Projet de loi de finances pour 2015 - notes de présentation

M. Francis Delattre, rapporteur spécial

II. EN 2015, UNE MISSION QUI NE CONTRIBUE PAS À LA RÉDUCTION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT

A. EN 2015, DES CRÉDITS EN HAUSSE DE 3,3 % À PÉRIMÈTRE CONSTANT

Le montant global des crédits inscrits dans la mission pour l'exercice 2015 est de 1 204 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Sans tenir compte des modifications de périmètre de la mission décrites précédemment, les crédits de la mission diminuent donc de 7 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale (LFI) pour 2014.

Toutefois, en « neutralisant » les mesures de périmètre et en particulier le transfert à l'assurance maladie du financement de la formation médicale initiale, il apparaît que l'enveloppe de la mission progresse de 3,3 % en 2015 .

Observation n° 3 : Au regard de son taux d'évolution à périmètre constant en 2015 (+ 3,3 %), la mission « Santé » va au-delà de la norme de dépenses « zéro valeur » , qui s'applique à l'ensemble des dépenses de l'État. Ainsi, prise dans son ensemble, la présente mission ne contribue pas à la réalisation des 7,7 milliards d'euros d'économies fixés pour l'État en 2015 , dans le cadre du plan d'économies de de 50 milliards d'euros pour la période 2015-2017.

Par ailleurs, il convient de rappeler les difficultés de maîtrise des dépenses de la mission « Santé » observées l'année passée . L'année 2013 a ainsi été marquée par une sur-exécution de 7 % des crédits de la mission par rapport à la prévision en loi de finances initiale et de 4,7 % par rapport à l'exécution 2012. Ce résultat était toutefois uniquement imputable aux dépenses d'aide médicale d'État (cf. infra ).

Tableau n° 1 : Évolution des crédits de la mission « Santé »
à périmètre courant et à périmètre constant (en AE = CP)

(en millions d'euros)

	Périmètre courant			Périmètre constant
	LFI 2014	PLF 2015	Évolution 2015/2014	LFI 2014	PLF 2015	Évolution 2015/2014
Programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins »	690,57	516,98	- 25,1 %	690,57	650,66	- 5,8 %
Action 11 : Pilotage de la politique de santé publique	85,24	93,16	+ 9,3 %	85,24	93,16	+ 9,3 %
Action 12 : Accès à la santé et éducation à la santé	26,33	25,20	- 4,3 %	26,33	25,20	- 4,3 %
Action 13 : Prévention des risques infectieux et des risques liés aux soins	8,80	7,92	- 10,0 %	8,80	7,92	- 10,0 %
Action 14 : Prévention des maladies chroniques et qualité de vie des malades	65,85	62,15	- 5,6 %	65,85	62,15	- 5,6 %
Action 15 : Prévention des risques liés à l'environnement, au travail et à l'alimentation	21,03	18,10	- 13,9 %	21,03	18,10	- 13,9 %
Action 16 : Réponse aux alertes et gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises sanitaires	18,17	11,56	- 36,4 %	18,17	11,56	- 36,4 %
Action 17 : Qualité, sécurité et gestion des produits de santé et du corps humain	144,85	138,60	- 4,3 %	144,85	138,6	- 4,3 %
Action 18 : Projets régionaux de santé	130,87	125,24	- 4,3 %	130,87	123,87	- 5,3 %
Action 19 : Modernisation de l'offre de soins	189,42	35,05	- 81,5 %	189,42	170,1	- 10,2 %
Programme 183 « Protection maladie »	604,90	687,55	+ 13,7 %	604,90	687,55	+ 13,7 %
Action 02 : Aide médicale de l'État	604,90	677,55	+ 12,0 %	604,90	677,55	- 12,0 %
Action 03 : Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante	0,00	10,00	+ 100 %	0,00	10,00	+ 100 %
Total	1 295,47	1 204,53	- 7,0 %	1 295,47	1 338,22	+ 3,3 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du PAP 2015 de la mission « Santé » et des réponses au questionnaire du rapporteur spécial)

B. UNE ÉVOLUTION DE PLUS EN PLUS CONTRASTÉE DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

La progression des crédits de la mission à périmètre constant s'explique par une évolution différenciée des deux programmes qui la constituent :

- les crédits du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » diminuent de 5,8 % à périmètre constant (c'est-à-dire sans tenir compte des différents transferts, et notamment de la formation médicale initiale vers l'assurance maladie). Toutes les actions du programme 204 sont concernées par cette baisse de crédits, à l'exception de l'action n° 11 relative au pilotage de la politique de santé publique. À titre de comparaison, la loi de finances initiale pour 2014 avait prévu une baisse de 2,5 % des crédits du programme (à périmètre constant) par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 ;

- les crédits du programme 183 « Protection maladie » augmentent de 13,7 % à périmètre constant . Comparativement, les crédits prévus pour 2014 ne progressaient que de 2,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013. Cette augmentation particulièrement forte des crédits du programme pour 2015 peut s'interpréter, de prime abord, comme la volonté de mettre fin à la situation récurrente de sous-budgétisation de ce programme. Elle reflète aussi la volonté du Gouvernement de sanctuariser les dépenses d'intervention portées par ce programme .

Les deux programmes de la mission « Santé » se distinguent en effet par la différence de nature de leurs dépenses. Le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » est composé à 63 % de crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) et à 47 % de crédits de titre 6 (dépenses d'intervention), tandis que le programme 183 « Protection maladie » regroupe exclusivement des crédits de titre 6. Globalement, on observe que les dépenses de fonctionnement de la mission sont en baisse par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 (- 4,5 %) , tandis que les dépenses d'intervention ne diminuent qu'en apparence. À périmètre constant , en réintégrant notamment les dépenses de formation médicale initiale, les crédits de titre 6 progressent en réalité d'environ 6 % par rapport à 2014. Toutefois, les dépenses d'intervention n'évoluent pas de façon similaire au sein de chaque programme : celles-ci diminuent pour le programme 204 (- 7,0 %), tandis qu'elles augmentent pour le programme 183 (+ 13,7 %).

Tableau n° 2 : Évolution des crédits de la mission « Santé » par titre de dépenses à périmètre courant (en crédits de paiement)

(en millions d'euros)

	Exécution 2013	LFI 2014	PLF 2015	Évolution 2015/2014
Programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins »
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	305,24	343,68	328,06	- 4,5 %
Titre 6. Dépenses d'intervention	329,76	346,89	188,92	- 45,5 %
Neutralisation des mesures de périmètre en 2015	-	346,89	322,61	- 7,0 %
Programme 183 « Protection maladie »
Titre 6. Dépenses d'intervention	0,16	604,90	687,55	+ 13,7 %
Mission « Santé »
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	305,40	343,68	328,06	- 4,5 %
Titre 6. Dépenses d'intervention	1073	951,79	876,47	- 7,9 %
Neutralisation des mesures de périmètre en 2015	-	951,79	1 010,16	+ 6,1 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances (RAP) et des PAP 2014 et 2015 de la mission « Santé »)

Observation n° 4 : la mission « Santé » se caractérise par l' évolution contraire des dépenses de ses deux programmes (- 5,8 % pour le programme 204 et + 13,7 % pour le programme 183 à périmètre constant) . Ce fort contraste s'explique par le dynamisme variable des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'intervention, en particulier des dépenses d'aide médicale d'État (AME).

C. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS PRÉVUE JUSQU'EN 2017

L'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 arrête, pour les exercices 2015 à 2017, les plafonds des crédits alloués à la mission « Santé ». Ces derniers progressent de 1,20 milliard d'euros en 2015 à 1,23 milliard d'euros en 2017 , soit une évolution de + 2,2 % sur le triennal.

Tableau n° 3 : Plafonds des crédits de la mission « Santé » dans le cadre du budget triennal 2015-2017 ⁽¹⁾

(en millions d'euros)

LFI 2014 (au format 2015) ⁽²⁾	PLF 2015	2016	2017
1 170	1 205	1 224	1 231

(1) Les plafonds de la mission « Santé » sont présentés hors contribution directe de l'État au compte d'affectation spéciale « Pensions », comme les autres missions du budget général.

(2) Le format 2015 de la mission tient compte des mesures de périmètre et des transferts ayant un impact sur la mission « Santé » en 2015.

Source : PAP de la mission « Santé » pour 2015

Le projet annuel de performances de la présente mission ne présente pas les facteurs pris en compte pour la construction de cette trajectoire. Aussi est-il difficile de porter un jugement tout à fait éclairé sur la programmation retenue.

On peut toutefois observer que l'objectif de stabilisation des crédits de la présente mission retenu par la loi de programmation précédente, pour les années 2012 à 2017, est officiellement abandonné pour le prochain triennal.

Observation n° 5 : la mission « Santé » ne participe pas à l'effort de redressement des comptes publics pour le prochain triennal . Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 indique que le plafond de crédits de la mission progresserait de 2,2 % entre 2015 et 2017 , et même de 5,2 % entre 2014 et 2017.