Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'État"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

II. LA RÉNOVATION DU CAS, UN BESOIN IDENTIFIÉ POUR RÉPONDRE À DES DÉFIS RENOUVELÉS

A. UN OUTIL AU SERVICE D'UNE MEILLEURE APPRÉHENSION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

1. Si le CAS a favorisé l'émergence d'une politique immobilière de l'État...

La création du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 participait de la définition nouvelle d'une politique immobilière de l'État .

Ce mouvement s'inscrivait notamment dans la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances ^{79 ( * )} et de ses traductions comptables, en améliorant la connaissance du patrimoine de l'État . Retracé chaque année depuis 2006 dans le compte général de l'État, le patrimoine constitué des constructions dont l'État est propriétaire a progressé , sous l'effet conjugué d'un meilleur recensement et d'une évaluation affinée.

Évaluation des constructions comptabilisées
au bilan de l'État depuis 2006 (en base 100)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des comptes généraux de l'État successifs

Au 31 décembre 2015, l' évaluation du patrimoine immobilier de l'État est de 66 milliards d'euros au 31 décembre 2015 , les principaux ministères occupants étant le ministère de la défense (25 % de la valeur brute), le ministère de la justice (22,3 %) et le ministère de l'intérieur (18,2 %) ^{80 ( * )} .

Au total, l'État est propriétaire de 75,4 millions de mètres carrés , soit 53,6 millions de mètres carrés occupés et 21,8 millions de mètres carrés mis à disposition d'autres personnes à titre onéreux ou gratuit. Par ailleurs, l'État est locataire de 11,8 millions de mètres carrés.

Évolution du parc immobilier de l'État de 2013 à 2015

(Surface utile brute -SUB- exprimée en mètres carrés)

Source : questionnaire budgétaire

En outre, le CAS a permis de dynamiser la gestion du patrimoine immobilier de l'État en organisant un retour financier pour les ministères. Depuis la définition d'une politique immobilière, plusieurs opérations structurantes ont été menées, notamment à Paris, conduisant à redéployer l'implantation de certains ministères ^{81 ( * )} . Près de 6,47 milliards d'euros de produits de cessions ont été dégagés depuis sa création, pour une contribution cumulée au désendettement de l'État jusqu'en 2016 de plus de 733 millions d'euros .

Évolution du parc immobilier de l'État de 2010 à 2015, tous usages confondus

(en mètres carrés)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du questionnaire budgétaire

2. ... il est arrivé au bout de sa logique initiale

Pendant de la politique de cessions dans une perspective de responsabilité et de crédibilité , la contribution obligatoire au désendettement de l'État symbolise l'essoufflement progressif de la première logique du CAS . Tant les différents dispositifs dérogatoires prévus ^{82 ( * )} , conduisant à un taux effectif de contribution de 13 % environ, loin du taux nominal fixé à 30 % depuis l'exercice 2014 ^{83 ( * )} , que la soutenabilité d'une contribution principalement assise sur quelques ventes exceptionnelles, ont conduit vos rapporteurs spéciaux à s'interroger sur l'opportunité de son maintien. En particulier, ils soulignaient la tentation de court terme qui pouvait naître de ce cadre , en cédant des biens de prestige facilement vendables afin de respecter le montant prévu de contribution au désendettement de l'État. Or un tel écueil contrevient à la logique bilancielle ayant présidé à l'introduction de cette disposition.

De plus, le contexte de stagnation des dépenses immobilières interministérielles et de diminution tendancielle du produit des cessions explique la suppression du caractère obligatoire de cette contribution in fine symbolique.

Comparaison des produits de cessions et de la contribution

au désendettement de l'État

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes et projets annuels de performances et rapports annuels de performances successifs
Les réalisations portent sur les montants effectivement encaissés à la fin de l'exercice

Toutefois, cet exemple traduit un besoin plus profond de réactualisation de la logique initiale de la politique immobilière de l'État, assise sur le produit des cessions d'actifs pour financer la modernisation du parc immobilier. En effet, cette source de revenus ne peut que se tarir , dès lors que les cessions les plus faciles et valorisables ont pour l'essentiel déjà été réalisées. De fait, les produits de cessions sont de plus en plus dépendants de quelques ventes exceptionnelles : entre 2013 et 2015, si le nombre de ventes a diminué de 21 %, le montant réalisé augmentait de 47,6 %.

De surcroît, les efforts de recensement du parc comme les critères d'optimisation , principalement centrés sur l'immobilier de l'État non spécifique, à savoir les bureaux, n'ont concerné qu'à la marge l'immobilier spécifique , à l'instar des logements, et le patrimoine immobilier des opérateurs. Dix ans après sa mise en oeuvre initiale, la définition d'une politique immobilière publique renouvelée est nécessaire .

B. UN OUTIL ARRIVÉ AU BOUT DE SA PREMIÈRE LOGIQUE, APPELANT DES ÉVOLUTIONS

1. L'unification des vecteurs budgétaires

L'unification des crédits immobiliers interministériels constitue une avancée préconisée de façon récurrente par vos rapporteurs spéciaux. En effet, la dispersion des vecteurs budgétaires se révélait trop complexe entraînant d'une part certaines irrégularités d'imputations de dépenses soulevées par la Cour des comptes ^{84 ( * )} , et d'autre part une difficile appréhension des dotations budgétaires immobilières de l'État propriétaire. De fait, l'intégration du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » permet de centraliser les moyens placés sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État , en parallèle des crédits ministériels.

La déclinaison de cette nouvelle nomenclature permettra aux ministères et aux préfectures de région de disposer chacun d'un budget opérationnel de programme unique pour gérer les programmations et dépenses structurantes (ex-programme 723) et d'entretien du propriétaire (ex-programme 309). Cette évolution entend notamment tirer les enseignements de l'expérimentation des schémas directeurs de l'immobilier régional (SDIR) conduite au premier semestre 2015 dans cinq régions ^{85 ( * )} . En ce sens, le préfet de la région des Pays de la Loire soulignait que « le diagnostic des moyens financiers a quant à lui montré un cloisonnement et un émiettement des moyens budgétaires préjudiciables au portage régional de la politique immobilière. En région Pays de la Loire, 18 BOP contribuent en effet aux dépenses immobilières. Or si les moyens existent, peu sont mobilisables au bénéfice du SDIR. Seuls 3 budgets opérationnels de programme sur 18 relèvent d'une approche interministérielle (programmes 309, 333 action 02 « moyens des services, immobilier » et 723 du CAS) » ^{86 ( * )} .

2. L'ambition d'une appréhension plus globale de l'immobilier public

a) La généralisation des schémas directeurs immobiliers régionaux

Outils principaux de la politique immobilière de l'État, les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) , placés sous la responsabilité du préfet, visent notamment à donner une image plus complète et fidèle du parc immobilier de l'État et de ses opérateurs (cf. infra) en région , afin d'alimenter une réflexion stratégique dépassant la logique qui perdure d'opérations immobilières ponctuelles. Ils viennent se substituer aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) , qui avaient marqué une première étape mais s'étaient révélés trop restreints ^{87 ( * )} . Pour ce faire, ils s'articulent en deux phases successives, de diagnostic puis de stratégie , pour une période de cinq ans (2016-2020).

Après une expérimentation lancée début 2015 dans cinq régions, les SDIR ont été généralisés , dans leur phase diagnostic, par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2015 ^{88 ( * )} . Ils ont pour objectif d' appréhender l'ensemble du parc immobilier de l'État , afin de préciser les besoins réels d'implantation, les mutualisations possibles ainsi que les besoins d'intervention. Les SDIR intègrent l'ensemble des services de l'État (directions régionales, préfectures, directions départementales, administrations financières, services de l'éducation nationale, services de police et de gendarmerie, justice hors tribunaux), à l'exception des services du ministère de la défense et du ministère de la justice, extérieurs au champ de compétence du préfet ^{89 ( * )} . Le recensement des données bâtimentaires devait être effectué pour le 1 ^er octobre 2016. La direction de l'immobilier de l'État indique que le traitement des données se poursuit, un travail de fiabilisation étant nécessaire.

Par ailleurs, dans le cadre des SDIR, l'optimisation de la politique immobilière de l'État s'est étendue aux biens loués à partir du second semestre 2015, avec la renégociation de certains baux privés de l'État . Selon les informations transmises, au 1 ^er juin 2016, une centaine de baux ont été renégociés, permettant une économie de 6,3 millions d'euros de loyers annuels. L'objectif est de renégocier environ 500 baux lors des exercices 2016 et 2017 et d'atteindre 35 millions d'euros d'économies en 2016, à la fois en loyers mais aussi en dépenses ponctuelles, comme la prise en charge de travaux par exemple.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent la prise en compte nouvelle de ce levier d'économies et appellent à poursuivre le mouvement engagé . Alors que le montant total des loyers annuels s'élève à 480 millions d'euros par an pour la seule région Île-de-France ^{90 ( * )} , une rationalisation approfondie devrait permettre d'enregistrer des économies supplémentaires . Ils notent toutefois que, pour conduire ces renégociations, la DIE s'appuie sur l'expertise de cabinets de conseil en immobilier dans le cadre d'un marché d'assistance à la renégociation, minorant le montant des économies in fine réalisées . De plus, il est à déplorer que la connaissance du montant global des loyers versés à des tiers par l'État n'est toujours pas assurée : le déploiement d'un outil dédié à la gestion et au suivi des contrats immobiliers, dont les prises à bail, n'est prévu que pour 2018.

Plus largement, si les économies enregistrées doivent être saluées, cette démarche ne saurait occulter la nécessité d'une doctrine plus claire et d'un poids suffisant de la DIE pour réaliser l'arbitrage entre les différents modes d'occupation (propriété, location, montages intermédiaires sous forme de crédit-bail, de bail emphytéotique administratif, de partenariat public-privé, etc.), encore largement mené opération par opération . À titre de rappel, l'État occupe 53,6 millions de mètres carrés en tant que propriétaire, et 11,8 millions de mètres carrés en tant que locataire .

b) La redéfinition des règles applicables aux opérateurs

Les opérateurs sont pour l'instant demeurés à l'écart de la dynamisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'État . Ainsi, le bilan patrimonial des opérateurs n'est pas stabilisé , de même que la connaissance de leurs dépenses immobilières.

Or le parc immobilier utilisé par les opérateurs est évalué à 27,5 millions de mètres carrés en 2016 , pour un ensemble de près de 39 000 bâtiments, selon des modalités d'occupation hétérogènes. Fin 2015, le montant comptable brut des biens immobiliers des opérateurs de l'État soumis aux règles de la comptabilité publique ^{91 ( * )} représente 58 milliards d'euros , soit un montant proche du patrimoine immobilier de l'État (66 milliards d'euros), dont plus de 10 milliards d'euros pour l'Office national des forêts (ONF) et 9,4 milliards d'euros pour Voies navigables de France (VNF), pour lesquels les possibilités de valorisation sont très importantes.

Répartition des modalités d'occupation des biens immobiliers

des opérateurs de l'État

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du questionnaire budgétaire

Or, parmi les 504 opérateurs retenus au titre de la loi de finances pour 2016, 35 opérateurs n'ont toujours pas achevé la comptabilisation de leur patrimoine immobilier , 5 opérateurs ne l'ont pas encore engagée .

Toutefois, il est prévu que les nouveaux SPSI de chaque opérateur en cours d'élaboration s'inscrivent dans le cadre des SDIR , en vue de disposer d'une vision globale du parc immobilier de l'État à l'échelle régionale. L'objectif est à terme d' identifier des pistes d'optimisation communes entre les administrations et les opérateurs .

Dans cette perspective, une circulaire du Premier ministre en date du 19 septembre 2016 précise les modalités d'élaboration et de mise en oeuvre des SPSI ; elle affirme la volonté d'étendre les critères de la politique immobilière de l'État aux opérateurs . De plus, le rôle des tutelles ministérielles est renforcé , à la fois dans l'élaboration et la mise en oeuvre des SPSI. Le dispositif de suivi renforcé d'un panel de 31 opérateurs par la DIE, effectif depuis 2013, est prolongé (cf. encadré infra ). Il vise à concentrer l'effort sur les opérateurs faisant face aux enjeux immobiliers les plus importants et s'accompagne désormais d'une procédure de validation préalable des principaux projets immobiliers.

A l'occasion du lancement de la conférence nationale de l'immobilier public ^{92 ( * )} , le secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics précisait : « l'ambition de la réforme que nous menons : dépasser progressivement le coeur de cible initial du parc de bureaux de l'État, pour couvrir l'immobilier spécifique et celui des opérateurs , voire lancer des passerelles vers les collectivités locales. (...) Je fixe un principe clair : par-delà le statut ou la nature du parc, aucune situation ne justifie de transiger sur l'exigence de la performance, et de mutualisation des ressources et des compétences. Dès lors, rien de ce qui est immobilier ne doit être étranger à la DIE ».

Pour autant, vos rapporteurs spéciaux soulignent l'ampleur des efforts à conduire , dans la mesure où la première campagne des SPSI, initiée en 2009, n'a pas permis d'agréger les opérateurs de l'État à la dynamisation de la politique immobilière. Ainsi, si la majorité des 556 opérateurs recensés en 2010 a rendu un SPSI dans les délais impartis, seulement 253 d'entre eux ont été jugés conformes par les services de France Domaine. D'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux par la DIE, « tous les opérateurs ne se sont pas appropriés les critères fondamentaux de la politique immobilière de l'État tels que le respect du ratio d'occupation de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail ou le respect des plafonds de loyer. Des marges des progrès sont incontestables » ^{93 ( * )} . En outre, la volonté de la DIE d'établir un recensement transversal du parc immobilier à l'échelle d'un territoire se heurte à certains obstacles. La fonction immobilière est parfois prise en charge directement par des structures ministérielles ad hoc , à l'instar de l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture ( OPPIC ).

En particulier, la situation des universités, qui représentent à elles seules 18 millions de mètres carrés et 62 % du patrimoine immobilier des opérateurs, demeure imprécise . En mars 2016, le secrétaire d'État de l'enseignement supérieur a commandé aux inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche un rapport sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités . Dans le rapport rendu en septembre 2016 ^{94 ( * )} , la mission dresse un bilan globalement positif de l'expérimentation de la dévolution conduite en 2011-2012 en matière d'entretien et de gestion du parc, et plaide pour une relance du processus de dévolution , tout en soulignant qu'elle doit s'accompagner d'une sécurisation des financements immobiliers de l'État à moyen terme et d'une plus grande ouverture aux universités des conditions de valorisation de leur patrimoine immobilier, pour l'instant contrainte en vertu du principe de spécialité des établissements publics. Selon les informations de vos rapporteurs spéciaux, plusieurs universités, initialement désireuses de faire partie de la nouvelle expérimentation, ont finalement renoncé à se porter candidates compte tenu des conditions proposées, notamment s'agissant du manque de perspective dans l'accompagnement financier. S'il convient alors de s'interroger sur la réelle volonté de conduire une nouvelle expérimentation, à ce stade, vos rapporteurs spéciaux notent que toute reprise du processus de dévolution devra veiller à assurer une dévolution équilibrée du patrimoine, sauvegardant les intérêts patrimoniaux de l'État, et prenant en compte la capacité réelle des universités à gérer et entretenir leur parc immobilier .

Dans ces conditions, au-delà des évolutions annoncées ou ébauchées, vos rapporteurs spéciaux soulignent que la nouvelle étape de la politique immobilière de l'État demeure à ses prémices . Si certains sujets attirent leur vigilance, d'autres traduisent la poursuite d'une politique immobilière enserrée dans des objectifs et ambitions contradictoires .

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* ⁷⁹ Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances

* ⁸⁰ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁸¹ Par exemple, l'opération Balard pour le ministère de la défense, entraînant le regroupement sur un seul site des quatre états-majors, de la direction générale de l'armement et des services centraux du ministère.

* ⁸² Selon le cadre en vigueur pour l'exercice 2016, la contribution au désendettement ne s'applique pas aux immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2019, aux immeubles domaniaux situés à l'étranger et occupés par le ministère des affaires étrangères, jusqu'au 31 décembre 2017, sous réserve d'une contribution minimale forfaitaire de 25 millions d'euros par an (sous réserve d'une contribution exceptionnelle supplémentaire de 75 millions d'euros en 2016), aux biens des établissements d'enseignement supérieur ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine, aux biens situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national (OIN) d'aménagement du plateau de Saclay, ainsi qu'aux immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), lesquels sont affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

* ⁸³ Ce taux était fixé à 20 % pour l'année 2012, 25 % pour l'année 2013, et 30 % à partir de l'année 2014.

* ⁸⁴ Cf. la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 pages 26 et suivantes, juin 2016.

* ⁸⁵ Rhône-Alpes, Pays de la Loire, Haute Normandie, Basse Normandie, et Réunion.

* ⁸⁶ Présentation au conseil de l'immobilier de l'État du bilan de l'expérimentation du SDIR en Pays de la Loire, séance du 24 février 2016.

* ⁸⁷ Les SPSI étaient limités au département, et aux administrations concernées par la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), et l'analyse des besoins était rarement complétée par une analyse économique étayée.

* ⁸⁸ Circulaire du 6 juillet 2014 relative à la mobilisation du foncier public pour le logement

* ⁸⁹ À l'exception de l'immobilier tertiaire de la direction des services judiciaires, de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction de l'administration pénitentiaire, qui ont été intégrées au dispositif.

* ⁹⁰ Questionnaire budgétaire

* ⁹¹ Ce qui exclut notamment Pôle Emploi, le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs.

* ⁹² Conférence nationale de l'immobilier public, le 6 juin 2016

* ⁹³ Questionnaire budgétaire

* ⁹⁴ « La dévolution du patrimoine aux universités », rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2016