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Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'État"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

TROISIÈME PARTIE :
LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

I. UN COMPTE RÉNOVÉ AU PROFIT D'UN RECENTRAGE

A. LE RECENTRAGE DU COMPTE, QUI UNIFIE DÉSORMAIS LES VECTEURS BUDGÉTAIRES DE L'ETAT PROPRIÉTAIRE

1. L'article 20 du projet de loi de finances pour 2017 propose de modifier la structure du CAS

Institué par l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue le principal instrument de la politique immobilière de l'État. Il vise à financer la modernisation du parc immobilier par le produit des cessions d'actifs, tout en contribuant au désendettement de l'État.

La politique immobilière de l'État est constituée de 44 programmes budgétaires y contribuant. Le CAS constitue l'un des deux vecteurs budgétaires de la fonction de l'État propriétaire avec le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général ; ils ne représentent toutefois que 10 % des crédits de l'État consacrés à l'immobilier. La répartition des dépenses immobilières est déterminée par la notion d'augmentation de la valeur vénale de l'immeuble :

- les dépenses afférentes à des opérations structurantes conduisant à l'augmentation de la valeur du bien sont rattachées au CAS ;

- les dépenses d'entretien lourd relevant du propriétaire, destinées à maintenir le bien dans un bon état d'utilisation, sont retracées dans le programme 309 ;

- pour leur part, les dépenses d'entretien courant incombent au locataire, et relèvent donc des budgets ministériels et du programme 333 de la mission « Direction de l'action du gouvernement », retraçant les crédits immobiliers de l'occupant des services déconcentrés de l'État inclus dans le périmètre de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE).

L'article 20 du présent projet de loi de finances propose une modification de la structure du CAS, portant à la fois sur les dépenses et les recettes, retracée dans le tableau ci-dessous74(*).

 

CAS LFI 2016

CAS PLF 2017

Cadre déterminé par l'article 47 de la loi de finances pour 2006

Recettes

Dépenses

Recettes

Dépenses

Trois types :

- le produit des cessions des biens immeubles de l'État ainsi que des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État ;

- les versements du budget général ;

- les fonds de concours.

Quatre types :

- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations immobilières réalisées par l'État sur des biens immobiliers dont l'État est propriétaire ;

- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics et autres opérateurs de l'État

- des versements opérés au profit du budget général

- des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

S'ajoute une contribution au désendettement de l'État, selon un taux de rétrocession fixé à 30 % à partir de l'année 2014.

S'ajoute le produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État, à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire.

Trois modifications :

- sont intégrées les dépenses d'entretien du propriétaire de l'ex-programme 309 ;

- sont ajoutées les « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » jusqu'au 31 décembre 2019, à savoir le terme de la loi de programmation militaire ;

- sont supprimés l'affectation d'une part des produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le compte d'affectation spéciale au désendettement de l'État, ainsi que les dispositifs dérogatoires à cette contribution.

Architecture budgétaire

Programme 721 - Contribution au désendettement de l'État

Programme 723 - Contribution aux dépenses immobilières

Programme 721 - Contribution des cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État

Programme 723 - Opérations immobilières nationales et des administrations centrales

Programme 724 - Opérations immobilières déconcentrées

2. La suppression de la contribution obligatoire au désendettement de l'État a pour contrepartie l'extension du CAS aux dépenses d'entretien lourdes du propriétaire de l'ancien programme 309

Dans ce cadre, les crédits demandés pour le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » au titre de l'exercice 2017 s'élèvent à 594 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 585 millions d'euros en crédits de paiement.

L'intégration des dépenses d'entretien du propriétaire au CAS s'accompagne d'une séparation des dépenses immobilières du CAS en deux programmes, distinguant les opérations immobilières nationales et des administrations centrales d'une part, et les opérations immobilières déconcentrées d'autre part.

Répartition par programme des crédits demandés pour 2017
du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

Programme 721 - Contribution des cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État

60

Programme 723 - Opérations immobilières nationales et des administrations centrales

375,5

374,8

Programme 724 - Opérations immobilières déconcentrées

158,1

150,2

Total pour le CAS

593,6

585,0

Source : projet de loi de finances pour 2017

La suppression proposée de la mention explicite d'une contribution obligatoire au désendettement de l'État prélevée sur les produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le CAS, ne signifie pas l'abandon de toute contribution au désendettement de l'État par le CAS. En effet, aux termes de l'article 47 de la loi de finances pour 2006, le CAS continue de porter en dépenses des versements opérés au profit du budget général, ce qui rend possible un transport en recettes non fiscales du budget général. En outre, l'exonération prévue à l'article 38 de la loi de finances pour 2015 au bénéfice du ministère des affaires étrangères s'accompagne d'une contribution minimale forfaitaire de 25 millions d'euros par an jusqu'au 31 décembre 2017.

Dans ces conditions, la contribution au désendettement de l'État est en diminution de 61 % par rapport à 2016, ce qui s'explique par la suppression proposée de l'affectation obligatoire d'une contribution à chaque produit de cession. Toutefois, la contribution exceptionnelle du ministère des affaires étrangères est en diminution de 20 %, pour un montant de 60 millions d'euros contre 75 millions d'euros en 2016.

Parallèlement, les programmes 723 et 724 retracent des opérations immobilières du même type, réalisées sur le parc immobilier propriété de l'État ou qui figurent à l'actif de son bilan, mais selon une logique de donneur d'ordre présentée dans le tableau ci-dessous.

Programme 723

« Opérations immobilières nationales et des administrations centrales »

Programme 724

« Opérations immobilières déconcentrées »

- Administrations centrales des ministères ;

- autres services de l'État pour des opérations qui ne sont pas pilotées par les préfets de région (par exemple : le ministère de la justice pour les tribunaux) ;

- ministère de la défense sur l'ensemble du territoire national ;

- ministère des affaires étrangères en France et à l'étranger ;

- opérateurs de l'État.

Lorsqu'elles sont pilotées par les préfets de région, les opérations réalisées au profit des services déconcentrés de l'État.

3. Les recettes du CAS sont majorées de l'affectation du produit des redevances domaniales

Les recettes du compte d'affectation spéciale sont désormais constituées de deux ressources :

- les produits de cession, prévus à 500 millions d'euros pour 2017, à un niveau stable par rapport à 2016 (- 0,4 %) ;

- les produits de redevances domaniales75(*), estimés à 85 millions d'euros. Il s'agit des produits jusqu'ici non affectés, et qui étaient comptabilisés en recettes du budget général de l'État. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux, cette estimation résulte des produits constatés à un niveau stable lors des exercices précédents.

Au titre de l'exercice 2017, le montant prévisionnel des cessions immobilières est évalué à 500 millions d'euros, soit un niveau identique au produit attendu en 2016. Au total, ce sont 6,3 milliards d'euros de cessions qui ont été réalisés entre la création du CAS en 2005 et l'année 2015.

Produits des cessions immobilières de l'État

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prévision LFI

600

439

500

600

1 400

900

400

500

530

470

521

500

500

Réalisation

634

798

820

395

475

502

598

514

391

533

622

   

Écart

+ 34

+ 359

+ 320

- 205

- 925

- 398

+ 198

+ 14

- 139

+ 63

+ 101

   

Source : commission des finances, d'après les rapports annuels de performances successifs et le questionnaire budgétaire Montants encaissés en fin d'exercice.

Au 8 août 2016, 490 biens avaient été cédés depuis le début de l'exercice pour un montant total de 230,6 millions d'euros, dont 37 % provenant d'une seule cession (86,3 millions d'euros), et 55 % au titre des trois ventes les plus élevées. D'après la direction de l'immobilier de l'État, compte tenu du montant des cessions en projet, la prévision de cessions de 500 millions d'euros pourrait être atteinte. Toutefois, alors que le montant attendu des cessions en 2015 était sensiblement équivalent (521 millions d'euros), 506 millions d'euros avaient déjà été enregistrés en septembre 2015.

Montant des cessions réalisées au 8 août 2016

(en millions d'euros)

Source : questionnaire budgétaire, d'après la DIE (outil de suivi des cessions - OSC)

S'agissant des cessions prévues en 2017, vos rapporteurs spéciaux n'ont pas obtenu communication de la liste détaillée des biens concernés, malgré leur demande. Cependant, les éléments fournis invitent à la prudence, dans la mesure où seulement 748 biens y figureraient, contre 930 biens pour 2016, et que leur valeur pondérée s'élève à 385 millions d'euros.

De fait, l'extension des dépenses retracées par le CAS est compensée à due concurrence par l'ouverture de nouvelles recettes. Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est donc équilibré en loi de finances initiale pour 2017, comme il l'était en 2016.

Équilibre prévisionnel en 2017
du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

 

 

PLF 2017

   

Recettes

Dépenses

Solde

Programme 721 - Contribution cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État

AE

 

 

60 000 000

 

CP

Programme 723 - Opérations immobilières nationales et des administrations centrales

AE

 

375 543 000

 

CP

 

374 793 000

 

Programme 724 - Opérations immobilières déconcentrées

AE

 

158 073 000

 

CP

 

150 207 000

 

Produits des cessions immobilières

 

500 000 000

   

Produits de redevances domaniales

 

85 000 000

   

Total pour le CAS

AE

585 000 000

593 616 000

0

CP

585 000 000

Source : projet de loi de finances pour 2017

B. DES CRÉDITS EN DIMINUTION DE 7 % À PÉRIMÈTRE CONSTANT...

Si vos rapporteurs spéciaux saluent l'intégration du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », au sein du CAS, qu'ils appelaient de leurs voeux (cf. infra), ils relèvent que cette modification s'accompagne d'une réduction des crédits immobiliers interministériels. Ainsi, à périmètre constant76(*), les crédits demandés pour financer les dépenses immobilières de l'État propriétaire sont en diminution de 6,2 % en autorisations d'engagement et de 7 % en crédits de paiement par rapport aux crédits ouverts en 2016, comme l'illustre le graphique ci-dessous. Ce mouvement s'ajoute de plus à la baisse de 10 % des crédits demandés pour 2016 sur le programme 309.

Comparaison à périmètre constant des crédits immobiliers interministériels (CP)

- 7 %

525 000 000

563 655 844

573 354 077

Source : commission des finances du Sénat

Cette diminution des crédits immobiliers interministériels ne correspond pas aux engagements du secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics lors du discours d'ouverture de la première conférence nationale de l'immobilier public77(*) : « la réforme est porteuse d'économies, donc, et d'un pilotage de la dépense plus exigeant. Mais je le dis tout aussi clairement : la refonte des vecteurs budgétaires interministériels, et notamment la suppression du programme 309, ne vise pas à réduire la volumétrie globale des crédits correspondants - chacun mesure, dans le contexte budgétaire actuel, l'effort que représente cette préservation des moyens mutualisés de la politique immobilière ».

De surcroît, elle réduit la portée de la mise en oeuvre d'instances de pilotage renforcées depuis le début de l'année 2016, dans le cadre d'une évolution de la politique immobilière de l'État.

C. ... CONTRASTANT AVEC LA VOLONTÉ DE METTRE EN oeUVRE UNE NOUVELLE ÉTAPE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ETAT

1. L'annonce d'une politique immobilière de l'État renouvelée...

Une communication en Conseil des ministres le 20 janvier 2016 a ouvert la voie à une évolution de la politique immobilière de l'État, dont le compte rendu précise les contours : « le Gouvernement entend donner un nouveau souffle à sa politique immobilière : si des progrès incontestables ont été enregistrés au cours des dix dernières années, il est nécessaire d'ouvrir une seconde étape, pour contribuer à la maîtrise de la dépense publique tout en améliorant le fonctionnement des administrations dans un contexte de réorganisation des services déconcentrés, en intégrant davantage les objectifs de performance énergétique et d'accessibilité du parc, et en libérant du foncier mobilisable pour la construction de logements, notamment sociaux. Les exigences de la politique immobilière doivent être respectées par tous, administrations de l'État comme opérateurs : ce sont la performance immobilière et économique et la concordance avec les besoins qui doivent guider les choix d'implantation. »

Trois axes structurent ce renouvellement :

- la rénovation de la gouvernance et du pilotage ;

- l'approfondissement des outils, au travers de la généralisation des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) ;

- la réforme du financement, intégrant notamment une nouvelle maquette budgétaire.

2. ... s'est d'abord traduite par une gouvernance rénovée
a) La direction de l'immobilier de l'État

Vos rapporteurs spéciaux faisaient le constat récurrent de la faiblesse du service France Domaine, ainsi que de sa difficulté à incarner l'État propriétaire et à diffuser la logique interministérielle et régionalisée de la politique immobilière de l'État. Dressant le même état des lieux, la Cour des comptes proposait ainsi, dans son référé du 30 décembre 2014 sur la politique immobilière de l'État, le rattachement direct de France Domaine au ministre chargé du budget, et non plus à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Dans le sillage de ces réflexions, il a été décidé de renforcer la fonction de l'État propriétaire, en créant en septembre 2016 une direction de l'immobilier de l'État (DIE), au sein de la direction générale des finances publiques. Cette nouvelle direction rejoint les autres directions de fonction support nouvellement instituées, à l'instar de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) depuis juin 2015, et de la direction des achats de l'État, depuis mars 2016. Au plan déconcentré, la création de la DIE se décline avec un renforcement des équipes des responsables régionaux de la politique immobilière de l'État (RRPIE) et une réorganisation en cours des services locaux.

Selon les informations communiquées par la DIE à vos rapporteurs spéciaux, cette modification administrative s'est accompagnée d'un renforcement des compétences, en particulier s'agissant de l'analyse économique et technique en matière immobilière. De plus, un programme de formation a été lancé ; vos rapporteurs spéciaux seront attentifs aux apports que ces évolutions entraîneront, en particulier dans l'accompagnement concret des projets immobiliers.

En tant que direction de l'immobilier de l'État, elle ne revêt pas les compétences d'une réelle direction immobilière de l'État : la DIE opère en articulation avec d'autres acteurs immobiliers, traduisant l'éclatement persistant de la politique immobilière et un pilotage interministériel très limité. De ce point de vue, si l'unification des vecteurs budgétaires au sein du CAS constitue une simplification bienvenue des moyens à disposition de la DIE, elle ne modifie pas la prépondérance des gestionnaires ministériels dans l'utilisation des crédits immobiliers. De fait, seulement 10 % des dépenses immobilières relèvent de la DIE.

Intervenant en complémentarité de l'action des directions immobilières de chaque ministère, la DIE assure le pilotage, ainsi que la gestion administrative du parc immobilier. De fait, parmi les quatre grandes fonctions immobilières, la DIE intervient seulement sur les deux premiers champs : le pilotage stratégique du parc et la gestion administrative et juridique des bâtiments, par le biais des services locaux du domaine. Les autres métiers relèvent :

- pour la gestion technique et budgétaire des bâtiments, des directions immobilières des ministères pour les administrations centrales, du secrétaire général aux affaires régionales pour les services en région, ainsi que des directions immobilières des opérateurs ;

- pour la gestion des services généraux et la conduite des projets immobiliers, de l'occupant.

Le positionnement de la direction de l'immobilier de l'État

parmi les différents métiers de l'immobilier

DIE

Source : commission des finances du Sénat

b) Les instances de gouvernance

La kyrielle d'acteurs rend d'autant plus nécessaire la mise en place d'une gouvernance adaptée. La DIE est désormais investie du pilotage de la gouvernance de la politique immobilière de l'État. À cette fin, une circulaire du Premier ministre du 27 avril 2016 crée une instance unique, la conférence nationale de l'immobilier public (CNIP), en remplacement des cinq instances préexistantes78(*), que l'État propriétaire ne présidait pas. Instance de concertation interministérielle, la CNIP se décline en deux formats, stratégique et opérationnel, pour formuler des avis sur les schémas stratégiques immobiliers et sur les projets immobiliers des services de l'État et des opérateurs. La DIE préside la CNIP dans son format opérationnel.

Parallèlement, en vue de compenser la dispersion des crédits immobiliers, depuis 2014, les ministères doivent présenter par briques immobilières l'ensemble des ressources liées à l'immobilier, imputés sur les différents programmes supports, interministériels et ministériels. Dans ce cadre, des conférences immobilières ont été mises en place depuis le début de l'année 2016, en vue de favoriser une appréhension globale de la dépense immobilière et de mieux la piloter. Selon les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, il s'agit à terme de planifier en amont les besoins de financement des opérations immobilières structurantes et de procéder à une analyse économique de leur impact.

Il en est prévu une déclinaison au niveau régional afin que le préfet de région dispose d'une vision d'ensemble des crédits concourant à l'immobilier régional, quel que soit le vecteur budgétaire. Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs aux apports effectifs de cette gouvernance renouvelée.


* 74 Pour une analyse exhaustive du dispositif proposé, consulter le commentaire de l'article 20.

* 75 Aux termes de l'article 20 du présent projet de loi de finances, il s'agit du « produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État, provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l'État est propriétaire ou locataire et des locations d'immeubles de son domaine privé, à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire »

* 76 La comparaison porte, pour les exercices 2015 et 2016, sur les crédits du programme 309 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général et de l'ancien programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières » du CAS, et pour l'exercice 2017, sur les crédits demandés pour le programme 723 « Opérations immobilières nationales et des administrations centrales » et le programme 724 « Opérations immobilières déconcentrées » avant la refonte proposée par le présent projet de loi de finances.

* 77 Conférence nationale de l'immobilier public, le 6 juin 2016

* 78 Il s'agit du comité d'organisation de la politique immobilière de l'État (COMO), des comités de la politique immobilière ministériels (CPI), de l'instance nationale d'examen des projets immobiliers (INEI), de la cellule nationale de suivi de l'immobilier de l'État (CNSIE) et de l'instance nationale de suivi des schémas directeurs immobiliers en région (INESDIR).