Mission « Égalité des territoires et logement » (et articles 52 à 54)

Les principales observations de votre rapporteur spécial

1. La mission connaît deux changements notables de son périmètre :

- une opération de « rebudgétisation » du financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL), pour 5,7 milliards d'euros, due en particulier au transfert à l'État de la contribution de la branche famille de la sécurité sociale en compensation de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité ;

- le déplacement du programme 147 « Politique de la ville » de la présente mission vers la mission « Politique des territoires », afin de tirer les conséquences de la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) qui reprend notamment les activités de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.

Tout en étant favorable à la création du CGET et en comprenant les raisons ayant guidé ce choix, votre rapporteur spécial regrette que la politique de la ville ne figure plus dans la mission « Égalité des territoires et logement » , compte tenu notamment des fortes synergies existant entre l'accès au logement et la construction de logements sociaux, d'une part, et la rénovation urbaine, d'autre part.

2. Du fait principalement de la « rebudgétisation » d'une partie du financement du FNAL, la mission passe de 7,8 milliards d'euros à 13,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 7,6 milliards d'euros à 13,4 milliards d'euros en crédits de paiement entre 2014 et 2015, soit une progression de plus de 75 %.

La mission « Égalité des territoires et logement » couvre essentiellement des dépenses inéluctables, qu'il s'agisse des aides personnelles au logement que des dépenses liées à la veille sociale et à l'hébergement d'urgence.

3. Le poids des dépenses fiscales reste significatif même s'il enregistre une tendance à la baisse (12,5 milliards d'euros de dépenses fiscales principales sur impôts d'État et sur impôts locaux pris en charge par l'État).

Les mesures d'incitation fiscale à l'investissement locatif continuent, pour leur part, de progresser, sous l'effet des dispositifs éteints mais aussi de la montée en charge du dispositif « Duflot » qui devient « Pinel ». Pour être justifiées, elles doivent être calibrées et orientées afin de soutenir efficacement la construction de logements sans créer simplement un effet d'aubaine.

4. Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » voit ses crédits augmenter de 4,53 %, avec 1,375 milliard d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Malgré ces moyens renforcés, l'enveloppe budgétaire sera, une fois encore, vraisemblablement insuffisante compte tenu notamment des dépenses exécutées au cours des derniers exercices et des besoins toujours plus importants en termes d'hébergement d'urgence.

5. Avec près de 11 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » couvre 82 % des crédits de la mission. La quasi-totalité de cette dotation concerne le financement du FNAL par l'État. Afin de contenir les charges du FNAL qui ne cessent d'augmenter depuis de nombreuses années, deux mesures d'économies sont prévues pour 2015.

La première, d'ordre réglementaire, tend à réviser les paramètres d'indexation de l'abattement forfaitaire pratiqué sur les revenus pris en compte pour les calculs des aides personnelles au logement versées en secteur locatif hors foyers, pour une économie de l'ordre de 87 millions d'euros en 2015, 296 millions d'euros en 2016 et 456 millions d'euros en 2017.

La seconde, prévue à l' article 52 rattaché à la présente mission, vise à restreindre le champ des aides personnelles au logement versées aux propriétaires, en limitant leur attribution aux cas où les ressources perçues par les ménages auraient baissé de plus de 30 %. Parce que ces aides peuvent permettre de sécuriser les plans de financement de ménages modestes et que leur limitation à un « filet de sécurité » risquerait de diminuer les mises en chantier alors que le Gouvernement prévoit un plan de relance de la construction, votre rapporteur spécial vous propose un amendement de suppression de cet article.

Bien que les charges du FNAL aient fait l'objet d'une réévaluation, de même que la subvention d'équilibre versée par l'Etat pour 2015, il est vraisemblable qu'une nouvelle fois, la prévision soit inférieure à la dépense réellement constatée . En particulier, l'exécution pour 2014 devrait créer une dette de 200 à 250 millions d'euros au titre du FNAL, qui se répercutera nécessairement sur 2015. Votre rapporteur spécial déplore cette pratique qui repousse les difficultés et rend plus complexe l'exécution budgétaire de l'année suivante.

Votre rapporteur spécial vous propose également de supprimer l'article 53 rattaché à la présente mission et tendant à faire passer de 150 millions d'euros à 300 millions d'euros le montant pour 2015 du prélèvement exceptionnel versé par la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) pour financer le FNAL. Le maintien de ce prélèvement à son niveau de 2014 constitue une remise en cause des engagements pris par l'État auprès de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)-Action logement. En outre, il convient de maintenir un niveau suffisamment élevé de financement pour assurer les décaissements attendus au titre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) en 2015 et permettre le lancement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

6. Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » enregistre une baisse de 9,3 % de ses autorisations d'engagement (522 millions d'euros) et de 28 % de ses crédits de paiement (289 millions d'euros) par rapport à 2014.

Surtout, les « aides à la pierre » sont réduites à 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 160 millions d'euros en crédits de paiement . Votre rapporteur spécial relève le très faible montant des crédits budgétaires inscrits, alors que le Gouvernement affiche toujours un objectif de 150 000 logements sociaux par ans d'ici 2017. Afin d'assurer le financement des logements sociaux dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, il est fait appel à 216 millions d'euros de fonds de concours issus du fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

Votre rapporteur spécial constate que la construction de logements sociaux repose désormais essentiellement sur d'autres ressorts que ceux des crédits budgétaires.

7. Le financement de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) reste incertain , même si plusieurs mesures sont prises pour pallier la faiblesse des recettes enregistrées au titre de sa principale ressource que constituent les mises aux enchères de quotas carbone. La situation financière de l'Agence doit faire l'objet d'un suivi attentif, ses modalités de financement paraissant inadaptées au regard des objectifs ambitieux qui lui sont attribués.

Au 10 octobre 2014, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 29% des réponses portant sur la mission « Égalité des territoires et logement » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.