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Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'État"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

III. ENCORE INACHEVÉE, LA RÉFORME DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ETAT NE RÉSOUT PAS LES CONFLITS D'OBJECTIFS ET SON MANQUE DE VISION DE LONG TERME

A. UNE REFONTE LARGEMENT INACHEVÉE...

1. Certaines évolutions du CAS demeurent à préciser

Si la maquette budgétaire du CAS proposée intègre la nouvelle orientation de la politique immobilière de l'État, de nombreux points restent en suspens, de sorte qu'il est difficile d'appréhender la portée réelle des évolutions projetées. En particulier, vos rapporteurs spéciaux veilleront aux décisions qui seront prises s'agissant :

- des règles de fonctionnement et de la charte de gestion du CAS, qui ne sont pas encore arbitrées, notamment pour la mutualisation des crédits, alors même qu'elle constitue un point central du CAS ;

- de l'avenir des loyers budgétaires, conservés en l'état à ce stade, mais pour lesquels il a été indiqué qu'une « réflexion va être conduite sur [leur] devenir, en lien étroit avec le mode de financement de la politique immobilière de l'État ». Vos rapporteurs spéciaux soulignent le rôle de cet outil tant pour la responsabilisation des ministères occupants, que pour l'intégration de la fonction immobilière dans le coût global d'une politique ;

- de la circulaire définissant les nouvelles normes de la stratégie immobilière de l'État, en remplacement des circulaires du 28 février 2007 et du 16 janvier 2009, qui en déterminent actuellement le cadre. Vos rapporteurs spéciaux déplorent que la discussion budgétaire ait lieu avant la publication de cette circulaire, qui doit intervenir avant la fin de l'année 2016 ;

- de la circulaire étendant la rénovation de la gouvernance de la politique immobilière à l'échelon régional.

Surtout, vos rapporteurs spéciaux critiquent l'absence d'évolution de la maquette de performance, préjudiciable à double titre : d'une part, en raison de sa faible portée déjà sous l'ancienne architecture du CAS, d'autre part, en raison de l'absence de prise en compte de l'extension des dépenses et des recettes retracées par le CAS. Pour rappel, l'indicateur de la mission sur le rendement d'occupation des surfaces, s'appuyant sur l'objectif cible de la politique immobilière de l'État de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail, ne porte que sur 31 % des surfaces tertiaires inventoriées pour l'État, les données étant incomplètes pour le reste des surfaces.

L'indicateur de l'ancien programme 309, mesurant le taux de couverture des opérations d'entretien lourd à caractère réglementaire ou préventif, n'est pas repris. Dans le cadre d'une réflexion d'ensemble sur l'avenir du CAS et des objectifs de la politique immobilière du CAS (cf. infra), vos rapporteurs spéciaux appellent à une refonte de la maquette de performance, en vue d'intégrer un indicateur relatif à l'entretien du parc, ainsi qu'à une dynamisation des produits tirés des redevances domaniales désormais retracées au sein du CAS.

Champ d'application de l'indicateur unique du CAS

« Rendement d'occupation des surfaces »

Source : commission des finances, à partir des données du rapport annuel de performances pour l'année 2017

2. Les difficultés de la généralisation du volet diagnostic des SDIR, éloignant l'élaboration de la stratégie

La mise en oeuvre du volet diagnostic des SDIR en région s'accompagne de certaines difficultés dans le recensement des données relatives à l'état du parc. En déplacement en région, vos rapporteurs spéciaux ont constaté la nécessité d'un effort pour entraîner les occupants, puis pour accompagner, retraiter et fiabiliser les informations transmises à la préfecture de région. De fait, les premières centralisations de données ont commencé au mois d'octobre 2016, mais nécessiteront des retraitements. Alors que la phase de diagnostic n'est que le préalable à la définition d'une stratégie globale d'arbitrage sur les cessions et les interventions à programmer, cette perspective demeure pour l'instant éloignée.

À cet égard, la région Île-de-France fait face à des enjeux spécifiques, en raison de la présence des administrations centrales, ce qui implique de nécessaires concertations et négociations. La région Île-de-France n'a toujours pas terminé la phase de diagnostic de son SDIR.

Pourtant, tant la mise aux normes environnementales et d'accessibilité que la réforme territoriale doivent conduire à une programmation rapide de travaux sur le parc immobilier. La mise aux normes d'accessibilité dans le cadre du dispositif des agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP)95(*), engageant l'État à mettre en accessibilité l'ensemble des établissements recevant du public d'ici 2024, nécessite, pour les édifices relevant des préfets de région, des investissements estimés à 112,6 millions d'euros, dont 63,4 millions d'euros relevant du CAS96(*).

3. Investie du pilotage stratégique du parc, la DIE continue pourtant de se heurter à des acteurs et logiques pluriels

Malgré les efforts de recensement du parc déjà conduits, certains types de biens immobiliers demeurent largement méconnus de la DIE. À cet effet, le référé de la Cour des comptes du 25 juillet 2016 sur le logement des douaniers par la « masse des douanes »97(*) a souligné la nécessaire appréhension du parc de logement de l'État. Cet établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes, est détenteur d'un parc de logement remis en dotation par l'État et peut recourir au marché privé pour compléter son offre de logements. La Cour des comptes recense ainsi, en 2014, 3 324 logements domaniaux et 968 logements locatifs réservés auprès de bailleurs privés ; en regard, le taux d'occupation des biens domaniaux n'est que 68 % en moyenne, et souvent bien inférieur en province. Votre rapporteur spécial Michel Bouvard relève ainsi l'exemple de l'ensemble immobilier situé à Veigy-Foncenex en Haute-Savoie : les retraités de la direction générale des douanes et des droits indirects qui y résidaient ont été délogés, sans pour autant être remplacés. Le bien est désormais totalement inoccupé, alors même que cette zone fait face à un fort besoin de logements en raison de la présence de nombreux travailleurs frontaliers.

Selon les informations transmises, la DIE s'est depuis saisie des questions relatives au parc de logements de l'État, et une réflexion est en cours pour le recenser puis définir un pilotage interministériel. Vos rapporteurs spéciaux appellent à une gestion performante de ces biens immobiliers, avec la définition de normes d'utilisation adaptées, tout en soulignant la spécificité, au sein de ce parc, des logements dédiés aux militaires et aux gendarmes.

Plus largement, la différence entre une direction de l'immobilier de l'État et une direction immobilière de l'État peut être constatée s'agissant de la conduite des opérations immobilières. L'analyse d'un échantillon de missions du budget général de l'État souligne que la logique d'une politique immobilière de l'État structurée et pilotée par la DIE demeure encore théorique. Or, à défaut d'une politique immobilière réellement unifiée et appréhendée selon une approche durable, la fonction immobilière peut soulever des difficultés, comme l'illustrent trois exemples :

- le rapport d'information de la commission des finances du Sénat sur l'enseignement français à l'étranger98(*) relève que le schéma pluriannuel de stratégie immobilière 2016-2020 ne bénéficie pas d'un financement sécurisé. Alors que 50 % des établissements font face à des besoins de travaux immobiliers, et que la mise en sécurité renforce les tensions sur les dépenses immobilières, l'enquête de la Cour des compte souligne que l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger « ne connaît ni le montant des dotations qu'elle recevra, ni le niveau des avances de l'Agence France Trésor dont elle pourrait à l'avenir bénéficier » ;

- la conduite et le financement du nouvel ensemble immobilier « Ségur-Fontenoy »99(*), pourtant une des opérations structurantes de la modernisation de la politique immobilière de l'État, ont été externalisés à la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) ; en contrepartie, l'État s'est engagé, en 2013, à lui verser des loyers pour un montant total de 370 millions d'euros jusqu'en 2029. Toutefois, afin de s'assurer contre les risques de taux d'intérêt, la SOVAFIM a conclu un swap, alors même que cette opération ne pouvait pas être contractée sur toute la durée de l'emprunt, de sorte qu'il a fallu le délier, entraînant une perte de 900 000 euros pour la SOVAFIM. Cet exemple interroge sur la valeur ajoutée pour l'État de recourir à un acteur tiers pour la conduite de ses opérations immobilières ;

- le chantier de rénovation du quadrilatère Richelieu, site historique de la Bibliothèque nationale de France, a démarré en 2011 sous la maîtrise d'ouvrage de l'OPPIC ; sa phase 1 a été achevée en mai 2016 avec un retard de près de 30 mois et un coût actualisé en augmentation de 9 % (232,4 millions d'euros). Sept avenants ont été signés entre juillet 2011 et juillet 2015, notamment en raison des tergiversations sur l'installation de l'École nationale des chartes ou de la découverte imprévues de plomb et d'amiante. Ce programme souligne les progrès nécessaires s'agissant du pilotage immobilier, ainsi que les surcoûts entraînés par l'éclatement de la gouvernance de la politique immobilière.

Vos rapporteurs spéciaux notent en ce sens qu'en l'état de la réforme proposée, une stratégie immobilière globale n'a pas été précisée. De plus, ils s'interrogent sur la valeur ajoutée des acteurs tiers intervenant dans la conduite de certains projets immobiliers, ainsi que sur les raisons présidant à leur intervention. Dans ces conditions, ils appellent de leurs voeux que la création de la direction de l'immobilier de l'État s'accompagne de la définition d'une logique d'ensemble et des rôles de chacun des acteurs.

L'ancienne école d'architecture de Nanterre,

chronique d'une décennie d'échecs

Construite en 1972 pour répondre à l'augmentation du nombre d'étudiants, l'école fut fermée en juillet 2004 dans le cadre de la refonte de la carte des écoles d'architecture parisiennes. Le bâtiment de 10 000 mètres carrés, situé en bordure du parc André Malraux et à proximité immédiate de la gare RER et de La Défense, a été remis par le ministère de la culture au service France Domaine pour cession par une décision du 6 décembre 2005.

Depuis, l'école d'architecture de Nanterre a fait l'objet de visées divergentes entre l'État propriétaire qui souhaite vendre et la ville de Nanterre qui souhaite l'acquérir à moindre prix pour l'exploiter dans le cadre de sa politique culturelle ; la question de la conservation du bâtiment pèse de surcroît sur tout projet.

En 2006, la mairie a fait part de son intérêt en vue de la réalisation d'équipements publics à vocation culturelle et de logements sociaux. Toutefois, en raison du prix proposé de 3,6 millions d'euros, pour une estimation domaniale de 26,45 millions d'euros, une procédure de cession par appel d'offres a été lancée en juin 2006. Si deux offres prévoyant la construction d'un nouvel ensemble à vocation de bureaux approchaient ce montant, France Domaine a finalement annulé la procédure en raison du classement du site en emplacement réservé par délibération du 27 juin 2006, prévoyant le maintien du bâtiment et l'accueil d'un équipement culturel et social accompagné de logements. Depuis, les différents projets envisagés par la ville de Nanterre n'ont pas abouti. Les services de la ville de Nanterre n'ont apporté aucune réponse aux demandes répétées de vos rapporteurs spéciaux.

De plus, deux difficultés supplémentaires augmentent la complexité du dossier :

- d'une part, la question du logement : si le site est inscrit sur la liste régionale des terrains mobilisables en faveur du logement, la révision du plan local d'urbanisme en date du 15 décembre 2015 a modifié la zone de référence du site. Cette modification du PLU interdit toute construction de logements sauf ceux nécessaires à l'exploitation des équipements ;

- d'autre part, la question de la conservation : le site est classé « bâtiment signalé d'intérêt », ce qui implique que la conservation - totale ou partielle - des éléments architecturaux caractéristiques du bâtiment devra être recherchée.

Dans ces conditions, la cession du bien est bloquée, conduisant à une dégradation du site et à des problèmes de sécurité en raison de la proximité immédiate d'un établissement scolaire, ayant justifié la mise en gardiennage depuis octobre 2011, renforcée fin 2015, par la direction départementale des finances publiques pour un coût annuel de plus de 50 000 euros.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des informations de la DIE

B. ... QUI NE RÉSOUT PAS LES PRINCIPAUX ÉCUEILS DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT

1. L'immobilier, une fonction support utilisée comme le support de politiques
a) Le dispositif « Duflot » contrevient aux principes ayant présidé à la création du CAS

Si la refonte du CAS proposée conduit à supprimer la contribution obligatoire au désendettement de l'État, le dispositif de cessions décotées consenties dans le cadre de la loi « Duflot » du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement100(*) continue de minorer les produits de cessions attribués au CAS et s'inscrit à rebours des principes le régissant, articulant mutualisation et intéressement des ministères à une gestion optimisée de leur fonction immobilière au travers d'un retour financier. En effet, ce dispositif autorise l'État à céder des terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale, lorsque ces terrains sont destinés à la construction de logements, dont une partie au moins de logements sociaux. L'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit ainsi que « pour la part du programme destinée aux logements sociaux [...], la décote ainsi consentie peut atteindre 100 % de la valeur vénale du terrain », de sorte que la cession peut aller jusqu'à la gratuité s'il s'agit de construire des logements sociaux.

Les vingt-deux listes régionales identifiant les terrains de l'État et des établissements publics de transport cessibles publiées fin juin 2016 relèvent 347 terrains pour une surface de 400 hectares, dont 267 terrains appartenant à l'État101(*). À la même date, 39 fonciers domaniaux ont fait l'objet d'un acte de cession pour un produit total de 72,5 millions d'euros, permettant la réalisation d'environ 4 700 logements, dont 3 500 logements sociaux, et entraînant une moindre recette sur le CAS d'un montant de 89,5 millions d'euros. Pour le seul exercice 2015, le montant des décotes consenties représente 7 % des recettes tirées des cessions et 12 % des crédits de paiement ouverts sur le programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières ».

De surcroît, l'analyse de la liste complète des cessions « Duflot » annexée au présent rapport révèle la prépondérance des biens parisiens, puisqu'ils représentent 37,3 millions d'euros de décote, soit 42 % du total. Si le marché de l'immobilier et le besoin en logements constituent des éléments d'explication, votre rapporteur spécial Michel Bouvard souligne que cette prépondérance pose question à double titre :

- d'une part pour l'équité entre collectivités territoriales, dans la mesure où les territoires où l'État dispose d'un foncier cessible important sont avantagés par rapport aux territoires où l'État dispose de peu d'immeubles, sans que cela ait un quelconque rapport avec les besoins en logements et en logements sociaux ;

- d'autre part en raison de la différence d'utilisation par la ville de Paris des biens de son patrimoine et des biens du patrimoine de l'État. Ainsi, alors que la Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) acquérait en 2015 un terrain du ministère de l'intérieur dans le XIXe arrondissement de Paris pour 6,7 millions d'euros avec une décote de 76 %, la ville de Paris cédait sur son patrimoine propre trois terrains dans les XIIe et XVIIIe arrondissements pour un montant de 63,9 millions d'euros.

Comparaison des produits de cessions enregistrés sur le CAS
et des montants de décote consentis en 2015

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du questionnaire budgétaire

b) De nouveaux avatars soulignent le conflit persistant entre la politique de l'immobilier de l'État et la politique du logement

En dépit de l'affirmation d'une nouvelle étape de la politique immobilière de l'État, le conflit d'objectifs est réaffirmé. Le principal outil censé guider la conduite du pilotage stratégique du parc immobilier de l'État est inscrit dans ce cadre : la circulaire de généralisation des SDIR a ainsi été précisée par la circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2015 relative à la mobilisation du foncier public pour le logement. La démarche des SDIR est directement reliée à l'objectif de création de logement, puisque, selon cette circulaire, ils doivent permettre « une rationalisation accrue du parc immobilier déconcentré, et partant, la libération d'emprises supplémentaires potentiellement mobilisables pour le logement ».

De même, la future création d'une « foncière solidaire »102(*), annoncée par le Président de la République lors des célébrations du bicentenaire de la Caisse des dépôts et consignations, vient contrebalancer le renforcement du pilotage de la politique immobilière de l'État avec l'évolution de France Domaine en direction de l'immobilier de l'État.

2. Face à la persistante question de la pérennité financière du CAS...

La dichotomie identifiée entre la rénovation de la gouvernance de la politique immobilière et les moyens budgétaires qui y sont consacrés s'accompagne d'interrogations renouvelées sur la pérennité financière du CAS.

Support d'autres politiques, l'immobilier de l'État constitue aussi la variable d'ajustement des arbitrages budgétaires, ce que traduit la baisse tendancielle des crédits (cf. graphique infra).

Évolution des crédits immobiliers interministériels (P309 et P723)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Or la diminution de l'investissement risque d'aboutir à terme à une dégradation de la valeur du patrimoine immobilier de l'État. Cette dynamique est d'autant plus préoccupante que l'équilibre du CAS repose principalement sur les recettes tirées des produits de cessions, qui permettent de financer les dépenses immobilières d'investissement et, désormais, d'entretien du parc immobilier. Si la réforme du CAS doit s'opérer dans le cadre d'une logique de priorisation des financements sur les opérations structurantes et jugées les plus performantes, vos rapporteurs spéciaux émettent une réserve s'agissant des biens qui ne feront pas partie de la sélection. En effet, alors que les cessions les plus faciles ont pour l'essentiel déjà été réalisées, il est à douter que des biens mis de côté et donc non rénovés puissent facilement être vendus ou générer des recettes suffisantes pour alimenter le CAS. De fait, cette logique rend peu viable à long terme la politique consistant à financer la modernisation du parc de l'État et son désendettement par les produits de cessions.

3. ...il convient de définir un cadre et une stratégie à moyen et long termes

Vos rapporteurs spéciaux relèvent l'affectation du produit de certaines redevances domaniales103(*) au CAS proposée par le présent projet de loi de finances et soulignent la nécessité de développer cette source de revenus.

Jusqu'à présent, la modernisation de la politique immobilière s'articulait uniquement autour de l'arbitrage entre propriété et cession, et n'intégrait pas la valorisation du patrimoine, de sorte qu'il n'existe pas d'exemple de valorisation locative des biens de l'État. Selon la direction de l'immobilier de l'État, une réflexion est engagée pour préciser les modalités actuelles de fixation des redevances domaniales, encore très hétérogènes. Pour ce faire, une mission a été confiée à l'audit interne de la direction générale des finances publiques ; à l'appui de ces travaux, il est prévu d'engager une politique de valorisation des biens de l'État.

Vos rapporteurs spéciaux invitent à approfondir les actions menées en ce sens, dans la mesure où ces recettes permettraient d'une part de compenser la diminution tendancielle des produits de cessions et d'autre part de garantir plus de stabilité au CAS en assurant des revenus récurrents. En effet, les produits des cessions, fortement dépendants du marché immobilier et de la réalisation de quelques ventes importantes, rendent difficile une planification des investissements qu'il peut financer. Le graphique ci-dessous illustre ainsi l'écart entre le solde prévu en loi de finances et exécuté sur l'exercice, traduisant le difficile pilotage du CAS.

Évolution du solde entre la prévision et l'exécution 

Source : rapports annuels de performances successifs

Toutefois, l'augmentation des revenus tirés des redevances domaniales nécessite d'inscrire la politique immobilière dans une perspective de long terme, dans la mesure où il est souvent nécessaire de rénover pour ensuite valoriser un bien sur le marché locatif.


* 95 Dispositif prévu par l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.

* 96 Questionnaire budgétaire

* 97 « Le logement des douaniers par la Masse des douanes », référé de la Cour des comptes rendu public le 25 juillet 2016. La « Masse des douanes » est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé des douanes avec la mission de pourvoir au logement de ses agents.

* 98 « L'enseignement français à l'étranger et l'accès des élèves français à cet enseignement », rapport d'information d'Eric Doligé à suite de l'enquête demandée par la commission des finances du Sénat à la cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

* 99 Cette opération vise à visant à rassembler sur un site unique 2 363 postes de travail pour cinq autorités administratives indépendantes, dix services du Premier ministre ainsi que deux cabinets ministériels et le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du Premier ministre.

* 100 Article 3 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 101 Questionnaire budgétaire

* 102 Cf. Rapport de préfiguration remis au Président de la République par Thierry Repentin le 15 septembre 2016

* 103 Aux termes de l'article 20 du présent projet de loi de finances, il s'agit du produit des « redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État, provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l'État est propriétaire ou locataire et des locations d'immeubles de son domaine privé, à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire ».