Mission "Administration générale et territoriale de l'État"

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UNE FORTE HAUSSE DES CRÉDITS DE LA MISSION QUI NE RÉSULTE PAS QUE DE CIRCONSTANCES

Les crédits budgétaires demandés pour 2017 extériorisent une hausse de 15,1 % des moyens de la mission par rapport à 2016 (+ 385,6 millions d'euros) . Par rapport à l'exécution de 2015, la hausse des dotations est plus modérée (+ 5,2 %)

Cette augmentation des dotations se répartit inégalement entre les différents programmes de la mission.

Elle est importante pour le programme 216 , qui est le programme support appelé à financer différentes activités du ministère de l'intérieur, pour lequel elle atteint 126,6 millions d'euros en progression de 15,7 % d'une année sur l'autre.

Elle est encore plus sensible pour le programme 232 de financement de la vie politique et culturelle (+ 208,3 millions d'euros, soit un triplement).

Elle est plus modérée pour le programme 307 qui finance le déploiement territorial du ministère à travers son réseau préfectoral (+ 50,7 millions d'euros soit une croissance de 3,1 %).

Ces variations témoignent, en partie, de modifications du périmètre de la mission mais d'autres ressorts doivent être mis en évidence .

Évolution des crédits de paiement de la mission « AGTE » entre 2016 et 2017

(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

A. L'EFFET IMPORTANT DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ET DES CIRCONSTANCES

1. Les changements de périmètre rendent compte d'environ un quart de l'augmentation des crédits

Il existe quelques discordances sur les effets des changements de périmètre budgétaire entre les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial et les documents budgétaires. Elles semblent provenir de différences d'appréciation quant à l'inclusion de structures nouvellement créées dans la base de référence servant à délimiter les données à périmètre constant.

Selon les réponses fournies au questionnaire de votre rapporteur spécial, les changements de périmètre de la mission, dont font partie les transferts de crédits entre la mission et d'autres missions, aboutissent à alourdir les crédits de paiement de 95 millions d'euros .

Ceci compte pour près de 24,6 % de l'augmentation des crédits entre 2016 et 2017.

Les changements de périmètre de la mission concernent principalement le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Les effets des changements de périmètre sont évalués à 108,8 millions d'euros dans la réponse au questionnaire parlementaire. Les transferts internes à la mission assurent pourtant au programme des économies de l'ordre de 2,4 millions d'euros correspondant essentiellement à un transfert d'emplois du comité supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation (CSATE) vers le programme 307 de la même mission si bien que, hors cette économie, les modifications apportées au périmètre du programme se traduiraient par un alourdissement de ses charges de 111,2 millions d'euros.

Sur la base de ces données, il ressort que les modifications de périmètre du programme comptent pour près de 86 % de l'augmentation de ses crédits. Les seuls transferts nets, qui s'élèvent à 79,8 millions d'euros, expliquent 63,1 % de l'augmentation des dotations.

Par ailleurs, certains transferts concernent le programme 307 et conduisent à des évolutions structurelles mineures de ses charges. Ils réduisent les crédits, dans des proportions très limitées lorsqu'on les cumule, pour une économie, marginale, de 2,5 millions d'euros pour le programme en 2017, en dépit du transfert interne à la mission de 2,4 millions d'euros, mentionné ci-dessus.

Enfin, un transfert sortant de 11,3 millions d'euros correspondant au financement des élections pour les Français établis hors de France allège les besoins du programme 232 .

L'évolution du périmètre de la mission provient surtout du transfert vers le programme 216 de la charge budgétaire liée au fonds interministériel de prévention de la délinquance , pour 80,4 millions d'euros portée par des crédits autres que de titre 2.

Les tableaux ci-après récapitulent les effets des changements du périmètre du programme « soutien » de la mission (programme 216) sur les crédits demandés en 2017.

Évolution des crédits du programme 2016
à périmètre courant et constant

Source : réponse au questionnaire établi par votre rapporteur spécial

Au total, en dehors des seuls transferts ^{1 ( * )} , les dotations de la mission s'alourdiraient de 12,4 % contre 15,1 % en affichage.

Mais, pour apprécier la dynamique des crédits de la mission « à plan de charge constant », il faut encore tenir compte des circonstances particulières, équivalentes à un changement de périmètre, pour rendre compte plus exactement de l'évolution structurelle des moyens de la mission.

2. Les circonstances électorales : 208,3 millions d'euros de dotations supplémentaires

La hausse des crédits de la mission (317,4 millions d'euros) non imputable aux transferts s'explique, avant tout, par l'alourdissement des coûts budgétaires du programme 232 de financement de la vie politique, culturelle et associative.

Ses moyens sont accrus de 208,3 millions d'euros principalement du fait de l'organisation des élections en 2017, notamment présidentielles, législatives et sénatoriales.

En considérant que ce chiffre correspond aux dotations supplémentaires du programme découlant du cycle électoral, le solde de la variation des crédits de la mission non imputable au calendrier électoral ou aux transferts atteint 109,3 millions d'euros si bien que , hors effets circonstanciels (transferts et élections), la mission connaîtrait une hausse de ses moyens de 4,3 %.

En tenant compte des autres composantes pouvant être intégrées dans l'estimation des changements de périmètre de la mission , l'augmentation des crédits atteindrait près de 3,3 %.

C'est cette fourchette qui peut être considérée comme rendant compte des choix gouvernementaux de gestion.

B. HORS CIRCONSTANCES, UNE DYNAMIQUE DES CRÉDITS QUI ROMPT AVEC LES TENDANCES PASSÉES ET CONDUIT À UN DÉPASSEMENT DU PLAFOND DE LA LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

Même si la hausse des crédits appréciée sur des bases comparables ressort comme nettement plus faible que celle affichée, le projet de loi de finances pour 2017 rompt avec l'évolution des dotations de la mission proposée l'an dernier.

Hors programme 232 et à périmètre constant - c'est-à-dire hors transferts et mesures de périmètre -, les crédits demandés en 2016 baissaient de 1,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 .

Cette année, ils augmentent , toutes choses égales par ailleurs, de 71 millions d'euros (+ 2,9 %).

Évolution des crédits de paiement des programmes 307 et 216
à périmètre constant entre 2016 et 2017

(en millions d'euros, à structure constante)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Cette dynamique conduit à un dépassement du plafond fixé par la loi de programmation pluriannuelle 2014-2019, alors même que la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) n'est pas une mission prioritaire.

La mission est soumise à une trajectoire budgétaire en application de la loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014 ^{2 ( * )} . Celle-ci fixe un plafond de 2 299,8 millions d'euros pour 2017, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Or, les crédits inscrits pour l'année 2017 au format de la loi de programmation des finances publiques s'élèvent à 2 215,1 millions d'euros En affichage, le plafond de la mission est respecté avec des crédits inscrits pour 2017 inférieurs de 84,7 millions d'euros à la limite fixée.

Toutefois, ce résultat est entièrement attribuable aux crédits du programme 232 qui finance, en particulier, certains coûts d'organisation des élections. Il extériorise une dotation de 162,3 millions d'euros inférieure au plafond de la loi de programmation.

Cette économie, très conditionnelle (voir infra ) excède de beaucoup ce que le cadrage pluriannuel avait pu anticiper de sorte que les crédits demandés pour le programme concerné en 2017 intègre une forme de changement de périmètre du programme. Celui-ci résulte de la réforme proposée par le présent projet de loi de finances en matière de propagande électorale. Elle se traduirait par 168,9 millions d'euros. Une fois réintégrée aux crédits de la mission, sur la base d'un raisonnement à périmètre constant, de mise pour apprécier le respect de la discipline budgétaire, il apparaît que les crédits inscrits pour 2017 dépasseraient le plafond de la programmation à hauteur de 84,2 millions d'euros.

Programmation pluriannuelle des crédits de la mission
« Administration générale et territoriale de l'État » ^{3 ( * )}

(en millions d'euros)

Note de lecture : les crédits considérés sont des crédits de paiement, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Alors que la mission contribuait structurellement à la réduction des dépenses publiques , des circonstances (les élections prévues en 2017) mais aussi une dynamique interne s'imprimant aux dépenses qu'elle couvre se traduirait par une contribution à la hausse des dépenses publiques et pèserait ainsi, en 2017, sur la trajectoire de réduction du déficit public.

Ce constat serait encore plus marqué dans une comparaison conduite à partir des consommations effectives de crédits .

En 2015, la sous-consommation des crédits avait ainsi atteint 6 % des dotations initiales. Mais, des facteurs accidentels avaient pu jouer (en particulier, le report du calendrier électoral concernant les élections territoriales).

Par ailleurs, les conditions d'exécution des budgets des années antérieures doivent être prises en compte dans la mesure où elles sont susceptibles d'influencer la programmation initiale une année donnée.

De ce point de vue, la mission présente une masse importante et croissante de restes à payer et une augmentation globale de ses charges à payer.

• Les restes à payer correspondent au solde des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre de l'exercice budgétaire précédent. Ils s'élevaient fin 2015 à 824,5 millions d'euros en progression de 161,3 millions d'euros par rapport à l'année 2012 (+ 24,2 %).

Les restes à payer de la mission AGTE
(évolution entre 2009 et 2015)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Ils sont concentrés sur le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », pour lequel ils ont considérablement augmenté, en lien avec un changement de périmètre (pour le ressaut de 2011 à 2012) et, au-delà de très conséquentes opérations immobilières.

Concernant le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative », les restes à payer se chiffrent fin 2015 à 51,1 millions d'euros. L'évolution s'explique essentiellement par l'engagement des marchés relatifs à l'acheminement de la propagande électorale au titre des élections régionales et territoriales en Martinique et en Guyane (36,9 millions d'euros) et par l'engagement des marchés passés fin 2015 par les préfectures pour l'externalisation de la mise sous pli dans le cadre de l'organisation des élections régionales (6,6 millions d'euros).

Concernant le programme 307 « Administration territoriale », les restes à payer n'évoluent pas de manière significative. Ils correspondent principalement à des opérations immobilières, dont celles portées par le programme national d'équipement (PNE).

• Les charges à payer s'entendent comme les dépenses dont la certification du service fait a été faite en année N-1 mais dont le règlement n'est pas encore intervenu à la fin de l'exercice comptable correspondant. Ils ont suivi une tendance ascendante ces dernières années avec plus de vingt millions d'euros de dépenses concernées fin 2015 contre moins de dix en 2013.

Les charges à payer de la mission AGTE
(évolution entre 2013 et 2015)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

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* ¹ C'est-à-dire sans tenir compte des autres mouvements de périmètre, dont l'inclusion dans les changements de périmètre pourrait être discutée.

* ² Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³ À périmètre constant.