Projet de loi de finances pour 2016 - notes de présentation

MM. Gérard LONGUET et Thierry FOUCAUD, rapporteurs spéciaux

III. UNE POLITIQUE DE CROISSANCE DES EFFECTIFS QUI LIMITE LES MARGES DE MANoeUVRE EN MATIÈRE SALARIALE

La loi de refondation du 8 juillet 2013 ^{9

(
*
)} fixe comme objectif la création de 55 000 postes supplémentaires, dont 54 000 dans l'éducation nationale et 1 000 dans l'enseignement technique agricole sur le quinquennat (cf. tableau infra ).

Répartition des 55 000 créations de postes de la mission
« Enseignement scolaire »
(en ETP)

Réforme de la formation initiale	27 000
dont enseignants stagiaires	26 000
dont enseignants titulaires formateurs	1 000
Enseignants titulaires	21 000
dont premier degré (public et privé)	14 000
Scolarisation des enfants de moins de 3 ans	3 000
Renforcement de l'encadrement pédagogique dans les zones difficiles	7 000
Amélioration de l'équité territoriale interacadémique	4 000
dont second degré (public et privé)	7 000
Collèges en difficultés professionnelles et lycées professionnels : lutte contre le décrochage	4 000
Amélioration de l'équité territoriale interacadémique	3 000
Accompagnement des élèves en situation de handicap, conseillers principaux d'éducation, personnels administratifs, médico-sociaux, vie scolaire	6 000
Enseignement technique agricole	1 000
TOTAL	55 000

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

A. UNE PRÉVISION DE 10 851 CRÉATIONS DE POSTES EN 2016

Comme le montre le tableau ci-dessous, le plafond d'emplois demandé pour 2016 au titre de la mission « Enseignement scolaire » s'élève à 1 002 421 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 989 546 ETPT en 2015 (+ 9 271 ETPT).

Facteurs d'évolution du plafond d'emplois 2016

(en ETPT)

	Plafond autorisé 2015	Mesures de transfert 2016	Corrections techniques 2016	Schéma d'emplois	Plafond demandé 2016
	(1)	(2)	(3)	(5)=(6)-(1)-(2)-(3)-(4)	(6)
140 - Enseignement public 1 ^er degré	327 085	- 6	567	4 278	331 924
enseignants 1 ^er degré	315 570	-6	559	1 678	317 801
enseignants 2nd degré	238			-	238
enseignants stagiaires	9 745			2 600	12 345
encadrement	1 532		8	-	1 540
141 - Enseignement public 2 ^nd degré	453 543	- 67	-	3 566	457 042
enseignants 1 ^er degré	10 524	-3	422	-	10 943
enseignants 2 ^nd degré	374 469	-9	-608	1 804	375 656
enseignants stagiaires	11 313			1 663	12 976
accompagnement	10 253			-	10 253
encadrement	16 510	-5	-502	-	16 003
administratifs	30 474	-50	688	99	31 211
230 - Vie de l'élève	37 781	6	300	457	38 544
enseignants stagiaires	303			7	310
personnels d'accompagnement et de suivi	36 191	6	300	450	36 947
administratifs	1 287			-	1 287
139 - Enseignement privé 1 ^er et 2 ^nd degrés	132 390	3	-	834	133 227
enseignants 1 ^er degré	44 105	3	-1 500	194	42 802
enseignants 2 ^nd degré	85 751		1 500	195	87 446
enseignants stagiaires	2 534			445	2 979
214 - Soutien	23 760	47	2 754	-	26 561
enseignants 1 ^er degré	37			-	37
enseignants 2 ^nd degré	167	3		-	170
chercheurs et assimilés	5			-	5
personnels d'accompagnement et de suivi	879			-	879
encadrement	1 753	2		-	1 755
Administratifs	20 919	42	2 754	-	23 715
bibliothèques et musées				-	-
143 - Enseignement technique agricole	14 987	-	-	136	15 123
A administratifs	607			- 4	603
A techniques	489			- 2	487
B et C administratifs	1 054			- 3	1 051
B et C techniques	383			- 2	381
enseignants	12 454		-	147	12 601
TOTAL	989 546	- 17	3 621	9 271	1 002 421

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

8 701 équivalents temps plein (ETP) devraient ainsi être créés selon la répartition suivante :

- sur le programme 140, 3 411 ETP d'enseignants et 1 000 ETP d'enseignants stagiaires ;

- sur le programme 141, 2 509 ETP d'enseignants second degré, 591 ETP d'enseignants stagiaires et 100 ETP de personnels administratifs, techniques et de service ;

- sur le programme 230, 100 ETP de personnels médico-sociaux, médecins, infirmières, assistantes sociales et 350 assistants d'éducation ;

- sur le programme 139, 250 ETP d'enseignants du premier degré et 250 ETP d'enseignants de second degré ;

- sur le programme 143, 98 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole public et 42 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole privé.

En 2016, 6 560 ETP d'enseignants titulaires devraient être créés contre 1 591 ETP d'enseignants stagiaires. L'année 2016 constitue ainsi la première année depuis la mise en oeuvre de la loi de refondation pour l'école de la République qui connaîtra un nombre de créations de postes de titulaires supérieur aux créations de postes d'enseignants stagiaires .

Par ailleurs, 2 150 assistants d'éducation supplémentaires seront recrutés en 2016 au bénéfice des réseaux d'éducation. Ces créations de postes, prises en compte dans l'objectif des 55 000 postes supplémentaires, ne sont en revanche pas soumises au plafond d'emplois de la mission. Votre rapporteur spécial s'est d'ailleurs exprimé sur ce sujet à plusieurs reprises estimant que ces personnels auraient vocation à faire l'objet d'un plafond d'emplois spécifique compte tenu de leurs fonctions, de leur nombre (49 300 en 2016) et de leur coût (1,3 milliard d'euros en 2016).

Au total, selon les informations communiquées par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, 43 078 postes auront été créés dans l'enseignement scolaire entre 2012 et 2016 (42 338 postes dans l'éducation nationale et 740 postes dans l'enseignement agricole), selon la répartition ci-dessous.

Créations de postes par année

(en ETP)

2012	2013	2014	2015	2016 (prévision)	Total (hors enseignement agricole)	Total (avec enseignement agricole)
4 326	9 076	8 804	9 421	10 711	42 338	43 078

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

L'atteinte de l'objectif fixé par la loi de refondation, qui nécessitera la création de 10 922 ETP en 2017 , se traduira par un coût budgétaire massif et difficilement soutenable dans un contexte d'augmentation continue de la dette publique et alors que la loi du 28 juillet 2015 ^{10

(

*
)} prévoit une diminution des effectifs du ministère de la défense, qui constituaient jusqu'à présent la principale variable d'ajustement de l'augmentation des effectifs des ministères considérés comme « prioritaires », plus faible que celle prévue initialement ^{11

(

*
)} .

Votre rapporteur spécial tient en outre à souligner que ces créations concernent des postes « budgétaires », qui peuvent ne pas tous être pourvus in fine . Ainsi, la sous-exécution du plafond d'emplois constatée en 2014, qui résultait notamment de la sous-consommation cumulée des exercices 2012 et 2013, s'élevait à - 12 784 ETPT .

Décomposition du schéma d'emplois 2016

(en ETP)

	Entrées prévues 2016	*Dont primo recrutements*	Sorties prévues 2016	*Dont départs à la retraite 2016*	Schéma d'emplois 2016
Programme n° 140 « Enseignement scolaire public du premier degré »	25 144	13 011	20 733	6 360	4 411
Programme n° 141 « Enseignement scolaire public du second degré »	28 439	14 089	25 239	9 370	3 200
Programme n° 230 « Vie de l'élève »	1 652	1 024	1 202	600	450
Programme n° 139« Enseignement privé du premier et du second degrés»	7 663	2 979	7 163	3 650	500
Programme n° 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale »	761	387	761	675	0
Programme n° 143 « Enseignement technique agricole »	655	0	515	259	140
Total mission « Enseignement scolaire »	64 314	31 490	55 613	20 914	8 701

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

B. UN CHOIX DU NOMBRE AU DÉTRIMENT DE L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS MATÉRIELLES DES ENSEIGNANTS

Hors contribution au CAS « Pensions », le schéma d'emplois 2016 et l'impact en 2016 du schéma d'emplois 2015 se traduiront en 2016 par une dépense supplémentaire s'élevant à 264,2 millions d'euros.

Dans ce contexte, un effort significatif en faveur des rémunérations des enseignants apparaît impossible.

Dans une note d'octobre 2015 ^{12

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*
)} , la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), rappelait ainsi qu'en 2013 la rémunération des enseignants avait diminué de 1 % en euros constants et de 0,2 % en euros courants par rapport à 2012, passant de 2 452 euros mensuels nets à 2 448 euros mensuels nets . Cette baisse résulte du maintien du gel du point d'indice depuis 2010, de la hausse des cotisations, d'une diminution de 1,2 % des montants de rémunérations pour heures supplémentaires en euros constants et du renouvellement de la population enseignante.

Certes, des mesures ont été prises depuis, telles que la création par un décret du 30 août 2013 ^{13

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)} de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE). D'un montant de 400 euros par an, cette indemnité est versée aux enseignants du premier degré exerçant dans les écoles maternelles et élémentaires ainsi que dans des établissements ou services de santé ou médico-sociaux.

Les indemnités versées aux enseignants de l'éducation prioritaire ont également été revalorisées ^{14

(

*
)} . Ainsi, le montant de la nouvelle indemnité en REP est de 1 734 euros, soit 50 % de plus que l'ancienne indemnité et le montant de la nouvelle indemnité en REP + est de 2 312 euros, soit le double de la précédente.

Votre rapporteur spécial estime que le caractère limité de ces initiatives traduit l'absence de marges de manoeuvre en matière salariale résultant de la politique d'accroissement des effectifs menée par le Gouvernement .

Il considère par conséquent indispensable qu'un travail soit mené sur la rémunération des enseignants . Celui-ci ne pourra s'exonérer d'un questionnement de l'objectif de 55 000 postes créés d'ici 2017 ainsi que d'une réflexion sur le temps de travail, en particulier dans le second degré.

En effet, si le décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du second degré qui remplace le décret n° 50-581 du 25 mai 1950 portant règlement d'administration publique pour la fixation des maximums de service hebdomadaire du personnel enseignant des établissements d'enseignement du second degré a permis une redéfinition et une clarification des obligations règlementaires de service des enseignants du second degré ^{15

(

*
)} , celles-ci pourraient être revues à la hausse, au regard notamment du nombre d'heures effectuées par les enseignants du premier degré ^{16

(

*
)} .

C. UNE DÉGRADATION DE L'ATTRACTIVITÉ DE CERTAINES DISCIPLINES

Lors de la session de recrutement 2015 du concours externe du CAPES, 1 046 postes n'ont pas été pourvus sur les 7 200 postes ouverts (14,53 %). Ce ratio est en outre stable par rapport à 2014.

Or, comme les années précédentes, ces difficultés de recrutement concernent majoritairement les disciplines les plus fondamentales telles que les mathématiques, les lettres classiques et modernes, l'anglais et l'allemand.

Ainsi, malgré un ratio d'admis par candidats présents s'élevant à près de un sur deux (48 %), le nombre de postes non pourvus en mathématiques s'est élevé en 2015 à 343 sur 1 440 postes ouverts (24 %).

En lettres classiques, 61 % des postes n'ont pas été pourvus (141 postes vacants sur 230 postes ouverts), alors que plus de 62 % des candidats présents ont été finalement admis.

Votre rapporteur spécial réitère donc son inquiétude exprimée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015. Les difficultés rencontrées par le Gouvernement à recruter dans les disciplines les plus essentielles interrogent la capacité du Gouvernement à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République sans que cette politique de recrutement se traduise par une baisse du niveau d'exigence attendu à ces concours.

Données statistiques du concours externe du CAPES 2015

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

* ⁹ Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* ¹⁰ Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* ¹¹ 14 925 équivalents temps plein pour la période de programmation 2014-2019 contre 33 675 équivalents temps plein prévus initialement.

* ¹² DEPP, Note d'information n° 31, octobre 2015.

* ¹³ Décret n° 2013-790 du 30 août 2013 instituant une indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves au bénéfice des personnels enseignants du premier degré.

* ¹⁴ Décret n° 2015-1087 du 28 août 2015 portant régime indemnitaire spécifique en faveur des personnels exerçant dans les écoles ou établissements relevant des programmes « Réseau d'éducation prioritaire renforcé » et « Réseau d'éducation prioritaire ».

* ¹⁵ Sur l'ensemble de l'année scolaire, les enseignants sont tenus de réaliser un service d'enseignement dont les maxima hebdomadaires sont les suivants :

1° Professeurs agrégés : quinze heures ;

2° Professeurs agrégés de la discipline d'éducation physique et sportive : dix-sept heures ;

3° Professeurs certifiés, adjoints d'enseignement et professeurs de lycée professionnel : dix-huit heures ;

4° Professeurs d'éducation physique et sportive, chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive et adjoints d'enseignement d'éducation physique et sportive : vingt heures ;

5° Instituteurs et professeurs des écoles exerçant dans les établissements régionaux d'enseignement adapté, dans les sections d'enseignement général et professionnel adapté des collèges et dans les unités localisées pour l'inclusion scolaire : vingt-et-une heures.

* ¹⁶ Vingt-quatre heures hebdomadaires d'enseignement à tous les élèves et trois heures hebdomadaires en moyenne annuelle, soit cent-huit heures annuelles.