismes résultant de l'articulation entre le FSRIF et le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

C. UN PLAFONNEMENT CENSURÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL POUR RUPTURE D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

Dans sa décision n° 2014-397 QPC du 6 juin 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le dispositif de plafonnement de la contribution par rapport au montant prélevé en 2009, tout en précisant que son abrogation était reportée au 1 ^er janvier 2015.

Cet écrêtement de la contribution par rapport à la contribution de l'année 2009 exclue, de fait, les communes non contributrices en 2009 . Pour autant, celles-ci peuvent avoir connu de fortes augmentations de leur prélèvement à partir de 2010 - notamment en raison de la hausse du montant du FSRIF.

Les autres dispositifs de plafonnement ne recoupant pas celui-ci, certaines communes non contributrices au FSRIF en 2009 ont pu voir leur contribution plus fortement augmenter.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tire donc les conséquences de la décision précitée du Conseil constitutionnel, et propose de modifier les modalités du plafonnement.

Il prévoit qu' en cas de progression des ressources du FSRIF, le montant supplémentaire prélevé sur chaque commune ne peut excéder 50 % du montant de la hausse du FSRIF .

En 2015, la hausse du FSRIF s'élève à 20 millions d'euros ; le présent article prévoit donc qu' aucune commune ne pourra être prélevée de 10 millions d'euros de plus qu'en 2014 .

L'absence de ce plafonnement en 2015 conduirait à prélever la commune de Paris de 24 millions d'euros supplémentaires par rapport à l'année précédente.

Le présent article limite donc à 10 millions d'euros l'augmentation de la contribution de Paris au FSRIF (de 141 millions d'euros en 2014 à 151 millions d'euros en 2015).

Cette disposition s'appliquera en 2015 seulement, sauf si le montant du FSRIF est augmenté à l'avenir.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Prenant acte de cette modification, qui a recueilli l'accord des élus du syndicat Paris métropole, vos rapporteurs spéciaux soulignent que la mise en place de la métropole du Grand Paris devra conduire à s'interroger sur la place de la région Île-de-France dans les dispositifs de péréquation.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 bis
(Art. L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales et article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010)

Pérennisation de la diminution des dotations en contrepartie du bénéfice de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)

Commentaire : le présent article pérennise la minoration de la compensation de la suppression de la « part salaires » (CPS) de l'assiette de la taxe professionnelle du montant de la TASCOM perçu par l'État en 2010.

I. LE DROIT EXISTANT

Lors de la réforme de la taxe professionnelle, il a été décidé de transférer, à partir du 1 ^er janvier 2011, le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ^{22 ( * )} .

Il s'agissait alors d'affecter une nouvelle ressource fiscale aux collectivités territoriales.

Pour assurer la neutralité de ce transfert, il a été prévu ^{23 ( * )} de diminuer la dotation globale de fonctionnement (DGF) ^{24 ( * )} de chaque collectivité du produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l'État en 2010 , soit 600 millions d'euros.

En 2013, le produit de la TASCOM perçu par le bloc communal est évalué à 708 millions d'euros ^{25 ( * )} .

Selon le rapport d'information ^{26 ( * )} de votre rapporteur spécial Charles Guené au nom de la mission commune d'information sur les conséquences pour les collectivités territoriales, l'État et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale, « le transfert de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à compter de 2011 a été accompagné d'une diminution à due concurrence du montant de dotation globale de fonctionnement (DGF) qui leur est attribuée. Il ne constitue donc pas, en tant que tel, un coût pour l'État.

Il convient néanmoins de préciser que ce débasage de DGF correspond au montant de TASCOM perçu en 2010 : si le produit de TASCOM devait augmenter à l'avenir, il n'est pas prévu qu'une telle augmentation s'accompagne d'une nouvelle diminution de DGF. En conséquence, les communes et les EPCI pourront bénéficier, le cas échéant, du dynamisme de la taxe, ce qui pourra être assimilé à un coût pour l'État ».

Ainsi, chaque année depuis 2011, la DGF des communes et EPCI a été calculée en intégrant le prélèvement du montant de la TASCOM perçu par l'État en 2010, soit 600 millions d'euros par an .

En d'autres termes, il s'agissait de transférer aux collectivités territoriales le dynamisme de la TASCOM.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Bien que le prélèvement ait été intégré à la DGF chaque année, les articles L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales et 77 de la loi de finances pour 2010, qui régissent la neutralité financière du transfert de la TASCOM, prévoient que le prélèvement n'est opéré qu'en 2011, et non les années suivantes .

Aussi, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à rectifier les deux articles précités pour « clarifier le fondement de ce mécanisme, qui n'a pas eu vocation à être opéré uniquement en 2011, mais a bien été intégré en base dans le calcul des dotations aux collectivités concernées depuis lors ».

Le présent article prévoit donc de supprimer la référence à l'année 2011 dans les articles précités.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Il s'agit d'un nouvel ajustement résultant des dispositions adoptées lors de la réforme de la taxe professionnelle.

Sans remettre en cause la volonté du législateur (le vote, chaque année, de la loi de finances fixant le montant de la DGF), le présent article permet de rectifier cette erreur.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 ter
(Art. L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales)

Ajustement du fonctionnement du fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Commentaire : le présent article ajuste le fonctionnement du fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit la création d'un fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Celui-ci est alimenté par deux prélèvements :

- un prélèvement « sur stock » , pour les départements dont le montant de CVAE par habitant est supérieur à 90 % de la moyenne nationale, calculé en fonction du niveau de CVAE par habitant de chaque département pour atteindre 30 millions d'euros en 2013 et au moins 60 millions d'euros en 2015 ;

- un prélèvement « sur flux » , pour les départements contributeurs au prélèvement « sur stock » et dont le produit de CVAE connait une évolution plus dynamique que la moyenne nationale ; le prélèvement est égal à ce « surplus » de croissance, plafonné à 1 % de la CVAE perçue.

Par ailleurs, pour les départements dont le montant de CVAE par habitant est plus de trois fois supérieur à la moyenne nationale, leur prélèvement total est égal à 2 % du produit de CVAE.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement apportant plusieurs modifications au fonds départemental de péréquation de la CVAE.

Le 1° ajuste le montant du prélèvement sur stock . Il est pour l'instant prévu qu'en 2015 ce prélèvement atteigne « au moins » 60 millions d'euros. L'amendement précise qu'à compter de 2015, il est égal à ce montant.

Le 2° relève le plafond du prélèvement sur stock , porté de 1 % à 2 %. D'après le Gouvernement, quatre départements seraient concernés en 2015.

Les 3° et 4° visent à assurer que les départements dont le produit de CVAE baisse d'une année sur l'autre ne sont pas prélevés au titre du prélèvement « sur flux » . En effet, les départements dont le produit de CVAE baisse peuvent être prélevés si cette diminution est moins forte que la moyenne nationale. D'après le Gouvernement, sept départements seraient concernés, pour un montant de 9,6 millions d'euros.

Enfin le 5° relève de 2 % à 3 % la contribution des départements dont le montant de CVAE par habitant est plus de trois fois supérieur à la moyenne nationale .

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces aménagements du fonds départemental de péréquation de la CVAE.

Ils notent néanmoins que ces modifications montrent notamment qu'il n'avait pas été envisagé que le produit de CVAE puisse diminuer au niveau national et partagent l'inquiétude de nombreux élus locaux sur la volatilité de cette ressource .

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 quater
(Art. L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales, article 1594 D du code général des impôts et article 77 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre de finances pour 2014)

Pérennisation de la possibilité pour les départements de relever le taux des droits de mutations à titre onéreux et du fonds de solidarité des départements

Commentaire : le présent article pérennise la possibilité pour les départements de relever le taux des droits de mutations à titre onéreux et le fonds de solidarité des départements.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 77 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a ouvert la possibilité pour les départements, confrontés aux difficultés de financement des allocations individuelles de solidarité, d'augmenter leurs ressources fiscales à travers un relèvement du taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements de 3,80 % à 4,50 %.

Cette possibilité est temporaire et se limite aux actes passés et aux conventions conclues entre le 1 ^er mars 2014 et le 29 février 2016.

Parallèlement, l'article 78 de la même loi a prévu la mise en place d'un nouveau fonds de péréquation des DMTO , le « fonds de solidarité en faveur des départements », codifié à l'article L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Ce fonds est alimenté par un prélèvement représentant 0,35 % de la base des DTMO du département, ce qui correspond à la moitié de la recette d'un département ayant décidé de porter son taux au maximum en application de l'article 77 de la loi de finances pour 2015 précitée.

Ce fonds a été créé pour la seule année 2014.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement relatif au fonds de solidarité et au taux plafond des DMTO.

Le I apporte plusieurs modifications au fonds de solidarité des départements.

Le 1° pérennise le fonds de solidarité.

Le 2° prévoit que la Métropole de Lyon - qui exerce sur son territoire les compétences d'un département - est comprise dans le champ du fonds de solidarité.

Le 3° procède à une coordination.

Le 4° précise que la population à prendre en compte est la « population DGF », c'est-à-dire celle utilisée pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, qui prend en compte les résidences secondaires.

Le II pérennise la possibilité pour les départements de porter le taux des DMTO à 4,5 %. En application du IV du présent article, il s'applique aux actes passés et aux conventions conclues à compter du 1 ^er mars 2016.

Le III procède à des coordinations afin de tenir compte de la pérennisation prévue au II.

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Vos rapporteurs spéciaux partagent le souci d'aider financièrement les départements, auxquels le financement des allocations individuelles de solidarité pose de vrais problèmes, dans un contexte de baisse des dotations et d'augmentation des dépenses sociales.

Ils regrettent néanmoins que l'État, plutôt que de leur apporter un soutien direct, leur transfère « l'impopularité fiscale » au moyen de ce dispositif.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 quinquies
(Art. L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales)

Assouplissement des conditions de création des communautés d'agglomération

Commentaire : le présent article prévoit d'assouplir les conditions de création de communauté d'agglomération.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi fixe les conditions de création des différents types d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ainsi, des seuils démographiques sont fixés pour créer une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole.

Le montant de la dotation d'intercommunalité perçue par l'EPCI dépend de son type : elle est notamment calculée à partir d'un montant par habitant qui augmente avec la taille démographique de l'EPCI.

Montant par habitant de la dotation d'intercommunalité

(en euros)

Source : DGCL

L'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales fixe les conditions de création des communautés d'agglomération. Ainsi, une communauté d'agglomération est un regroupement de communes de plus de 50 000 habitants, autour d'au moins une ville-centre de plus de 15 000 habitants .

La loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles ^{27 ( * )} a prévu des dérogations :

- le seuil démographique de 15 000 habitants ne s'applique pas « lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département » ;

- le seuil démographique de 50 000 habitants « est réduit à 30 000 habitants lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'initiative de Philippe Vigier et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à assouplir les conditions de création des communautés d'agglomération et à renforcer les possibilités de mutualiser des compétences dans des territoires assez peu denses.

Selon l'auteur de l'amendement, dans des zones rurales peu denses, si le seuil de 50 000 habitants est bien atteint, il n'existe pas sur le territoire de ville-centre de plus de 15 000 habitants : il conviendrait donc de se référer à des « entités urbaines continues » - et non à des « communes ».

Aussi, une communauté d'agglomération pourrait désormais être créée par le regroupement de plusieurs communes « formant un ensemble de plus 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs entités urbaines continues de plus de 15 000 habitants ».

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Selon les informations fournies par Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, en séance publique à l'Assemblée nationale, six intercommunalités pourraient être concernées par un tel dispositif et ainsi accéder au statut de communauté d'agglomération.

La dotation d'intercommunalité de ces communautés de communes qui pourraient devenir des communautés d'agglomération serait calculée à partir d'un montant par habitant de 45,40 euros, soit une hausse d'au moins 10 euros par habitant.

Le coût de cette mesure s'élèverait à quelques centaines de milliers d'euros et serait financé au sein de la dotation globale de fonctionnement des EPCI (7,2 milliards d'euros en 2014) par une minoration à due concurrence de la dotation de compensation (4,6 milliards d'euros).

Les dérogations prévues notamment par des textes récents (la loi de modernisation de l'action publique territoriale ou la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine notamment) sont suffisantes.

En outre, vos rapporteurs spéciaux ne sont pas favorables à l'introduction d'une notion aussi fuyante que celle d' « entité urbaine continue » , dont la définition est peu claire et ne correspond à aucun critère suivi par l'INSEE.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux observent qu'il est possible, le cas échéant, de créer une commune nouvelle susceptible de regrouper plus de 15 000 habitants , permettant à l'intercommunalité de devenir une communauté d'agglomération.

Ils émettent également des réserves sur la présence de cette disposition en loi de finances.

Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter un amendement supprimant cet article.

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* ² Ce montant comprend le reliquat de la contribution du département de Paris, qui a été porté sur la dotation de la commune de Paris.

* ³ Rapport n° 3 (2013-2014) déposé le 1 ^er octobre 2013.

* ⁴ Respectivement 52 % et 48 %, arrondis à la moitié.

* ⁵ Article 44 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* ⁶ Le b du 14° du I procède à la même modification pour le potentiel financier agrégé des ensembles intercommunaux.

* ⁷ Propositions de loi n° 2241 et n° 2244, relatives à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes (XIV ^ème législature).

* ⁸ Voir le commentaire de l'article 9 du présent projet de loi de finances pour 2015 dans le tome II du rapport général.

* ⁹ Sauf pour les communes de plus de 200 000 habitants et celles de moins de moins de 500 habitants, où le coefficient logarithmique, et donc le montant par habitant, reste le même.

* ¹⁰ Compte rendu de la réunion du comité des finances locales du 30 septembre 2014.

* ¹¹ Article 172 de la loi n° 2008-1425 du 23 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ¹² La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ¹³ Article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* ¹⁴ Article 144 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁵ Article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁶ Article 112 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ¹⁷ Article 134 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁸ Article 144 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁹ Article L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ²¹ Article 134 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ²² Article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ²³ Articles L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales et 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ²⁴ Il s'agit d'un prélèvement sur la compensation de la part salaires (CPS) et, en cas d'insuffisance, sur les recettes fiscales des collectivités concernées.

* ²⁵ Chiffres de l'Observatoire des finances locales, 2014.

* ²⁶ Rapport n° 611 (2011-2012) de M. Charles Guené.

* ²⁷ Article 11 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.