Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial
COMPTE D'AFFECTATION
SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT
CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »
Le présent compte d'affectation spéciale (CAS) a été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 16 ( * ) . Il est doté en 2016 de 335 millions d'euros en recettes comme en dépenses, soit une hausse significative de 8,4 % par rapport à 2015.
I. LES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE VONT FAIRE L'OBJET DE PROFONDES RÉFORMES DANS LES ANNÉES À VENIR
A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES QUI FONT L'OBJET DEPUIS 2010 D'UNE CONVENTION ENTRE SNCF MOBILITÉS ET L'ETAT
1. Des lignes d'équilibre du territoire qui accumulent les pertes d'exploitation en raison d'une fréquentation en nette diminution
Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent 30 lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire.
Depuis le 2 janvier 2012, l'ensemble de ces lignes sont exploitées sous la dénomination « Intercités », ce qui a conduit à la disparition des marques « Corail », « Téoz » et « Lunéa ».
Ces lignes présentent depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années, la fréquentation des TET ayant diminué de 20 % depuis 2011 17 ( * ) , notamment en raison de l'essor du covoiturage. La libéralisation du transport par autocar prévue par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques devrait encore accélérer ce phénomène.
Dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant.
De 330 millions d'euros en 2014, le déficit d'exploitation des TET pourrait atteindre 450 millions d'euros en 2016.
En outre, la satisfaction des clients n'a cessé de reculer ces dernières années en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.
2. L'État, autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire depuis 2011, n'est pas parvenu jusqu'ici à jouer pleinement son rôle
Jusque en 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET.
Mais l'ouverture à la concurrence, depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme, en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables. Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF.
En outre, certaines dessertes de TET étaient menacées de fermeture, en raison de l'ampleur de leurs pertes.
Afin de faire face à ces difficultés, l'État et SNCF Mobilités ont signé le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET. Cette convention a par la suite été prolongée par voie d'avenants à deux reprises et prendra fin le 31 décembre 2015.
Elle convention s'inscrivait dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP » 18 ( * ) (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État 19 ( * ) .
En vertu de cette convention, l'État est devenu l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).
En contrepartie, l'État lui verse chaque année une compensation pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET. Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public , qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».
3. Les conclusions du rapport de la commission « TET d'avenir » ont démontré l'urgence d'une réforme d'une offre TET devenue insoutenable pour les finances publiques
Dans le contexte d'aggravation du déficit d'exploitation des TET évoqué supra , le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a mis en place en novembre 2014 une commission « TET d'avenir » et lui a confié la mission d'étudier les dysfonctionnements actuels de l'offre TET afin de proposer des axes d'amélioration.
Cette commission, composée de parlementaires, d'élus régionaux et d'experts et présidée par notre collègue député Philippe Duron, a rendu son rapport le 26 mai dernier.
Estimant que le partage des responsabilités entre l'État et SNCF Mobilité manquait de lisibilité, elle a préconisé un renforcement du rôle d'autorité organisatrice de l'État.
En matière d'offre, elle a plaidé en faveur d'une consolidation des lignes à fort potentiel et d'une reprise par les TER ou des services d'autocar des lignes les moins fréquentées.
Elle a relevé la nécessité de renouveler le matériel roulant de l'ensemble des lignes TET qu'elle préconise de maintenir en soulignant que la moyenne d'âge de ce matériel était de 35 ans.
Enfin, elle a proposé d'expérimenter l'ouverture à la concurrence des lignes TET, dans un premier temps pour les lignes de nuit.
4. La feuille de route du Gouvernement annoncée le 7 juillet 2015 n'a pas encore tranché la question très sensible des lignes TET à conserver ou à supprimer
Suite à la remise du rapport de la commission « TET d'avenir », le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a présenté le 7 juillet 2015 la « feuille de route du Gouvernement pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire ».
Pour rompre avec la relative confusion qui prévalait jusqu'à présent, une nouvelle convention pour l'exploitation des TET sera élaborée avec SNCF Mobilités pour la période 2016-2020 et fera de l'État une véritable autorité organisatrice des transports, sur le modèle des autorités organisatrices régionales.
Dans cette perspective, les moyens consacrés par l'État à son rôle d'autorité organisatrice des TET seront renforcés, tant au niveau de l'administration centrale du ministère des transports que par le recours à des expertises extérieures. Des correspondants de haut niveau au sein des services déconcentrés (DREAL) seront chargés d'assurer la liaison avec les acteurs locaux.
Un conseil consultatif des TET présidé par le secrétaire d'État chargé des transports réunira les présidents de région, deux parlementaires et deux représentants des usagers pour favoriser un dialogue régulier sur l'évolution des TET et sur leur articulation avec l'offre de TER.
Sur la base des préconisations de la commission « TET d'avenir », le Gouvernement a confié à un préfet, François Philizot, la mission de proposer, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, et en particulier les régions, des évolutions de l'offre et de la gouvernance des TET d'ici mai 2016. Ce n'est donc qu'à partir de cette date que seront prises les décisions difficiles relatives au maintien ou non des lignes TET les plus déficitaires.
Enfin, le Gouvernement a annoncé le renouvellement d'ici 2025 du matériel roulant sur les lignes TET structurantes, ce qui représentera au total un engagement financier de 1,5 milliard d'euros (voir infra ).
B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI VIENT COMPENSER LE DÉFICIT D'EXPLOITATION DE SNCF MOBILITÉ AINSI QUE LA RÉGÉNÉRATION DU MATÉRIEL ROULANT
Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 20 ( * ) , du présent compte d'affectation spéciale .
Ce compte est apparu comme la solution la plus appropriée pour :
- permettre d'intégrer dans le budget de l'État le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;
- garantir chaque année la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;
- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes.
Ce compte perçoit trois types de recettes , décrites infra : la contribution de solidarité territoriale (CST), une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) et le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).
Il retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :
- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État ;
- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés ;
- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique.
La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 2011 21 ( * ) . Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l'État exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.
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Les trois taxes affectées au CAS 1) La contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), le Syndicat des transports d'Île-de-France (pour les RER) ou l'État, ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse . 2) La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros. 3) Une fraction de la taxe existante dite « d'aménagement du territoire » (TAT), prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts, est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. |
* 16 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 17 La baisse de fréquentation est même de -25 % pour les lignes TET de nuit.
* 18 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.
* 19 Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.
* 20 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 21 Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.