Projet de loi de finances pour 2016 - notes de présentation

MM. Gérard LONGUET et Thierry FOUCAUD, rapporteurs spéciaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

Aucune modification de la maquette budgétaire n'est prévue en 2016 s'agissant des programmes 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », 141 « Enseignement scolaire public du second degré », 230 « Vie de l'élève » et 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale ».

S'agissant du programme 139, la sous-action 09-03 « emplois aidés » est supprimée, ce programme ne supportant plus de dépenses relatives aux emplois aidés.

A. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »

Les crédits du programme 140 progresseront en 2016 de 1,87 % en AE comme en CP, passant de 19,8 milliards d'euros à 20,2 milliards d'euros.

Si cette hausse concerne l'ensemble des sept actions de ce programme, elle est cependant plus marquée s'agissant des actions 02 « Enseignement élémentaire » (+ 146,6 millions d'euros) et 07 « Formation des personnels enseignants » (+ 118,9 millions d'euros).

Entre 2014 et 2016, les crédits du programme 140 auront progressé de près de 5 % (+ 939,5 millions d'euros).

Évolution des crédits du programme 140

(en millions d'euros)

		AE/CP 2014	AE/CP 2015	AE/CP 2016	Évolution 2016/2015 (en %)	Évolution 2016/2014
1	Enseignement préélémentaire	4 931,9	5 008,0	5 067,4	1,19 %	2,75%
2	Enseignement élémentaire	9 412,5	9 601,5	9 748,1	1,53 %	3,57%
3	Besoins éducatifs particuliers	1 732,0	1 758,9	1 771,1	0,69 %	2,26%
4	Formation des personnels enseignants	463,5	684,1	803,1	17,38 %	73,25%
5	Remplacement	1 610,1	1 635,1	1 647,9	0,79 %	2,35%
6	Pilotage et encadrement pédagogique	1 033,9	1 050,4	1 070,4	1,91 %	3,53%
7	Personnels en situations diverses	76,4	91,2	91,7	0,50 %	20,02%
Total		19 260,3	19 829,3	20 199,8	1,87 %	4,88 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Comme le montre le tableau ci-après, l'augmentation des crédits du programme 140 prévue en 2016 est uniquement imputable à une hausse des dépenses de titre 2 (+ 371,3 millions d'euros) .

Évolution des crédits du programme 140 par nature

(en millions d'euros)

	% des AE/CP du programme	AE/CP LFI 2015	AE/CP demandés pour 2016	Évolution (en %)	Évolution en valeur
Titre 2 (personnel)	99,81 %	19 790,6	20 161,9	1,88 %	371,3
Titre 3 (fonctionnement)	0,15 %	31,1	30,5	- 2,04 %	- 0,6
Titre 6 (intervention)	0,04 %	7,6	7,5	- 1,44 %	- 0,1
Total 140		19 829,3	20 199,8	1,87 %	370,6

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

B. LE PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »

Le programme 141 sera doté en 2016 de 31,3 milliards d'euros (+ 0,98 % par rapport à 2015). Les évolutions les plus notables concernent l'action 01 « Enseignement en collège » (+ 181,6 millions d'euros) et l'action 09 « Formation des personnels enseignants et d'orientation » (+ 106 millions d'euros).

Évolution des crédits du programme 141

(en millions d'euros)

		AE/CP 2014	AE/CP 2015	AE/CP 2016	Évolution 2016/2015 (en %)	Évolution 2016/2014 (en %)
1	Enseignement en collège	10 870,4	10 974,9	11 156,5	1,66 %	2,63%
2	Enseignement général et technologique en lycée	6 859,7	6 902,6	6 916,1	0,20 %	0,82%
3	Enseignement professionnel sous statut scolaire	4 173,3	4 201,7	4 208,8	0,17 %	0,85%
4	Apprentissage	7,2	7,2	7,2	- 0,11 %	0,63%
5	Enseignement post-baccalauréat en lycée	2 007,1	2 024,8	2 022,8	- 0,10 %	0,78%
6	Besoins éducatifs particuliers	1 159,4	1 169,5	1 168,0	- 0,13 %	0,74%
7	Aide à l'insertion professionnelle	54,0	54,4	55,8	2,55 %	3,36%
8	Information et orientation	303,1	305,8	305,4	- 0,12 %	0,76%
9	Formation continue des adultes et validation des acquis de l'expérience	117,5	118,3	118,1	- 0,14 %	0,55%
10	Formation des personnels enseignants et d'orientation	322,2	542,5	648,4	19,54 %	101,27%
11	Remplacement	1 389,2	1 401,5	1 401,9	0,03 %	0,91%
12	Pilotage, administration et encadrement pédagogique	3 152,7	3 183,0	3 180,6	- 0,08 %	0,88%
13	Personnels en situations diverses	54,4	89,2	89,1	- 0,10 %	63,93%
Total		30 470,2	30 975,3	31 278,7	0,98 %	2,65 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation significative des crédits de l'action 01 résulte pour l'essentiel d'une hausse des dépenses de titre 6 (intervention).

En effet, conformément aux dispositions de l'article L. 211-8 du code de l'éducation, l'État a la charge des « dépenses de fonctionnement à caractère directement pédagogique dans les collèges, les lycées et les établissements d'éducation spéciale, dont celles afférentes aux ressources numériques, incluant les contenus et les services, spécifiquement conçues pour un usage pédagogique, ainsi que de la fourniture des manuels scolaires dans les collèges, les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole [...] et les établissements d'éducation spéciale et des documents à caractère pédagogique à usage collectif dans les lycées professionnels ».

Une dotation de 125,7 millions d'euros est ainsi prévue au titre de l'acquisition de manuels conformes aux nouveaux programmes qui entreront en vigueur à compter de la rentrée scolaire 2016 .

Les élèves des cycles 3 et 4 bénéficieront de nouveaux manuels en français, mathématiques et histoire-géographie. Par ailleurs, un manuel de langue vivante 2 sera fourni aux élèves de cinquième et les élèves de sixième bénéficieront d'un nouveau manuel de sciences. Les autres manuels seront fournis à la rentrée 2017.

Évolution des crédits du programme 141 par nature

(en millions d'euros)

	% des AE/CP du programme	AE/CP LFI 2015	AE/CP demandés pour 2016	Évolution (en %)	Évolution en valeur
Titre 2 (personnel)	99,18 %	30 863,5	31 021,4	0,51 %	157,9
Titre 3 (fonctionnement)	0,21 %	44,4	64,4	45,02 %	20,0
Titre 6 (intervention)	0,62 %	67,4	193,0	186,17 %	125,5
Total 141		30 975,3	31 278,7	0,98 %	303,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C. LE PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »

Le programme 230 constitue un programme d'appui à la scolarité. Il rassemble les actions destinées, d'une part, à « améliorer le climat scolaire et favoriser l'apprentissage de la responsabilité et de la citoyenneté » et, d'autre part , « à promouvoir la santé des élèves et à améliorer leur qualité de vie ».

Comme le montre le tableau ci-après, en 2016, ce programme sera doté de 4,84 milliards en AE (+ 0,61 %) et de 4,85 milliards en CP (- 0,05 %) .

Les crédits de l'action 01 progressent de 24,1 millions d'euros en AE et CP. Cette hausse résulte d'une augmentation du nombre d'assistants d'éducation rémunérés en moyenne annuelle par rapport à 2015 (49 300 contre 48 300 en 2015). 2 150 assistants d'éducation seront affectés dans des réseaux d'éducation prioritaire dès le 1 ^er janvier 2016 .

Par ailleurs, l'action 03 voit ses crédits augmenter de près de 44 millions d'euros en AE comme en CP en raison d' une augmentation du nombre d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (+ 350 ETP) et de contrats aidés (69 000 contrats uniques d'insertion en moyenne annuelle).

Les crédits de l'action 06 connaissent, à l'inverse, une baisse sensible (- 51,8 millions d'euros en AE et - 89,9 millions d'euros en CP) résultant principalement d'une diminution des crédits destinés au fonds de soutien au développement des activités périscolaires (- 91 millions d'euros par rapport à 2015).

Une diminution de crédits peut en outre être constatée au titre des emplois d'avenir professeur (10,9 millions d'euros en 2016 contre 24 millions d'euros en 2015).

Cette baisse résulte du remplacement, à compter de la rentrée 2015, de ce dispositif par celui des « étudiants apprentis professeur ».

Les emplois d'avenir professeurs (EAP)

Créé en 2012, le dispositif des « emplois d'avenir professeur » (EAP) est destiné aux étudiants boursiers de l'enseignement supérieur, suivant une formation initiale dans un établissement d'enseignement supérieur et se destinant aux métiers du professorat. Il vise à leur permettre d'exercer une activité rémunérée s'inscrivant dans leur projet professionnel tout en leur permettant de poursuivre leurs études.

Ces étudiants effectuent des missions dans les écoles et les établissements du second degré et perçoivent une rémunération ainsi qu'une bourse de service public. Ils s'engagent, en contrepartie, à se présenter aux concours de l'enseignement.

Depuis la rentrée 2015, les emplois d'avenir professeurs sont progressivement remplacés par les « étudiants apprentis professeurs ».

Ce nouveau dispositif est destiné aux étudiants en troisième année de licence inscrits en première année de master « métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation » et leur permet de suivre, en alternance, une formation pratique et théorique tout en percevant une rémunération. Expérimenté dans les académies de Créteil et de Guyane à la rentrée 2015, ce dispositif devrait être généralisé à compter de la rentrée 2016.

Enfin, de manière plus marginale, un transfert de 1,7 million d'euros est prévu vers le programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Cette contribution était versée auparavant à l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) au titre de la participation de la mission « Enseignement scolaire » au fonds interministériel de prévention de la délinquance. Compte tenu de la dissolution de l'Acsé au 1 ^er janvier 2016, l'ensemble des crédits à destination de ce fonds seront regroupés sur le programme 122.

Évolution des crédits du programme 230

(en millions d'euros)

		AE 2014	AE 2015	AE 2016	Évolution 2016/2015	Évolution 2016/2014	CP 2014	CP 2015	CP 2016	Évolution 2016/2015 (en %)	Évolution 2016/2014 (en %)
1	Vie scolaire et éducation à la responsabilité	2 307,9	2 351,0	2 375,1	1,02 %	2,91 %	2 307,9	2 351,0	2 375,1	1,02 %	2,91 %
2	Santé scolaire	460,7	474,4	476,0	0,34 %	3,31 %	460,7	474,4	476,0	0,34 %	3,31 %
3	Inclusion scolaire des élèves en situation de handicap	708,3	750,1	793,9	5,85 %	12,09 %	708,3	750,1	793,9	5,85 %	12,09 %
4	Action sociale	720,0	733,0	751,3	2,51 %	4,35 %	720,0	733,0	751,3	2,51 %	4,35 %
5	Politique de l'internat et établissement à la charge de l'État	53,5	54,4	47,7	- 12,27 %	- 10,78 %	53,5	54,4	47,7	- 12,27 %	- 10,78%
6	Actions éducatives complémentaires aux enseignements	245,3	444,6	392,8	- 11,64 %	60,15 %	178,2	492,2	408,3	- 17,04 %	129,06%
Total		4 495,8	4 807,4	4 836,9	0,61 %	7,59 %	4 428,7	4 855,0	4 852,4	- 0,05 %	9,57 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

D. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS»

Les crédits du programme 109 sont quasi stables par rapport à 2015 (7,2 milliards d'euros, soit une hausse de 0,4 %). Les principales évolutions concernent les actions 09, 10 et 12.

S'agissant de l'action 09, l'augmentation de crédits prévue pour 2016 est liée à la hausse du forfait d'externat (+ 9,8 millions d'euros) en prévision de l'accroissement des effectifs d'élèves à la rentrée 2015 (+ 0,53 %).

Par ailleurs, les crédits de l'action 10 augmentent de manière significative en raison de l'accroissement des dépenses de formation continue . En application du principe de parité par rapport à l'enseignement public, 37,5 millions d'euros seront ainsi consacrés au financement d'actions de formation, montant qui inclut une prime de 4 millions d'euros destinée au financement du plan de formation exceptionnel au numérique à destination des personnels d'encadrement, des formateurs et des personnes ressources pour le numérique qui précédera les formations des enseignants .

Enfin, la diminution des crédits de l'action 12 (- 33 millions d'euros) par rapport à 2015 résulte d'une ventilation différente de celle prévue en loi de finances pour 2015 de l'économie constatée au titre du régime temporaire de retraite de l'enseignement privé (RETREP). En effet, celle-ci avait été répartie sur l'ensemble des actions du programme au lieu d'être concentrée sur l'action 12 qui supporte le RETREP. Les crédits de l'action 12 pour 2016 tiennent donc compte de la régularisation de cette erreur d'imputation .

Évolution des crédits du programme 139

(en millions d'euros)

		AE/CP 2014	AE/CP 2015	AE/CP 2016	Évolution 2016/2015	Évolution 2016/2014
1	Enseignement préélémentaire	444,6	446,1	446,9	0,17 %	0,52 %
2	Enseignement élémentaire	1 173,3	1 179,6	1 189,9	0,88 %	1,41 %
3	Enseignement en collège	1 875,1	1 888,8	1 893,0	0,22 %	0,96 %
4	Enseignement général et technologique en lycée	1 205,5	1 208,6	1 210,4	0,15 %	0,41 %
5	Enseignement professionnel sous statut scolaire	762,8	765,4	766,5	0,15 %	0,49 %
6	Enseignement post-baccalauréat en lycée	260,5	261,4	261,6	0,05 %	0,40 %
7	Dispositifs spécifiques de scolarisation	150,6	151,2	151,3	0,11 %	0,49 %
8	Actions sociales en faveur des élèves	63,7	65,1	65,8	1,02 %	3,33 %
9	Fonctionnement des établissements	635,4	643,4	660,8	2,70 %	3,99 %
10	Formation initiale et continue des enseignants	87,2	120,5	145,4	20,69 %	66,69 %
11	Remplacement	168,2	168,8	169,7	0,50 %	0,85 %
12	Soutien	274,9	275,5	241,6	- 12,31 %	- 12,10%
Total		7 101,8	7 174,4	7 202,9	0,40 %	1,42 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

E. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »

Programme support de la mission « Enseignement scolaire » , le programme 214 rassemble les actions ayant trait aux ressources humaines, à l'évaluation et à la prospective, à la politique immobilière du ministère, aux achats et à la logistique, aux affaires juridiques, aux relations internationales et à la communication.

Les crédits de ce programme (2,1 milliards d'euros en AE et 2,2 milliards d'euros en CP) sont quasi stables par rapport à 2015 (- 0,82 % en AE et - 0,29 % en CP).

Évolution des crédits du programme 214

(en millions d'euros)

		AE 2014	AE 2015	AE 2016	Évolution 2016/2015	Évolution 2016/2014	CP 2014	CP 2015	CP 2016	Évolution 2016/2015	Évolution 2016/2014
1	Pilotage et mise en oeuvre des politiques éducatives	382,8	385,6	388,2	0,68 %	1,41 %	382,8	385,6	388,2	0,68 %	1,41 %
2	Évaluation et contrôle	77,8	77,7	78,3	0,68 %	0,60 %	77,8	77,7	78,3	0,68 %	0,60 %
3	Communication	14,0	13,8	13,7	- 0,98 %	- 2,56 %	14,0	13,8	13,7	- 0,98 %	- 2,56 %
4	Expertise juridique	16,2	16,2	16,4	1,36 %	1,50 %	16,2	16,2	16,4	1,36 %	1,50 %
5	Action internationale	15,4	14,4	10,2	- 28,99 %	- 33,76 %	15,4	14,4	10,2	- 28,99 %	- 33,76 %
6	Politique des ressources humaines	664,2	666,4	666,4	- 0,01 %	0,33 %	663,5	666,4	666,4	- 0,01 %	0,43 %
7	Établissements d'appui de la politique éducative	202,9	155,3	152,4	- 1,88 %	- 24,88 %	202,9	155,3	152,4	- 1,88 %	- 24,88 %
8	Logistique, système d'information, immobilier	744,2	631,8	622,3	- 1,50 %	- 16,38 %	639,3	664,2	666,1	0,29 %	4,19 %
9	Certification	194,9	195,4	191,0	- 2,28 %	- 2,00 %	194,9	195,4	191,0	- 2,28 %	- 2,00 %
10	Transports scolaires	3,3	3,3	3,3	- 0,03 %	0,00 %	3,3	3,3	3,3	- 0,03 %	0,00 %
Total		2 315,6	2 159,9	2 142,1	- 0,82 %	- 7,49 %	2 210,1	2 192,3	2 185,9	- 0,29 %	- 1,09 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette diminution résulte d'une baisse des dépenses de titres 5 (investissement) et 6 (intervention).

S'agissant des dépenses de titre 5, cette évolution s'explique principalement par la diminution des besoins au titre des grands projets immobiliers des services déconcentrés (livraison en 2015 de l'opération de construction du rectorat de Toulouse et de la direction des services départementaux de l'éducation nationale de la Haute-Garonne notamment).

S'agissant du titre 6, la dotation en faveur des bourses de service public s'élèvera à 11,6 millions d'euros en 2016, contre 26,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015. Ces bourses seront versées aux 4 500 emplois d'avenir professeurs (EAP) en poste en 2014-2015 et ayant sollicité le renouvellement de leur contrat en 2015-2016. La baisse de la dotation en faveur de ce dispositif tient compte de son remplacement par celui des contrats d'apprentis professeurs.

Évolution des crédits du programme 214 par nature

(en millions d'euros)

	% des AE du programme	AE LFI 2015	AE demandées pour 2016	Évolution	Évolution en valeur	% des CP du programme	CP LFI 2015	CP demandés pour 2016	Évolution	Évolution en valeur
Titre 2 (personnel)	68,68 %	1 457,7	1 471,1	0,92 %	13,5	67,30 %	1 457,7	1 471,1	0,92 %	13,5
Titre 3 (fonctionnement)	27,95 %	589,4	598,8	1,60 %	9,4	27,51 %	598,8	601,4	0,44 %	2,6
Titre 5 (investissement)	2,45 %	80,9	52,5	- 35,07 %	- 28,4	4,29 %	102,6	93,7	- 8,65 %	- 8,9
Titre 6 (intervention)	0,92 %	31,9	19,7	- 38,50 %	- 12,3	0,90 %	33,2	19,7	- 40,90 %	- 13,6
Total 214		2 159,9	2 142,1	- 0,82 %	- 17,8		2 192,3	2 185,9	- 0,29 %	- 6,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

F. LE PROGRAMME 143 « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »

1. Une augmentation des crédits consacrés à l'enseignement agricole pour la sixième année consécutive

En 2016, les crédits du programme 143 s'élèveront à 1,39 milliard d'euros en AE comme en CP (+ 9,5 millions d'euros par rapport à 2015, soit une augmentation de + 0,69 %).

Évolution des crédits du programme 143

(en millions d'euros)

		AE/CP 2014	AE/CP 2015	AE/CP 2016	Évolution 2016/2015	Évolution 2016/2014
1	Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements publics	682,7	703,9	718,2	2,03 %	5,20 %
2	Mise en oeuvre des enseignements dans les établissements privés	565,9	578,8	574,3	- 0,77 %	1,48 %
3	Aide sociale aux élèves (enseignement public et privé)	84,9	85,3	84,7	- 0,78 %	- 0,32 %
4	Évolution des compétences et dynamique territoriale	3,6	4,0	4,3	7,59 %	16,48 %
5	Moyens communs à l'enseignement technique agricole, public et privé	5,5	5,4	5,4	0,00 %	- 2,45 %
Total		1 342,7	1 377,3	1 386,8	0,69 %	3,28 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits du programme 143 résulte quasi exclusivement de l'augmentation des dépenses de titre 2 (+ 9,9 millions d'euros par rapport à 2015).

Par ailleurs, en 2016, 125 121 euros seront inscrits sur le programme 143 au titre de dépenses d'opérations financières (investissements du centre d'enseignement zootechnique de Rambouillet et du lycée agricole de Mayotte).

Évolution des crédits du programme 143 par nature

(en millions d'euros)

	% des AE/CP du programme	AE/CP LFI 2015	AE/CP demandés pour 2016	Évolution	Évolution en valeur
Titre 2 (personnel)	65,48 %	898,2	908,1	1,10 %	9,9
Titre 3 (fonctionnement)	0,39 %	5,4	5,4	0,00 %	0,0
Titre 6 (intervention)	34,12 %	473,8	473,2	- 0,12 %	- 0,6
Titre 7 (dépenses d'opérations financières)	0,01 %	0,0	0,1		0,1
Total 143		1 377,3	1 386,8	0,69 %	9,5

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Un enseignement original enregistrant de bons résultats en matière d'insertion professionnelle

La spécificité de l'enseignement technique agricole réside dans la multiplicité des fonctions qui lui sont assignées. Ainsi, l'article L. 811-1 du code rural fixe cinq missions dévolues à l'enseignement agricole :

- assurer une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

- participer à l'animation et au développement des territoires ;

- contribuer à l'insertion scolaire, sociale et professionnelle des jeunes et à l'insertion sociale et professionnelle des adultes ;

- contribuer aux activités de développement, d'expérimentation et d'innovation agricoles et agroalimentaires ;

- participer à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l'accueil d'élèves, apprentis, étudiants, stagiaires et enseignants.

Les taux d'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement agricoles apparaissent relativement élevés dans un contexte de persistance d'un très fort taux de chômage chez les jeunes (24 % au premier trimestre 2015). En 2014, le taux d'insertion à sept mois du brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) s'élevait à 76,7 %. Si le taux d'insertion à sept mois des titulaires du certificat d'aptitude professionnel agricole n'était que de 39,3 %, il atteignait 71,3 % à trente-trois mois. Ces taux d'insertion semblent en outre s'améliorer par rapport à 2013, à l'exception de celui du bac professionnel. Pour autant, selon le ministère de l'agriculture, ce phénomène s'explique par un nombre élevé de diplômés sur le marché du travail en raison du « double flux » résultant de la rénovation du bac professionnel.