Mission "Administration générale et territoriale de l'État"

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial

II. LES TITRES SÉCURISÉS, TOUJOURS MOINS D'ÉTAT POUR TOUJOURS PLUS DE PROJETS ?

Depuis une dizaine d'années, des mesures importantes ont été mises en oeuvre afin de moderniser le circuit de délivrance des titres officiels. Ces réformes ont entendu promouvoir une plus grande sécurité de ces titres afin de lutter contre la fraude documentaire mais ont aussi poursuivi des objectifs d'optimisation des conditions de production et de délivrance des titres. L'État a souhaité dégager ses unités territoriales d'une charge qui, inévitablement, a été reportée sur d'autres intervenants, les collectivités territoriales en particulier, les mairies. Ce transfert s'est produit alors même que la sécurisation des titres supposait la mise en oeuvre de nouvelles procédures et de nouvelles technologies qui n'a pas toujours été rendue compatible avec la continuité du service de proximité assuré par les communes. Après les difficultés engendrées par la mise en oeuvre du passeport biométrique, de nouvelles difficultés apparaissent avec la diffusion de la carte d'identité électronique.

Par ailleurs, il faut considérer la complexité de l'architecture d'ensemble du système de délivrance et de gestion des titres sécurisés.

A. LA RÉNOVATION DES MODALITÉS DE DÉLIVRANCE DES TITRES PERMET DE DÉCHARGER PROGRESSIVEMENT LE RÉSEAU PRÉFECTORAL DES MISSIONS DE « GUICHET » MAIS EXERCE DES EFFETS PEU ACCEPTABLES POUR LES COMMUNES

L'évolution des missions du réseau préfectoral concerne à ce jour avant tout les modalités de délivrance des titres. L'objectif poursuivi est double. Il consiste, d'une part, à désengager progressivement les préfectures et les sous-préfectures des missions de « guichet » relatives à la délivrance de certains documents comme les certificats d'immatriculation des véhicules ou les permis de conduire, et, d'autre part, à rationaliser les procédures de transmission et d'instruction des demandes de titres en favorisant leur dématérialisation et par la création de « plates-formes » d'instruction au niveau régional .

Ce processus se poursuivrait en 2017.

• Le rôle de l'administration préfectorale en matière de délivrance des titres avait déjà été réduit lors de la mise en place du passeport biométrique en 2009 , qui avait vu un transfert de responsabilité s'opérer des préfectures et des sous-préfectures vers les mairies, celles-ci assurant, pour l'essentiel, les missions de recueil des demandes et des pièces justificatives et de remise des passeports aux usagers.

• Par ailleurs, le développement de téléprocédures a permis d'ajouter une mécanique alternative aux déplacements en préfectures pour accomplir un certain nombre de formalités ou se procurer des renseignements. Ainsi, le changement d'adresse ne nécessite plus obligatoirement de démarche en préfecture pour apporter la modification nécessaire sur le certificat d'immatriculation, grâce à l'ouverture de la télédéclaration en ligne. De même, un service en ligne permettant aux usagers d'obtenir leur relevé de points de permis de conduire a été mis en place (service « télépoints »).

• Ce désengagement est également manifeste s'agissant de la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules . En effet, depuis la mise en place du système d'immatriculation des véhicules (SIV) entré en application en 2009, les propriétaires peuvent faire immatriculer leurs véhicules soit directement chez les professionnels de l'automobile habilités par le ministère de l'intérieur, soit en préfecture. Depuis son entrée en vigueur, le SIV rénové a délivré 67,7 millions de certificats d'immatriculation dont 11,5 millions pour l'année 2015. Le délai entre le paiement dans le SIV et la délivrance du titre est inchangé, de l'ordre de trois jours. La part des opérations passant par les professionnels, qui continue d'augmenter, est de 93,60 % pour les véhicules neufs et 44 % pour ceux d'occasion. Au total, les professionnels utilisant le SIV, dont le nombre augmente (27 065 en 2015 contre 25 852 fin 2014) traitent 57,3 % des opérations (54,15 % l'année précédente). Le réseau préfectoral assure donc une minorité des opérations (environ 43 %).

D'après le ministère de l'intérieur, la mise en place du SIV a permis de réduire de 317 ETPT le nombre d'effectifs dans l'administration préfectorale entre 2009 et 2012.

Si cette procédure d'externalisation partielle de gestion des demandes de certificats d'immatriculation permet des gains d'efficience certains pour les préfectures, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'elle fasse l'objet d'une évaluation précise.

Celle-ci devrait notamment examiner dans quelle mesure la duplication des points d'entrée, avec d'un côté les professionnels et, de l'autre, le réseau préfectoral, a pu contredire les intentions sous-jacentes à la réforme du SIV de dégager des économies d'ETPT dans le réseau public. Il faut en particulier s'interroger sur les effets du recours à des tiers de confiance en termes d'empilement de missions, la mission contrôle de la délivrance des titres par ces tiers s'étant ajoutée à celle de délivrance des titres pour la part subsistante. Enfin, les politiques tarifaires des professionnels de l'automobile doivent être prises en compte pour évaluer l'impact du désengagement partiel de l'État. En effet, alors que la délivrance des certificats d'immatriculation est gratuite en préfecture, elle fait souvent l'objet d'une facturation par les garagistes ou les concessionnaires habilités, dont les conditions sont apparemment très variables.

Sur ce point, il convient d'ajouter que les professionnels, qui ont pu développer des solutions de délivrance par internet, nourrissent des inquiétudes légitimes devant les projets, décrits ci-dessous, de mise en place d'un nouveau service à distance à travers le déploiement de « centres d'expertise et de ressources titres » susceptibles de provoquer une obsolescence de leur offre de services.

Évolution du nombre d'immatriculations de véhicules (neufs et d'occasion)
par les préfectures et les professionnels de l'automobile

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire de votre rapporteur spécial

Par ailleurs, afin de rationaliser le processus d'instruction des demandes de passeport et de naturalisation, le ministère de l'intérieur a créé des plateformes interdépartementales ou régionales, censées prendre le relais du réseau préfectoral . Il s'agit de :

• 47 « centres d'expertise et de ressources titres » (CERT) spécialisés (hors préfecture de police) en métropole et dans 8 CERT en outre-mer . Des cellules de lutte contre la fraude seraient intégrées à chaque CERT. La constitution de ces structures interdépartementales auprès de certaines préfectures prolonge l'expérience des plateformes chargées de l'instruction des demandes de passeports biométriques déployées à partir de septembre 2014 ^{23 ( * )} à laquelle le ministère de l'intérieur associé un gain de 80 ETPT (soit une économie estimée à 3,6 millions d'euros) ;

• la mise en place des plateformes d'instruction des demandes de naturalisation, déjà mentionnée. D'après les informations transmises par le ministère de l'intérieur à votre rapporteur spécial, cette réforme a permis de réaliser un gain d'une soixantaine d'ETPT .

Ces restructurations se poursuivraient en 2017. Il est prévu ainsi de mettre en place de nouveaux « centres d'expertise et de ressources titres -CERT » pour traiter des demandes de cartes nationales d'identité, de permis de conduire et de certificats d'immatriculation, selon le calendrier indiqué ci-dessous.

Ces projets appellent quelques observations afin que les inquiétudes qu'ils font naître puissent être surmontées.

Si la dématérialisation des procédures peut améliorer la productivité de l'administration, il convient que ce processus ne s'accompagne pas d'une détérioration de la qualité de service . De ce point de vue, force est de constater que les projets en cours peuvent altérer l'accessibilité au service par la rupture qu'ils impliquent avec une proximité appréciée des usagers.

Dans ces conditions, les reports de charges sur les entités qui préservent cette proximité, les communes , paraissent difficilement évitables.

Celles-ci ont, d'ores et déjà, été significativement sollicitées par les réformes apportées aux titres sécurisés et la perspective d'une nouvelle étape portant sur la carte nationale d'identité inquiète légitimement d'autant que, comme en témoigne l'encadré ci-dessus, l'expérimentation prévue à ce titre n'envisageant aucune adaptation pouvant résulter du retour d'expérience consécutif à celle-ci le déroulement du programme est inscrit comme inéluctable à très brève échéance.

En effet, le développement des téléprocédures et des téléservices a nécessité d'effectuer une sélection des points d'entrée communaux lors du passage au passeport biométrique dont les difficultés qu'elle a soulevées, particulièrement bien exposées par le rapport de notre collègue Michèle André, risquent fort de se retrouver dans le cadre de l'extension de ce mécanisme à l'instruction des demandes de carte nationale d'identité.

La mise en place du passeport biométrique s'est accompagnée d'une sélection des mairies points d'entrée du processus de délivrance rendue nécessaire par les besoins d'équipement en stations de recueil de données. Ainsi, 2 072 communes se sont équipées de stations correspondant à 2 292 sites et 3 211 stations en fonctionnement.

La loi de finances n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 a institué une dotation relative à l'enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés initialement fixée à 5 000 euros par an et par station ^{24 ( * )} , cette dotation étant indexée sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement. Cette opération, qui a instauré un système entraînant le dessaisissement de nombre de communes, mal acceptée par certaines d'entre elles, quand d'autres ont dû subir une désignation prétendument volontaire, traduit l'un des effets de la dématérialisation des procédures de délivrance de titres : la sélection qui l'accompagne suscite une distance d'accès pour certains usagers, ceux des 34 000 communes de France qui ne peuvent fournir la prestation correspondante.

Jusqu'à présent, cette difficulté avait épargné le processus de délivrance de la carte nationale d'identité mais la dématérialisation devrait désormais s'y appliquer. Il est à craindre que les mêmes causes produiront les mêmes effets. À nouveau, un grand nombre de nos concitoyens devront se rendre dans des mairies extérieures à leur lieu de résidence afin de déposer leur demande. Il entre certes dans les intentions du ministère d'augmenter le déploiement des stations de recueil de données (un nombre supplémentaire d'un peu plus de 200 stations est évoqué). Il n'empêche que ces évolutions nourriront une fois encore le sentiment d'un éloignement des services publics de base chez nombre de nos compatriotes, les responsables municipaux qui ne pourront plus assurer le service correspondant pouvant légitimement se sentir frustrés d'une partie de leur vocation.

Il faut également rappeler que les difficultés liées à la détermination des compensations versées aux communes d'accueil des stations n'ont que trop de chances de se reproduire. De ce point de vue, la doctrine du ministère de l'intérieur repose sur la conception selon laquelle les maires agissent en tant que représentants de l'État quand ils accueillent les demandes de titres. De ce fait, la compensation qui leur est attribuée se base sur les surcoûts qu'ils subissent en servant de points d'entrée à des demandeurs qui ne sont pas domiciliés sur le territoire communal.

Quelle que soit la pertinence juridique de ce point de vue, il faut observer qu'en toute hypothèse, le désengagement de l'État de ses missions d'accueil de demandeurs de titres à travers le renoncement à l'accueil aux guichets du réseau préfectoral accentuera la pression sur les communes devenues les seules unités territoriales à fournir un service jusqu'alors partagé.

Dans ces conditions, malgré l'élargissement du nombre des stations installées, c'est bien à une aggravation des charges pesant sur les communes sélectionnées que la mise en place de la carte nationale d'identité électronique aboutira.

A ces difficultés, qui appellent de la part du ministère l'application d'une politique responsable garantissant un accès aisé de nos compatriotes au processus de délivrance des titres ainsi que de justes compensations, il faut ajouter la considération des problèmes de sécurité que pose un système reposant sur l'utilisation du numérique et délégant aux communes des tâches pour le moins cruciales.

La vulnérabilité des systèmes numériques à des attaques est trop documentée pour que votre rapporteur spécial y revienne.

Dans ces conditions, il faut relever comme une orientation à saluer mais aussi comme un témoignage de l'acuité des enjeux d'une meilleure sécurité des systèmes que, s'agissant de la lutte contre la fraude documentaire, le plan préfectures nouvelle génération prévoit de mieux sécuriser les applications informatiques et téléservices proposés.

Il faut souhaiter que les besoins de renforcement de la sécurité soient plus rapidement satisfaits que pour d'autres solutions destinées à élever le niveau de sécurité des systèmes.

En effet, en ce qui concerne les titres sécurisés, les risques de falsification et de contrefaçon portent aujourd'hui davantage sur les justificatifs présentés à l'appui des demandes de titres que sur les titres eux-mêmes, constat qui a conduit à la formalisation d'un projet interministériel coordonné par le ministère de la justice tendant au développement d'une plateforme informatique d'échange des données d'état civil : l'application COMEDEC (communication électronique des données de l'état civil).

Cette application, qui fonctionne depuis le 1 ^er janvier 2014, permet aux services instruisant les demandes de titre d'obtenir par voie dématérialisée les documents nécessaires directement de la part de la commune de naissance des demandeurs. Elle permet de s'assurer de la validité de l'état civil et supprime le risque de recevoir un extrait d'acte de naissance falsifié.

Comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le constater à plusieurs reprises, le nombre de communes utilisant cette application est faible .

Actuellement, 258 communes sont raccordées à COMEDEC . L'objectif que s'est fixé le ministère de l'intérieur est de parvenir à ce que toutes les communes disposant ou ayant disposé d'une maternité (environ 650 communes) soient raccordées à cette application d'ici 2017, de même Paris, Lyon et Marseille, qui sont des communes pourvoyant un nombre important d'actes d'état civil. La loi de modernisation de la justice du XXI ^e siècle prévoit de rendre obligatoire le dispositif COMEDEC aux communes réunissant ces caractéristiques.

Votre rapporteur spécial réitère sa demande visant à ce que ces raccordements fassent l'objet d'un suivi à travers un indicateur de performance intégré au projet annuel de performances de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

La question de la destruction des cartes nationales d'identité présentées lors d'un renouvellement qui serait désormais confiées aux communes points d'entrée ne laisse d'inquiéter celles-ci tant par les implications financières de ces destructions que par les enjeux de sécurité que cette opération recèle. Il paraît peu acceptable de se reposer sur une destruction au fil des demandes qui à l'évidence ne serait pas conciliable avec un standard minimal de sécurité. Reste que le stockage des cartes remises aux communes pose de son côté de sérieuses questions sur la sécurité qui pourrait l'accompagner. Il ne faut pas négliger que la protection des mairies est rarement assortie des mêmes moyens que celle des entités du réseau préfectoral, certes perfectible mais globalement supérieure à celle des bâtiments municipaux.

B. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS) RESTE UNE SOURCE DE PERPLEXITÉ

1. La situation financière de l'ANTS, une amélioration programmée

Établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a pour mission de développer et d'assurer la production de titres sécurisés . Initialement compétente pour les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la carte nationale d'identité électronique (CNIe) et le visa biométrique, l'Agence a vu ses attributions progressivement étendues à d'autres documents comme le permis de conduire ou, plus récemment, le titre d'identité et de voyage et la carte de frontalier ^{25 ( * )} .

Le calendrier budgétaire de l'ANTS diffère de celui d'examen du projet de loi de finances. Celle-ci n'assure qu'une partie minoritaire des ressources de l'ANTS sous la forme du reversement à l'agence du produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules. Les sommes perçues à ce titre ne sont pas directement versées à l'agence mais transitent par le programme 307, sous forme d'une attribution de produits, puis sont payées à l'ANTS. Les prévisions de recettes s'élèvent à 28,7 millions d'euros pour 2017 contre 28,5 millions d'euros en 2016. Ces sommes ne sont pas inscrites en crédits du projet de loi de finances du fait de la nature des opérations auxquelles elles correspondent.

Les évolutions de l'agence n'en sont pas moins susceptibles de solliciter les finances publiques, soit à travers la fiscalité affectée, soit par le versement de dotations d'équilibre.

En toute hypothèse, il est nécessaire pour approcher ces éventualités de prendre en considération l'historique de gestion de l'ANTS.

L'ANTS ne bénéficie pas de subvention pour charges de service public ; ses ressources sont uniquement constituées de taxes affectées pour un montant de 223,7 millions d'euros en 2017 , en hausse de 3,4 % par rapport à 2016 , et de ressources propres ^{26 ( * )} , qui représentent un montant de 4 millions d'euros dans le budget initial de 2016. Elles sont en baisse significative de 12 millions d'euros par rapport à une année 2015 marquée par un prélèvement non reconductible ^{27 ( * )} , qu'on ne peut réellement considérer comme représentatif de ressources propres. Au demeurant, il n'entre pas dans la vocation d'un établissement public administratif de développer une activité commerciale, qui, en l'espèce, serait particulièrement incongrue.

Les taxes affectées à l'ANTS sont des droits de timbre acquittés lors de la délivrance de certains titres dont elle a la charge. La recette la plus productive provient du droit de timbre relatif à la délivrance des passeports biométriques (126,1 millions d'euros en 2017, soit plus de la moitié des recettes), sur la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules (36,2 millions d'euros) et de la carte nationale d'identité (11,25 millions d'euros). Les titres de séjour et de voyage des étrangers engendrent une somme non négligeable, de 14,5 millions d'euros pour un volume nettement inférieur à celui impliqué dans d'autres opérations.

Hormis pour la redevance d'acheminement, le produit des taxes attribuées à l'ANTS est plafonné comme c'est le cas général des taxes affectées dans le cadre des normes budgétaires appliquées aux opérateurs. En cas de recettes supérieures au plafond fixé chaque année en loi de finances, l'excédent est reversé au budget général de l'État.

La hausse attendue des produits de l'ANTS est principalement attribuable au déplafonnement des taxes dont bénéficie l'ANTS.

Ce processus inverse de celui mis en oeuvre dans le projet de loi de finances pour 2016 qui avait prévu l'abaissement du plafond de deux taxes affectées : le droit de timbre sur la délivrance des permis de conduire (dû lorsque le titulaire ne présente pas le titre lors de la demande de renouvellement) ramené de 10 à 7 millions d'euros et le droit de timbre sur les certificats d'immatriculation (de 38,7 à 36,2 millions d'euros). Ces réductions avaient été décidées dans un contexte où le produit de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation devait augmenter (de 9,6 %) pour atteindre 28,5 millions d'euros ^{28 ( * )} , à la suite de l'augmentation du tarif de cette redevance à 2,76 euros par un arrêté du 21 septembre 2015 ^{29 ( * )} .

Pour 2017, la totalité du supplément de recettes viendrait du droit de timbre sur les passeports du fait du déplafonnement mentionné. Les autres recettes seraient stables, du moins en l'état de la budgétisation de l'établissement dont l'état final ne sera connu qu'en décembre courant.

Les plafonds des taxes affectées à l'ANTS en 2015, 2016 et 2017

(en millions d'euros)

(1) Le produit de la redevance d'acheminement n'est pas plafonné.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

Les dépenses de l'ANTS , de leur côté, ont connu une forte augmentation depuis 2011 (+ 32,5 % entre 2011 et 2014) liée principalement à la mise en oeuvre du nouveau permis de conduire au format européen , produit à partir de l'application dite « FAETON » ainsi qu'aux surcoûts dus à la maintenance du système d'immatriculation des véhicules (SIV).

Évolution des dépenses, des recettes et du fonds de roulement de l'ANTS

(en millions d'euros)

Note de lecture : Le montant des dépenses et des recettes de l'ANTS est déterminé par l'échelle de gauche. Le montant du fonds de roulement de l'ANTS est déterminé par l'échelle de droite.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »

Les charges courantes de l'ANTS sont principalement des dépenses de fonctionnement (224,1 millions d'euros en 2016), les dépenses de personnel s'élevant à 6,4 millions d'euros (moins de 3 % du total). Cette structure de charges ordinaires traduit la fonction de l'ANTS qui outre des missions de conception et de conduite de projets exerce essentiellement un rôle de maître d'ouvrage mais aussi de plaque tournante de distribution de titres.

La section d'investissement porte 20,4 millions d'euros en 2016, en accroissement de l'ordre de 3 millions d'euros. Toutes dépenses confondues, les investissements occupent une place modérée dans l'ensemble avec moins de 10 % des engagements.

La justification apportée à l'augmentation des recettes de l'ANTS via le déplafonnement des taxes qui lui sont affectées, qui devrait permettre d'élever ses ressources de 7,3 millions d'euros, consiste à faire valoir la nécessité pour elle d'accompagner le plan préfectures nouvelle génération. Celui-ci oblige à mettre en place un système d'information et de développement des téléprocédures dans le cadre du renouvellement des conditions d'instruction et de délivrance des cartes nationales d'identité, des certificats d'immatriculation et des permis de conduire. Par ailleurs, le plafond d'emplois de l'agence bénéficierait de 20 ETPT supplémentaires destinés à remplir une mission de réponses aux demandes des usagers à partir du centre d'appels de l'ANTS de Charleville-Mézières. Ces besoins sont expliqués par la suppression des activités de guichet correspondantes dans les préfectures.

Régulièrement, il faut constater un déficit entre les recettes et les dépenses courantes de l'ANTS qui n'ont pas de lien logique entre elles.

En 2014 , les recettes totales de l'ANTS avaient ainsi atteint un montant de 186,8 millions d'euros , lorsque les dépenses étaient de 241,6 millions d'euros. Cet écart a nécessité un prélèvement du fonds de roulement de l'Agence à hauteur de 54,8 millions d'euros .

En 2015 , un excédent a pu conclure l'exercice, à hauteur de 2,6 millions d'euros. Mais ce résultat tenait à un apport exceptionnel, celui, déjà évoqué, de l'ANTAI, pour 14 millions d'euros, si bien qu'à flux courants, le résultat opérationnel de l'ANTS aurait, en réalité, dégagé un solde négatif de 11,4 millions d'euros.

En 2016 , sur la base du compte financier de l'établissement, la prévision de dépenses s'établit à 230,4 millions d'euros , en hausse de 1 % pour une prévision budgétaire qui extériorise une légère réduction des dépenses, de 1,3 %. Quant aux recettes , qui sont marginalement surestimées dans le compte financier (voir la note de bas de page supra ), elles ne couvriraient pas les charges de fonctionnement passées en charges du compte de résultat.

Un nouveau déficit de la section de fonctionnement apparaîtrait à hauteur de 10 millions d'euros .

Dans ces conditions, le financement des investissements requiert de solliciter le fonds de roulement qui se réduit encore.

Du fait de l'écart répété entre recettes et dépenses, le niveau du fonds de roulement de l'ANTS a connu une baisse régulière depuis 2012, pour atteindre 4,1 millions d'euros au début de l'année 2015 (contre 115,3 millions d'euros en 2012). Ainsi, en l'espace de trois ans, le fonds de roulement avait chuté de plus de 96 %.

Si le prélèvement effectué sur les réserves de l'ANTAI a permis de relever le niveau du fonds de roulement de l'agence en 2015 à hauteur de 7,4 millions d'euros pour le porter à 11,8 millions d'euros dans le budget rectificatif pour 2016, son niveau reste inférieur à celui découlant de la norme prudentielle qui est de 20 millions d'euros .

Sous les réserves d'usage tenant à des prévisions incertaines ^{30 ( * )} , l'année 2017 devrait permettre à l'ANTS de s'en rapprocher avec un fonds de roulement prévisionnel de fin d'exercice de 16 millions d'euros .

Ainsi, la situation financière de l'ANTS est toujours fragile , et ce malgré l'instauration de recettes nouvelles destinées à mieux couvrir les coûts de l'établissement. Ainsi en est-il allé avec la création au 1 ^er septembre 2014 du droit de timbre fiscal de 25 euros en cas de non-présentation du permis de conduire en vue de son renouvellement ^{31 ( * )} .

Afin de rétablir son équilibre budgétaire, l'ANTS est engagée dans une démarche de maîtrise des dépenses qui passe notamment par la réduction du coût de production des titres.

Le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) 2015-2017 signé le 10 juillet 2015 par le secrétaire général du ministère et le directeur de l'Agence fixe comme objectif la diminution du coût de production du passeport de 5 % et du permis de conduire de 30 % d'ici 2017 . Ces objectifs pèsent moins sur l'ANTS que sur ses partenaires, en particulier sur l'Imprimerie nationale (voir infra ).

Le tableau ci-dessous récapitule les évolutions des coûts de production unitaire des titres produits par l'Imprimerie nationale tels qu'appréhendés par l'ANTS. Certaines évolutions paraissent sans rapport avec les coûts qu'extérioriserait une comptabilité analytique rigoureuse puisqu'elles sont expliquées par des changements dans les conventions entre l'ANTS et l'Imprimerie nationale. Dans d'autres cas, les variations enregistrées correspondent à des modifications substantielles des cahiers des charges. Ainsi, en est-il allé pour le permis de conduire, le projet d'insertion d'une puce ayant été abandonné.

Il convient de rappeler que la réalisation des titres sécurisés est un monopole confié par la loi n° 93-1419 du 31 décembre 1993 à l'Imprimerie nationale, société anonyme détenue à 100 % par l'État. L'ANTS se trouve par conséquent dans une situation particulière qui ne lui permet pas de faire jouer la concurrence.

Coûts de production des fournitures en titres

(1) La baisse significative des coûts unitaires entre 2014, 2015 et 2016 résulte de la négociation lors du renouvellement des conventions avec l'Imprimerie nationale.

(2) Le coût de production des permis a diminué à compter du second semestre 2015 suite au retrait de la puce.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

La réduction des coûts de production des titres a eu son pendant dans l'évolution des coûts de transport. Ces coûts sont sensibles à un effet de volume. Le transport des passeports, des titres de séjour, des cartes d'accès sécurisées et des cartes agent est assuré par colis. Si la production augmente, le nombre de titres par colis augmente et les coûts moyens unitaires diminuent. Par ailleurs, les options d'acheminement peuvent être plus ou moins coûteuses.

Coûts d'acheminement des titres

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les enjeux d'une réduction du coût unitaire de production et d'acheminement des titres peuvent être appréhendés à partir des prévisions de production en volume.

Ainsi, d'ici 2030, 33 millions d'anciens permis de conduire vont devoir être renouvelés et remplacés par des permis de conduire au format européen. De même, les demandes de passeport biométrique sont en augmentation : 3,88 millions de passeports devraient être produits en 2015 contre 3,78 millions en 2013 et 3 millions en moyenne les années antérieures.

2. Le maintien d'interrogations sur l'équation financière de l'agence

On peut mettre en rapport les coûts unitaires mentionnés plus haut avec le tarif des différents droits perçus par l'ANTS :

- du certificat d'immatriculation (4 euros) ;

- du passeport (86 euros pour un majeur, 42 euros pour un mineur de plus de quinze ans, 17 euros avant cet âge) ;

- de la carte nationale d'identité à la suite d'une perte ou d'un vol (25 euros) ;

- du titre de séjour ou de voyage des étrangers (19 euros) ;

- du permis de conduire à la suite d'une perte ou d'un vol (25 euros).

Les tarifs demandés aux usagers ressortent comme sensiblement supérieurs aux coûts, ce qui n'est pas juridiquement injustifiable, les taxes différant des redevances pour lesquelles une proportionnalité doit être respectée entre coûts et tarifs, mais mérite d'être mieux justifié d'autant que des phénomènes de péréquation paraissent à l'oeuvre. Le poids prépondérant des recettes associées au droit de timbre à la charge des demandeurs d'un passeport biométrique dans le financement de l'agence a été souligné ci-dessus (126,1 millions d'euros, soit plus de la moitié des ressources de l'agence). Celle-ci indique que les dépenses correspondantes s'élèvent à 88,3 millions d'euros (37,7 % du total des dépenses).

Par ailleurs, il faut tenir compte d'un certain nombre de risques pesant sur l'ANTS.

À ce sujet, un rapport l'Inspection générale de l'administration (IGA) a préconisé l'adoption d'une politique de maîtrise des risques plus complète et plus systématique dont les recommandations doivent donner lieu à des suites effectives.

Par ailleurs, dans le contexte des réorganisations en cours visant à ôter au réseau préfectoral son rôle dans la chaîne de traitement des titres, excepté pour les titres liés à la situation des étrangers, le risque d'un transfert de charges récurrent aux dépens de l'ANTS n'est pas négligeable. On a déjà indiqué que le retrait de l'État territorialisé des missions qu'il exerce jusqu'à présent dans ce domaine se traduit par de premières créations d'emploi et par un déplafonnement des taxes affectées à l'établissement. Il n'est pas sûr que les moyens supplémentaires ainsi dégagés puissent suffire.

Votre rapporteur spécial s'interroge également sur l'existence de flux croisés entre le programme 307 et l'ANTS , qui portent atteinte à la lisibilité du mode de financement de l'Agence.

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* ²³ En revanche, les passeports temporaires non biométriques restent de la compétence des préfets de département.

* ²⁴ La dotation atteint désormais le montant de 31,6 millions d'euros.

* ²⁵ Décret n° 2014-512 du 20 mai 2014 modifiant le décret n° 2007-255 du 27 février 2007 fixant la liste des titres sécurisés relevant de l'Agence nationale des titres sécurisés.

* ²⁶ Ces recettes propres sont par exemple liées à la fabrication des cartes d'agents pour différents ministères ou à l'utilisation du système de transmission électronique des données d'état civil COMEDEC.

* ²⁷ En 2015, le montant des ressources propres de l'ANTS était de 16 millions d'euros. Il incluait un prélèvement sur le fonds de roulement de l'ANTAI au bénéfice de l'ANTS à hauteur de 14 millions d'euros prévu par l'article 83 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015. Ce prélèvement répondait à un besoin de comblement des impasses budgétaires apparues au cours de la gestion de l'ANTS.

* ²⁸ On remarque que l'ANTS avait budgété cette ligne de recettes à hauteur de 28,7 millions d'euros soit davantage que les autorisations budgétaires.

* ²⁹ Arrêté du 21 septembre 2015 portant fixation du tarif de la redevance d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules.

* ³⁰ À cet égard, la prévision de recettes au titre du droit de timbre sur la carte d'identité, stable, pourrait subir le contrecoup de l'augmentation de la durée de validité des cartes portée à quinze ans, opération qui a fait reculer le volume des délivrances de l'ordre de deux millions de titres chaque année.

* ³¹ Article 10 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.