Mission "Administration générale et territoriale de l'État"

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial

DEUXIÈME PARTIE :
LES PRINCIPAUX ENJEUX DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE

Alors qu'à intervalles réguliers, des déclarations interviennent laissant présager une réforme d'ampleur de l'organisation territoriale de l'État et que des directives ou autres instructions sont publiées qui paraissent étayer ces annonces, votre rapporteur spécial regrette un réel manque de transparence sur ce point. Il déplore que certaines de ses demandes visant à se voir communiquer les analyses réalisées sur l'organisation territoriale de l'État n'aient pas trouvé de réponses satisfaisantes.

Ainsi, alors qu'une étude avait été confiée en 2012 à trois hauts fonctionnaires, le chef de l'Inspection générale de l'administration (IGA), le président du conseil supérieur de l'administration territoriale de l'État (le CSATE) et le délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (ex-DATAR), cette étude, malgré ses demandes répétées, n'a pas été transmise à votre rapporteur spécial, le Gouvernement se contentant d'indiquer que les travaux de cette mission n'avait pas été formalisés dans un rapport mais avaient été repris dans une étude ultérieure. De la même manière s'agissant des suites concrètes données à l'instruction du ministre de l'intérieur transmise aux préfets d'établir pour chaque département un projet territorial de réorganisation de l'échelon infradépartemental de l'État, la seule indication qui lui a été fournie a consisté à lui faire savoir que « les propositions présentés par les préfets, reçues au début de l'été, portent à la fois sur des modifications de l'organisation du réseau des sous-préfectures (fusions ou jumelages d'arrondissements), sur l'adaptation des limites d'arrondissements aux limites des intercommunalités et sur la création d'espaces mutualisés de services (maisons de services au public et Maisons de l'État) ».

Une telle réponse n'apporte de toute évidence aucun élément d'information réellement appréciable.

Dans ces conditions, alors même qu'une refonte de présence territoriale de l'État, au niveau départemental dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, et au niveau infradépartemental, , en cohérence avec ledit plan et avec les orientations données au réseau préfectoral, est en cours, les éléments d'appréciation manquent sur des éléments importants de ce processus : la carte des implantations infradépartementales, les conditions précises de restructuration des unités concernées, les évolutions imprimées aux missions qu'elles accomplissent auxquelles les collectivités territoriales sont particulièrement attentives, les conditions d'accessibilité réservées aux usagers, d'éventuels retours en arrière sur des compétences externalisées...

Sur tous ces points, le projet de loi de finances égrène des mesures ponctuelles dont il porte la trace sans là aussi la clarté qu'on pourrait attendre et moyennant de réelles interrogations de méthode. Il ne faut pas oublier que nombre des mesures évoquées sont à ce jour toujours en négociation, avec les collectivités territoriales et avec les organisations professionnelles.

I. LE BUDGET D'ADMINISTRATION TERRITORIALE LAISSE SUBSISTER DES INTERROGATIONS SUR LA PLACE ET LES MISSIONS DE L'ADMINISTRATION PRÉFECTORALE AU CoeUR DES TERRITOIRES

Le programme 307 qui représentait 64,6 % des crédits de la mission en 2016 ne porte plus, pour 2017, avec une dotation de 1 692,5 millions d'euros , que 57,7 % du total des crédits.

Cette évolution ne traduit pas une réduction de ses moyens, qui augmentent (+ 3,1 %), mais une augmentation plus forte de ceux des autres programmes de la mission.

Le programme rassemble principalement les moyens des préfectures, et des sous-préfectures. Dans ce cadre, 94,6 % des crédits de ce programme sont délégués aux budgets opérationnels de programme (BOP) , c'est-à-dire aux préfectures de région, qui les répartissent ensuite entre les différents échelons de l'administration préfectorale.

L'augmentation des dotations demandées pour 2017 intervient dans un contexte mouvant. D'un côté, les réorganisations des filières de délivrance des titres sécurisés se poursuivraient dans des conditions qui suscitent une réelle perplexité. De l'autre, les annonces successives de changements importants pour l'administration préfectorale, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan préfectures nouvelle génération (PPNG), ne sont pas accompagnées des précisions minimales qui permettraient d'en faire ressortir une vision suffisamment nette.

Ces deux évolutions peuvent être intellectuellement dissociées ; en pratique, elles sont étroitement liées en raison des effets sur l'emploi d'un certain nombre d'unités du réseau préfectoral de la rationalisation des structures de gestion des titres à un niveau interdépartemental. Dans ces conditions, il est à prévoir que le réseau des sous-préfectures subisse à terme une réduction de son déploiement dont les données de base devraient être mieux exposées et discutées.

En toute hypothèse, ces perspectives s'accompagnent d'effets budgétaires à ce jour relativement mineurs mais, fait remarquable pour des modernisations censées optimiser les missions du réseau préfectoral, coûteuses.

A. UNE FORTE HAUSSE DES CRÉDITS IMPULSÉE PAR DES MESURES SALARIALES, MALGRÉ UNE RÉDUCTION SIGNIFICATIVE DES EFFECTIFS DANS LE SCHÉMA D'EMPLOIS DE 2017

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, les crédits de paiement inscrits en 2017 dans le programme 307 augmentent de 50,7 millions d'euros (+ 3,1 %) , pour atteindre un montant proche de 1,7 milliard d'euros.

Évolution des crédits de paiement du programme 307 entre 2016 et 2017 ^{4 ( * )}

(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Déjà importante, elle aurait été marginalement plus forte sans des changements de périmètre qui réduisent légèrement les besoins du programme en 2017.

Leur effet s'élève à 2,5 millions d'euros dont 2,2 millions d'euros pour les crédits hors titre 2.

Le programme est à près de 90 % un programme de rémunérations (1,51 milliard d'euros) dont 60 % (906 millions d'euros) correspondent à des rémunérations d'activité, le reste étant destiné à couvrir les prestations sociales, dont les contributions employeurs au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Il est à noter que, par sa structure d'emplois et de rémunérations, le ministère de l'intérieur est comparativement moins sollicité par cette contribution que la moyenne des ministères de sorte qu'une égalisation de son taux de contribution avec le taux moyen représenterait un coût supplémentaire pour le ministère.

Ventilation des crédits du programme 307 par titres en 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La charge des rémunérations s'alourdirait de 48,9 millions d'euros, dont 31,3 millions d'euros au titre des rémunérations directes hors contributions employeurs aux régimes sociaux.

Cette augmentation est attribuable pour les deux tiers à des mesures de revalorisation des rémunérations et pour un tiers à une politique d'emplois qui se solde par une hausse du plafond d'emplois du programme.

Le plafond d'emplois augmenterait malgré les économies , modestes, procurées par le schéma d'emplois du programme en 2017.

En effet, hors mesures de périmètre, le schéma d'emploi pour 2017 prévoit une réduction de 500 ETP pour une économie estimée à 3,7 millions d'euros (hors contribution du ministère au compte d'affectation spéciale « Pensions »).

En ce qui concerne les 500 ETP supprimés en 2017 , dans le cadre du schéma d'emplois , il convient de faire ressortir la suppression de 685 ETP annoncées dans le cadre de l'application du plan préfectures nouvelle génération. Le schéma d'emplois pour 2017 programme encore le recrutement de 185 ETP au titre du pacte de sécurité . Ils viennent compenser partiellement la baisse des effectifs du programme résultant de la mise en oeuvre du PPNG.

Cette baisse ne se retrouve pas dans l'évolution des emplois ouverts en 2017 au titre du plafond d'emplois.

Ceux-ci augmentent de 159 unités (le plafond d'emplois est porté à 26 346 ETPT) pour des raisons différentes, qu'il convient d'exposer.

L'impact du schéma d'emplois 2017 sur le plafond des emplois autorisés en 2017 est négatif, le diminuant de 93 ETPT, la discordance entre le volume des ETP supprimés et l'impact sur le plafond d'emplois témoignant, selon toute apparence, que les suppressions liées au PPNG correspondent à des emplois à durée réduite, nombreux dans le réseau préfectoral, et seraient mises en oeuvre progressivement, en cours d'année.

Dans le même temps, des évolutions à la hausse interviennent parmi lesquelles les deux plus significatives portent sur l'effet en année pleine d'orientations mises en oeuvre en 2016 : le recrutement d'emplois de renfort de guichet pour la gestion des demandes d'asile (pour un effet en ETPT de 16 unités en 2017) et l'impact du pacte de sécurité mis en oeuvre en 2016 qui se traduit par la création de 92 ETPT pour le programme 307 ^{5 ( * )} .

Cette dernière évolution s'inscrit dans le prolongement de la mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme qui, l'an dernier, avait déjà induit des dépenses supplémentaires à hauteur de 19,3 millions d'euros.

Dès l'année 2015, les programmes 307 « Administration territoriale » et 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ont bénéficié d' ouvertures de crédits, prévues par le décret d'avance du 9 avril 2015 ^{6 ( * )} , pour la mise en oeuvre de ce plan à hauteur de 13,7 millions d'euros : le programme 307 a bénéficié de 500 000 euros de crédits de paiement (CP) hors titre 2 afin de renforcer la protection des préfectures et le programme 216 a bénéficié de 13,2 millions d'euros de CP, dont 1,8 million d'euros de crédits de titre 2 afin de permettre un renforcement des effectifs à hauteur de 38 ETPT.

S'agissant des transferts , le programme perd 55 ETPT et en gagne 37 pour un solde net de 18 emplois en moins. L'effet est négligeable avec environ 0,33 million d'euros d'économies ^{7 ( * )} .

Au total, le coût de la hausse du plafond d'emplois est évalué à 14,7 millions d'euros .

La hausse du plafond des autorisations d'emplois bénéficie principalement aux services départementaux (+ 151 ETPT) ce qui est conforme à la structure du déploiement des emplois de l'administration générale territoriale de l'État.

Évolution du plafond d'emplois, par services, du programme 307

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les services départementaux bénéficient de l'apport d'ETPT, principalement en lien avec le rattachement de 185 ETP au cours de l'année 2017 au titre du pacte de sécurité , de 30 ETP pour l'application du plan d' accueil des migrants et de 16 ETP affectés aux guichets uniques de gestion des demandes d'asile .

Finalement, l'évolution des emplois en 2017 serait coûteuse (29 % de l'alourdissement des rémunérations) malgré le schéma d'emplois restrictif affiché pour 2017 dans le cadre des suppressions d'effectifs liés au PPNG.

Par ailleurs, plus des deux tiers de l'augmentation des coûts de personnel du programme proviendraient de mesures impactant le statut indiciaire ou indemnitaire des agents.

Il s'agirait principalement :

• de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique (de deux fois 0,6 %) dont l'effet atteindrait 1,15 % en 2017, pour un impact de 7,3 millions d'euros ;

• de l'application du protocole sur l'amélioration des parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) qui pèserait pour 4,4 millions d'euros ;

• d'une revalorisation indemnitaire catégorielle accordée aux personnels dans le cadre du PPNG, la prime de restructuration des services accordée aux agents concernés par le PPNG (3,4 millions d'euros).

L'importance relative de cette prime dans le total des mesures de rémunérations du programme mérite d'être soulignée dans la mesure où elle constitue l'une des rares traductions budgétaires concrètes de la réorganisation en cours des missions de l'administration préfectorale.

B. LE PROJET DE BUDGET PORTE LA TRACE DU PLAN PRÉFECTURES NOUVELLE GÉNÉRATION ALORS MÊME QUE SON CHEMINEMENT N'EST PAS STABILISÉ

Votre rapporteur spécial a souhaité réunir des informations sur l'architecture financière du plan préfectures nouvelle génération (PPNG). Il observe que la programmation budgétaire pour 2017 porte déjà la trace de ce processus, alors même que ce plan demeure dans une phase préparatoire, portant au demeurant sur des éléments ponctuels, néanmoins déjà très discutés.

L'une des composantes majeures de l'équilibre financier du PPNG tient dans la capacité du ministère à dégager des économies sur certaines missions de guichet afin de financer d'autres actions, dont les conditions de renforcement et de mise en oeuvre sont à ce jour très mal connues.

À ce stade, seules les données relatives au dégagement des guichets des unités du réseau préfectoral, qu'on peut considérer comme le premier stade du PPNG, sont renseignées.

Ainsi, s'agissant des dépenses de personnels , le plan prévoit la suppression de 1 300 ETP sur la période 2016-2018.

Ces suppressions d'emplois correspondent à une baisse des effectifs physiques du réseau nettement supérieure . Elle toucherait 4 000 personnes. Dans le même temps, interviendraient des créations d'emplois dans les plateformes (voir infra ) en voie de constitution. Le projet de budget 2017 porte la trace de la réorganisation des missions de guichet du réseau préfectoral. En 2016, une suppression d'emplois de 200 unités avait été motivée par l'application du plan préfectures nouvelle génération (PPNG). Cette année encore, le schéma d'emplois du programme 307 comporte la suppression de 685 ETP à ce titre.

En outre, la réduction des effectifs s'accompagnerait d'un repyramidage important de la filière administrative des préfectures pour instaurer une répartition des emplois où les postes de catégorie C baisseraient pour être ramenés à environ 40 % des emplois. Le surcoût de ce repyramidage sur la période 2016-2020, qui joue d'ores et déjà sur le budget pour 2017, est évalué à 6,7 millions d'euros (hors CAS « Pensions »).

Au total, dans le projet de loi de finances pour 2017, pour les dépenses de personnel , le surcoût du PPNG se traduit principalement par :

• le repyramidage de la filière administrative ;

• les recrutements sur concours ;

• la mise en place d'une prime de restructuration des services (PRS) pour les agents concernés par PPNG ;

• l'impact du GVT positif projeté, qui augmente sous l'effet du plan de repyramidage.

Les coûts de fonctionnement et d'investissement du PPNG sont plus élevés mais devraient être transitoires. Ils sont estimés à environ 40 millions d'euros en 2016 et 2017.

Il s'agit, pour plus de la moitié, de dépenses liées aux systèmes d'information (22 millions d'euros) dont le financement est assuré par plusieurs programmes budgétaires et par l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Cette estimation paraît inclure l'impact des investissements et des formations nécessaires au développement du rôle de certaines communes en remplacement des préfectures dans le processus d'instruction de la carte nationale d'identité (voir infra ).

Les coûts informatiques du plan représenteraient 17 millions d'euros d'investissement sur deux ans et 5 millions d'euros en fonctionnement , à partir de 2017.

Ces coûts informatiques recouvrent les dépenses suivantes :

• l'instruction des cartes nationales d'identité (CNI) dans l'application des passeports « Titres Électroniques Sécurisés » (TES) ;

• l'extension du réseau de recueil des données liées aux CNI et aux passeports, indispensable pour faire face à la charge complémentaire liée aux demandes de CNI dans les mairies ;

• la mise en place d'un système de lutte contre la fraude, mutualisée entre les titres ;

• les coûts des changements de processus et téléservices sur le système d'immatriculation des véhicules (SIV) qui consiste à ajouter une phase de contrôle pour lutter contre la fraude ;

• les coûts des changements de processus et téléservices sur le fichier national des permis de conduire (FNPC) ;

• les coûts de fonctionnement supplémentaires (maintenance applicative, augmentation de la masse salariale de l'ANTS et coûts de fonctionnement induits par la pris en charge d'effectifs supplémentaires).

En dernier lieu, le ministère évoque d'autres dépenses liées au plan constitués des coûts de remise à domicile du permis de conduire, des coûts de mise en place d'espaces numériques dans les « Maisons de service au public », des coûts immobiliers pour l'aménagement des cinquante CERT (Centres d'expertise et de ressources titres) métropolitains et des huit CERT d'outre-mer, des coûts liés aux ressources humaines qui comprennent les volets de formation et d'organisation des concours, enfin, des coûts liés aux campagnes de communication (externe et interne) sur la réforme.

Votre rapporteur spécial souhaite exprimer quelques observations tendant à faire ressortir une certaine perplexité devant les méthodes employées dans le cadre de la mise en oeuvre, à ce stade, du PPNG, et face aux estimations de ses effets budgétaires, telles qu'ils sont exposés.

Il faut, en premier lieu, rappeler que le PPNG est censé se trouver, à ce jour, en cours de négociation tant avec certaines organisations rassemblant les collectivités territoriales qu'avec les organisations syndicales.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, le ministre a fourni les indications suivantes (voir l'encadré ci-dessous).

La réponse ministérielle fait état de discussions essentiellement techniques avec l'association des maires de France (AMF) sur des points du projet qui sont très importants pour les communes, partenaires incontournables de la réforme, y compris dans sa dimension réduite au seul impact de la réduction des missions de guichet du réseau. Les difficultés rencontrées lors du passage au passeport biométrique ont amplement montré quelles problématiques devaient être surmontées pour avancer solidement sur de tels projets.

Il n'en reste pas moins que l'extension limitée des problèmes évoqués peut être soulignée.

Dans la mesure où le plan devrait se traduire par une redéfinition des missions du réseau préfectoral ainsi que par une révision des conditions de son déploiement sur le territoire, toutes évolutions susceptibles d'exercer des effets majeurs sur la présence et l'action territoriales de l'État, il apparaît que l'association des parties prenantes est aujourd'hui loin d'être à la hauteur des enjeux.

Enfin, le dialogue avec les organisations syndicales porte sur des variables pour le moins lourdes (les effectifs, le repyramidage des emplois...) sur lesquelles les avancées acquises à ce jour, pour trouver un début de traduction dans le projet de loi de finances ici examiné, ne paraissent pas répondre exhaustivement aux questions posées.

S'agissant de l'impact financier du PPNG , votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence certaines données.

Le ministère indique que l'impact financier du plan devrait être assez limité.

Votre rapporteur spécial ajoute l'observation supplémentaire qu'en l'état il se traduit par une hausse des dépenses.

Cette perspective peut sembler étonnante au vu de l'ampleur de certaines évolutions et de la restructuration, voire de l'abandon, de certaines missions du réseau préfectoral desquelles on aurait pu attendre des économies, à défaut d'être rassurés sur les conditions de présence de l'État dans les territoires. Par ailleurs, l'exposition des effets de long terme, au-delà de 2017, du repyramidage évoqué, qui entre dans la logique du plan, manque de précision. Il en va de même de la prime de restructuration.

Surtout, les ambitions affichées dans le cadre des annonces régulières auxquelles donne lieu la communication gouvernementale sur le plan ne trouvent pas d'écho dans les estimations budgétaires qui lui sont associées. C'est également le cas des éventuelles restructurations que pourrait connaître le réseau préfectoral.

Sur l'ensemble de ces points, les informations communiquées par le Gouvernement manquent de la précision nécessaire pour approuver le cadre budgétaire présenté pour 2017 en ce qu'il porte la trace de restructurations éventuelles touchant la présence de l'État dans les territoires qui demeurent opaques.

C. QUEL AVENIR POUR LE RÉSEAU PRÉFECTORAL ?

Le réseau préfectoral avait été encouragé par votre commission des finances, qui avait relevé le sourd malaise qui s'était emparé de lui, à « poursuivre sa marche en avant ». ^{10 ( * )}

En quelques années, le réseau s'est trouvé confronté au choc de la REATe puis à celui de la loi NOTRe dans un climat de crises économique, sociale et de graves événements internationaux prolongeant leurs répercussions au coeur des territoires (atteintes à la sécurité intérieure et crise des migrants, en particulier).

Dans le même temps, le réseau a subi de fortes contraintes d'adaptation interne justifiées par les objectifs d'assainissement financier des administrations publiques dans un contexte de diffusion des nouvelles technologies.

Une démarche plus systématique a été entreprise afin de préciser les contours de la nouvelle administration préfectorale en réponse à ces différentes évolutions.

Dans le cadre de la revue des missions conduite en 2014 , la direction de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT) du ministère de l'intérieur a réalisé une cartographie des missions des préfectures et des sous-préfectures et a formulé des propositions d'évolution. Des consultations locales se sont tenues à la fin de l'année 2014 afin de recueillir l'avis des acteurs de terrain (services de l'État, représentants des collectivités territoriales, entreprises, usagers) sur les propositions de l'administration centrale.

Le 9 juin 2015, le ministre de l'intérieur a présenté les contours du plan préfectures nouvelle génération (PPNG) , déjà mentionné, relatif à l'évolution des missions de l'administration préfectorale ^{11 ( * )} . Ce plan entend poursuivre et approfondir les réformes engagées depuis quelques années s'agissant de l'action des préfectures et des sous-préfectures dans les territoires.

Par ailleurs, une nouvelle directive nationale d'orientation (DNO) 2016-2019 fixe les priorités du réseau des préfectures et des sous-préfectures.

Ce long processus, qui n'est pas achevé (voir supra ) s'est traduit jusqu'alors essentiellement par une réduction des moyens d'accueil aux guichets. De ce point de vue, de nouvelles étapes sont programmées par le projet de loi de finances pour 2017 comme on l'a indiqué en présentant le schéma d'emplois du programme prévu pour l'an prochain. Seuls devraient subsister les accueils destinés à traiter les dossiers concernant les étrangers.

Les autres volets du PPNG demeurent largement virtuels en l'état. Alors que les mesures concrètement envisageables aujourd'hui, malgré la réduction des effectifs qu'elles entraînent, sont coûteuses, les autres dimensions du plan devraient susciter de nouvelles dépenses dont la justification, pour n'être pas récusable par principe, ne sera assurée que si les ambitions théoriques du PPNG se traduisent dans les faits.

L'équation complexe des emplois du programme budgétés pour 2017 illustre ces incertitudes. Malgré la réduction de 685 ETP dans le schéma d'emplois du programme motivée par la mise en oeuvre du PPNG, les ETPT du réseau préfectoral seraient en augmentation de 151 ETPT sous l'effet d'une élévation des emplois résultant des besoins de traitement des demandes d'asile et du pacte de sécurité sans que les emplois dévolus aux autres missions du réseau ne sortent renforcés du budget.

1. La rénovation des missions des préfectures se poursuit à travers le désengagement des missions de guichet au profit de quatre missions prioritaires

L'inspiration générale du plan consiste à abandonner les opérations de guichet du réseau préfectoral , excepté pour certains cas particulièrement complexes (en particulier, l'accueil des étrangers), à mener à bien les redistributions de compétences entre les différents échelons du réseau et à le recentrer sur des actions prioritaires d'ordre régalien ou correspondant à l'idée d'un « État stratège ».

En bref, le PPNG entend réduire le périmètre des missions du réseau pour accentuer son efficacité dans des domaines jugés stratégiques.

Nombre de ces orientations prolongent des réorganisations « tendancielles » du ministère.

Mais, le PPNG, qualifié par le projet annuel de performances pour 2017 « d'évolution majeure d'une ampleur inédite » , annonce des restructurations plus radicales, dont, hélas, le détail n'est pas suffisamment documenté.

En particulier, la délimitation des suppressions de structures, que le plan rend à peu près inévitable, n'est pas précisée, non plus que la nature des moyens supplémentaires qui devront être mis en oeuvre pour favoriser l'atteinte des ambitions du plan.

a) La suppression de l'accueil du public, une évolution qui ne va pas de soi

La forte réduction des activités d'accueil dans les entités du réseau est à la base du plan de redéfinition des missions des préfectures et sous-préfectures.

Elle paraît réunir une forme de consensus que votre rapporteur spécial souhaite nuancer.

D'une part, la portée symbolique de la fermeture des préfectures au public ne doit pas être négligée. Elle ne favorisera pas le sentiment d'un État présent pour tous.

D'autre part, ses effets pratiques ne sont pas suffisamment explicités, sinon pour les emplois qu'elle permettra de supprimer et pour les compensations salariales qu'elle suscite.

Les préfectures et sous-préfectures constituent encore un point d'entrée pour une série de démarches relatives généralement à l'obtention de titres, malgré les évolutions intervenues dans ce domaine.

Elles le demeureront d'ailleurs dans le cadre des procédures particulières aux étrangers, qu'il s'agisse de demandes de titres de séjour ou d'asile.

Celles-ci ne devraient pas connaître le destin des demandes de naturalisation qui ont fait l'objet d'une modification de leurs conditions d'instruction. On rappelle incidemment que, pour ces dernières, l'expérimentation d'un nouveau modèle d'organisation, fondé sur des plates-formes interdépartementales de réception et d'instruction des demandes de naturalisation, menée en septembre 2013 a conduit à la généralisation d'un nouveau modèle d'organisation, qui inclut la prise en charge totale des procédures par 43 plates-formes interdépartementales de naturalisation. On doit souligner les exceptions que constituent les plates-formes départementales d'Île-de-France et d'Outre-mer. Ces plateformes se substituent aux 186 sites d'instruction en préfecture et sous-préfecture qui traitaient ces demandes.

La cible du déploiement est celle d'une plateforme par région à l'exception des régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur pour lesquelles la volumétrie justifie de conserver deux sites (Lyon et Grenoble pour la première, Marseille et Nice pour la seconde). Concernant la région Île-de-France qui concentre près de la moitié des demandes de naturalisation au niveau national, il est apparu opportun de retenir un schéma départemental pour concilier l'harmonisation du traitement des dossiers avec le maintien d'une proximité pour l'usager. La Seine-Saint-Denis, qui traite un nombre très important de dossiers, demande une attention particulière notamment au regard des contraintes spécifiques liées aux aspects immobiliers.

De fait, la centralisation des demandes de naturalisation au niveau régional, déjà problématique, ne paraît pas constituer une solution viable pour les autres éléments de la gestion des étrangers dont les moyens semblent extrêmement tendus.

Le supplément de charges résultant de l'évolution des demandes d'asile mérité ici quelques informations.

La demande d'asile en France, après une baisse de près de 50 % entre 2004 et 2007 (de 65 600 premières demandes d'asile en 2004 à 35 520 en 2007), a augmenté de près de 70 % entre 2008 et 2013 : 42 600 demandes en 2008, 47 686 en 2009, 52 762 en 2010, 57 337 en 2011, 61 468 en 2012, 66 251 en 2013. Pour la première fois en 2014, la demande avait légèrement diminué avec 64 811 demandes (dont 45 454 premières demandes).

La demande a augmenté à nouveau en 2015 avec 80 075 demandes (59 335 premières demandes, 15 133 mineurs accompagnants et 5 607 réexamens). La hausse est de 23,6 % par rapport à 2014. Avec 40 072 demandes au premier semestre 2016 (dont 30 203 premières demandes), la demande est en augmentation de 18,2 % par rapport au premier semestre 2015.

Cette hausse de la demande en 2015 s'explique essentiellement par la crise migratoire qui a frappé l'Europe en 2015, même si celle- ci a impacté la France dans de moindres proportions que certains de ses partenaires européens, comme l'Allemagne (476 510 demandes), la Hongrie (177 130), la Suède (162 450), l'Autriche (88 160) et l'Italie (84 085).

Ces évolutions ont eu des conséquences sur l'activité des guichets uniques et des préfectures qui ont bénéficié d'une hausse des effectifs affectés aux missions en lien avec l'asile passés de 241,5 à 288 ETPT entre 2013 et 2016, soit une progression de 46 %.

Ainsi, en toute hypothèse, les préfectures continueront à devoir accueillir le public si bien que la fermeture de certains de leurs services d'accueil pourrait n'être pas toujours également comprise ni justifiée au vu du taux d'occupation des personnels d'accueil subsistant qui, dans certains départements, pourra sans doute connaitre des variations.

Enfin, la nécessité, voire l'utilité, de maintenir un accueil du public dans les préfectures est ponctuellement illustrée par le projet de loi de finances pour 2017, votre rapporteur spécial ne peut manquer de l'indiquer, dans le projet de dématérialisation de la propagande électorale qu'il propose.

b) Un recentrage des activités ?

Quant au recentrage des entités du réseau sur les missions prioritaires, il conduirait à mettre l'accent sur une meilleure prise en compte des questions de sécurité (gestion de crise et lutte contre la fraude, en particulier), de contrôle budgétaire et de légalité mais aussi de conseil aux collectivités territoriales et, enfin, d'animation des politiques publiques dans les territoires autour des objectifs de coordination des administrations publiques et d'ingénierie territoriale.

Dans l'ensemble, ces orientations peuvent être approuvées mais la capacité de certaines structures à les mettre en oeuvre suscite des interrogations portant notamment sur le format du réseau, en particulier, celui des sous-préfectures.

(1) L'optimisation du contrôle de légalité et la clarification du rôle de conseil aux collectivités territoriales, deux nécessités

S'agissant du contrôle de légalité, ses dysfonctionnements ont été régulièrement mis en évidence par les différents rapports que la Cour des comptes lui a consacrés tandis que votre rapporteur spécial de son côté avait pu poursuivre les réflexions engagées par votre commission des finances à l'initiative de notre collègue Michèle André.

Un certain nombre d'évolutions sont intervenues pour rationaliser une activité qui est une mission constitutionnelle des préfets. Le périmètre des actes de plus en plus nombreux éligibles au contrôle a fait l'objet d'un travail de priorisation afin d'axer le contrôle sur les décisions paraissant les plus porteuses d'enjeux. Par ailleurs, pour éviter la consommation de moyens excessifs, la chaîne du contrôle a été simplifiée avec l'instruction donnée aux sous-préfectures de réduire considérablement leur implication dans les processus et la poursuite d'un objectif consistant à développer la transmission dématérialisée des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.

Ces dernières initiatives n'ont pas donné tous les résultats qui étaient escomptés.

La transmission électronique des actes passe par l'application « ACTES ».

Le taux de collectivités enregistrées dans l'application augmente chaque année de façon significative. En taux constant calculé à partir d'une cible initialement évaluée à 56 000 collectivités, le taux d'émetteurs enregistrés (50 %, soit 28 000 ) au 31 décembre 2015 est nettement supérieur au taux atteint au 31 décembre 2014 (42 %).

Les communes représentent la très grande majorité des émetteurs (66 %), suivies des établissements publics de coopération intercommunale (18 %) et des établissements publics locaux (13 %).

Néanmoins, ces résultats, qui sont calculés sur une assiette réduite d'entités appelées à fournir au système ses données, témoignent d'une dispersion encore assez large de son utilisation. La dématérialisation demeure encore très insuffisamment pratiquée, obligeant à des traitements physiques coûteux.

En outre, si le taux d'actes transmis par l'intermédiaire d'ACTES rapportés au nombre total d'actes transmis au titre du contrôle de légalité est, avec 46 % (soit 2 439 000 actes) , supérieur au taux atteint en 2014 (40 %), une partie de cette progression peut être imputée à la baisse de 10 % du nombre d'actes reçus au titre du contrôle de légalité en 2015 par rapport à 2014.

Le recours à la dématérialisation devrait s'intensifier dans les années à venir. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe » ^{12 ( * )} , a prévu d'étendre la transmission dématérialisée des documents budgétaires soumis à contrôle à toutes les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants dans un délai de cinq ans.

Il faudra surmonter les obstacles à l'expansion de la dématérialisation des envois d'actes soumis au contrôle de légalité qui demeurera largement facultatif (pour toutes les collectivités non soumises à l'obligation instaurée par la loi NOTRe), à savoir, en particulier, le coût de la transmission électronique pour les petites collectivités et l'insuffisance de leur équipement informatique.

Votre rapporteur spécial relève également que les besoins de formation devraient entrer dans les actions conduites pour populariser une application dont le régime juridique, en particulier celui de l'utilisation des données transmises, devrait apparaître plus clairement aux télétransmetteurs.

De la même manière, alors que les directives nationales d'orientation ont régulièrement évoqué un effort de rationalisation du rôle des sous-préfectures dans la chaîne de traitement du contrôle de légalité, l'engagement des sous-préfectures dans cette mission demeure. Le personnel dédié au contrôle de légalité dans les sous-préfectures a même connu une hausse ces dernières années. Il représente 178,44 ETPT en 2016, les effectifs augmentant par rapport à 2015 de + 6,8 % si bien que 20 % des effectifs affectés au contrôle de légalité se situent en sous-préfecture.

Il faut donc constater que le processus de centralisation en préfecture, loin d'avoir été intégral, laisse subsister dans chaque sous-préfecture, ou presque, un agent (soit, compte tenu du nombre des sous-préfectures en France, 235 ETP à l'échelle nationale) pour :

• assurer le tri des actes (en fonction des priorités nationales et locales de contrôle) ;

• faire l'interface avec la préfecture, chargée du contrôle des actes au fond et de la rédaction des lettres d'observation.

Au total, il demeure 178,44 ETPT affectés au contrôle de légalité en sous-préfectures (soit 0,76 ETP par site) en 2016 dont la contribution au contrôle de légalité, pour n'être pas sans utilité, reste très « préalable ».

Les crédits de personnel ainsi consommés en 2015 se sont élevés en 2015 à 8,9 millions d'euros, la consommation prévisionnelle des crédits pour 2016 au sein des sous-préfectures devant même augmenter avec une estimation à environ 9,5 millions d'euros.

Il s'agit certes d'une proportion mineure des moyens alloués au contrôle de légalité (6,5 % du total de 2016), qui, par ailleurs, est nettement moindre que la part des agents localisés en sous-préfecture dans le total des effectifs qui se consacrent à cette mission. Mais, cet écart même témoigne de la nature globalement routinière des travaux réalisés et conduit à s'interroger sur la justification des coûts relatifs à cette fonction.

Au demeurant, la répartition exacte des emplois laisserait sans doute apparaître l'existence de sous-préfectures sans agent dédié au contrôle sans pour autant que ses résultats ne s'en trouvent significativement altérés.

Quant aux moyens totaux du contrôle de légalité, à 150 millions d'euros en 2017, ils ressortent accrus (de l'ordre de 11,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017, somme qui inclut les dotations de conseil aux collectivités territoriales).

Cette évolution contraste avec les réductions successives de moyens enregistrées ces dernières années. En effet, les crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales », qui regroupe les dépenses de fonctionnement et les crédits des personnels affectés aux missions de contrôle de légalité et budgétaire, ont connu une très forte décrue depuis 2009 jusqu'en 2016 (- 71 millions d'euros).

Évolution des crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité
et conseil aux collectivités territoriales »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »

La progression constatée ne paraît pas entièrement fiable au vu des reclassements internes entre les actions du programme, sensibles dans le projet de budget. En toute hypothèse, elle témoigne, en partie, du surcoût occasionné par les revalorisations générales et catégorielles appliquées en 2017. Dans ces conditions, le volume des moyens réservés au contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales ne devrait pas connaître de redressement à la hauteur des enjeux. À cet égard, on ne peut manquer de souligner la réduction des effectifs dédiés au contrôle de légalité et au conseil ^{13 ( * )} .

Votre rapporteur spécial rappelle (voir infra ) que la mission supporte des coûts de contentieux considérable qu'une plus grande efficacité du ministère dans le domaine juridique territorial permettrait sans doute d'alléger.

La professionnalisation du contrôle de légalité devrait bénéficier de la création de pôles d'expertise nationaux. Les « pôles d'appui », dont deux seront mis en place à l'automne 2016, l'un à Dijon et l'autre à Orléans, pour répondre aux besoins dans les domaines de la police administrative et de la sécurité routière, sont présentés comme destinés à conforter la position juridique du ministère, tant au moment de l'édiction des actes que de leur défense contentieuse.

Il faut souhaiter qu'ils répondent effectivement aux besoins des préfectures et constituent une ressource dans leur mission de conseil aux collectivités territoriales.

Sur ce point, il faut considérer que la priorité donnée à l'ingénierie territoriale par le PPNG ne pourra trouver de prolongements pratiques qu'à la condition que le conseil juridique aux collectivités territoriales se déploie tout au long de la chaîne de leurs interventions.

À cet égard, la confusion, dans le budget, des moyens du contrôle de légalité et du conseil illustre un déficit de formalisation des activités de conseil du ministère, qui méritent une meilleure définition et plus de moyens. Ceux-ci pourraient être dégagés par l'optimisation du contrôle de légalité exercé par le réseau. Outre la suppression des échelons du contrôle sans réelle valeur ajoutée et le déploiement d'une expertise, la mutualisation du contrôle devrait progresser. À cet égard, les missions des administrations financières de l'État n'ont pas lieu d'être répliquées au niveau préfectoral qui devrait mieux explorer les synergies en ce domaine. La gestion du FCTVA illustre une possibilité de rationalisation dans la mesure où l'éligibilité au fonds se trouve vérifiée plusieurs fois, sans réel motif.

(2) La coordination des services administratifs et l'ingénierie territoriale en difficulté

Il appartient aux préfets d'assurer la coordination de l'action des services administratifs. A priori cette mission aurait dû sortir simplifiée des réformes conduites ces dernières années dans le cadre de la REATe.

La constitution d'une administration déconcentrée resserrée était de nature à permettre la mise en oeuvre d'un premier niveau, organique, de coordination, au sein des grandes directions alors constituées.

Cependant, la capacité de ces nouvelles structures à réaliser les attentes nées des regroupements de services semble parfois douteuse. Les différents services intégrés dans les nouvelles directions départementales ou régionales continuent pour l'essentiel à se sentir relever d'une logique verticale dans laquelle l'administration centrale de leurs ministères de rattachement compte davantage que des chefs de service qui ne maîtrisent pas les affectations ou les carrières et ne filtrent pas les instructions. On aboutit même parfois à une difficulté nouvelle avec la disparition des interlocuteurs qui, dans la situation antérieure à la REATe pouvaient porter la responsabilité de leurs administrations de rattachement devant le préfet, désormais remplacés par des directions territoriales exerçant un pouvoir de direction sinon fictif du moins parfois virtuel.

En outre, demeurent, selon toute apparence, différentes idiosyncrasies administratives qui ne facilitent pas la tâche de coordination, que ce soit, celles, traditionnelles, des services de l'autorité judiciaire ou de l'enseignement ou celle, plus nouvelle, des services du ministère de la santé dont l'autonomie paraît s'être affirmée depuis la constitution des agences régionales de santé. Enfin, il faut prendre en compte la fragmentation de l'État central lui-même du fait de la multiplication de ses opérateurs, dont l'autonomie administrative, d'une certaine manière naturelle, peut déployer des obstacles à une coordination complète.

Enfin, force est de reconnaître que les moyens de l'État dans les territoires ont eu tendance à se réduire, évolution qui n'est pas toujours compatible avec le maintien des missions qu'il entend assurer.

Compte tenu des difficultés de la coordination de l'action des services administratifs, l'orientation consistant à placer celle-ci dans un cadre fonctionnel correspondant à la mise en oeuvre d'une politique publique bien identifiée, représente une option sans doute efficace.

La déconcentration fonctionnelle peut appuyer la déconcentration organique d'autant plus qu'elle ne peut faire autrement que de prendre en compte les réalités locales dans un contexte désormais marqué par le nécessaire partenariat avec les autorités politiques territoriales.

Cette étape est nécessaire pour donner corps au projet de renforcer la contribution de l'État à « l'ingénierie territoriale ». On désigne par-là la contribution de l'État à l'exercice des compétences des collectivités. Il faut ajouter que cette fonction est connexe avec la mise en oeuvre des politiques publiques nationales dans la mesure où elles mobilisent les partenaires de différents niveaux.

Une nouvelle directive nationale d'orientation a été publiée sur ce point le 10 mars 2016. Elle confère une priorité aux politiques publiques nationales dans la mobilisation des ressources, attribue au préfet la responsabilité de définir une offre locale d'ingénierie, notamment en fonction des besoins et des capacités des collectivités territoriales, invite à une attitude proactive de définition de projets nouveaux, et annonce une conduite par projet pouvant mobiliser différentes formules administratives tout en ouvrant aux sous-préfets d'arrondissement des perspectives susceptibles de favoriser leur implication au plus près des territoires.

Votre rapporteur spécial souscrit à l'idée selon laquelle l'ingénierie territoriale doit être en mesure de déboucher sur des initiatives et ne pas se contenter d'accompagner plus ou moins des projets à des stades parfois trop avancés de leur conception. Néanmoins, il faut rappeler aussi que les ressources d'ingénierie doivent atteindre un niveau satisfaisant qu'elles ne vérifient pas, même pour des actions relativement simples. Certains interlocuteurs sont trop lointains tandis que la suppression de l'obligation d'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) dispensée depuis 2001 par les services de l'État aux communes et groupements intercommunaux défavorisés justifiant de conditions données de population et de potentiel fiscal a créé des difficultés et entraîné des surcoûts difficiles à supporter par les petites communes.

(3) Des difficultés de recrutement

Le ministère de l'intérieur rencontre des difficultés à recruter dans des métiers techniques spécifiques (pénurie de candidats ou défaut de profils adaptés aux besoins en compétences des services d'emploi) et n'est pas toujours en mesure de pourvoir la totalité des postes proposé en préfectures. Les filières techniques et des systèmes d'information et de communication sont aujourd'hui celles qui apparaissent le plus en tension.

Par ailleurs, dans les collectivités d'outre-mer, des difficultés analogues se rencontreraient malgré un régime indemnitaire plus favorable qu'en métropole, comportant des majorations de traitement (le coût moyen de l'ETPT en Outre-mer d'environ 80 000 à 90 000 euros selon les territoires est supérieur à celui de 55 000 euros en métropole).

2. Le déploiement de l'administration préfectorale, changements et continuité

La redéfinition des missions et les réorganisations des ressources humaines qui en résulteront impliquent une réflexion sur l'architecture organique du réseau préfectoral qui est appelé à mettre en oeuvre ces changements. Cette réflexion est d'autant plus nécessaire que la carte de la France décentralisée évolue de son côté tandis que les territoires connaissent des mutations économiques et sociales qu'il faut prendre en compte.

La directive nationale d'orientation des préfectures et sous-préfectures 2016-2018 mentionne que « l'organisation des préfectures et des sous-préfectures suppose de sortir du schéma uniforme d'organisation dès lors que des missions feront l'objet d'organisations spécifiques et d'externalisation dans des contextes territoriaux différents auxquels il conviendra de s'adapter ». En ce sens, « un projet de service de la préfecture sera négocié qui devra tenir compte de la remontée de certaines missions vers les préfectures régionales ».

En l'état, ces annonces n'apparaissent pas clairement traduites dans les évolutions budgétaires pour 2017.

a) Une réduction du nombre des préfectures de régions consécutive à la réforme territoriale dont les effets sont incertains

À compter du 1 ^er janvier 2016, sept nouvelles régions se sont substituées à seize régions actuelles ^{14 ( * )} . La réforme de la carte territoriale implique une réorganisation des services déconcentrés de l'État en régions. Des préfets préfigurateurs ont été nommés le 22 avril 2015 afin d'élaborer des propositions d'organisation des services régionaux.

Les préfectures n'ont été qu'en partie concernées par cette réorganisation, la création des nouvelles régions ne remettant pas en cause l'implantation géographique des services préfectoraux.

En revanche, le nombre de préfectures de région a été réduit ^{15 ( * )} .

Il n'y a donc en France métropolitaine plus que 13 préfectures de région au lieu de 22. Le 31 juillet 2015, le Gouvernement a arrêté la liste provisoire des chefs-lieux des futures régions ^{16 ( * )} : il s'agit de Strasbourg, Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Rouen et Toulouse ^{17 ( * )} .

Carte des chefs-lieux des treize futures régions

Source : Francetv info

Certaines missions exercées actuellement dans les préfectures de département chef-lieu de région doivent être centralisées au siège de la nouvelle région , comme la gestion des ressources humaines des agents en préfecture et la gestion des budgets opérationnels du programme 307 (BOP) correspondant aux crédits du programme délégués aux services déconcentrés, c'est-à-dire aux préfets de région ^{18 ( * )} .

Cette centralisation des missions aura des impacts budgétaires plutôt modérés et concentrés sur une faible proportion des effectifs du réseau.

S'agissant des personnels, 337 agents devraient être concernés par une mobilité géographique ou fonctionnelle (dont 124 agents de catégorie A). Les réorganisations liées à la fusion des régions ont essentiellement impacté les agents des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) et les agents affectés dans des services de préfectures à vocation régionale.

Il a en effet été décidé de rapprocher les SGAR des régions fusionnées et positionner la nouvelle organisation du SGAR auprès du nouveau Préfet de région.

La réorganisation effectuée dans les services des préfectures de région appelées à changer de statut et dévolues à la gestion des moyens déconcentrés du programme 307, voire à l'animation de mutualisations à caractère régional (formation, gestion des ressources humaines, animation du réseau des animateurs de la performance) est, supposément, mise en oeuvre progressivement.

C'est plutôt d'un point de vue fonctionnel que les réformes mises en oeuvre appellent une réelle vigilance . La concentration de la mission de conception dans les préfectures régionales crée un risque d'éloignement par rapport aux réalités locales et, peut-être, de concentration de l'attention sur les grandes métropoles où ces centres de coordination se trouvent localisés. Par ailleurs, elle renforce les difficultés de coordination des services, le préfet de région devant lui-même s'adresser à des interlocuteurs plus nombreux. Des coûts supplémentaires de coordination pourraient en résulter, sans doute variables selon les capacités de délégation manifestées par chacun des responsables.

b) Quelle présence de l'État au niveau infradépartemental ?

Parallèlement à la réorganisation du réseau des préfectures de région, le Gouvernement entend poursuivre la réforme des sous-préfectures . Mais, cette réforme repose sur des données qui ne sont pas clairement communiquées.

Tantôt l'échelon infradépartemental se trouve consacré au nom de sa nature de niveau de proximité, tantôt des évolutions concernant sa consistance sont préfigurées par des expérimentations ou par des travaux demandés à différentes personnalités ou par des consultations destinées à préfigurer ce qu'on pourrait appeler des « sous-préfectures, nouvelle génération ».

Ainsi, de l'expérimentation menée dans les régions Alsace et Lorraine, qui a conduit à la suppression de huit arrondissements ^{19 ( * )} et à la fermeture de six sous-préfectures, et de l'annonce par le ministère d'une intention d'étendre progressivement la réforme de l'organisation sous-préfectorale à l'ensemble du territoire national .

Cette réforme expérimentale conduite aurait dégagé des économies estimées à 2 748 558,30 euros par an (317 002 euros en fonctionnement et 2 431 556,30 euros en rémunération de 35 ETP).

Elle s'est accompagnée d'un effet injuste pour les communes qui accueillaient des sous-préfectures et qui par leurs fermetures ont perdu le bénéfice de la fraction de la dotation de solidarité rurale versée aux communes chefs-lieux d'arrondissement . Ces communes qui avaient pu engager des investissements sur la base de cette compensation justifiée par la surcharge qu'occasionne ce statut risquent de connaitre des difficultés qu'il convient de leur éviter. Sur ce point, votre rapporteur spécial se félicite du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement permettant de trouver une solution apparemment satisfaisante à un problème fâcheux au regard de l'acceptabilité des évolutions engagées par le ministère de l'intérieur.

En octobre 2014, les préfets de cinq nouvelles régions avaient été sollicités pour engager une démarche de concertation qui devait aboutir à une réforme de la carte des sous-préfectures au 1 ^er janvier 2016. Cependant, ce travail de concertation a été interrompu en cours d'année 2015 pour reprendre après les élections régionales seulement.

C'est dans cet esprit qu'une instruction a été adressée aux préfets en début d'année (16 février 2016) de préparer des projets territoriaux départementaux.

Les conclusions de cette consultation n'ont pas été communiquées à votre rapporteur spécial, sinon dans des termes trop généraux pour en apprécier le contenu et la portée. Votre rapporteur spécial le regrette d'autant plus qu'il importe de rappeler que la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prescrit avant fin 2017 l'élaboration conjointe par l'État et le conseil départemental d'un schéma départemental d'amélioration de l'accessibilité des services au public, en association avec les intercommunalités. Dans cette perspective, il aurait été opportun que le Gouvernement transmette à la représentation nationale les enseignements qu'il a déjà tirés de cette consultation. En l'état, les informations transmises portent sur les points suivants :

« Donnant suite aux propositions que les préfets lui ont présentées début juillet, le ministre de l'intérieur a donné son accord pour :

• des modifications de l'organisation du réseau des sous-préfectures : au moins 2 fusions et 6 jumelages d'arrondissements,

• l'adaptation des limites d'arrondissements aux limites des intercommunalités dans 70 départements, ce qui portera à 252 (sur 335) le nombre d'arrondissements dont les limites seront harmonisées avec celle des intercommunalités (contre seulement 42 au 1 ^er janvier 2016),

• la création d'espaces mutualisés de services (maisons de services au public et Maisons de l'État). »

Cette réponse a au moins le mérite de rappeler que la révision de la carte des sous-préfectures s'inscrit plus globalement dans une évolution des modalités de présence de l'État dans les territoires et d'accès aux services publics de proximité . Le CIMAP du 17 juillet 2013 a ainsi insisté sur la nécessité de « garantir la continuité de la présence de l'État au niveau infra-départemental, mais de manière pragmatique, et en regroupant les services de proximité dans le cadre d'une véritable stratégie interministérielle » ^{20 ( * )} .

L'objectif poursuivi consiste notamment à créer des points de contact de proximité, à travers la mise en place de Maisons de l'État (MdE) et de Maisons de services au public (MSAP) .

Les MSAP ^{21 ( * )} peuvent regrouper des services publics relevant de l'État ainsi que des d'opérateurs et entreprises de service public comme Électricité de France (EDF), la Société nationale des chemins de fer (SNCF), La Poste, ainsi que des organismes de sécurité sociale comme les Caisses d'allocation familiale (CAF) ou les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA). Mais ces structures n'impliquent pas nécessairement des services de l'État.

Les MdE, créées par arrêté préfectoral, sont souvent localisées sur le site de la sous-préfecture, et regroupent en priorité des services de proximité de l'État - soit totalement, soit par l'organisation de permanences périodiques - comme des administrations déconcentrées (par exemple des directions départementales des territoires ou des directions départementales des finances publiques) ou des opérateurs nationaux (par exemple des délégations territoriales de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou des Agences régionales de santé). Elles ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux comme les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations. Elles permettent également une rationalisation des implantations immobilières de l'État.

Il existe environ 64 MdE créées ou en cours de création et 360 MSAP (le nombre-cible est de 1 000 unités), avec des formes de mutualisation de services très hétérogènes selon les territoires ^{22 ( * )} .

S'agissant des « Maisons de l'État » l'échantillon des 22 Maisons de l'État créées entre 2014 et 2015 enseigne que le coût moyen d'un projet est de 316 000 euros. Les services concernés sont essentiellement les sous-préfectures, les unités territoriales des directions départementales des territoires (et de la mer, UT-DDT(M)) et les services des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) :

- 95 % des Maisons de l'État accueillent une sous-préfecture, 86 % une UT-DDT(M), les services des IEN (27 %) étant les troisièmes les mieux implantés ;

- les délégués du défenseur des droits (36 %), les unités départementales de l'architecture et du patrimoine (32 %) et les directions départementales de la protection des populations (23 %) sont aussi représentés dans les Maisons de l'État, plus particulièrement pour des permanences ;

- d'autres services participent aux Maisons de l'État, soit en les intégrant physiquement, soit en y tenant des permanences : centres d'information et d'orientation, unités ou agences territoriales de l'Office national des forêts, centres des finances publiques, unités départementales des DIRECCTE ou des DREAL, Douanes, services de la protection judiciaire de la jeunesse, Points d'accès au droit, Pôle emploi, mission locale, CPAM, CAF, UDAF, ...

Ces 22 implantations représentent un coût total de travaux de 6 958 000 euros qui ont été financés par des crédits locaux, et au niveau national à hauteur de 72 %, soit 5 022 000 euros, par des sources interministérielles.

Cependant, quant à la carte des sous-préfectures, il apparaît peu douteux qu'un certain nombre d'évolutions récentes, celles concernant les missions du réseau préfectoral et celles imprimées au tissu des collectivités territoriales, doivent susciter de plus amples changements.

Du premier point de vue, on peut faire observer que la mise en oeuvre du PPNG qui prévoit la dématérialisation des procédures à l'échéance de fin 2017, doit conduire une large part des 234 sous-préfectures à fermer leurs guichets, même si, à ce jour, certaines d'entre elles continuent à jouer un rôle actif dans la délivrance de titres en appui des préfectures. De la même manière, malgré l'augmentation des crédits du contrôle de légalité dans les sous-préfectures constatée dans le présent projet de loi de finances, cette mission qui mobilise encore de nombreux effectifs n'est pas appelée à prospérer.

La situation des moyens des sous-préfectures existantes doit également être prise en compte.

Certaines sous-préfectures disposent d'effectifs quasiment « symboliques ». Ainsi, 61 sous-préfectures ont 10 ETPT ou moins et 131 entre 10 et 30 ETPT parmi lesquelles 38 disposent de moins de 12 ETPT. Seules 28 sous-préfectures dépassent un contingent d'effectifs de plus de 40 ETPT. Ces données ne préjugent pas de la pertinence du déploiement du réseau. Cependant, en-deçà d'un certain niveau de moyens le maintien des unités concernées ne peut que se poser.

Votre rapporteur spécial veut souligner que, dans ce domaine, l'essentiel est bien que, dans les territoires, les différents usagers et partenaires de l'État puissent trouver une qualité de service répondant à leurs attentes.

La présence infra-territoriale de l'État est indispensable tant pour les usagers que pour les élus, en territoire rural comme en territoire urbain. Votre rapporteur spécial rappelle son attachement à garantir l'accès de tous à des services publics de proximité , dans un contexte où le « besoin d'État » s'exprime fortement de la part des citoyens.

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* ⁴ Les évolutions des différentes actions prises une à une sont peu significatives dans la mesure où les crédits d'effectifs font l'objet d'un reclassement dont la justification n'est d'ailleurs pas présentée par le projet annuel de performances.

* ⁵ Le programme 216 porterait de son côté la création de 28 ETPT à ce titre.

* ⁶ Décret n° 2015-402 du 9 avril 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ⁷ Quant aux transferts hors titre 2, ils se soldent par une économie plus significative (de l'ordre de 2,2 millions d'euros) avec, notamment, 2,4 millions d'euros transférés sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » au titre des frais de fonctionnement des secrétariats généraux des affaires régionales.

* ⁸ Il s'agit apparemment du décret publié fin octobre et sur lequel il conviendra de revenir.

* ⁹ Voir ci-dessous quelques observations sur la conception quelque peu atypique de l'expérimentation vue par le ministère de l'intérieur.

* ¹⁰ Rapport n° 753 « La marche en avant de l'administration préfectorale ». Sénat, Mme Michèle André. Commission des finances (2013-2014) du 17 juillet 2014.

* ¹¹ Intervention de Bernard Cazeneuve devant le comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015.

* ¹² Article 128 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ¹³ Le plafond des emplois prévus à ce titre l'an prochain (2 619) est inférieur de cent-quatre-vingt-six unités à celui constaté en 2015 (2 805).

* ¹⁴ Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* ¹⁵ Depuis son institution en 1964, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région.

* ¹⁶ Sauf s'agissant de la future région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, dont le chef-lieu a été fixé par l'article 2 de la loi du 16 janvier 2015 à Strasbourg.

* ¹⁷ Les chefs-lieux définitifs seront fixés avant le 1 ^er octobre 2016, après avis des conseils régionaux issus du renouvellement de fin 2015.

* ¹⁸ La gestion des crédits déconcentrés du programme 307, c'est-à-dire les crédits dédiés aux dépenses de personnel et de fonctionnement des préfectures, est confiée aux préfets de région, qui les répartit ensuite entre les différentes unités opérationnelles (UO).

* ¹⁹ Décret n° 2014-1720 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Guebwiller et de Ribeauvillé ; décret n° 2014-1721 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Boulay-Moselle, de Château-Salins, de Thionville-Ouest et de Metz-Campagne ; décret n° 2014-1722 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Strasbourg-Campagne et de Wissembourg.

* ²⁰ Relevé de décisions du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique, 17 juillet 2013.

* ²¹ Le part du financement des MSAP qui incombe à l'État est portée par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ».

* ²² Le CIMAP du 17 juillet 2013 a décidé de la généralisation des MSAP sur l'ensemble du territoire, avec un objectif de 1 000 maisons d'ici 2017. Lors du comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015, le Gouvernement a avancé cette date à la fin d'année 2016. La loi « NOTRe » prévoit que les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public fassent l'objet d'une refonte à compter du 1 ^er janvier 2016, ce qui sera l'occasion de revoir les modalités d'accès aux services publics dans les territoires.