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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Lundi 7 octobre 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l'examen des amendements au texte n° 22 (2013-2014) établi par la commission des lois sur le projet de loi n° 855 (2012-2013), en nouvelle lecture, relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, et portant sur les articles 3 sexies, 10 quinquies A, 11 bis AA, 11 bis DA, 11 quinquies, 11 decies A, 11 decies et 11 undecies.

M. Philippe Marini, président. - Le Sénat va examiner en nouvelle lecture le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, pour lequel la commission des lois nous a délégué au fond huit articles. Notre commission doit aujourd'hui rendre un avis sur les amendements extérieurs déposés sur ces articles.

M. François Marc, rapporteur général. - En effet. Par ailleurs, il me semble utile de porter à votre connaissance quatre autres amendements qui relèvent du champ de notre avis en première lecture et au sujet desquels nous pourrons avoir un échange de vues.

Article 3 sexies

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 22, que je dépose à titre personnel, aménage à la marge l'article introduit par Eric Bocquet. Le concepteur, l'éditeur, le distributeur d'un logiciel frauduleux seraient solidairement tenus au paiement des droits rappelés consécutivement aux fraudes commises au moyen de leur produit, et ils seraient passibles d'une amende égale à 15 % du chiffre d'affaires provenant de la commercialisation de ces logiciels ou des prestations réalisées.

Il convient de rassurer les éditeurs : c'est bien la commercialisation de logiciels frauduleux qui serait passible de sanctions, non le détournement par les usagers. Ma rédaction vise à prendre en compte de manière explicite la bonne foi des éditeurs de logiciels et prévoit une modulation de l'amende en fonction de la gravité des faits.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 22.

Article 11 bis AA

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 3 fait obligation aux grandes entreprises de fournir leur comptabilité analytique, pour faciliter le suivi de leur politique de prix de transfert par l'administration fiscale. Déjà déposé par notre collègue Eric Bocquet en première lecture, il est devenu l'article 11 bis AA, qui a été supprimé par l'Assemblée nationale.

M. Philippe Marini, président. - Pour quel motif ?

M. François Marc, rapporteur général. - Le projet de loi de finances pour 2014 en traitera, à l'article 15. Sur la suggestion du Gouvernement, les députés ont donc accepté de reporter le débat.

M. Philippe Marini, président. - Partagez-vous cet avis ?

M. François Marc, rapporteur général. - Si un grand débat a lieu à l'occasion de la discussion budgétaire, il paraît effectivement raisonnable de demander le retrait de l'amendement.

M. Philippe Marini, président. - Il y a des liens étroits entre les dispositions de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2014 et l'article 1er de ma propre proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre l'évasion et la fraude fiscale des entreprises multinationales...

M. François Marc, rapporteur général. - La communauté de vues sur ce point s'affirme un peu plus chaque jour.

M. Philippe Marini, président. - Une sorte de collusion fiscale !

La commission demande le retrait de l'amendement n° 3.

Article 11 bis DA

M. François Marc, rapporteur général. - Les amendements n° 1 de M. Marini et n° 4 de M. Bocquet - encore la communauté de vues... - visent à renforcer la procédure d'abus de droit. Pourrait être qualifié d'abusif un montage dont le motif serait « essentiellement » fiscal, et non plus « exclusivement » fiscal.

L'amendement n° 4 de M. Bocquet rétablit l'article adopté en première lecture, supprimé par l'Assemblée nationale ; l'amendement n° 1 du président Marini recentre, lui, le dispositif sur les grandes entreprises, qui sont à l'origine des abus de droits les plus préjudiciables. Il cherche à préserver ainsi la sécurité juridique des petites entreprises.

L'initiative est bien entendu excellente, et ces amendements auront le mérite d'attirer une fois de plus l'attention sur ce sujet de première importance. Le Gouvernement a toutefois indiqué vouloir expertiser le dispositif en profondeur ; un groupe de travail a été annoncé par le ministre du budget. Il est sans doute préférable de ne pas précipiter les choses. Demandons l'avis du Gouvernement, ce sera l'occasion pour lui de redire ses intentions devant nous.

M. Philippe Marini, président. - J'espère que le groupe de travail sera ouvert à des sénateurs.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous le demanderons au Gouvernement.

La commission décide de demander l'avis du Gouvernement sur les amendements n° 1 et n° 4.

Article 11 decies A

M. François Marc, rapporteur général. - Les deux amendements identiques n° 8 et n° 5 visent à rétablir l'article 11 decies A, adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean Arthuis.

Il s'agit de mettre fin à la pratique de certains acteurs de la grande distribution qui perçoivent des « marges arrière » par le biais d'entités localisées à l'étranger, notamment au Luxembourg. Ces groupes contournent leurs obligations, tant commerciales que fiscales.

Chacun convient de l'importance de ce sujet. L'intention est bonne. Mais la rédaction pose bien des difficultés d'application. Nous en avions débattu en séance publique et avions choisi de voter cet amendement. Le Gouvernement s'est montré ouvert à un travail sur cette question. Rappelons en séance notre volonté. Puis nous demanderons peut-être l'avis du Gouvernement, pour ne pas reculer par rapport à notre position de première lecture.

M. Philippe Marini, président. - C'est une bonne idée.

La commission décide de demander l'avis du Gouvernement sur les amendements n° 8 et n° 5.

M. François Marc, rapporteur général. - Je souhaiterais maintenant vous donner mon avis sur des amendements qui entrent dans le champ de nos compétences, même s'ils ne portent pas sur les articles qui nous ont été délégués au fond.

À l'article 3 bis B, l'amendement n° 20 complète les informations disponibles dans le registre public des trusts créé par l'Assemblée nationale. M. Bocquet souhaite que le registre rende compte « de l'évolution et de la valeur des biens déposés au sein des trusts ».

Je ne veux pas suggérer une position ou une autre à la commission. J'appelle votre attention sur le fait que l'intention est compréhensible, mais la mise en oeuvre extraordinairement complexe ! Difficulté technique, d'abord, concernant un simple fichier déclaratif. Problème de confidentialité, également, et de respect du secret fiscal.

À l'article 10, mon amendement n° 21 reprend celui que notre commission avait adopté en première lecture sur la recevabilité des preuves d'origine illicite.

L'article 10 autorise l'exploitation des preuves illicites dans une procédure de contrôle fiscal, mais à la condition qu'elles aient été transmises régulièrement à l'administration. L'Assemblée nationale a élargi cette possibilité à tous les droits de communication reconnus à l'administration, alors que la commission des lois du Sénat veut la restreindre à la seule transmission par l'autorité judiciaire et à l'assistance administrative internationale. Autrement dit, la liste HSBC, qui comporte les noms de tant de fraudeurs, pourrait être utilisée si elle a été transmise par les autorités suisses ou allemandes, mais pas si elle l'a été par un salarié.

Nous savons que la fraude fiscale représente plusieurs dizaines de milliards d'euros. Il faut donc exploiter le maximum d'informations disponibles. La commission des lois, dans ses grands principes, y sera opposée. Mais je suis partisan de rappeler notre souci des finances publiques.

M. Philippe Marini, président. - J'y suis, bien sûr, favorable. J'ai même déposé un amendement de repli, n° 19.

M. François Marc, rapporteur général. - Il montre la continuité entre nos préoccupations. En proposant de rétablir la rédaction de l'Assemblée nationale, vous élargissez le champ des possibles, vous étendez la condition de transmission régulière à l'ensemble des droits de communication dont dispose l'administration - cela représente tout de même une quarantaine de procédures... Si mon amendement était rejeté, je serais favorable à celui-ci, qui va beaucoup plus loin que la rédaction, restrictive, de la commission des lois du Sénat.

M. Philippe Marini, président. - L'expérience HSBC l'a prouvé, l'état du droit n'est pas satisfaisant du point de vue des finances publiques. Nous engageons donc tous les collègues à voter l'amendement n° 21 et à défaut l'amendement n° 19.

À l'article 11 sexies, l'amendement n° 18 vise à rétablir le passage de trois à six ans du délai de prescription du délit de fraude fiscale. Rétabli par l'Assemblée nationale, il a été à nouveau supprimé par la commission des lois. Mme Benbassa réitère sa proposition. Compte tenu de la complexité du délit de fraude fiscale et du temps nécessaire à son traitement par les agents de l'administration, cet allongement du délai de prescription me semble légitime. L'amendement correspond parfaitement à l'esprit du projet de loi, qui vise à renforcer les moyens de la lutte contre la fraude fiscale.

M. Yann Gaillard. - Nous voterions donc un amendement écologiste ?

M. Philippe Marini, rapporteur. - Chacun est libre ! Ces considérations ne sont pas des avis, puisque nous n'avons pas de délégation sur ces articles, mais de simples guidelines, des conseils pour le vote de demain.

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Roland du Luart, vice-président, puis de M. Philippe Marini, président -

Rémunération des militaires - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède tout d'abord à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la rémunération des militaires.

M. Roland du Luart, vice-président. - Nous voici réunis pour une nouvelle audition pour suite à donner à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). L'enquête d'aujourd'hui concerne la rémunération des militaires.

Cette audition ouvre une matinée essentiellement consacrée aux questions militaires, puisqu'à son terme nous poursuivrons par l'examen du rapport pour avis de notre collègue Yves Krattinger sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019.

La question de la masse salariale du ministère de la défense est d'une importance particulière pour l'équilibre financier de cette programmation. Je ne doute donc pas que, dans son rapport, notre collègue aura tiré de l'enquête de la Cour tous les enseignements nécessaires.

Nous reviendrons également sur cette question dans quelques semaines à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Défense » pour 2014, présentés par nos deux collègues rapporteurs spéciaux, Yves Krattinger et Dominique de Legge, ce dernier ayant été tout récemment désigné pour remplir cette fonction.

Tout d'abord, Gilles-Pierre Levy, président de la 2ème chambre de la Cour des Comptes, présentera, en une quinzaine de minutes, une synthèse de l'enquête. Il est accompagné de Mmes de Francqueville et Krawczak, rapporteures, de Mme Françoise Saliou, contre-rapporteure, ainsi que de M. Jean-Luc Vivet, conseiller maître et Mme Sophie Chemin.

Puis, les rapporteurs spéciaux Yves Krattinger et Dominique de Legge s'exprimeront, ainsi que le rapporteur général François Marc, avant que nous entendions les responsables des administrations concernées : le Général Pierre de Villiers, major général des armées, Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du Ministère de la défense, Julien Dubertret, directeur du budget.

Enfin, j'ouvrirai le débat aux sénateurs, pour une série de questions.

Cette audition a également été ouverte aux membres de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ainsi qu'à la presse, et fait l'objet d'une captation audiovisuelle.

Je donne maintenant la parole à Gilles-Pierre Levy, que nous remercions, ainsi que ses collaborateurs, pour la qualité du travail accompli.

M. Gilles-Pierre Levy, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - La rémunération des militaires des trois armées, des différents services et de la direction générale de l'armement (DGA), hors gendarmerie, représente 7,7 milliards d'euros, hors dépenses afférentes aux retraites, et 20 % des crédits de la mission « Défense ».

Je présenterai le travail de la Cour des comptes en sept points : la structure de la rémunération des militaires ; la comparaison de cette rémunération avec celle d'autres groupes ; la revalorisation de la rémunération des militaires depuis 2008 ; les dysfonctionnements du système Louvois ; les insuffisances de financement du titre 2 ; l'insuffisante maîtrise du glissement vieillesse technicité (GVT) ; le caractère incomplet du « retour catégoriel » en dépit des réductions d'effectif.

La structure de la rémunération des militaires est spécifique. Cette rémunération est bien sûr composée d'une solde, en fonction du grade et de l'échelon, et de primes. La proportion de ces primes est toutefois supérieure à celle que l'on trouve dans le reste de la fonction publique, notamment pour les grades les moins élevés. Ce phénomène est accentué par les primes versées à l'occasion des opérations extérieures (OPEX).

Le système indemnitaire est par ailleurs complexe. Il comprend 174 primes de montants et de natures très hétérogènes. Les quatre catégories de primes principales sont les primes communes à la fonction publique, les primes spécifiques à l'état de militaire (mobilité, carrière courte), les primes de qualification, liées à la détention de certains brevets et diplômes militaires et les primes opérationnelles (primes OPEX et primes « de milieu », notamment aéronautiques).

La complexité de ce système tient également au caractère intermittent de certaines primes, par exemple les primes OPEX, contrairement, pour l'essentiel, au reste de la fonction publique.

Le pilotage de ces primes est insuffisant car il n'y a pas réellement de suivi de chacune d'entre elles depuis 2009. Pour certaines, il est difficile de dire combien elles ont coûté. En outre, les critères d'attribution ne sont pas toujours les mêmes selon l'autorité qui distribue la prime et, même si cela est un peu folklorique, il reste des primes obsolètes à toiletter (primes de dragage, primes d'affectation dans le Sahara...). Cela n'est pas fondamental, car ces primes ne sont plus payées.

Deuxième point, comment se comparent les rémunérations des militaires français ?

On peut envisager une comparaison avec les fonctionnaires civils français, les militaires britanniques et allemands, qui appartiennent aux armées sans doute les plus proches de la nôtre et l'attractivité sur le marché du travail.

En regardant d'abord la comparaison avec les fonctionnaires civils, l'on constate que la rémunération versée aux militaires est du même ordre de grandeur que celle versée aux autres catégories de la fonction publique. L'exonération d'impôt de certaines indemnités améliore le revenu disponible. Après calculs sophistiqués, on observe que la rémunération des militaires excède celle des fonctionnaires civils d'environ 4,8 %, mais il est toujours difficile de comparer grade à grade, poste à poste. Je dirai donc que nous sommes dans les mêmes ordres de grandeur. Cela dit, une étude réalisée en 2009 par le Haut comité d'évaluation de la condition militaire, qui mériterait d'être actualisée, faisait apparaître que le revenu moyen des ménages dont l'un des membres était militaire était un peu inférieur à celui d'un ménage de fonctionnaires civils, sans doute du fait des contraintes de mobilités qui, même si elles pèsent sans doute moins sur les petits grades que sur les grades plus élevés, ne facilitent pas les doubles carrières.

Deuxième comparaison possible, avec les militaires britanniques et allemands. D'abord un commentaire de méthode : il faut être prudent avec ces comparaisons internationales, dans la mesure où les conditions fiscales et sociales, ainsi que le coût de la vie, peuvent être très différents. De plus, les études disponibles ne sont pas très récentes.

Cela dit, quand on regarde les chiffres, on constate que le revenu d'activité du militaire français est inférieur de l'ordre de 20 % à celui de son homologue allemand, et de 30 % à celui de son homologue britannique, l'écart s'accentuant pour les grades les plus élevés. En revanche, le calcul des pensions est plus avantageux dans le cas des militaires français. On note par ailleurs que le système de rémunération anglais est beaucoup plus lisible. Les primes sont moins nombreuses, leur montant est plus faible et elles ne varient pas fondamentalement quand les militaires partent en opération. On peut discuter des avantages et des inconvénients des deux formules.

La troisième comparaison porte sur le marché du travail, pour évaluer l'attractivité du métier. La situation est différente selon les grades. Pour les officiers, la sélectivité est comparable à celle des grandes écoles de la fonction publique : environ treize candidats pour un poste. L'attractivité pour les militaires du rang est beaucoup plus faible. On compte entre 1,2 et 2 candidats entre 2000 et 2010.

La situation est intermédiaire pour les sous-officiers, avec un taux de sélectivité de moins de quatre candidats pour un poste en 2010 et moins de deux candidats au recrutement externe pour l'armée de terre en 2011.

Le troisième point de mon intervention porte sur la revalorisation des rémunérations intervenue depuis 2008, qui faisait suite notamment aux travaux du haut comité d'évaluation de la condition militaire, qui avait constaté une évolution défavorable de la rémunération des militaires par rapport à celle des fonctionnaires civils. Cette revalorisation a été mise en oeuvre dans le cadre du plan d'amélioration de la condition militaire prévu par la loi de programmation militaire, couplé aux « mesures Défense associées au plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées », transposition, dans toutes les armées et formations rattachées, des mesures destinées à assurer une meilleure corrélation entre grades et fonctions, initiées dans la gendarmerie.

La réforme a consisté, à la fois, à améliorer les indices de chaque grade, à ouvrir la possibilité de rajeunir les promotions à certains grades, à accélérer le passage entre les échelons de chaque grade et à créer des échelons sommitaux pour les titulaires d'un grade qui ne pouvaient être promus au grade supérieur. Débutée avant la revue générale des politiques publiques et la loi de programmation militaire, elle comprend les mesures catégorielles qui devaient être mises en oeuvre, en restituant aux fonctionnaires civils et militaires, la moitié des économies engendrées par les réductions d'effectifs.

Il est difficile de ne pas évoquer mon quatrième point, qui porte sur le système Louvois.

J'évoque tout d'abord les dysfonctionnements : ce calculateur de solde a, dès 2011, produit des erreurs dans les rémunérations telles que certains militaires n'ont reçu qu'une faible part de leur rémunération, conduisant à des situations difficiles, tandis que d'autres recevaient des sommes supérieures à la solde attendue, le surcoût représentant 1 % de la masse salariale du ministère de la défense au 31 décembre 2012. On a donc eu des situations individuelles très difficiles, comme des ménages qui n'étaient pas payés du tout, avec ce que cela peut avoir de dramatique, en particulier pour les petites rémunérations et, encore pire, pour les ménages dont le chef de famille était en OPEX. On a également eu des trop-perçus, avec là encore des difficultés pour récupérer les sommes en cause, notamment auprès des militaires les moins gradés.

Des mesures palliatives d'urgence ont été mises en place, pour faire face à ces situations difficiles, mais elles comportent des risques de double paiement et de fraude.

S'agissant ensuite des causes de ces dysfonctionnements : ces causes sont multiples. Je citerai le fait que le déploiement de Louvois s'est fait en même temps que les armées subissaient une réforme profonde, qu'une pression importante était exercée pour réduire les effectifs des fonctions supports et que la rémunération des militaires est complexe et que certaines primes varient d'un mois sur l'autre. D'autres organisations, qui gèrent sans difficulté majeure des effectifs aussi nombreux, n'ont pas ce niveau de complexité.

En outre, l'organisation est morcelée, sans réelle gouvernance. Pendant des années, il n'y a pas eu de véritable patron de la chaîne de solde. En particulier, ceux qui implémentent les décisions en matière de paie ne sont pas ceux qui gèrent la paie.

Il y a également eu des difficultés techniques, liées à l'interconnexion des multiples systèmes d'information avec le moteur Louvois.

La suppression des centres de paie a sans doute été trop rapide, pour des questions de recherche d'économies, et s'est faite avant la stabilisation du système. Il aurait sans doute fallu calculer les paies en double jusqu'à ce que l'on soit sûr que le système était fiable. Je ne sais pas si l'on y serait arrivé puisqu'aujourd'hui encore le système n'est pas stabilisé.

Enfin, il y a des doutes sur le logiciel lui-même, sur le calculateur. On observe que certaines paies, qui avaient été calculées correctement un mois donné, sont fausses le mois suivant.

Quelles sont les pistes d'amélioration ? Elles sont, elles aussi, multiples. Il faut tout d'abord améliorer la gouvernance, en désignant un chef de projet, de haut niveau, ayant autorité sur l'ensemble des acteurs de la chaîne de solde, à l'instar de la conduite d'un programme d'armement.

Il faut également améliorer la formation des acteurs, d'avantage mutualiser les compétences ressources humaines et soldes, réduire la déconnexion entre ceux qui prennent les décisions de ressources humaines et ceux qui paient, et renforcer le contrôle interne en fonction d'une analyse des risques.

Cela étant dit, la question reste ouverte de savoir jusqu'où ce système peut être sauvé. Certains pensent qu'il faut lancer immédiatement un nouveau projet, d'autres que Louvois peut être stabilisé à force d'ajustement. En tout état de cause, il faut, pour l'instant, vivre avec Louvois, car les centres de paie ont été démantelés et qu'on ne peut pas le remplacer immédiatement.

S'agissant des insuffisances de financement des dépenses de personnel, qui ont retenu tout particulièrement l'attention du Parlement, les mesures de valorisation des carrières, couplées sans doute à une surestimation des économies consécutives aux réductions d'effectifs, ont conduit, au cours des dernières années, à ce que les dépenses de titre 2 dépassent significativement les prévisions des lois de finances initiales. L'absence de maitrise du titre 2 a même conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à poser un visa négatif aux documents prévisionnels de gestion du titre 2, en 2011 et 2012. Il a fallu abonder le titre 2 du ministère de la défense en loi de finances rectificative de 213 millions d'euros en 2010 (hors opérations extérieures), de 158 millions d'euros en 2011 et de 474 millions d'euros en 2012. Or, en 2012, ces crédits ont été ouverts par redéploiement des crédits d'équipement, contrairement à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Comment expliquer ces erreurs de prévision ? En dépit de la baisse des effectifs, les dépenses de rémunération des personnels civils et militaires ont été à peine stabilisées : elles ont augmenté de 0,2 % entre 2009 et 2012. Certes, le titre 2 ne couvre pas uniquement les dépenses de rémunération des militaires, mais celles-ci en représentent 38 %. De plus, les dépenses de rémunération des militaires ont progressé de 5,5 % entre 2009 et 2012, en dépit d'une baisse de 8,6 % des effectifs. Ces chiffres sont certes à prendre avec précaution en raison des difficultés liées au système de paie Louvois mais globalement, le message est clair.

En outre, le chiffrage des périmètres et des méthodes de valorisation des économies s'est avéré insuffisamment rigoureux. La réduction d'effectifs, quant à elle, a davantage affecté les premiers grades - les moins payés - que les plus hauts grades, d'où un repyramidage des effectifs au profit des grades les plus élevés, renforcé par le report de l'âge de départ à la retraite. La moindre sélectivité de certains avancements, voire une insuffisante maitrise des promotions, ont entraîné une forte progression du glissement vieillesse technicité (GVT).

Nous avons eu des discussions dans la préparation de ce travail avec les services compétents du ministère pour déterminer le GVT exact : ce calcul n'est pas facile, mais il est clair que le GVT s'est sensiblement accru, passant de 2,2 % à 3,4 % entre 2009 et 2011, contre 2 % pour la fonction publique de l'État. Cette accélération d'un GVT mal contrôlé se traduit par le dérapage des dépenses de personnel.

Une question, posée notamment par les rapporteurs spéciaux, était la suivante : le retour catégoriel annoncé en contrepartie des réductions d'effectifs a-t-il bien été effectué ? Les chiffres mettent en évidence une situation paradoxale : globalement, les effectifs ont été réduits mais les dépenses ont dépassé les prévisions et le retour catégoriel (qui s'élevait à environ 50 % en 2009 et 2010) a décru en 2011 et 2012 - cette baisse étant liée aux insuffisances de financement. Le taux de retour catégoriel moyen s'élève donc, sur la période 2009 à 2012, à 38 %, avec une dégradation sur la fin de la période en raison de dépenses totales plus élevées que prévu.

C'est à partir de ce constat que la Cour des comptes a formulé des recommandations dont les principales sont les suivantes :

- revoir la gouvernance et le pilotage de la masse salariale en réduisant le nombre de centres de décision, par la mise en place d'une autorité fonctionnelle unique ;

- mettre en place un dispositif de contrôle interne global de la chaîne, permettant notamment de connaître le montant total de chaque prime ;

- fiabiliser les méthodes de calcul du GVT et de valorisation des économies liées à la déflation des effectifs ;

- encadrer les décisions de gestion des ressources humaines en s'assurant a priori de leur cohérence avec les objectifs de dépenses ;

- prévoir une déclinaison de l'évolution des effectifs par grade ;

- enfin, si la Cour peut se permettre de faire une suggestion au Parlement - en sachant que nous ne sommes pas dans un gouvernement des juges et qu'il revient au Parlement de décider - il serait sans doute bon que la loi de programmation militaire prévoie un agrégat relatif à la masse salariale.

M. Roland du Luart, président. - Merci, monsieur le président, pour votre présentation extrêmement claire et pour ces recommandations.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - L'enquête de la Cour des comptes, qui a été remarquablement réalisée, pose de nombreuses questions et j'aurai l'occasion d'en traiter certaines dans mon rapport pour avis sur le projet de loi de programmation militaire que je présenterai à la commission au terme de cette audition.

À ce stade, mes principales interrogations concernent tout d'abord l'avenir. Le diagnostic de la Cour des comptes est clair : on a pris, en 2008, des mesures de revalorisation de la condition militaire dont le coût n'a pas été évalué ni maîtrisé. Une gestion déficiente des facteurs d'accélération du GVT, notamment la politique d'avancement, a accru la dérive. Tout ceci est-il réversible ? Peut-on revenir dès l'année prochaine à une trajectoire plus soutenable ? Sur ce point je dirai, compte tenu de la contrainte budgétaire, que le ministère est condamné à réussir sa « manoeuvre RH », sinon c'est l'équilibre même de la prochaine loi de programmation qui sera remis en cause.

À mon sens, une condition essentielle de la réussite de cette manoeuvre est la résolution des problèmes de gouvernance de la fonction ressources humaines du ministère.

On supposait qu'il y avait des problèmes, compte tenu de la dérive de la masse salariale du ministère que la commission des finances relève année après année. Mais l'on peut désormais s'appuyer sur le constat très clair de la Cour des comptes, dont l'enquête jette une lumière assez crue sur la déstructuration de la chaîne de solde et sur la déconnexion entre responsabilité opérationnelle et responsabilité budgétaire.

Des mesures ont d'ores et déjà été prises par le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, notamment le renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines du ministère (DRH-MD) sur les gestionnaires RH des armées. Pouvez-vous nous expliquer ce que cela va changer concrètement ? Ne risque-t-il pas d'y avoir des conflits entre autorité hiérarchique et autorité fonctionnelle ? Pensez-vous qu'il faille aller plus loin en instaurant une véritable autorité hiérarchique de la DRH-MD sur les gestionnaires RH ?

Est-ce que finalement on ne s'oriente pas vers une gouvernance avec des gestionnaires civils d'un côté et des militaires seulement chargés de l'opérationnel de l'autre ?

Ceci étant dit, compte tenu de la répétition des dépassements de dépenses du titre 2 durant la précédente période de programmation, il est peut-être un peu simple de penser que le ministère de la défense est seul responsable. Quelle a été et quelle sera désormais l'action de la direction du budget à cet égard ?

Par ailleurs, le ministère de la défense est soumis à des décisions qui lui échappent. Que se passera-t-il si, d'ici la fin de la prochaine programmation, c'est-à-dire 2019, une mesure générale est prise, telle que le relèvement de la valeur du point de la fonction publique ? Affectera-t-elle automatiquement les militaires ? Comment l'impact sera-t-il absorbé par le budget de la défense qui est déjà très contraint ? Le projet de loi de programmation militaire prévoit une forme de « clause de sauvegarde » dans ce type d'hypothèse. Comment sera-t-elle mise en oeuvre ? Quel en sera le financement ?

Mes dernières interrogations concernent Louvois, qui demeure une question importante.

J'ai apprécié la réaction initiale du ministre de la défense qui, en découvrant l'ampleur des dysfonctionnements peu après sa prise de fonction, a préféré chercher des solutions d'urgence pour les militaires plutôt que des coupables. Cependant, face au fiasco que représente le déploiement de Louvois, les responsabilités des uns et des autres ont-elles été établies, des sanctions ont-elles été prises ?

Pour conclure, je tiens à saluer l'excellent travail des magistrats de la Cour des comptes. Je les remercie, ainsi que nos autres intervenants, d'avoir bien voulu venir éclairer la représentation nationale sur ce sujet relativement délicat.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - J'ai pris connaissance avec beaucoup d'intérêt de l'enquête de la Cour des comptes, qui a fait un travail de grande qualité. Je m'associe aux remarques formulées par Yves Krattinger, et je souhaiterais vous faire part de quatre observations.

Premièrement, j'ai été frappé par le caractère systématique des dépassements enregistrés sur les dépenses de personnel. Il a fallu abonder le titre 2 du budget du ministère de la défense par loi de finances rectificative de 213 millions d'euros en 2010, 158 millions d'euros en 2011 et de 474 millions d'euros en 2012. Doit-on considérer que le budget de la défense est structurellement insincère ?

Ces dépassements ont été financés par redéploiement de crédits d'équipement, en contradiction avec les principes de la LOLF. Quelles sont les conséquences de ce redéploiement sur les programmes d'équipement ?

Deuxièmement, la Cour des comptes explique que la déflation des effectifs n'a pas suffi à financer les mesures d'amélioration de la condition militaire prises en 2008. Une des causes principales réside dans une réduction des effectifs touchant principalement les échelons les plus modestes. Je me demande quel sera l'impact de cette dérive sur le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

S'agissant toujours de la masse salariale, la Cour des comptes signale que les dernières mesures catégorielles en faveur des personnels n'ont pas été appliquées : quelles sont les perspectives pour les années à venir ? Renonce-t-on aux mesures prises ? Si ce n'est pas le cas, comment sont-elles financées ?

Troisièmement, j'observe que la tendance est au transfert des fonctions support des personnels militaires vers des personnels civils. N'y a-t-il pas un risque de voir demain ces fonctions externalisées ? Quelles en seraient les conséquences sur le plan opérationnel et sur le théâtre des opérations ?

Enfin, concernant le système Louvois : la Cour des comptes s'est demandé s'il était possible de guérir le malade ou s'il fallait le condamner. Je souhaiterais connaître l'appréciation de ceux qui sont confrontés à ce système quotidiennement.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie le président Gilles-Pierre Lévy pour cette présentation remarquable. Je souhaiterais poser trois questions en complément de celles posées par les rapporteurs spéciaux. La première porte sur la structure d'âge des effectifs d'officiers : pour réduire le taux d'encadrement, qui a augmenté dans la période récente, il faudra sans doute restreindre les recrutements et les avancements. J'imagine qu'il faut de jeunes officiers pour certaines missions. Or, comment faire face à ces besoins sans créer un futur embouteillage alors que l'accès aux grades supérieurs va être durablement bouché, ne serait-ce que parce les effectifs de certains d'entre eux sont déjà pléthoriques et qu'il faudra du temps pour les résorber ? Quelles perspectives l'armée peut-elle offrir aux jeunes gens qui décident de la rejoindre comme officiers ?

Par ailleurs, pour ce qui concerne le système Louvois, je souhaiterais savoir si un travail d'évaluation a été mené, envisageant la substitution de ce système qui s'est révélé durablement défaillant. Quel serait le coût d'une telle substitution ?

Enfin, s'agissant des primes, je trouve que les comparaisons menées par la Cour sont assez frappantes : on compte au Royaume-Uni seulement 19 primes différentes dans le système de rémunération des militaires, contre 174 en France. Qu'est-ce qui justifie une telle complexité ? En tire-t-on un quelconque avantage en termes de motivation, de fonctionnement ? Le ministère prévoit-t-il un toilettage du système de primes ou une réforme plus large permettant une clarification en la matière ?

M. Jean Germain. - Ma question concerne la gestion des ressources humaines : vous avez rappelé les structures de gestion des ressources humaines et les difficultés de recrutement auxquelles fait face l'armée. Je fais partie de ceux qui considèrent qu'un lien puissant entre l'armée et la nation est nécessaire. Nous avons supprimé la conscription, mais elle est toujours en vigueur dans un certain nombre de pays : en Norvège, en Finlande, en Autriche... Et partout où elles sont consultées par référendum, les populations décident de conserver la conscription, y compris étendue aux femmes.

Alors je crois qu'il ne faudrait pas que la gestion dans l'armée ressemble à celle des hôpitaux, où d'un côté, il y a l'administration des hôpitaux et de l'autre, les personnels qui reçoivent les malades. Cette question est d'autant plus importante que l'armée est l'un des rares endroits, aujourd'hui, où quelqu'un qui n'a rien peut devenir officier supérieur. Je fais partie de ceux qui souhaitent que ça dure.

M. Vincent Delahaye. - Vous avez souligné la hausse des crédits de titre 2 en 2012 et je souhaiterais savoir si une telle augmentation de ces dépenses est également prévue en 2013 ?

J'avais l'image d'une armée bien organisée et là, j'ai plutôt l'impression d'être face à un grand bazar. Le système Louvois n'est pas performant : ne serait-il pas envisageable de sous-traiter la rémunération des militaires ? Est-ce que ça ne coûterait pas moins cher tout en étant plus efficace ?

M. Pierre de Villiers, major général des armées. - Tout d'abord, permettez-moi de remercier les membres de la commission des finances du Sénat de me donner l'occasion de m'exprimer en même temps que le secrétaire général pour l'administration et le directeur du budget et de pouvoir ainsi partager avec vous sur un sujet particulièrement sensible.

En second lieu, je voudrais souligner la grande qualité de l'enquête de la Cour des comptes sur la rémunération des militaires de 2009 à 2012 qui constitue, à mes yeux, une remarquable base de travail pour envisager et construire l'avenir. Elle repose en effet sur une analyse exhaustive et sincère du système de rémunérations des militaires. Elle met en exergue les principaux dysfonctionnements ou difficultés liés à ce système et propose des recommandations que j'approuve dans leur grande majorité.

Le thème de la rémunération des militaires est un sujet d'une sensibilité extrême car il touche aux bases même de la condition des femmes et des hommes des armées. Il appelle donc la plus grande prudence, d'autant que le ministère est engagé depuis plusieurs années dans un processus de réformes sans précédent, qui sollicite au quotidien l'ensemble du personnel.

Mon intervention s'articule autour de deux axes : je vous ferai part de quelques éléments de contexte puis de réponses au constat établi par la Cour des comptes, avant, dans un deuxième temps, de vous indiquer un certain nombre de propositions qui sont en passe d'être mises en oeuvre au sein du ministère et qui vont dans le sens des recommandations du rapport.

Il importe tout d'abord de bien comprendre dans quel contexte nous nous situions entre 2009 et 2012 : c'est celui des réformes, des opérations et une évolution des limites d'âge.

La période considérée a été caractérisée par une déflation sans précédent de 45 000 hommes.

Ces années ont aussi été celles des 40 grands chantiers issus de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ont généré des réformes en profondeur au sein du ministère de la défense avec leur lot de restructurations. À cet égard, je rappellerai que la règle était de respecter la courbe de déflation des effectifs et la mise en oeuvre d'une clause de sauvegarde qui permettait de ne pas compenser la hausse de la masse salariale par des déflations supplémentaires.

Dans le même temps, les armées ont conduit, avec le succès et les sacrifices que l'on connaît, des opérations extérieures majeures, que ce soit en Afghanistan, jusqu'à la manoeuvre complexe de désengagement de 2012, ou encore en Côte d'Ivoire, en Libye et, plus récemment, au Mali. À l'heure où je vous parle, ce sont de l'ordre de 8 000 soldats qui sont engagés sur des théâtres d'opérations. Le moins que l'on puisse dire est que la situation a été complexe et bousculée par la multiplicité des missions opérationnelles pendant cette période.

De façon concomitante, les limites d'âges ont été allongées, ce qui s'est traduit mécaniquement par un effet de thrombose sur les effectifs.

Fort de ces éléments, je prends acte des critiques de la Cour des comptes dans ce rapport, mais je souhaite que le contexte que je viens d'évoquer soit pris en compte, afin de mieux objectiver la problématique. Nous n'étions pas dans un long fleuve tranquille ces quatre dernières années.

S'agissant plus particulièrement de la contradiction relevée par la Cour des comptes entre la diminution des effectifs et la hausse de la rémunération des militaires, je souhaite apporter quelques explications.

La politique gouvernementale menée de 2008 à 2012 instaurait le principe d'un juste retour de 50 % des économies générées par la réforme au profit de la condition du personnel. Dans la pratique, ce taux a été légèrement inférieur et le montant des dépenses catégorielles s'est élevé à 308,1 millions d'euros sur la période.

Un autre élément d'explication a trait aux vicissitudes liées à ce que l'on appelle l'écosystème Louvois. Je ne m'appesantirai pas sur ce sujet car j'attends avec intérêt le rapport complet de la Cour. Je note toutefois que lorsque l'on retire les surcoûts générés par les désordres de Louvois, tels qu'ils sont estimés à ce stade, la hausse constatée de la masse salariale globale n'a pas été de 5,5 % mais d'un peu plus de 3 %.

Troisième facteur, un repyramidage généré par une typologie des restructurations, notamment des fermetures de sites, qui ont mécaniquement détruit davantage d'emplois de militaires du rang que de postes d'officiers supérieurs. De surcroît, la réduction des flux de recrutement a occasionné un vieillissement moyen de deux ans de la population, ce qui s'est traduit par un GVT positif. J'ajoute que la gestion des pécules d'accès à une deuxième carrière aurait pu être plus optimale pour la catégorie des officiers supérieurs. Nous allons nous employer à corriger ce point, comme je vous l'indiquerai plus tard.

Toutes ces mesures s'inscrivaient dans un contexte très particulier qui a nécessité d'accompagner les profondes réformes de structures par des actions en faveur du personnel, soit sous forme de revalorisation indiciaire, soit par une dynamique professionnelle plus attractive et volontaire.

Aussi, plutôt que de me livrer à un exercice critique de cette gestion et encourager les divisions entre armées, voire entre ministères ou encore entre civils et militaires, je voudrais défendre l'intérêt général et éviter toute polémique inutile sur le constat que nous partageons globalement. Le terme qui me vient spontanément à l'esprit est « l'Union Sacrée » chère à Clémenceau, compte tenu de l'ampleur de la difficulté.

Dans cette logique de fédération des volontés, et en tant que responsable de programme par suppléance, je privilégie le triptyque « un chef, une mission et des moyens » dans le contexte global de modernisation des armées.

En matière de gouvernance, il est urgent de faire preuve de volontarisme et je suis favorable à l'abandon d'une logique uniquement comptable des réformes et des restructurations qui a trop longtemps prévalu au sein de la RGPP, pour privilégier au contraire une approche raisonnée de simplification qui prenne en compte les spécificités de notre modèle d'armée et de ses ressources humaines.

Par ailleurs, en termes de rémunération, il me semble pertinent de poursuivre les comparaisons avec les autres corps de la fonction publique d'État, d'une part, et avec les armées étrangères, d'autre part, notamment britannique et allemande.

En revanche, je voudrais, avec la plus grande clarté, dénoncer l'idée d'une fiscalisation de l'indemnité pour charges militaires, qui serait perçue comme une attaque directe contre la communauté militaire pour qui cette indemnité est la juste compensation des sujétions du métier des armes. Le contexte actuel me semble par ailleurs totalement inadapté à ce type d'éventualité en raison de ses répercussions inévitables sur le moral du personnel déjà largement sollicité.

Si je résume ma pensée, passée l'analyse du constat et des éléments de contexte, ce qui est important à mes yeux c'est de se mettre en ordre de marche le plus vite possible pour être aux rendez-vous de 2015, 2019 et, en fond de tableau, de 2025 - aboutissement du modèle d'armée. Il s'agit bien de trouver des pistes d'amélioration, de les mettre en oeuvre et d'avancer.

La première piste est de simplifier la gouvernance. Comme le préconise le rapport, le ministère de la défense s'est déjà aligné sur le principe « un chef, une mission, des moyens » pour simplifier la gouvernance des ressources humaines.

La responsabilité des dépenses de personnel est dorénavant confiée aux gestionnaires d'armées sous l'autorité fonctionnelle du DRH-MD qui devient le responsable de la maîtrise des crédits du titre 2 pour le ministère. Un programme unique « titre 2 » sera confié au secrétaire général pour l'administration (SGA) à partir de 2015.

Cette nouvelle gouvernance est particulièrement adaptée au pilotage de la masse salariale, et donc des ressources humaines du ministère. En particulier, elle recrée la corrélation entre la gestion des ressources et des crédits. Elle privilégie sur ce plan la responsabilité des chefs d'état-major d'armées, des directions et des services, en charge de leurs budgets opérationnels de programme (BOP) respectifs.

Le chef d'état-major des armées, en tant qu'employeur et responsable du programme 178, conserve la maîtrise de la modélisation des armées, c'est-à-dire de leur organisation générale.

En complément, un certain nombre de dispositifs encadrants ont été élaborés conjointement entre le ministère de la défense et le ministère des finances.

Il s'agit notamment d'une gestion de la masse salariale fondée sur le principe d'auto assurance et de la mise en place d'un contingentement des effectifs militaires par grade, fixé par arrêté interministériel annuel, qui permet de placer sous contrôle le dépyramidage des effectifs et d'éviter toute dérive en la matière.

Sur ces bases, il nous appartient d'intégrer ces dispositifs encadrants et de réfléchir à l'optimisation de notre « modèle RH » hérité à certains égards encore de l'armée de conscription. Il s'agit de revisiter les grands déterminants de notre « politique RH » : recruter, former, soutenir, équiper, promouvoir, reconvertir, afin de conférer au modèle une plasticité compatible avec les besoins RH de demain. Les mots d'ordre sont innovation et détermination, tout en s'appuyant sur trois prérequis : le respect du statut général des militaires, l'intégration des spécificités inhérentes aux trois armées et la cohérence par rapport au contrat opérationnel inscrit dans le livre blanc. Ne pas évoluer, c'est la certitude d'avoir à dégrader les deux leviers habituels de gestion : le recrutement, indispensable pour garantir la jeunesse de nos personnels, l'avancement, créateur de dynamique professionnel indispensable à toute organisation.

Pour y parvenir nous avons déjà identifié plusieurs pistes. Les nouvelles déflations de 24 000 postes entre 2014 et 2019 porteront en priorité sur les états-majors et les organismes de soutien plutôt que sur les forces (avec une proportion de deux tiers pour les premiers et d'un tiers pour les seconds). Cette préservation des forces est une volonté de notre ministre, Jean-Yves Le Drian et nous y souscrivons pleinement pour respecter le contrat opérationnel.

La politique de dépyramidage se poursuivra avec comme objectif au niveau du ministère un taux de 16 % pour les officiers. À cet égard, je note que les armées sont déjà en-dessous de ce volume, ce qui milite en faveur d'un partage de l'effort au niveau ministériel quelle que soit la catégorie de personnel.

Un grand plan de la condition du personnel sera lancé conformément aux annonces très récentes du Président de la République et du ministre de la défense. Il sera axé sur la simplification de l'arsenal des indemnités versées aux militaires, ainsi que sur les notions de responsabilisation et de mérite. Dénommé « SDIM » pour simplification du dispositif indemnitaire des militaires, ce chantier prolonge le projet de refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) porté par les armées depuis près de trois ans. Par ailleurs, la rénovation de la concertation au sein des armées fera partie des attendus de la 90ème session du conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) prévue fin 2013. Le chantier vient aussi d'être lancé par le chef des armées il y a quelques jours.

Parallèlement, plusieurs leviers d'action seront mis en oeuvre pour optimiser notre modèle de ressources humaines : une adaptation du volume de recrutement, estimé dans le projet de loi de finances 2014 à 17 000 par an, ainsi que du taux de contractuels, afin de rendre le modèle plus souple ; un meilleur phasage des départs parmi les populations de militaires en fin de contrat ou de carrière, pour les adapter aux conditions économiques du moment, accroître la plasticité de notre modèle et maintenir des flux d'avancement attractifs pour les personnels, notamment en haut de la pyramide de chaque catégorie, ce qui constitue une mesure très importante pour le moral des troupes ; une diminution du nombre d'officiers brevetés de l'école de guerre ; une meilleure adéquation pour tout le personnel entre les grades détenus et les responsabilités effectivement exercées ; une politique volontariste en matière de haut encadrement militaire, en s'appuyant sur l'identification et le suivi des hauts et très hauts potentiels ; un renforcement des dispositifs de reconversion pour le personnel militaire et de reclassement dans les fonctions publiques, ainsi que des mesures financières d'incitation au départ, alors qu'aujourd'hui 1 500 militaires par an peuvent bénéficier de ces aides.

Sur un plan plus général, nous venons d'élaborer un plan stratégique actualisé des armées, associé à une cartographie des risques, qui fixe les grandes orientations pour 2020, afin d'être au rendez-vous du modèle à horizon 2025. Conformément au projet de loi de programmation militaire, un mécanisme de révision est prévu fin 2015.

En conclusion, vous l'aurez compris, nous sommes déjà en mouvement. Nous avons lancé trente chantiers, sous l'impulsion du ministre de la défense, destinés à identifier les effectifs pour une déflation qui porte sur près de 34 000 emplois. Ce que je viens de vous décrire au sujet du modèle des ressources humaines entre dans cette démarche, qu'il s'agisse de la diminution du nombre et du volume des états-majors, du contingentement et du dépyramidage.

Ce rapport de la Cour des comptes est une opportunité pour nourrir les projets en cours d'élaboration dans les armées et inscrits dans le projet de loi de programmation militaire déposé le 2 août 2013.

Parmi les maîtres mots de cette loi de programmation militaire, il y a différenciation et mutualisation, que je résume en rationalisation. Cette rationalisation est déjà largement commencée ; elle vise à la fois, comme l'a déclaré le Président de la République dans le Livre blanc de 2013, à maintenir le niveau d'ambition de défense du pays et en même temps à transformer profondément le ministère. Notre modèle de ressources humaines et la masse salariale qui lui est associée évolueront dans ce sens et j'espère vous avoir convaincus que nous nous y attelons au quotidien et avec force.

Nous sommes parfaitement conscients des enjeux que représente cette loi de programmation militaire, qui est le meilleur compromis entre la souveraineté de notre défense et la souveraineté économique et budgétaire de notre pays. En d'autres termes, il s'agit de faire ensemble, autrement et au mieux.

M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense. - Merci de me donner l'occasion de m'exprimer sur ce sujet très sensible pour le ministère.

Comme l'a dit le major général des armées, nous ne parviendrons à remettre les choses d'aplomb et obtenir le meilleur pilotage de la masse salariale que si nous le faisons ensemble, de manière plus approfondie que cela n'a été le cas jusqu'à présent. Je reprendrai quelques éléments de complexité du dispositif décrit par la Cour des comptes, avant de présenter dans un premier temps les orientations d'ores et déjà mises en oeuvre à l'heure actuelle.

Le rapport de la Cour des comptes établit un constat partagé et apporte des éléments d'explication qui font consensus.

Je souhaite tout d'abord revenir sur la complexité du dispositif pendant la période examinée. L'architecture actuelle du dispositif est issue de réformes successives qui n'ont pas permis un pilotage optimal des ressources humaines et de la masse salariale.

Tout d'abord, la mise en oeuvre de la LOLF a conduit à multiplier le nombre des acteurs, avec d'un côté les employeurs responsables de programmes ou de budgets opérationnels de programme (BOP), qui expriment les besoins et gèrent les effectifs et la masse salariale qui leur sont alloués, et de l'autre les gestionnaires organiques qui disposent des principaux leviers concrets de pilotage de la masse salariale. Pour ma part, je suis responsable du programme 212 relatif au soutien des politiques de la défense. Au sein de ce programme, les directions qui mettent en oeuvre les différentes politiques emploient un peu plus de 9 000 agents civils et 3 600 agents militaires. Je n'ai aucune maîtrise du recrutement, de l'avancement des personnels qui me sont ainsi affectés. J'exprime des besoins aux directions des personnels qui sont les gestionnaires organiques et m'affectent ces personnels, mais ce sont ces directions qui maîtrisent, par exemple, l'avancement. Nous bâtissons donc des budgets en évaluant des dépenses sans avoir entre nos mains l'ensemble des leviers nécessaires. Dans ce contexte, le dialogue de gestion est extrêmement complexe. Les instances de dialogue ministérielles doivent à la fois rassembler les responsables de programmes et les responsables organiques, et force est de constater que leur fonctionnement n'est pas optimal, ne serait-ce que, ainsi que l'a reconnu la Cour des comptes, parce que nous ne disposons pas de restitution satisfaisante. Certes, nous y travaillons, notamment avec le ministère du budget et grâce à CHORUS, par exemple en ce qui concerne la gestion des indemnités.

Un deuxième élément de contexte est que, pendant la loi de programmation militaire, nous avons principalement suivi une logique quantitative pour atteindre les réductions d'effectifs qui avaient été programmées. Dès la première année de la LPM, nous avons été en avance de 1 500 ETP par rapport aux réductions de postes prévues, et cette avance s'élève aujourd'hui à 3 500 ETP. Le ministère a donc respecté l'objectif quantitatif, mais a rencontré plus de difficulté s'agissant des aspects qualitatifs.

Cette préoccupation quantitative lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire s'est traduite par la clause de sauvegarde. En effet, pendant la préparation de la loi de programmation militaire, nous avons eu des discussions pour déterminer les conséquences financières de l'évolution des effectifs avec, reconnaissons-le, certaines imprécisions. La clause de sauvegarde est apparue progressivement au fil des discussions et, dirais-je, a été arrachée compte tenu des imprécisions dans la détermination de la masse salariale et de sa possible évolution.

Pendant la période écoulée, l'évolution de la masse salariale a été conditionnée par les décisions qui avaient été prises, comme la revalorisation de la rémunération des militaires à travers de nouvelles grilles indiciaires. Ces grilles avaient été annoncées officiellement avant l'élection présidentielle de 2007, et nous avons alors dû les mettre en oeuvre. Alors que nous avions prévu une application des nouvelles grilles sur l'ensemble de la durée de la loi de programmation militaire, le calendrier a été accéléré et la mise en oeuvre s'est opérée sur trois ans, ce qui répondait à une forte demande du Conseil supérieur de la fonction militaire. Les graphiques qui vous ont été montrés ont illustré les conséquences sur les rémunérations. Par exemple, un capitaine a disposé de 1,2 mois de solde supplémentaire par an.

Il convient d'observer un autre mécanisme difficile à gérer en ce qui concerne les grilles indiciaires. Lorsque les policiers obtiennent une amélioration de leur situation, les gendarmes réclament, et en général obtiennent, une amélioration similaire. Il se pose alors la question de savoir ce que nous faisons pour les sous-officiers des différentes armes. Durant la loi de programmation militaire, les nouvelles grilles venaient tout juste d'être établies lorsque les policiers et les gendarmes ont obtenu une amélioration de leur situation indiciaire. Le ministère de la défense avait alors recommandé de traiter les demandes des policiers et des gendarmes sous un angle indemnitaire et non indiciaire, en observant qu'un traitement indiciaire conduirait à étendre aux sous-officiers des armées ce qu'auraient obtenu les sous-officiers de gendarmerie. Nous avons d'ailleurs bloqué pendant plusieurs mois l'examen par le Conseil supérieur de la fonction militaire du projet de texte sur la gendarmerie. Nous voulions obtenir, au niveau interministériel, une évolution de la grille des sous-officiers. Il y a eu un mécanisme d'échelle de perroquet, selon un enchaînement de décisions qui n'était absolument pas prévisible lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire.

Comme l'a évoqué la Cour des comptes et rappelé le major général des armées, le retour catégoriel vers les militaires d'une partie des économies réalisées a atteint 50 % au cours des deux premières années. Mais la moyenne ne s'établit qu'à 38 % sur l'ensemble de la période, compte tenu des difficultés ensuite rencontrées dans la maîtrise des dépenses.

La question a été posée des conséquences que pourraient avoir des mesures prises au niveau de l'ensemble de la fonction publique. Au sein du ministère, les mesures bas salaires concernent environ 3 600 civils et 64 500 militaires. On considère que les mesures bas salaires ont eu un impact de 230 millions d'euros entre 2009 et 2012.

Le major général des armées a donné des explications en ce qui concerne le repyramidage. Celui-ci doit être ramené à de justes proportions. Selon le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Contrôle général des armées (CGA), les conséquences du repyramidage ont été évaluées à 114 millions d'euros entre 2008 et 2012.

La Cour des comptes a évoqué les difficultés du ministère de la défense à entrer dans le dispositif de contingentement. Il est vrai que le contingentement n'a été mis en place qu'à partir de 2012, après des discussions avec la direction du budget en 2006 et 2007 qui n'avaient pas abouti. Le contingentement a des effets extrêmement concrets, avec une réduction des tableaux d'avancement, par rapport à 2012, de 23 % pour les colonels de l'armée de terre et de 15 % pour les capitaines de frégate et les commandants de l'armée de l'air.

S'agissant des difficultés liées à Louvois, les causes de ces situations sont multiples et nous partageons l'analyse de la Cour des comptes. Une autre cause doit cependant être évoquée : depuis quinze ans, le logiciel a été principalement développé en interne et y a connu plusieurs échecs successifs. Il a été dit que la décision de raccordement de l'armée à Louvois aurait été prise rapidement et sans tenir compte du système de paiements doubles, lequel a engendré des délais de plus de neuf mois pour l'armée de terre. Il faut aussi tenir compte de la fermeture des centres chargés de la gestion de la solde, notamment dans l'armée de terre, qui aurait été un peu rapide. La fermeture des centres territoriaux d'administration et de comptabilité a été décalée de deux ans pour tenir compte des difficultés qui auraient pu être rencontrées.

Mais l'obligation que nous avions de réduire les effectifs a amené à la prise de certaines décisions par l'ensemble des responsables, les chefs d'état-major et mon prédécesseur au poste de secrétaire général pour l'administration, puis le ministre et son cabinet, en ayant pris soin de recueillir l'accord de l'ensemble des partenaires concernés.

Il n'en demeure pas moins que Louvois a eu des effets directs tout à fait regrettables pour les personnels militaires, ainsi que des conséquences sur la consommation des crédits de masse salariale. Reprenant l'estimation qu'avaient établie l'IGF et le CGA, la Cour des comptes estime le montant des indus à 133 millions d'euros. Suivant les travaux actuellement menés avec la direction du budget, nous réévaluons le montant des indus à 72 millions d'euros au titre de l'année 2012 et 64 millions d'euros en 2013. Par ailleurs, une surconsommation des crédits a résulté du mécanisme des avances pour assurer la paie du personnel, à titre dérogatoire, et nous sommes en train d'évaluer les conséquences de ces avances pour l'année 2013. Le titre 2 a donc bien sûr été fortement perturbé par le déploiement de Louvois.

Compte tenu de ces éléments de contexte, où en sommes-nous et qu'envisageons-nous de faire ? Le major général des armées a rappelé que nous sommes à nouveau engagés, avec le projet de loi de programmation militaire, dans des réductions d'effectifs impliquant un taux d'effort équivalent à celui de la précédente loi de programmation militaire : dès 2014, nous devrons supprimer 7 881 emplois. Toutes les populations du ministère sont concernées, mais suivant un double mouvement de dépyramidage. La part des officiers dans la population militaire, qui avait augmenté de 16 % à 17 %, doit être amenée à 16 %. Par ailleurs, la moitié des officiers ne sont pas employés dans les armées, mais dans des services comme la direction générale de l'armement. En outre, il existe une volonté de « civilianiser » des emplois dans les postes de soutien, où les militaires effectuent aujourd'hui souvent une deuxième partie de carrière. Il faut donc bien cibler les départs et disposer de tous les outils d'incitation qui figurent dans la loi de programmation militaire. Je rejoins en tout cas l'avis du major général selon lequel il ne faut pas opposer les militaires aux civils, ni les populations des services à celles des forces. Nous devons être volontaristes, mais également très attentifs aux difficultés qui peuvent se présenter.

En matière de primes, nous sommes conscients d'une nécessaire simplification. L'évaluation du coût d'une réforme du dispositif indemnitaire, estimé à 300 millions d'euros, n'est bien sûr pas supportable au regard de la situation du titre 2 du ministère. L'exercice devra donc être étalé dans le temps et poser un certain nombre de questions en termes de ressources. En 2014, le ministère disposera d'un peu plus de 40 millions d'euros de crédits au titre des mesures catégorielles. Or lorsque nous regardons l'impact actuel des mesures bas salaires qui sont à l'étude et de la revalorisation des personnels de catégorie B, il n'est déjà pas possible de les mettre en oeuvre. S'engager dès à présent dans une remise à plat du dispositif indemnitaire apparaît extrêmement difficile.

Préalablement, un important travail d'étude doit être conduit, répondant aux six questions posées par la Cour : la restriction des droits et libertés, la mobilité, l'absence, la précarité, l'exposition au risque et les interventions dans des environnements défavorables. En termes de primes, quatre éléments de gestion doivent être pris en compte : le recrutement, les compétences, la mobilité professionnelle et les départs. C'est sur ces bases que nous devrons construire un nouveau système indemnitaire.

Il existe effectivement 174 primes à l'heure actuelle, mais dont plus d'une vingtaine sont totalement obsolètes et dont la suppression est presque anecdotique. Nous devons aller beaucoup plus en profondeur pour mettre à plat le dispositif, en élaborant un système unique de ressources humaines à l'échelle du ministère. La Cour des comptes appelle de ses voeux l'achèvement d'un tel chantier qui est en cours.

J'appelle votre attention sur le fait que la remise à plat d'un système indemnitaire sans dépenser un euro supplémentaire est tout bonnement impossible.

En ce qui concerne la gouvernance, je m'associe pleinement aux propos du général de Villiers. La direction des ressources humaines va disposer d'une autorité fonctionnelle renforcée, qui ne correspond pas à une autorité hiérarchique mais à la possibilité de disposer des principaux éléments de la politique des ressources humaines : nous aurions un droit de regard sur les flux de recrutement, leur composition par catégorie de personnel et leur répartition au cours de l'année, en fonction des missions opérationnelles des armées. Nous devrons travailler étroitement avec la direction des affaires financières du ministère pour traduire l'impact de ces décisions sur la masse salariale.

Nous avons lancé un groupe de travail sur la gestion de crédits de titre 2 et la création d'un programme unique de crédits de personnel, dont le secrétariat général pour l'administration devrait être responsable, dans le cadre du renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines.

D'ores et déjà, nous voyons apparaître un système de gouvernance à deux niveaux. Au niveau politique du ministre, en comité exécutif, nous devrons nous réunir avec les chefs d'état-major et les majors généraux des armées. Une réunion est déjà programmée sur le modèle des ressources humaines du ministère à l'horizon 2025. Cette réunion sera coprésidée, afin de montrer que c'est au chef d'état-major des armées de définir leur format et au secrétariat général pour l'administration d'en assurer la mise en oeuvre. Par ailleurs, un niveau de gouvernance technique relève de la direction des ressources humaines du ministère et des directions des différentes armées pour assurer le suivi des mesures prises.

En conclusion, nous essayons de tirer tous les enseignements du rapport de la Cour des comptes pour une meilleure maîtrise de la masse salariale dans le cadre d'une nouvelle gouvernance du ministère.

M. Julien Dubertret, directeur du budget. - D'une manière générale, la direction du budget souscrit largement, elle aussi, à la pertinence d'ensemble du diagnostic fait par la Cour des comptes. La loi de programmation militaire de 2009 prévoyait bien que la moitié des économies sur les dépenses de personnel permettraient d'améliorer la condition militaire, et que l'autre moitié viendrait nourrir les dépenses d'équipement. Finalement, ce n'est pas la moitié mais la totalité de ces économies qui sont restées sur la masse salariale, c'est-à-dire bien au-delà des seules dépenses catégorielles au sens strict. L'objectif prévu par cette loi de programmation militaire de nourrir les dépenses d'équipement par la baisse de la masse salariale a donc échoué.

Je voudrais toutefois, comme l'a fait le général de Villiers, relativiser l'échec en matière de maîtrise de la masse salariale que nous évoquons aujourd'hui, en signalant que des réformes ont été faites par ailleurs. Les effectifs ont baissé et les réorganisations sont intervenues de manière remarquable. Si je puis me permettre ce commentaire de la direction du budget, où nous avons une vision d'ensemble des effectifs de l'Etat : la réorganisation du ministère de la défense a été exemplaire par rapport à d'autres ministères, à ce point près que la masse salariale n'a pas du tout été maîtrisée.

Quels facteurs expliquent cela ? Ils me semblent avoir été bien résumés par la Cour des comptes. Je voudrais seulement vous donner mon appréciation personnelle sur le poids respectif de ces différents facteurs. En préalable, je voudrais tout de même faire une remarque sous la « sous-budgétisation initiale » dont on entend souvent parler : je rappelle que la masse salariale du ministère de la défense a été « rebasée » de 300 millions d'euros sur la période - avant même les ouvertures en gestion -, soit 200 millions d'euros en loi de finance initiale pour 2010 et 100 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2011, c'est-à-dire assez tôt dans la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire. Je pense que ceci est de nature à nuancer l'idée d'une sous-budgétisation massive initiale. Cela montre - c'est le premier facteur - qu'il existait des dynamiques internes au sein du titre 2, mal repérées et mal identifiées. L'importance des « rebasages », qui sont intervenus très vite, a montré la réactivité de la communauté financière au sein de l'Etat face à ce problème.

Le deuxième facteur est le poids considérable des facteurs organisationnels. Il ne faut pas l'oublier. La Cour des comptes constate que les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) ne gèrent pas tout le personnel qu'ils emploient ni n'emploient tout le personnel qu'ils gèrent. Au-delà, la question est celle de l'existence d'un pouvoir suffisant de coordination, d'animation et de rendu-compte autour de la politique RH et financière du ministère de la défense. C'est, depuis plusieurs années, une préoccupation constante du ministère du budget vis-à-vis d'un certain nombre de ministères, et particulièrement du ministère de la défense. J'ai la conviction profonde que si l'organisation était plus simple et plus efficiente, le diagnostic aurait pu se faire plus vite, et les remèdes auraient pu être mis en place plus rapidement.

Il y a - il ne faut pas le cacher - un certain nombre de facteurs liés à la gestion des personnels, des statuts, des carrières. Vous avez par exemple noté qu'il n'y a pas eu d'accroissement de sélectivité alors que les créneaux d'avancement étaient élargis. Plutôt que de rester autour d'un âge moyen d'avancement en élargissant l'écart-type de façon à faire des choix plus adaptés à la carrière des agents et à leur mérite propre, on a plutôt procédé à un accroissement du GVT (glissement vieillesse technicité). De la même manière - et il était temps que ce constat soit complètement partagé avec le ministère de la défense -, les aides au départ mises en place dans le cadre des grandes restructurations de la période 2009-2012 ont parfois été utilisées de manière inadéquate. L'effectif d'officiers a diminué deux fois moins qu'il n'a été attribué de pécules, et l'effectif d'officiers supérieurs a même augmenté alors même que des pécules étaient attribués... Dans ma conception des choses, un pécule doit permettre un départ définitif, il ne doit pas servir à accroitre le GVT. Maintenant, le constat est fait, mais je me permets de souligner à quel point ceci a pesé dans le « repyramidage ». Celui-ci est lié, certes, au fait que la déflation pesait beaucoup plus sur les effectifs des grades inférieurs que sur ceux des grades supérieurs. Mais le phénomène a été malheureusement amplifié par cette utilisation fautive des systèmes de départ.

Il va maintenant falloir s'atteler à la problématique de long terme, même si cela peut être couteux et demande donc beaucoup de précautions : le système indemnitaire du ministère de la défense est incroyablement complexe. Certes, la complexité se trouve dans aussi dans les ministères civils. Mais il n'empêche que le rapport de la Cour des comptes qui fait un constat chiffré très éclairant : avec 174 indemnités pour un total 3,2 milliards d'euros, le système indemnitaire représente le tiers de la rémunération globale des militaires. Le système de rémunération de l'armée britannique est par exemple très différent, avec une pris en compte bien moindre de la variation de l'activité (et notamment des opérations extérieures), d'où un écart du nombre de dispositifs indemnitaires - 174 contre 19 - qui interpelle et appelle manifestement une réaction.

En ce qui concerne Louvois, il s'agit d'un sujet sui generis, comme les rapporteurs spéciaux l'ont souligné, qui n'est pas forcément au coeur du sujet d'aujourd'hui. Il est néanmoins préoccupant. Une partie des difficultés de Louvois sont liées aux autres difficultés que nous venons de mentionner, et particulièrement à la complexité du système de rémunération. A l'évidence, cette complexité, cumulées avec la disparition progressive des centres experts de calcul de solde, a contribué à rendre encore plus délicate la manipulation des données qui alimentent le logiciel. J'y vois une leçon pour l'avenir et pour l'Opérateur nationale de paie (ONP), projet qui a vocation à couvrir à terme l'ensemble de l'Etat, comme une sorte d'homologue de Louvois. A l'évidence, un outil qui doit être stable ne peut pas prendre en charge des règles de calcul d'une infinie complexité infinie et d'une forte variabilité.

Voilà pour les constats. En ce qui concerne le plan d'action, je comprends de nos discussions avec le ministère de la défense qu'il comporte trois grandes lignes : un renforcement du pilotage RH et financier ; une réforme de la nomenclature budgétaire ; enfin, des réformes de fond en matière de déterminant de la masse salariale.

Sur la gouvernance, je ne peux que me réjouir de la réorganisation des RH au sein du ministère de la défense au travers de deux actions clairement lisibles : d'une part, la suppression d'une DRH-Etat-major des Armées qui permettra à la DRH du ministère (DRH-MD) d'être en prise directe avec les DRH de chacune des armées ; d'autre part, la création d'une autorité fonctionnelle renforcée, qui place clairement la DRH-MD sous l'autorité du secrétaire général. Le fait que cette DRH-ministère de la défense soit située à côté de la direction des affaires financières (DAF) sous l'autorité du même secrétaire général est pour moi un gage extrêmement important de succès dans la réforme du pilotage du titre 2 du ministère de la défense. Il est indispensable que la coordination entre DAF et DRH-MD soit extraordinairement étroite. La direction du budget plaide en ce sens depuis la mise en oeuvre de la LOLF.

La modification de nomenclature budgétaire est le corollaire de ce qui précède. Le fait de rassembler l'ensemble des crédits de personnel sur un seul programme me paraît pertinent et conforme à l'esprit de la LOLF. Les emplois sont votés par le Sénat et l'Assemblée nationale sur le périmètre de chaque ministère, contrairement aux crédits qui sont votés par programme. Ceci a un sens clair, confirmé par la pratique gestionnaire : le ministère est le périmètre pertinent pour gérer la masse salariale de manière fiable, précise, avec un vrai pouvoir du gestionnaire central. Ces évolutions de gouvernance vont dans le sens des règles qui ont été codifiées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (RGBCP).

Je passerai rapidement en revue les réformes de fond, auxquelles j'adhère et qui ont été, pour certaines, mentionnées par le général de Villiers. C'est tout d'abord le principe d'auto-assurance, qui en pratique a clairement joué jusqu'à présent. C'est aussi un pilotage en fonction d'un modèle d'armées cibles, définies par grade de façon précise, ce qui correspond à une demande de mon prédécesseur et de moi-même depuis de nombreuses années. Et puis, dans la mesure du possible, c'est une simplification d'ensemble du cadre indemnitaire.

Pour terminer, je voudrais répondre à l'interpellation du rapporteur spécial Yves Krattinger : que fait la direction du budget qu'a-t-elle fait et que fera-t-elle ? D'abord, j'aime à pense que le ministère du budget et la direction du budget ne sont pas totalement étrangères à la baisse du retour catégoriel qui a été évoquée, face à une tension croissance sur le titre 2. J'ajouterai que si le retour catégoriel au sens strict est d'environ 38 %, on parvient à un niveau sûrement à 38 %, si ce n'est supérieur à 50 %, si l'on inclut le repyramidage - et notamment le repyramidage non maitrisé -, qui est en fait lui aussi une forme de mesure catégorielle. Deuxième ligne d'action : dès 2009, le ministère du budget a agi pour responsabiliser le ministère de la défense, comme le montrent les « rebasages » du titre 2 financés par des redéploiements internes.

Troisième point important, le ministère de la défense a demandé depuis 2011 une revue du mode de pilotage autour de l'idée d'armées cibles, définies par grades : les échanges ont pris un peu de temps, mais je suis heureux que nous nous retrouvions tous aujourd'hui sur ce point. Ces réformes de gouvernance s'inscrivent parfaitement dans l'action de la direction du budget, qui vise à renforcer le pouvoir gestionnaire au sein des ministères et accroître la coordination. Il n'y avait pas d'absence de pouvoir gestionnaire au sein du ministère de la défense, mais un éclatement. Ces réformes s'inscrivent dans la logique du décret de 2012, qui refonde le décret de 1962 sur la comptabilité publique et pose clairement la nécessité d'un pilotage central du personnel et des crédits. Ces outils avaient commencé à se mettre en place mais ont maintenant un fondement réglementaire, pour les RH comme pour appelle le document prévisionnel de gestion des effectifs et des crédits, qui conduit chaque ministère à présenter en début d'année à la direction du budget une prévision mensualisée de consommation des crédits et des emplois, afin de s'assurer que l'autorisation parlementaire sera in fine respectée.

Voilà. Nous ne sommes pas au bout de nos peines, mais l'ampleur des mesures prises au sujet des les conditions de pilotage laisse penser que c'est le bon degré de réformes qui a été choisi, face à des dérapages qui ont été non moins considérables.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Sur Louvois, je décèle tout de même deux erreurs majeures. Premièrement, le fait d'élaborer un logiciel sur un nombre d'années très important, dans un contexte où l'informatique et le numérique évoluent en permanence. Deuxièmement, pourquoi n'a-t-on pas continué à payer par les moyens traditionnels pendant une ou deux années, le temps de voir si Louvois donne les résultats que l'on attend ? Et s'il ne donne pas les bons résultats, la prudence s'impose et il faut arrêter - sinon, cela revient à sauter de la cabine pour s'apercevoir 500 mètres plus bas qu'on n'a pas pris le parachute. C'est assez grave. Je pose ici directement la question : qui a pris cette décision, qui a des conséquences considérables en termes de coûts, de mal-être les militaires et de confusion publique ? Je ne peux pas considérer que c'est banal.

En ce qui concerne le « retour » en faveur des militaires annoncé en 2008, comment expliquer qu'il ait fallu attendre 2013 pour constater que cela n'a pas fonctionné ? Je pense qu'un pilotage avec un tel décalage temporel n'est pas acceptable, dans un contexte où la pression sur les finances publiques a été très forte à chaque instant - même si j'ai confiance : les décisions que vous avez prises ensemble pour responsabiliser les gestionnaires vont donner des résultats, et je comprends qu'une telle réorganisation d'ensemble soit difficile et prenne du temps. Mais tout de même, on a constaté très vite qu'il y avait des dérapages, et l'analyse aurait dû être faite en 2010 au plus tard, et non pas aujourd'hui, à notre demande, après un travail - d'ailleurs exemplaire - de la Cour des comptes. Je le dis comme je le ressens.

Quels sont les enseignements à tirer de tout cela ? Certes, vous nous avez bien expliqué que chaque armée a son propre vécu, que prendre une décision pour la Gendarmerie a des conséquences sur les autres militaires, etc. Mais on ne découvre pas tout ça aujourd'hui. On le sait tous et depuis longtemps : dès lors que l'on accorde quelque chose aux uns, on est obligés de discuter, à un moment, avec les autres. Vous avez d'ailleurs fini par nous dire la vérité : des promesses avaient été faites en 2007, que vous avez exécutées - mais ces promesses, étaient-elles vraiment bien considérées, bien mesurées ? Vous ne pouvez pas parler, mais nous pouvons nous poser des questions. Qui a fait ces promesses, sinon ceux qui ont ensuite précipité le brouillard sur leurs conséquences réelles, qui sont aujourd'hui devant nous ? Bref : je trouve que les engagements que vous prenez vont tous dans le bon sens, mais qu'ils auraient pu être engagés il y a déjà quatre ans.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je reviens moi aussi brièvement sur Louvois. J'ai cru comprendre que la complexité des éléments de paye des militaires faisait que pratiquement aucun système informatique n'était capable de donner satisfaction. Et j'ai cru comprendre que vous disiez, au fond, qu'il faudrait commencer par simplifier les éléments de paye. Mais ce travail de simplification, nous en sommes aux balbutiements. Je m'inquiète donc que cette situation que nous venons de décrire perdure encore quelques mois, pour ne pas dire quelques années, si l'on ne s'attaque pas rapidement au chantier de la simplification de la paye.

M. François Trucy. - Je voudrais rapporter, au sujet du sort actuel des militaires, une petite expérience très réconfortante. La révision générale des politiques publiques (RGPP) et la future loi de programmation militaire débouchent sur de multiples réductions d'effectifs. Or, il y a quelques jours, lors d'une rencontre entre des chefs d'entreprise du Var et les fournisseurs d'emplois (Pôle Emploi et autres), j'ai eu la bonne surprise de rencontrer une équipe de trois jeunes femmes dont la fonction était de faire de « l'offre de services » et - disons le mot tranquillement - de « recaser » les militaires qui arrivent à la fin de leur engagement, parfois à l'opposé de ce qu'ils ambitionnaient. Elles font cela remarquablement, et cela fonctionne très bien.

M. Pierre de Villiers. - Au sujet de la solde, voilà ce que je peux vous dire à mon niveau. Nous sommes là pour nous parler franchement. Aujourd'hui, nous limitons les dysfonctionnements des militaires soldés, grâce aux plans d'action mis en oeuvre il y a bientôt un an, avec une succession d'actions multiformes. C'est l'objectif : faire en sorte que le système soit transparent, que les militaires touchent leur solde à hauteur de ce qu'ils méritent. A ce stade, la question de fond est la suivante : que fait-on maintenant ? Il y a toujours des difficultés, et l'on peut se demander si le calculateur fonctionnera un jour. J'ai donc une interrogation : ne faudrait-il pas basculer vers un autre système ? Évidemment, dans ce cas, le chantier SDIM de simplification indemnitaire devra être mené simultanément, pour que nous puissions cumuler tous les avantages. Je ne suis pas un expert, mais j'ai cru comprendre que le lancement d'un système prend deux à trois ans pour être complètement opérationnel. Nous sommes en train de nous rapprocher de nos amis allemands, qui n'ont pas de problèmes de solde. Ensuite, il faudra incontestablement prendre des décisions. Pour résumer, je suis là pour vous dire toute la difficulté morale que cette affaire suscite chez les militaires. Nous attendons le rapport de la Cour des comptes qui nous apportera un élément supplémentaire actualisé, un regard extérieur, à partir duquel il faudra prendre des décisions.

M. Jean-Paul Bodin. - Je partage ce qui vient d'être dit. Si la décision devait être prise d'utiliser un autre système, il faudrait gérer une période de transition où nous continuerons à utiliser le système actuel, ce qui nécessiterait d'être très attentifs. Il faudra essayer par tous les moyens de consolider le système existant, même si c'est pour deux ou trois ans, car il faudra continuer de payer les soldes durant cette période. Outre ce que la Cour des comptes va nous indiquer, nous disposons d'une série d'audits internes, et nous avons donc beaucoup d'éléments pour apprécier la situation. Je pense que l'orientation sera prise d'ici à la fin de l'année.

M. Julien Dubertret. - Je tire de la question des délais de réaction une leçon relativement claire - peut-être teintée d'un biais financier dont je vous laisse juge. Comme je vous l'ai dit, le constat du dérapage se fait vite, et il y a une réaction rapide de « rebasage » des crédits : 200 millions d'euros en 2010, puis 100 millions d'euros en 2011. L'énorme difficulté concerne le diagnostic : pourquoi une telle dérive a-t-elle eu lieu ? Le rapport de la Cour des comptes montre qu'elle est relativement multifactorielle. Mais ce que j'en retiens, c'est qu'elle est intimement liée à l'éclatement de la fonction RH et, dans une certaine mesure, de la fonction financière au sein du ministère de la défense. D'où la nécessité, constamment réaffirmée depuis le vote de la LOLF, qu'il y ait une fonction financière correctement identifiée au sein des services de l'Etat. De ce point de vue, ce qui se passe au ministère de la défense nous interpelle pour les autres ministères : si on y retrouve de tels éléments d'éclatement et de complexité, alors on peut y retrouver les mêmes risques de dérives et de difficultés à faire le diagnostic. Lorsque l'information et les comportements gestionnaires sont éclatés, le compte-rendu remonte mal, la synthèse se fait difficilement, et la discussion entre le ministère du budget et les ministères gestionnaires ne peut pas se faire sur des bases totalement éclairées. Pour conclure, il ne faut pas craindre le développement de la fonction budgétaire et financière au sein de l'Etat ; il faut au contraire essayer de l'accélérer.

M. Gilles-Pierre Lévy. - J'ai le sentiment qu'il se dégage beaucoup de consensus sur ces sujets. J'ai toutefois une interrogation lourde sur deux points. Le premier, porte sur la complexité du système de primes : tout le monde est d'accord pour dire qu'il est extrêmement complexe, mais en même temps il est rare que l'on arrive à simplifier un système en alignant par le bas. En d'autres termes, si on veut le simplifier, soit cela coûtera cher, soit cela prendra du temps - et je serais plutôt tenté de dire que cela prendra du temps, même si c'est une question politique sur laquelle la Cour n'a pas à se prononcer. La deuxième grande question est celle de Louvois. Cette question est sans doute autant technique - c'est là que les compétences de la Cour des comptes atteignent leurs limites : le logiciel est-il fiable ou pas ? - qu'organisationnelle ; et là je crois qu'un accord très clair se dégage sur le fait qu'une réorganisation était souhaitable et nécessaire en matière d'autorité sur les systèmes de rémunération. Ce n'est pas la Cour des comptes qui s'opposera à ce qu'il y ait une autorité financière suffisamment forte dans un ministère qui est probablement - il faut le souligner - celui qui a fait les réformes les plus difficiles et les plus importantes au cours des dernières années.

M. Roland du Luart, président. - Je remercie tous les intervenants pour cette audition très instructive.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte-rendu de la présente audition, sous la forme d'un rapport d'information.

Loi de programmation militaire 2014-2019 et diverses dispositions concernant la défense - Examen du rapport pour avis

La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de M. Yves Krattinger, rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale dans le texte n° 51 (2013-2014) adopté par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées le 8 octobre 2013.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - La commission des finances s'est saisie pour avis du projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019, qui fait suite au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale rendu public par le président de la République le 29 avril 2013. Il prend le relais de la loi de programmation militaire pour les années 2009-2014, élaborée par la précédente majorité. Ce projet de loi est examiné au fond par la commission des affaires étrangères et de la défense, qui s'est réunie hier pour adopter le texte qui sera débattu en séance publique. Les amendements que je vous soumets portent donc sur le texte de la commission.

Il s'est agi pour moi de déterminer les conditions de l'équilibre financier de la programmation que tend à définir le projet de loi et non pas d'analyser dans le détail le modèle d'armée retenu. Ce projet de loi comporte une partie dite « normative » et un rapport annexé, approuvé par l'article 2. La partie « normative » n'est bien sûr pas si normative que cela. La programmation des ressources, des dépenses et des effectifs ne lie ni le Gouvernement ni le législateur, à qui il revient de fixer chaque année, en loi de finances, les crédits de la mission défense. Cela ne signifie pas que la loi de programmation militaire est sans portée. Elle est d'abord l'occasion de déterminer les objectifs de l'action de l'Etat en matière de défense, pour reprendre les termes de l'article 34 de la Constitution. Pendant la période de programmation, chaque loi de finances est comparée à la loi de programmation. Systématiquement, le Gouvernement doit expliquer les écarts constatés. Une loi de programmation militaire est également l'occasion d'adopter des dispositions réellement normatives. C'est particulièrement le cas de celle-ci, qui tend à introduire des dispositions en matière de renseignement et en matière pénale, qui ne relèvent pas du champ de notre saisine, ainsi que des dispositifs d'accompagnement de la réduction des effectifs, qui, eux, nous intéressent directement.

Pour en venir au fond du sujet, le projet de loi de programmation militaire vise trois objectifs : assurer la sécurité nationale et de tenir le rang de la France sur le plan international ; maintenir et développer la capacité industrielle de la France en matière de défense ; contribuer au rétablissement des comptes publics.

Chacun de ces objectifs est ambitieux et, pris ensemble, ils constituent un défi difficile à relever. Pourtant, c'est bien ce que propose le présent projet de loi.

Le redressement des finances publiques tout d'abord : les crédits budgétaires sont effectivement en baisse sur le début de la période. La mission défense bénéficie ainsi en 2014 de 500 millions d'euros de crédits budgétaires de moins qu'en 2013. Ces crédits sont maintenus au même niveau en 2015, avant de remonter progressivement jusqu'à la fin de la programmation, pour s'établir à 32,36 milliards d'euros en 2019, contre 30,1 milliards en 2013. Stabilisation en valeur en début de période, stabilisation en volume en fin de période. L'objectif de contribution au redressement des finances publiques est donc tenu.

Présidence de M. Philippe Marini, président

Pour autant, la mission « Défense » se voit dotée des moyens nécessaires à l'accomplissement des deux autres objectifs. En effet, les crédits budgétaires sont complétés par des recettes exceptionnelles qui permettent de stabiliser les ressources totales de la mission. Ainsi, la baisse de 500 millions d'euros de crédits budgétaires en 2014 est compensée par 500 millions de recettes exceptionnelles supplémentaires par rapport à 2013, soit au total 1,77 milliard d'euros. Ce montant est maintenu en 2015 et diminue en 2016 à 1,25 milliard d'euros, en parallèle avec la hausse des crédits budgétaires. Les ressources totales de la mission « Défense » sont ainsi stabilisées sur les trois premières années de la programmation conformément à l'engagement du président de la République.

Les recettes exceptionnelles poursuivent leur baisse sur la seconde moitié de la période, jusqu'à ne plus représenter que 154 millions d'euros en 2019. Cette baisse s'effectue à un rythme moindre que la hausse des crédits budgétaires, ce qui conduit à une hausse progressive et modérée des ressources totales de la mission « Défense ». Ce recours transitoire aux recettes exceptionnelles permet à la mission « Défense » de contribuer à la baisse des dépenses budgétaires de l'Etat tout en allouant les crédits nécessaires aux investissements, à la recherche et à l'innovation. La programmation 2014-2019 privilégie, en effet, les dépenses d'équipement, qu'elles soient d'acquisition ou de développement. Elles suivent une progression constante entre 2014 et 2019. En 2013, elles représentent 51 % du total des dépenses hors pensions et en 2019, 56 %. Tout cela est évidemment très positif compte tenu du contexte budgétaire. Mais il faut que la trajectoire tracée soit soutenable dans les faits.

Je veux souligner que cette trajectoire semble suffisamment réaliste pour pouvoir être respectée. Mais cela suppose de remplir trois conditions : que le ministère de la défense poursuive ses économies ; que les ressources soient sécurisées ; que les aléas pesant sur les dépenses soient maîtrisés.

S'agissant des économies, la principale concerne les dépenses de personnel. La précédente loi de programmation prévoyait bien des réductions d'effectifs, mais n'encadrait pas la masse salariale. Effectivement, on a constaté une baisse des effectifs, mais dans le même temps une hausse de la masse salariale. Pour éviter que cela se reproduise, le présent projet de loi encadre la masse salariale du ministère. Il est vrai que le ministre a déjà pris des mesures, notamment le contingentement des grades et la réorganisation de la fonction « RH », pour plus d'efficacité et une responsabilisation accrue. Je vous propose d'accompagner ce mouvement en définissant dans la loi de programmation une trajectoire baissière de masse salariale, devant conduire à réaliser plus de trois milliards d'économie sur la période. Les objectifs fixés sont compatibles avec les dépenses et les ressources par ailleurs programmées par le présent projet de loi. Ceci est d'autant plus nécessaire que le ministère est en auto-assurance s'agissant de sa masse salariale. Tout dépassement doit être compensé par redéploiement des crédits de la mission, forcément au détriment de l'équipement.

S'agissant des recettes exceptionnelles, celles-ci sont constituées :

- du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense, évalué au moins à 660 millions d'euros sur la période 2014-2016 ;

- des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation pour environ 220 millions d'euros ;

- du programme d'investissements d'avenir (PIA) au bénéfice de l'excellence technologique de l'industrie de défense pour 1,5 milliard d'euros en 2014 ;

- du produit de cession de la bande de fréquences des 700 MHz, qui n'est pas chiffré dans la loi mais dont on peut s'attendre à ce qu'il s'élève à plus de 3 milliards d'euros ;

- et, « le cas échéant », selon les mots du projet de loi, du produit de cession de participations publiques.

Ces recettes sont par nature aléatoires quant à leur calendrier et leur montant : c'est pourquoi la loi de programmation prévoit une clause de sauvegarde. Si ces recettes ne permettent pas de dégager les ressources nécessaires, elles seront complétées par d'autres recettes exceptionnelles, par exemple des cessions de participations publiques.

Je voudrais souligner que les cessions des emprises militaires nécessitent pour atteindre leur plein rendement dans le calendrier prévu que les procédures adaptées aujourd'hui en vigueur soient reconduites. Le présent projet de loi prolonge un certain nombre d'entre elles. D'autres doivent faire l'objet de mesures en loi de finances. Je vous propose quant à moi de prolonger la possibilité pour le ministère de la défense de céder à l'amiable sans mise en concurrence ses emprises militaires reconnues inutiles, notamment aux collectivités locales particulièrement touchées par une restructuration. Cette dérogation est le fondement qui permet l'intervention de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI), dont j'ai eu l'occasion d'apprécier l'efficacité dans la conduite avec les élus des projets de cession et de reconversion.

S'agissant des dépenses, l'aléa est également fort. Les opérations extérieures (OPEX) peuvent générer des coûts imprévus pour des montants importants. Le présent projet de loi confirme le principe d'un financement interministériel du dépassement lié aux OPEX. Par ailleurs, les carburants peuvent aussi générer un important dépassement. A un euro de plus par baril de pétrole correspond un surcoût de plus de 6 millions d'euros pour la mission « Défense ». Le présent projet de loi prévoit qu'une hausse importante et durable du prix des carburants justifiera un abondement de la mission « Défense ». Enfin, l'aléa vient des commandes d'armement et en particulier de Rafales. Il faut onze livraisons par an pour maintenir une cadence de production viable. La France recevra onze avions en 2014, onze en 2015, puis seulement quatre en 2016 et plus rien jusqu'en 2019. Les livraisons manquantes seront compensées par les exportations. Bien que les espoirs d'exportation du Rafale aient été déjà déçus, les perspectives semblent aujourd'hui plus rassurantes. L'aléa pour la mission « Défense » porte sur plus de 4 milliards d'euros.

Autrement dit, si les exportations n'ont pas lieu, ou prennent du retard, ou sont moins importantes que prévu, c'est l'équilibre même de la programmation 2014-2019 qui est remis en cause. Et pourtant le ministère de la défense maîtrise peu cet aléa. Il semble donc nécessaire de prévoir que si les exportations de Rafale ne permettent pas à la France de diminuer ses propres commandes, il faudra trouver de nouvelles ressources pour la mission « Défense » et non pas ponctionner les autres programmes d'armement, que l'on a déjà réduits au minimum vital. Je vous propose d'inscrire ce principe dans le rapport annexé.

En cela, cette loi offre une certaine cohérence : si le ministère maîtrise les éventuelles sources de dérapage, alors il se trouve en auto-assurance. C'est le cas des dépenses de personnel hors OPEX ou des dépenses de fonctionnement hors carburants. En revanche, dès lors qu'il y a un vrai aléa, hors de la maîtrise du ministère, alors une clause de sauvegarde prévoit la mise en oeuvre de ressources complémentaires, exceptionnelles ou interministérielles.

Ces clauses se justifient par l'extrême tension dans laquelle est désormais placé le budget de la défense et par les enjeux de sécurité qui ne nous autorisent pas à baisser la garde pour des questions budgétaires, dès lors que tous les efforts nécessaires ont été accomplis par le ministère de la défense.

C'est cette même cohérence que je veux respecter avec les amendements que je vous soumets : il s'agit de responsabiliser le ministère de la défense en l'incitant à maîtriser enfin sa masse salariale, en lui donnant les moyens juridiques de réaliser les cessions nécessaires à son financement, et enfin en sanctuarisant, conformément à l'engagement du Président de la République, les ressources de la mission défense à d'importants aléas. Je précise que ces amendements nécessiteront peut-être d'être rectifiés sur la forme en fonction du texte adopté hier par la commission des affaires étrangères et de la défense, qui vient de nous être transmis.

Parmi les 38 amendements adoptés hier, j'en retiens certains qui nous intéressent particulièrement. Ainsi, il est proposé d'instaurer une « clause de retour à meilleure fortune ». Les actualisations de la loi devront tenir compte de l'éventuelle amélioration de la situation économique et de celle des finances publiques afin de permettre le nécessaire redressement de l'effort de la Nation en faveur de la défense et tendre vers l'objectif d'un budget de défense représentant 2 % du PIB.

Le législateur est également invité à proroger le dispositif de retour à 100 % des produits de cession au profit du ministère de la défense dès la loi de finances pour 2014. Il est aussi proposé de conférer au président et aux rapporteurs budgétaires des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense, qui seront astreint au secret-défense, des pouvoirs d'investigation étendus sur pièces et sur place, pour suivre et contrôler de façon permanente l'emploi des crédits inscrits dans la loi de programmation militaire, ainsi que ceux inscrits en loi de finances concernant la mission « Défense ».

Cette dernière disposition permettra de procéder à toute audition jugée utile et à toute investigation sur pièces et sur place auprès du ministère de la défense, des organismes de la défense et des établissements publics compétents, ainsi que, le cas échéant, auprès du ministère de l'économie et des finances. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif demandés, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite du respect du secret de l'instruction et du secret médical, devront être fournis, le secret de la défense nationale ne pouvant en ce cas être opposé. Enfin, les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et le ou les rapporteurs de la commission, dans leur domaine d'attribution, auront l'obligation de s'y soumettre. Elles seront déliées du secret professionnel sous les réserves prévues au premier alinéa.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie le rapporteur spécial de son exposé, qui constitue l'introduction d'un riche débat.

M. François Marc, rapporteur général. - Le rapporteur spécial a bien résumé la situation. Je voudrais réagir à certains points concernant la trajectoire de la masse salariale. Un des tableaux présenté montre un coût de 11,2 milliards d'euros en 2013 et de 10,3 milliards d'euros en 2019. S'agit-il bien d'une économie en euros cumulée sur la période ?

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Oui.

M. François Marc, rapporteur général. - J'observe que le directeur du budget a présenté ce matin une analyse nuancée suite aux propos du major général des armées et du secrétaire général du ministère de la défense : il a ainsi montré que des abondements intempestifs avaient jusqu'à maintenant permis de compenser les dérives constatées au niveau de la mission « Défense ». Je note aussi que le secrétaire général du ministère de la défense a fait un commentaire que je qualifierais de décalé concernant les primes : selon lui, tout toilettage de ces dernières doit nécessairement s'accompagner d'un abondement supplémentaire des crédits. Je relève que les primes sont au nombre de 174 en France, contre 19 au Royaume-Uni. J'estime pour ma part que la simplification peut être réalisée sans abondement supplémentaire.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je remercie mon collègue co-rapporteur spécial pour cet exposé clair et ses précisions sur les aléas que laisse planer cette loi de programmation militaire. Je souhaite aborder successivement trois points.

D'abord, le texte proposé table sur 6 milliards d'euros de recettes exceptionnelles. Or la précédente loi de programmation militaire en prévoyait 3,6 milliards. On escompte donc près de deux fois plus de ces recettes exceptionnelles. Sur ces 6 milliards d'euros, 1,5 milliard correspond au programme des investissements d'avenir, qui semble sûr, 3,7 milliards d'euros seraient issus de vente et d'exploitation de fréquence - or cette ressource est très aléatoire - et enfin, 600 millions d'euros proviendraient de ventes immobilières. Ce dernier produit me semble surestimé et en contradiction avec la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite « Duflot I », selon laquelle les communes qui achètent des biens de l'État, notamment des terrains militaires, pourront bénéficier d'une décote. Cela ne me semble pas très cohérent.

Ensuite, pour ce qui concerne les frais de personnel, l'estimation présentée pour 2013 me parait insuffisante. Il manque environ 98 millions d'euros de crédits. Je m'interroge sur la façon dont seront tenus les objectifs affichés par la loi de programmation militaire, notamment en matière de baisse des dépenses de personnel.

Enfin, la baisse des effectifs résulterait aux deux tiers d'efforts portant sur les missions de soutien. Ne devra-t-on pas recourir davantage à la sous-traitance ? En effet, les missions de soutien ne posent pas de problème en temps de paix, mais lors du déroulement d'opérations, l'emploi de personnels civils et le recours à l'externalisation me paraissent plus difficiles.

Au total, je crains que le projet qui nous est soumis soit insincère, tant du point de vue des dépenses, avec par exemple le recours à la sous-traitance, que de celui des recettes. Compte-tenu des objectifs affichés, nous ne pouvons voter cette loi de programmation militaire en l'état considérant son caractère insincère.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je partage tout à fait les observations qui viennent d'être formulées par notre collègue. Pour ma part, je voudrais insister sur le fait que cette douzième loi de programmation militaire ne repose pas sur le maintien d'un effort de défense significatif, contrairement à ce qui a été dit dans l'exposé.

D'ailleurs, le rapport de notre collègue Yves Krattinger est très clair. Les choses sont dites, et bien. Le terme d'aléa est particulièrement bien choisi. Je relève en particulier celui qui concerne la vente hypothétique d'immeubles qu'on n'avait pas réussi à vendre précédemment, et que l'on retrouve dans les recettes. La clause de sauvegarde n'est pas non plus à la hauteur de la situation. On ne peut pas équilibrer des comptes avec ces clauses.

Je vous fais donc part de mon inquiétude. Je suis très impliquée dans les questions de défense - j'ai suivi la formation de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). Et je peux vous donner un exemple concret : aujourd'hui, pour une intervention extérieure, on n'est pas capable d'aligner plus de sept hélicoptères. On devient une nation qui n'a pas d'ambition. Je regrette vraiment cette situation et j'estime que le discours sur les ventes immobilières n'est pas à la hauteur de ce qu'on peut entendre d'habitude à la commission des finances.

M. François Trucy. - Je relève qu'aucune loi de programmation militaire précédant celle-ci n'a été exécutée correctement. Je me souviens des éternelles impasses sur le financement des opérations extérieures, qui nécessitent des ressources supplémentaires importantes par rapport à la budgétisation initiale.

Si l'on se concentre sur l'indicateur rapportant l'effort dans le domaine de la défense au PIB, on était à 1,5 % du PIB sous la précédente loi de programmation militaire ; avec celle-ci, on passe à 1,3 % du PIB. Un amiral me disait qu'il ne faudrait jamais descendre sous la barre des 2 % du PIB pour garantir la sécurité de notre pays. La commission des affaires étrangères, de la défense, et des forces armées, saisie au fond sur ce texte, a déposé des amendements visant à porter ce pourcentage à 2 %.

Je soutiens Dominique de Legge sur la question des aléas. On y a été confrontés de la même manière dans le cadre de la loi de programmation militaire qui s'achève, d'autant plus que, sur l'immobilier, compte tenu des restructurations qui sont parfois très douloureuses pour les collectivités, l'Etat peut avoir la tentation de vendre pour un prix modique des installations qui ont une valeur immobilière aléatoire dans la conjoncture actuelle. On peut être plus optimiste sur les fréquences hertziennes, car cela s'est plutôt bien passé jusqu'ici.

Ensuite, je voudrais souligner deux distorsions qui, à mon avis, sont susceptibles de porter atteinte au rôle de la France au niveau international. D'une part, le chef de l'État est le seul habilité à pouvoir engager la France dans une OPEX quelle que soit son importance, mais c'est le Parlement qui vote les moyens. On est donc loin du rapport qui devrait exister entre décision et engagement.

La deuxième distorsion est plus grave : si l'État ne dimensionne pas son ambition à ses moyens, on aura de très grands problèmes dans les engagements. Le fait de rogner sur les moyens dédiés au soutien me paraît très préoccupant. À cet égard, je rappellerai que, au moment de la guerre du Golfe, avant la professionnalisation des armées, on recourait à des appelés, et le Clemenceau n'avait pas pu partir, faute de candidats suffisants. J'en conclus que certaines fonctions majeures dans l'engagement des forces à l'extérieur ne sauraient être confiées qu'à des professionnels, c'est-à-dire des militaires de carrière.

Quant aux contrôles, ils existent déjà. Tous les trimestres, une commission très sérieuse contrôle l'avancement des dépenses et des travaux. On peut toujours contrôler les procédures, mais, en définitive, l'écart existant entre les moyens nécessaires et les ambitions actuelles de la France posera de sérieux problèmes.

M. Francis Delattre. - Nous délibérons dans un contexte d'incertitude. Vous vous rassurez en évoquant la perspective d'une meilleure conjoncture, mais vous savez bien qu'en réalité, les crédits sur investissement seront rognés pour financer des dépenses de personnel. On poursuivra donc un engrenage de désinvestissement.

Quant à la chaîne de fabrication des avions Rafale, c'est un vrai problème. Si elle s'arrête dans deux ou trois ans, elle prendra définitivement fin, malgré ce que vous pouvez nous dire sur les espoirs d'exportations.

Deuxièmement, j'ai une question plus précise sur le Pentagone à la Française. J'administre une ville voisine de la base de Taverny, ensemble de plusieurs dizaines d'hectares où existait une base stratégique. Quand vous étiez dans l'opposition, vous remettiez en cause ce projet de partenariat public privé (PPP) qui coûte très cher, et qui se traduira par une hausse des dépenses de fonctionnement. On aurait mieux fait de choisir un emplacement comme la base de Taverny plutôt que de choisir un site parisien. J'aimerais donc savoir si vous avez pu apprécier précisément la projection financière du Pentagone à la française jusqu'en 2019.

M. Jean Germain. - Je remercie le rapporteur, qui a été très clair. Contrairement à mes collègues, je pense qu'avec cette loi de programmation militaire, dans les circonstances économiques et financières actuelles de la France, et compte tenu de la politique de l'Europe - sujet qui ne peut être écarté en matière de programmation militaire - la France ne sacrifie pas son armée. Il y a des efforts, avec la suppression de 23 500 postes, qui s'ajoutent aux 54 000 suppressions réalisées entre 2008 et 2013, et des restructurations nécessaires. Chacun est conscient des réorganisations qui doivent avoir lieu, notamment quand notre armée se projette hors du territoire national.

Mais il faudra bien qu'on se pose un jour la question de l'Europe militaire. Tout à l'heure, on parlait du Royaume-Uni et de l'Allemagne, en comparant les soldes. Pourquoi devrait-on parler d'Europe sur tous les sujets sauf sur les questions militaires ? En France, la dissuasion nucléaire pèse lourd, contrairement à l'Allemagne. Il faut aussi garder cela à l'esprit.

Le Président de la République étant le chef des armées, il peut engager les armées dans des opérations, on l'a vu dans les deux quinquennats successifs, et la France doit ensuite assumer ses obligations. Cette prérogative du Président de la République résulte de la Constitution de la Vème République, qui a pu être critiquée, mais dont beaucoup se sont accommodés, de droite comme de gauche. Et c'est aussi cette capacité d'intervention qui permet à notre pays d'être respecté au niveau international.

S'agissant du système Louvois : cela doit nous faire réfléchir. Il a été adopté par l'armée de terre, et on a eu un aperçu ce matin des disputes qui ont lieu pour savoir qui commande. En revanche, l'Armée de l'air et la gendarmerie ne l'ont pas adopté. À cet égard, la comparaison avec l'Allemagne est assez simple. J'ai assisté à une réunion conjointe de représentants de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la marine : les Allemands ont fait appel à une grande société internationale d'informatique du système privé, qui a réalisé leur système de soldes. Celui-ci n'était pourtant pas plus simple que le nôtre, mais cela fonctionne très bien. En France, nous avons voulu réaliser ce système en interne.

Certes, il y a des questions budgétaires, mais je suis convaincu que le système Louvois est une des causes du trouble de l'armée. J'ai vu beaucoup de familles de militaires - à Tours, il y a environ 4000 familles de militaires. Le fait de recevoir des soldes différentes d'un trimestre à l'autre perturbe le personnel militaire.

M. Philippe Marini, président. - Je profite de cette intervention pour suggérer à nos collègues rapporteurs spéciaux, sans urgence, de réfléchir à la préparation d'une séance d'échanges sur la politique de défense. En effet, l'expérience montre que notre commission ne traite de ces sujets que de façon très rapide, généralement dans le processus budgétaire, ce qui ne peut assurer la meilleure information des membres de la commission. Il serait bon de prévoir, au début de l'année 2014, une réunion sur ces questions, sur la base d'un rapport introductif relatif aux problématiques de la politique de défense vue de la commission des finances. Je crois qu'une telle initiative cela serait utile pour tous.

M. Jean Arthuis. - Je salue notre rapporteur pour la qualité de son rapport qui invite à la lucidité. Pour faire suite aux propos de notre collègue Jean Germain, je relève que le livre blanc fait constamment référence à l'Europe et à la nécessité de parfaire la coordination. Par ailleurs, il faut être conscient que la trajectoire actuelle nous mènera à la baisse des crédits consacrés à la défense nationale et à la sécurité. Jusqu'où irons-nous ? Vient un moment où la crédibilité est en cause, et c'est ce que vient de nous rappeler Marie-Hélène des Esgaulx. On ne fait ici que maintenir les apparences, mais s'il devait y avoir un engagement des forces, on verrait les limites de l'exercice.

Notre indépendance est en cause, mais la première indépendance est de participer au désendettement de la France. Nous serons beaucoup plus crédibles le jour où notre situation budgétaire sera plus satisfaisante. À cet égard, dans les recettes exceptionnelles, j'observe qu'il y 1,5 milliard d'euros en 2014 au titre du programme d'investissements d'avenir (PIA) : on utilise donc le grand emprunt de 2010, dont la dépense a été constatée budgétairement en 2010. On est dans la cosmétique intégrale ! Il y a quelque chose de pathétique dans la présentation de cette loi de programmation militaire.

Je félicite Yves Krattinger de proposer un amendement visant à mettre les dépenses de personnel sous contrôle. Il nous rappelle que si les effectifs, entre 2008 et 2012, ont été réduits de 8,6 %, la masse salariale a progressé de 5,5 % ! Et c'est souvent le cas dans d'autres domaines, du fait de multiples revendications corporatistes.

S'agissant du système Louvois, j'observe que, dans la sphère publique, les systèmes informatique ont beaucoup de mal à être opérationnels. J'ai pu le constater à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), où je siège avec François Marc pour vous représenter. Cela ne marche pas et cela coûte cher, car rien n'est fait pour remédier à une organisation archaïque des primes. Pourtant, l'informatique devrait être l'occasion de simplifier tout cela.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - Sur la baisse de la masse salariale, on parle bien de 3 milliards d'euros en cumulé. Malgré tout ce que j'ai entendu ce matin, il s'agit du défi le plus difficile à relever, car on est dans l'humain, et Jean Arthuis vient de décrire avec brio ce qui se passe trop souvent dans l'administration de notre pays.

S'agissant des recettes exceptionnelles, je constate qu'il y en avait aussi dans la loi de programmation précédente. Elles sont, par définition, aléatoires.

Les 1,5 milliard d'euros en provenance du PIA relèvent du nouveau plan lancé par le Gouvernement actuel, et donc pas du grand emprunt de 2010. C'est une recette assurée, qui relève d'une décision politique de ce gouvernement.

S'agissant de la vente des fréquences 700 méga-hertz, je ne mets pas en doute leur valeur, car la demande de débit mobile sur le marché des télécoms va continuer à exploser, mais j'admets qu'il pourrait y avoir un décalage temporel - peut-être un an - dans le calendrier de cette vente.

Sur les ventes immobilières : déjà 200 millions d'euros sont assurés dans le cadre du budget 2014. La construction du site unique de Balard implique qu'un certain nombre de sites parisiens ne seront plus occupés. Ces sites seront rachetés. Les 600 millions d'euros en cause sont aléatoires car il faudra prendra la décision de vendre chaque année. Ce sont des décisions individuelles, prise bâtiment par bâtiment. C'est pourquoi je propose de donner de la souplesse aux procédures de vente, en particulier quand elles touchent les collectivités territoriales. En revanche, leur valeur immobilière ne me paraît pas du tout surestimée.

Sur le « Balargone », je peux répondre avec précision à vos inquiétudes. La redevance annuelle moyenne que devra payer le ministère de la défense de 2015 à 2041 s'élèvera à 130 millions d'euros hors taxes (HT), soit 154 millions d'euros toutes taxes comprises (TTC), conformément à l'évaluation préalable réalisée en 2009.

La redevance moyenne annuelle TTC se décompose ainsi (euros constants valeur décembre 2010) :

- une redevance immobilière de 54 millions d'euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance « SIC » (systèmes d'information et de communication) de 42,5 millions d'euros couvrant l'ensemble des besoins (investissement, financement, exploitation et renouvellement) pour une durée de cinq ans, période qui comprend l'exploitation de la bureautique, puis 29 millions d'euros au-delà jusqu'au terme du contrat, soit un montant moyen de 31,5 millions d'euros sur la durée du contrat ;

- une redevance « services » de 34 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l'accueil/filtrage, l'hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie), ainsi que le mobilier ;

- une redevance « maintenance » de 20 millions d'euros et une redevance renouvellement (Gros entretien réparation des immeubles / GER) moyenne de 9 millions d'euros versées pendant toute la durée d'exploitation ;

- une redevance « énergie » estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,5 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation.

Les ressources nécessaires au financement de la redevance TTC, dans la durée, sont assurées sans abondement, par redéploiement des crédits budgétaires actuels :

- des crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant aux dépenses actuelles de soutien de l'administration centrale et d'entretien de ses locaux sur les emprises actuelles, y compris Balard (65 millions d'euros par an) ;

- des loyers acquittés pour la DGA à Bagneux (16 millions d'euros par an de 2016 à 2041) ;

- des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l'administration centrale (34 millions par an) ;

- des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l'opération (13 millions d'euros par an) ;

- des loyers budgétaires pour Balard (35 millions d'euros par an) ;

- de la dotation dont bénéficiera le ministère au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées (10 millions d'euros par an).

Le ministère de la défense finance donc le projet Balard dans sa totalité (investissement, frais financier, entretien-maintenance, fonctionnement, services) pour le coût actuel de fonctionnement de son administration (entretien-maintenance, fonctionnement, services), non grâce à la cession des emprises parisiennes libérées, dont le produit abondera les recettes exceptionnelles de la mission « Défense ».

Le ministère de la défense souligne, en outre, qu'en l'absence du projet Balard, il aurait dû investir dans les prochaines années des sommes importantes pour remettre en état les bâtiments existants et les réseaux de systèmes d'information et de communication.

Sur les missions de soutien, je renvoie à la proposition du Président Marini, car on est aujourd'hui davantage dans un débat budgétaire que dans un débat de compréhension global des questions de défense.

On a raison de demander la clause de sauvegarde.

François Trucy a souligné que la question des aléas se pose depuis longtemps : dans la loi de programmation qui s'achève, existait déjà ce type d'interrogations. Un budget et une loi de programmation ne sont qu'une prévision.

Le Rafale pose une vraie question. Vous pourrez solliciter le ministre en séance, mais on ne peut pas donner sur la place publique l'état des discussions avec les différents interlocuteurs. Le ministre est relativement optimiste. En tout cas, ne faisons pas le pari, collectif et public, que notre pays échouerait à vendre des Rafale. Posons-nous toujours la question de l'alternative en cas de non-vente.

Je remercie Jean Germain pour son intervention pesée et modérée. J'abonde dans son sens. Les Allemands ont recouru à la société SAP, spécialisée dans la fabrication de logiciels. Ils ont maintenu un système permettant à chaque militaire allemand d'accéder à son compte pour vérifier que tout ce qui relève de sa solde est correct. J'admets qu'on aurait pu faire mieux, mais le Gouvernement ne fait que reprendre une situation dont il a hérité.

M. Jean Arthuis. - On prend les redevances comme recettes, mais a-t-on en mémoire l'impact sur la valeur de France Télécom ? La valeur du capital de cette entreprise a considérablement diminué du fait de la multiplication des redevances.

Deuxième observation : on vend des immeubles. On empoche immédiatement la recette issue de la cession. Mais quand il s'agit du Pentagone à la française, on fait un partenariat public privé et on ne récupèrera les investissements que sous forme de loyers au fil des années. Au total, on effectue de mauvais arbitrages.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président. - Nous allons maintenant nous prononcer sur les amendements du rapporteur, puis sur le texte global.

Article 2 (rapport annexé)

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - L'amendement n° 1 consiste à garantir que si les exportations ne permettent pas de réduire la cadence de livraison de Rafale à nos forces armées, le surcoût justifiera que la mission « Défense » bénéficie de crédits supplémentaires par rapport à la programmation.

La logique de la loi de programmation militaire est de sécuriser les ressources de la mission « Défense » quand l'aléa qu'elle subit est hors de sa maîtrise (OPEX nouvelles, prix des carburants) et de recourir à l'auto-assurance lorsque les dépassements de dépense sont de sa responsabilité (évolution de la masse salariale hors mesures générales).

Or, l'aléa lié aux exportations de Rafale n'est pas de la responsabilité du ministère de la Défense.

Si la logique de l'auto-assurance prévalait, ces livraisons, superflues compte tenu du modèle d'armée définie par la LPM, viendraient cannibaliser d'autres programmes d'armement, pour un montant pouvant dépasser les 4 milliards d'euros.

L'amendement n°1 est adopté.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - L'amendement n° 2 consiste, conformément à une recommandation de la Cour des comptes, à encadrer l'évolution de la masse salariale du ministère de la défense. La réduction des effectifs n'est pas une fin en soi et doit permettre de réaliser des économies. Or entre 2008 et 2012, les dépenses de rémunération des militaires ont augmenté de 5,5 %, alors que les effectifs étaient réduits de 8,6 %.

Les montants indiqués sont compatibles avec les ressources programmées et l'évolution des autres agrégats (équipements, OPEX, fonctionnement).

L'amendement n° 2 est adopté.

Article additionnel après l'article 29

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. - L'amendement n° 3 consiste à prolonger une procédure sur laquelle se fonde l'action de la Mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) et dont le terme est actuellement fixé au 31 décembre 2014.

Compte tenu de l'ampleur et de la complexité du programme de restructuration immobilière du ministère (MRAI), ainsi que de la nature des emprises à céder, il est nécessaire, afin de garantir la réalisation, en temps et en heure, des cessions immobilières prévues par le présent projet de loi, de conserver les adaptations dont bénéficie le ministère de la défense par rapport à la procédure de cession de droit commun.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - J'ai bien noté et apprécié les propos optimistes d'Yves Krattinger sur le Rafale. Les amendements ont reçu l'avis favorable de la commission et ils seront donc présentés par notre rapporteur en séance publique.

Après avoir adopté les amendements proposés par le rapporteur, la commission émet un avis défavorable à l'ensemble du projet de loi.

Evolution de la maquette budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2014 - Communication

Au cours d'une troisième réunion tenue l'après-midi, la commission entend tout d'abord une communication de M. Philippe Marini, président, sur l'évolution de la maquette budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2014.

M. Philippe Marini, président. - La commission n'a pas été en mesure d'épuiser complètement son ordre du jour ce matin, je commencerai donc cette réunion par une très brève communication sur l'évolution de la maquette budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2014. Trois ajustements ont ainsi été opérés cette année.

Tout d'abord, la mission « Sécurité civile » disparaît et ses crédits sont insérés dans un nouveau programme qui intègre la mission « Sécurités », laquelle s'écrit désormais au pluriel. Nous avons déjà tenu compte de cette évolution, le 18 septembre dernier, lors de la nomination de M. François Trucy comme rapporteur des crédits du programme « Sécurité civile ».

Ensuite, plusieurs missions ont été enrichies de programmes comprenant les crédits correspondant au financement du deuxième programme d'investissement d'avenir, M. le Président Didier Migaud souhaitant peut-être s'exprimer plus tard sur ce sujet.

Enfin, le rapport sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » sera présenté en trois fascicules, à la demande des rapporteurs spéciaux, celui de Marie-Hélène Des Egaulx relatif aux programmes et comptes spéciaux relatifs aux transports, celui de François Fortassin qui regroupe les crédits du programme « Météorologie » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et celui de Gérard Miquel qui comprend l'ensemble des autres programmes, ce dernier continuant, par ailleurs, de procéder à l'analyse d'ensemble des crédits de la mission.

Je constate que ces évolutions recueillent votre assentiment.

La commission donne acte de sa communication au Président. À l'issue de cette communication, la liste des rapporteurs spéciaux s'établit comme suit :

MISSION

RAPPORTEURS

GROUPE

Affaires européennes (article de première partie)

Marc Massion
Jean Arthuis

Soc, Seine-Maritime
UDI-UC, Mayenne

Action extérieure de l'Etat

Richard Yung

Roland du Luart

Soc, Français établis hors de France

UMP, Sarthe

Administration générale et territoriale de l'Etat

Michèle André

Soc, Puy-de-Dôme

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Yannick Botrel

Joël Bourdin

Soc, Côtes d'Armor

UMP, Eure

Aide publique au développement

Yvon Collin
Fabienne Keller

RDSE, Tarn-et-Garonne
UMP, Bas-Rhin

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Philippe Marini

UMP, Oise

Conseil et contrôle de l'Etat

Charles Guené

UMP, Haute-Marne

Culture

Yann Gaillard
Aymeri de Montesquiou

UMP, Aube
UDI-UC, Gers

Défense

Yves Krattinger
Dominique de Legge

Soc, Haute-Saône
UMP, Ille-et-Vilaine

Direction de l'action du Gouvernement

Philippe Dominati

UMP, Paris

Ecologie, développement et mobilité durables


Programmes 203 « Infrastructures et services de transports » et 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » 

Programme 170 « Météorologie »

Gérard Miquel


Marie-Hélène des Esgaulx


François Fortassin

Soc, Lot


UMP, Gironde


RDSE, Hautes-Pyrénées

Economie

Christian Bourquin
André Ferrand

RDSE, Pyrénées Orientales
UMP, Français établis hors de France

Egalité des territoires, logement et ville

François Rebsamen

Soc, Côte d'Or

Engagements financiers de l'Etat

Jean-Claude Frécon

Soc, Loire

Enseignement scolaire

Thierry Foucaud
Claude Haut

CRC, Seine-Maritime
Soc, Vaucluse

Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Provisions

Albéric de Montgolfier
Philippe Dallier

UMP, Eure-et-Loir
UMP, Seine-Saint-Denis

Immigration, asile et intégration

Roger Karoutchi

UMP, Hauts-de-Seine

Justice

Edmond Hervé

Soc, Ille-et-Vilaine

Médias, livre et industries culturelles

Claude Belot

UMP (rattaché), Charente-Maritime

Outre-mer

Georges Patient
Eric Doligé

Soc (apparenté), Guyane
UMP, Loiret

Politique des territoires

Frédérique Espagnac

Soc, Pyrénées-Atlantiques

Pouvoirs publics

Jean-Paul Emorine

UMP, Saône-et-Loire

Provisions

Albéric de Montgolfier
Philippe Dallier

UMP, Eure-et-Loir
UMP, Seine-Saint-Denis

Recherche et enseignement supérieur

Michel Berson
Philippe Adnot

Soc (apparenté), Essonne
Non-inscrit, Aube

Régimes sociaux et de retraite

Francis Delattre

UMP, Val d'Oise

Relations avec les collectivités territoriales

Jean Germain
Pierre Jarlier

Soc, Indre-et-Loire
UDI-UC, Cantal

Remboursements et dégrèvements

Marie-France Beaufils

CRC, Indre-et-Loire

Santé

Jean-Pierre Caffet

Soc, Paris

Sécurités
Programmes 152 « Gendarmerie nationale » et « 176 « Police nationale »

Programme 207 « Sécurité et éducation routières »

Programme 161 « Sécurité civile »

Jean-Vincent Placé

Vincent Delahaye

François Trucy

Ecolo, Essonne

UDI-UC, Essonne


UMP, Var

Solidarité, insertion et égalité des chances

Eric Bocquet

CRC, Nord

Sport, jeunesse et vie associative

Jean-Marc Todeschini

Soc, Moselle

Travail et emploi
Programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »

Programmes 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »

François Patriat



Serge Dassault

Soc, Côte d'Or



UMP, Essonne

BUDGETS ANNEXES

RAPPORTEURS

GROUPE

Contrôle et exploitation aériens

François Fortassin

RDSE, Hautes-Pyrénées

Publications officielles et informations administratives

Philippe Dominati

UMP, Paris

COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

RAPPORTEURS

GROUPE

Accords monétaires internationaux

Jean-Claude Frécon

Soc, Loire

Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics

Jean-Claude Frécon

Soc, Loire

Avances à l'audiovisuel public

Claude Belot

UMP (rattaché), Charente-Maritime

Avances aux collectivités territoriales

Jean Germain
Pierre Jarlier

Soc, Indre-et-Loire
UDI-UC, Cantal

Avances aux organismes de la sécurité sociale

Jean-Pierre Caffet

Soc, Paris

Prêts à des Etats étrangers

Yvon Collin
Fabienne Keller

RDSE, Tarn-et-Garonne
UMP, Bas-Rhin

Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Christian Bourquin
André Ferrand

RDSE, Pyrénées-Orientales
UMP, Français établis hors de France

COMPTES D'AFFECTATION SPECIALE

RAPPORTEUR(S)

GROUPE

Aides à l'acquisition de véhicules propres

Gérard Miquel

Soc, Lot

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Vincent Delahaye

UDI-UC, Essonne

Développement agricole et rural

Yannick Botrel
Joël Bourdin

Soc, Côtes d'Armor
UMP, Eure

Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale

Frédérique Espagnac

Soc, Pyrénées-Atlantiques

Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage

François Patriat

Soc, Côte d'Or

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Albéric de Montgolfier
Philippe Dallier

UMP, Eure-et-Loir
UMP, Seine-Saint-Denis

Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l'Etat

Yves Krattinger
Dominique de Legge

Soc, Haute-Saône
UMP, Ille-et-Vilaine

Participation de la France au désendettement de la Grèce

Jean-Claude Frécon

Soc, Loire

Participations financières de l'Etat

Jean-Claude Frécon

Soc, Loire

Pensions

Francis Delattre

UMP, Val d'Oise

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Marie-Hélène des Esgaulx

UMP, Gironde

Projet de loi de finances pour 2014 - Audition de M. Didier Migaud, président du Haut conseil des finances publiques

Puis la commission procède à l'audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances pour 2014.

M. Philippe Marini, président. - Nous entendons Didier Migaud sur l'avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi de finances pour 2014 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. Vous allez nous décrypter cet avis, dans lequel j'ai en particulier lu des considérations sur la trajectoire de solde structurel et sur la correction de trajectoire. Il m'a semblé que la prévision qui peut être faite sur l'année 2013 conduirait à constater, dans le courant de 2014, qu'un écart de trajectoire de solde structurel de l'ordre d'un point de PIB devrait se traduire par des corrections. Lesquelles ? Selon quelles modalités ? Avec quels instruments ? Autant de questions que je vous livre avant de vous céder la parole.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. - Si vous le permettez, je présenterai brièvement dans un premier temps les principales conclusions de l'avis adopté par le Haut Conseil. Je me tiens ensuite à votre entière disposition pour répondre à toutes vos questions, eu égard notamment aux nouvelles informations qui ont été rendues publiques depuis la présentation de l'avis le 25 septembre.

Comme vous le savez, la France s'est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à atteindre en 2016 l'équilibre structurel des comptes publics. Cet engagement a été traduit dans la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Si les ministres des finances de l'Union européenne se sont accordés, en juin, pour desserrer le calendrier en matière de déficit nominal, ils ont maintenu l'échéance de 2016 pour le retour à l'équilibre structurel des comptes publics.

Il revient au Haut Conseil d'émettre un avis en toute indépendance sur les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Sa mission en réalité est double.

Premièrement, le Haut Conseil doit se prononcer sur les prévisions macroéconomiques associées aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le Haut Conseil ne produit pas ses propres prévisions mais il s'appuie sur les statistiques disponibles ainsi que sur les prévisions et les analyses d'un ensemble d'organismes tels que l'INSEE, la Banque de France, la Banque centrale européenne, le FMI et l'OCDE. Nous le faisons en toute transparence, ainsi que l'a souhaité votre Assemblée, en mentionnant les prévisions et analyses utilisées dans l'avis.

Deuxièmement, le Haut Conseil doit examiner la « cohérence » de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année « au regard » des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation. Pour la première fois en effet, le projet de loi de finances contient un article liminaire qui présente les prévisions de solde effectif et de solde structurel des administrations publiques, pour l'année en cours (2013) et l'année à venir (2014).

À ce stade, permettez-moi d'apporter trois précisions sur cette notion de « cohérence ». Il s'agit d'abord d'une notion difficile à appréhender. Selon le dictionnaire d'Emile Littré, est cohérent « ce qui tient réciproquement ensemble ».

La mission du Haut Conseil ne peut se limiter à une simple vérification de la concordance des chiffres entre le tableau présenté à l'article liminaire et celui arrêté dans la loi de programmation.

Il ne peut s'agir non plus d'un examen « ligne à ligne », en recettes et en dépenses, du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le Haut Conseil doit analyser les prévisions de solde des administrations publiques au vu des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et des éléments qui lui ont été communiqués sur les principales dispositions du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et les comparer aux objectifs fixés dans la loi de programmation.

Au-delà du respect formel de la trajectoire, il revient donc au Haut Conseil d'apprécier le degré de robustesse et les éventuels éléments de fragilité du scénario de finances publiques et en particulier de la trajectoire du solde structurel, compte tenu des informations dont il dispose.

Ensuite, la trajectoire de référence utilisée pour examiner la cohérence de l'article liminaire doit être remise en perspective. Les dispositions de la loi organique nous invitent à identifier les écarts avec les orientations pluriannuelles de solde structurel arrêtées dans la dernière loi de programmation, promulguée le 31 décembre 2012. Depuis l'adoption de cette dernière, le contexte a pu toutefois évoluer. Nous devons en tenir compte et donc ne pas nous livrer à une analyse statique des données fournies.

Enfin, cette analyse de cohérence nécessite des informations nombreuses et donc des délais d'examen raisonnables.

Je souhaite saluer la qualité des informations qui ont été communiquées au Haut Conseil dès le mois de juillet, par le ministère de l'économie et des finances, sur le scénario macroéconomique et de finances publiques. Des réponses détaillées ont ensuite été adressées aux demandes des membres. Cela a permis d'avoir de premiers échanges fructueux entre le Haut Conseil et les administrations compétentes et constitue un progrès notable par rapport aux deux précédents exercices auxquels s'était livré le Haut Conseil.

Ces efforts doivent être poursuivis afin d'améliorer le cadre des échanges qui se poursuivent au mois de septembre. En particulier, la saisine du Premier ministre - intervenue le 13 septembre - ne contenait pas formellement tous les éléments permettant au Haut Conseil d'apprécier la cohérence de l'article liminaire avec les orientations pluriannuelles. Les éléments concernant notamment les finances publiques étaient peu développés. Ils ont dû être précisés par la suite, laissant peu de temps au Haut Conseil pour les analyser.

Il est indispensable que le Haut Conseil dispose d'un délai d'au moins une semaine pour examiner de façon satisfaisante le contenu du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il serait donc souhaitable qu'à l'avenir la saisine du Premier ministre contienne tous les éléments nécessaires à la préparation de l'avis, en supposant - bien sûr - que tous les arbitrages soient rendus à cette date...

J'en viens à présent aux trois principales conclusions de cet avis.

S'agissant des prévisions macroéconomiques, tout d'abord. Le Haut Conseil considère que les prévisions de croissance sont plausibles. Le scénario du Gouvernement, qui repose sur une reprise modérée de l'activité - avec une croissance de 0,1 % en 2013 et de 0,9 % en 2014, semble raisonnable.

Pour 2013, la prévision est confortée par l'amélioration, au cours de l'été, des perspectives économiques à court terme. Pour 2014, la prévision de croissance se situe dans le consensus des économistes dont la moyenne s'établit à 0,8 %.

Le Haut Conseil a toutefois identifié des éléments de fragilité ainsi que des aléas, globalement orientés à la baisse pour 2014, entourant le scénario macroéconomique du Gouvernement.

Parmi les éléments de fragilité de ce scénario, le Haut Conseil juge les prévisions d'emploi optimistes. Je souhaiterais à cet égard attirer l'attention de votre commission sur l'importance des prévisions d'emploi, au même titre que celles de croissance qui focalisent le débat public.

Comme vous le savez, l'évolution de l'emploi exerce des effets importants à la fois sur le dynamisme de l'activité économique et l'équilibre des comptes publics. Des hypothèses trop favorables peuvent conduire, d'une part, à une surestimation de la masse salariale et, partant, des recettes de cotisations sociales et de contribution sociale généralisée (CSG) et, d'autre part, à une sous-estimation des dépenses d'assurance chômage.

Or, le Gouvernement anticipe des créations d'emplois particulièrement vigoureuses dans les secteurs marchand et non marchand.

Ce scénario de forte reprise de l'emploi suscite trois interrogations. S'agissant du secteur non marchand, la forte croissance de l'emploi en moyenne annuelle repose sur une hypothèse volontariste de montée en charge des dispositifs d'emplois aidés, notamment les contrats d'avenir, à la fin de 2013 et tout au long de 2014.

S'agissant du secteur marchand, le contenu de la croissance en emplois paraît élevé, même avant la prise en compte des effets du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE). Le Haut Conseil considère en effet que, compte tenu du faible niveau de productivité consécutif à la crise majeure que nous venons de connaître, la reprise de la croissance pourrait se traduire dans l'immédiat davantage par un rattrapage de productivité que par une augmentation des embauches.

En outre, les effets attendus par le Gouvernement du crédit d'impôt compétitivité emploi semblent surestimés. Le Haut Conseil considère, d'une part, que le CICE ne peut pas, comme le Gouvernement le fait, être purement assimilé au plan économique à une baisse de charges sur les salaires. D'autre part, dans le contexte de faible niveau de marges que connaissent les entreprises, une baisse des charges d'exploitation risque d'avoir, à court terme, moins d'impact sur l'emploi que ne l'escompte le Gouvernement.

Le Haut Conseil a également identifié un certain nombre d'aléas qui entourent la prévision de croissance du Gouvernement. Ils portent essentiellement sur l'environnement extérieur de la France et sont globalement orientés à la baisse. En particulier, un environnement international moins porteur ou l'assainissement différé du secteur bancaire européen pourraient peser sur les perspectives de croissance pour 2014.

À l'inverse, des avancées plus rapides qu'attendu en matière de gouvernance économique et financière européenne pourraient conduire à un rebond plus franc de l'activité en 2014.

En définitive, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance qui vous est présentée est plausible mais que le scénario macroéconomique présente des éléments de fragilité, notamment sur les prévisions d'emploi.

J'en viens maintenant à présenter les conclusions de l'avis sur la cohérence de l'article liminaire avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Un premier constat s'impose : le déficit structurel prévu tant pour 2013 que pour 2014 est significativement supérieur à celui de la loi de programmation des finances publiques.

Selon l'article liminaire présenté par le Gouvernement, le solde structurel s'établirait à - 2,6 % du PIB en 2013 et - 1,7 % en 2014, contre, respectivement, - 1,6 % et - 1,1 % dans la loi de programmation, avec, par conséquent, des écarts d'1 point en 2013 et 0,6 point en 2014.

S'agissant de 2013, il convient de distinguer, comme nous l'avons déjà évoqué ensemble lors d'un précédent échange, ce qui est hérité du passé et ce qui résulte d'un ajustement structurel, c'est-à-dire une amélioration du solde structurel qui est inférieur à ce qui était initialement prévu.

Une partie de l'écart, équivalent à 0,3 point, est héritée de celui déjà constaté en 2012 par le Haut Conseil, largement imputable à des révisions des comptes nationaux de 2011 par l'INSEE, sur le PIB comme sur le déficit public.

Le reste de l'écart, qui correspond à un « petit » 0,7 point, est imputable à un ajustement structurel moins rapide que prévu en raison d'une surestimation, dans le projet de loi de finances pour 2013 et dans la loi de programmation pour l'année concernée, du dynamisme des recettes par rapport à la croissance du PIB. L'élasticité globale des recettes serait en effet de 0,5 point, contre 1 point initialement prévu, cette différence se traduisant par un moindre ajustement structurel de 0,4 point de PIB sur l'écart total de 0,7 point propre à 2013.

Pour le solde, l'ajustement structurel moins rapide que prévu résulte d'un rendement moindre qu'attendu de certaines mesures nouvelles votées en loi de finances pour 2013, de l'ordre de 0,1 point, et d'une évolution plus rapide des dépenses en volume, équivalant à environ 0,1 point, en raison de la révision de la prévision d'inflation, d'une dynamique un peu plus forte de la dépense locale ainsi que d'un versement supplémentaire de 1,8 milliard d'euros au budget de l'Union européenne.

Pour 2014, l'effort supplémentaire prévu par le Gouvernement, équivalant à 0,4 point, ne permettrait de rattraper qu'une partie du retard accumulé en 2013, qui atteint 1 point, conduisant ainsi à un écart prévu de 0,6 point.

De surcroît, le Haut Conseil des finances publiques estime que cette prévision de déficit structurel pour 2014 est optimiste car, sans les chiffrer, quatre facteurs conduisent à penser que ce déficit structurel pourrait être sous-estimé.

S'agissant des recettes, tout d'abord, les hypothèses d'élasticité du Gouvernement - qui mesurent la réactivité des recettes fiscales et sociales à la croissance du PIB - paraissent optimistes. Le Gouvernement anticipe une augmentation à législation constante proche de celle du PIB, avec une élasticité comprise entre 0,9 et 1. Le Haut Conseil estime, de son côté, que les rentrées fiscales de 2014 pourraient encore subir les effets négatifs de la mauvaise conjoncture de 2013, notamment en raison des décalages temporels entre le calcul de l'assiette et la perception de certains impôts.

Le rendement des mesures nouvelles, annoncé par le Gouvernement à hauteur de 9,5 milliards d'euros, n'a également pu être expertisé par le Haut Conseil, en particulier la cotisation sur l'excédent brut d'exploitation pour 2,5 milliards d'euros, même si je comprends que le Gouvernement y a renoncé au profit d'une majoration du taux d'impôt sur les sociétés. En outre, le Haut Conseil n'a pas été destinataire du détail des mesures nouvelles concernant la fiscalité écologique (400 millions d'euros) et la sécurité sociale (600 millions d'euros). Enfin, le rendement attendu d'un renforcement de la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscales (1,8 milliard d'euros) est incertain et une partie pourrait ne pas être pérenne, s'agissant possiblement d'une mesure ponctuelle et temporaire au sens des textes européens.

Concernant les dépenses, des facteurs d'incertitude ont été identifiés, tant pour l'Etat, ses dépenses étant conditionné à une stricte maîtrise de la masse salariale et au ralentissement effectif des dépenses d'intervention, que pour les collectivités territoriales, la réduction des concours de l'Etat à hauteur de 1,5 milliard d'euros ne se traduisant pas nécessairement par une économie à due concurrence de leurs dépenses.

Par ailleurs, les prévisions de solde structurel reposent sur les hypothèses de croissance potentielle retenues dans la loi de programmation des finances publiques. Comme vous le savez, le Haut Conseil n'a pas été amené à se prononcer sur ces hypothèses dans la mesure où sa création est postérieure à l'adoption de la dernière loi de programmation.

Le Haut Conseil s'interroge néanmoins sur l'ampleur de l'écart de production estimé à 3,5 points en 2014. En effet, dans le contexte de crise financière majeure que nous venons de connaître, la persistance d'un déficit d'activité devrait s'accompagner de pertes définitives de capacités productives, pesant in fine sur la croissance potentielle.

Or un écart surévalué entre le PIB effectif et le PIB potentiel, conduit à surestimer la composante conjoncturelle et, par voie de conséquence, à sous-estimer le déficit structurel qui est la référence principale retenue pour le pilotage de nos finances publiques dans le cadre européen. Si cette hypothèse se vérifiait, les efforts d'ajustement budgétaire nécessaires pour atteindre l'équilibre structurel s'en trouveraient accrus.

Le Haut Conseil ne pourra se prononcer sur cette question qu'à l'occasion du prochain projet de loi de programmation des finances publiques qui lui sera présenté mails il lui a semblé utile de relever ce point qui participe d'une appréhension d'ensemble de la situation de nos finances publiques.

Après un premier écart de 0,3 point en 2012 constaté par le Haut Conseil, le solde structurel s'écarterait dès 2013 significativement de la trajectoire programmée, nécessitant vraisemblablement le déclenchement du mécanisme de correction au mois de mai 2014.

Aux termes de l'article 23 de la loi organique, le mécanisme de correction est déclenché si le Haut Conseil identifie un « écart important » entre les résultats de l'année écoulée et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation. Deux critères alternatifs permettent de déterminer si l'écart est important, à savoir s'il correspond à au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou à au moins 0,25 point de PIB en moyenne sur deux années consécutives.

Dans son avis du 23 mai 2013, le Haut Conseil avait déjà constaté un écart de 0,3 point en 2012 et j'avais souligné devant la commission des finances du Sénat que cet écart présentait un risque s'agissant du respect futur de la trajectoire.

Ce risque se confirme avec le projet de loi de finances pour 2014, le mécanisme de correction devant être déclenché en mai 2014 si les prévisions du Gouvernement se réalisent, sauf à modifier la loi de programmation et le calendrier de redressement des finances publiques.

La capacité de la France à atteindre l'équilibre structurel des finances publiques en 2016, objectif sur lequel elle s'est engagée, dépend ainsi, d'une part, de l'atteinte de l'objectif de solde structurel fixé en 2014, ce qui n'est pas évident à ce stade compte tenu des hypothèses optimistes qui ont été retenues, d'autre part, quand bien même cet objectif serait respecté, de la mise en oeuvre en 2015 et 2016 d'efforts plus importants que ceux prévus par la loi de programmation qui prévoyait un ajustement de 1,1 point de PIB sur les deux années.

C'est désormais un ajustement de 1,7 point, soit 0,85 point par an, qui serait nécessaire pour atteindre l'équilibre structurel, sauf à modifier la loi de programmation et le calendrier de retour à l'équilibre structurel.

Dans le rapport économique, social et financier rendu public le 1er octobre 2013 et communiqué à la Commission européenne, le Gouvernement a annoncé un ajustement de 1,5 point en 2015 et 2016, soit 0,75 par an en moyenne et non les 0,85 précédemment annoncés, qui serait intégralement porté en dépenses. Dans ces conditions, le solde structurel s'établirait à - 0,2 point de PIB fin 2016, soit un chiffre entrant dans la fourchette de ce que la Commission européenne juge comme étant l'équilibre structurel.

Le Haut Conseil sera amené à se prononcer sur ces hypothèses dans ses prochains avis, le rapport économique, social et financier ayant été rendu public après que nous ayons exprimé notre avis sur le projet de loi de finances pour 2014.

Dans son rapport relatif au projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, François Marc, rapporteur général de votre commission, formait le voeu que le Haut Conseil des finances publiques devienne l'organisme de référence dont la crédibilité des avis améliorerait la gouvernance des finances publiques. Six mois après son installation, je crois que le Haut Conseil s'efforce de répondre à vos attentes, en développant une expertise indépendante sur les textes financiers, préalablement à leur présentation au Parlement. Il a ainsi pour mission d'éclairer vos débats sur les moyens mis en oeuvre par la France pour respecter ses engagements en matière de finances publiques, étant entendu que c'est le Parlement qui fixe les objectifs et les moyens pour y parvenir.

J'espère que le présent avis contribuera à éclairer vos débats et vous remercie de votre attention, en me tenant à votre entière disposition pour répondre à vos questions.

M. François Marc, rapporteur général. - À travers l'avis écrit et la communication que vient de nous rendre le président du Haut Conseil, le maillon qui manquait dans l'évaluation des hypothèses économiques a été comblé et permet de rendre plus crédibles et plus claires, les perspectives économiques dans lesquelles notre pays s'engage.

Nous avons examiné avec soin cet avis dont la rigueur d'analyse laisse à penser que les conclusions retenues sont prudentes. Car j'ai noté que dans chacun de ses avis, le Haut Conseil insiste sur les aléas négatifs qui affectent les prévisions macroéconomiques du Gouvernement. Donc, nous pourrions considérer qu'il s'agit d'un biais inhérent à la méthode de travail utilisée et que nous sommes fondés à relativiser la survenance de tels aléas. Le Haut Conseil n'aurait-il pas tendance à voir la bouteille à moitié vide ? Cette prudence naturelle peut amener les décideurs politiques à vouloir être plus ambitieux ou optimistes pour l'avenir.

Ma deuxième question porte sur les prévisions économiques. Vous avez considéré que celles-ci étaient « plausibles ». Ne pourrait-on pas dire qu'elles étaient particulièrement prudentes ? Pour étayer mon propos, je prends appui sur les analyses du Fonds monétaire international (FMI) en date du 8 octobre 2013 : il considère que la France sera à 0,2 % au lieu de 0,1 % de croissance à la fin de l'année et l'année prochaine à 1 % plutôt qu'à 0,9 %. En prenant en compte ces prévisions, on peut donc considérer que le Gouvernement est prudent. Donc, le terme « plausible » retenu par le Haut Conseil ne cacherait-il pas une inquiétude dans l'évolution des indicateurs économiques ? Si je prends pour exemple l'investissement, la progression attendue de 1,5 % est très modérée car en période de reprise l'augmentation de l'investissement est plus importante que cela.

Ma troisième question concerne l'emploi, volet sur lequel le Haut Conseil a souligné les fragilités affectant les prévisions. Vous considérez que le rattrapage de la productivité et la reconstitution des marges des entreprises devraient ralentir les créations d'emplois. Mais cette analyse ne sous-estime-t-elle pas les effets des politiques de l'emploi menées par le Gouvernement, notamment la mise en place des emplois d'avenir et des contrats de génération ?

Concernant le solde structurel, le Haut Conseil a indiqué qu'il attendait une définition explicite par le Gouvernement des mesures ponctuelles et temporaires susceptibles d'être exclues du solde structurel. La question se pose de savoir comment étaient déterminées jusqu'à présent ces mesures. Quelle devrait-être, selon vous, cette définition ? Ce point n'est pas anodin car il influe sur la détermination de trajectoires retenues pour parvenir à l'équilibre structurel des finances publiques.

S'agissant des aléas significatifs associés à l'environnement extérieur de la France, quelle analyse faites-vous de la politique monétaire américaine ? Estimez-vous que l'action de la banque fédérale (FED) puisse être à l'origine d'une reprise biaisée de l'économie à travers une augmentation des liquidités, comme cela a pu être le cas dans le passé ? La nouvelle présidente de la FED a de ce point de vue des positions déjà connues.

Enfin, sur les hypothèses de croissance tendancielle des dépenses publiques que vous considérez quelque peu inappropriées ou biaisées, quelles sont vos analyses ? Si le solde structurel ne s'est pas autant amélioré qu'on le souhaitait, c'est parce que l'élasticité des recettes publiques au PIB a été particulièrement faible. Comment l'élasticité des recettes publiques devrait-elle évoluer en 2014 ?

M. Philippe Marini, président. - J'ajouterais pour ma part une question. Lors de l'audition du 1er octobre 2013 de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget, il a été déclaré : « le Haut Conseil apprécie le décalage entre la loi de finances et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Toutefois, depuis, une négociation a été conduite avec l'Union européenne et le calendrier de nos engagements a été redéfini, ce qui nous a donné davantage de temps pour atteindre nos objectifs. Nous avons transmis ces éléments au Haut Conseil qui se prononcera de nouveau en mai. Nous aurons dans le courant de l'année 2014 à regarder la manière dont, en liaison avec le Haut Conseil, nous mettrons en adéquation la trajectoire avec notre budget ».

J'aurais souhaité savoir ce qu'il convient de penser de cette déclaration et vous demander si celle-ci est en ligne avec le principe selon lequel la trajectoire des finances publiques s'impose aux lois financières au lieu que la trajectoire soit ajustée aux variations des lois financières. Il serait utile que notre commission soit aidée à interpréter les déclarations faites par le ministre du budget.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. - Prudent, plausible, aléa baissier, aléa haussier : dans chacun de nos avis, nous examinons les aléas à la hausse comme à la baisse. S'agissant de 2014, il nous apparait que les aléas à la baisse sont supérieurs aux aléas possibles à la hausse sans pour autant les exclure. Nous n'avons pas exclu la possibilité que la croissance soit supérieure à 0,9 % ainsi que le propose le Gouvernement. C'est pour cela que nous avons retenu le terme « plausible ». Si nous avions distingué entre 2013 et 2014, nous aurions dit que la prévision pour 2013 est « prudente » et sur 2014 « plausible », c'est-à-dire réaliste et crédible.

Nous avons insisté sur certains risques et aléas car il faut conserver à l'esprit que la crise est exceptionnelle et que nous ne sommes pas encore dans une phase de reprise classique. Des risques importants continuent de peser sur la croissance mondiale et européenne.

Des freins à la croissance subsistent sur le plan intérieur : des résultats dégradés pour les entreprises et un taux d'utilisation des capacités de production très bas, ce qui pèse sur l'investissement, une progression modeste du pouvoir d'achat et un effort structurel de réduction des déficits publics moindre qu'en 2013 mais encore substantiel.

Nous avons aussi exprimé des interrogations sur le scénario macro-économique car si l'hypothèse de croissance paraît plausible, son contenu en termes d'emplois peut être plus décevant que ne le pense le Gouvernement.

Nous avons un retard en productivité et des marges faibles. La reprise risque donc de se produire d'abord par un rattrapage de la productivité et la reconstitution des marges, avant même la création d'emplois. Dans les dernières prévisions de l'Unedic, on retrouve le même raisonnement.

L'emploi non-marchand dépendra quant à lui du programme volontariste du Gouvernement et des moyens consacrés pour atteindre les objectifs. Par ailleurs, l'évolution de l'emploi marchand peut aussi être déterminante.

Voilà pourquoi, compte tenu d'un contexte international qui n'est pas sorti de la crise, nous avons signalé l'ensemble des aléas pesant sur la trajectoire du solde structurel.

S'agissant de votre question sur les mesures ponctuelles et temporaires, nous avons estimé nécessaire que leur périmètre soit établi de façon claire et précise. Dans notre avis publié en mai dernier, nous avions considéré que la vente des licences de fréquences hertziennes, dont le produit s'est élevé à 2,6 milliards d'euros - une somme non négligeable -aurait dû être traitée comme une mesure ponctuelle et temporaire, à l'instar par exemple de ce qui a été fait en dépenses s'agissant de la recapitalisation de Dexia. Le Gouvernement lui a donné un statut différent, ce qui peut avoir des conséquences dans l'appréciation du solde structurel.

Nous avons saisi la direction générale du Trésor ainsi que la direction du Budget. Pour le moment, personne n'a eu le temps, semble-t-il, de travailler sur ces sujets - ce qui peut être expliqué par la préparation du projet de loi de finances. C'est un chantier que nous devons reprendre avec le Gouvernement et en liaison avec la Commission européenne. Nous devons tous avoir les mêmes définitions. Manifestement, des voies d'amélioration sont possibles pour dégager une doctrine sur ce sujet. La France pourrait se doter d'un corpus de règles en la matière. Je pense qu'il serait aussi utile que nous puissions harmoniser le vocabulaire au niveau européen.

Vous m'avez également interrogé sur la situation économique des Etats-Unis. Le mandat du Haut Conseil est de donner un avis sur les prévisions macro-économiques de la France. Et c'est bien évidemment dans cette perspective que nous suivons la conjoncture aux Etats-Unis. Le fait d'ailleurs que nous identifions un certain nombre d'aléas à la baisse compte tenu d'un contexte international montre qu'il faut que nous suivions les analyses sur la situation d'un certain nombre de pays.

On peut constater que l'activité a accéléré aux Etats-Unis au second semestre 2013. Elle devrait rebondir en 2014 après le ralentissement de 2013 qui a été induit par un effort budgétaire conséquent. Le Gouvernement français prévoit une croissance américaine de 1,4 % pour 2013 et 2,6 % pour 2014, soit une prévision plus prudente que celle du scénario central de la Fed, publié le 18 septembre dernier.

On peut dès lors penser que la demande intérieure peut soutenir la croissance en 2014. L'inflation pourrait se redresser graduellement tout en restant modérée. Malgré ces fondamentaux, qui s'améliorent, nous appelons l'attention sur le fait que les risques qui entourent les perspectives de croissance américaine ne doivent pas non plus être sous-estimés.

Il y a d'abord la question monétaire. Peut-être que la nomination de la nouvelle présidente de la Fed peut conduire à une appréciation optimiste sur la politique monétaire qui sera conduite par la banque centrale américaine. Mais ces choses-là sont fines : la détermination du bon moment pour resserrer les conditions de la politique monétaire n'est pas une tâche facile. Une sortie trop rapide pourrait être néfaste à la reprise. Une sortie trop lente peut faire craindre des prises de risques excessives sur les marchés financiers.

Nous constatons aussi des incertitudes en ce qui concerne la politique budgétaire. Nous voyons bien la situation actuelle des Etats-Unis. Plus l'accord qui doit être trouvé au niveau Congrès américain tarde, plus les conséquences récessives peuvent être importantes pour les Etats-Unis et, partant, pour la croissance mondiale et européenne.

La dernière question portait sur les hypothèses de croissance tendancielle des dépenses publiques. Là aussi, le Haut Conseil ne produit pas ses propres prévisions. Ce n'est pas sa mission et ce n'est, en tout cas, pas le texte que vous avez voté. Nous ne sommes pas l'INSEE et nous n'en n'avons d'ailleurs pas les moyens. Nous sommes là pour apprécier une cohérence des prévisions. Les hypothèses macro-économiques sont-elles ou non crédibles ? Cette cohérence se mesure par rapport à tout un ensemble d'éléments et en particulier la loi de programmation. Telle est notre mission. Nous n'avons pas capacité à examiner les écarts avec d'autres textes que la loi de programmation. La loi organique est très claire sur ce point.

Sur les hypothèses d'élasticité, pour 2013, l'élasticité finale n'a pas été celle prévue et le décalage est relativement important puisqu'il est de l'ordre de 0,5 point. Pour 2014, l'élasticité prévue se situe entre 0,9 et 1 point, proche du PIB. Là encore, nous considérons que cette hypothèse peut être optimiste, à partir du moment où elle peut sous-estimer la mauvaise conjoncture de 2013. Il peut donc y avoir un risque que, en 2014, l'élasticité soit encore inférieure au PIB.

À la question du président Marini, je vous répondrais qu'il ne m'appartient pas de commenter la déclaration d'un membre du Gouvernement. Ce n'est pas ma qualité et je ne souhaite pas m'élever au-dessus de ma condition...

Ce que dit le Haut Conseil relève du constat. Nous faisons d'autant plus facilement ce constat - et nous l'aurions fait de toute manière - que le Gouvernement fait état de ce décalage par rapport à la loi de programmation.

Nous ne pouvons pas dire autre chose sur ce décalage compte tenu de la référence qui est la nôtre - la loi de programmation. Bien évidemment, celle-ci peut changer. Mais il ne nous appartient pas de suggérer sa modification. Nous apprécions une situation par rapport à un texte donné. S'il est actualité, nous devons en tenir compte.

Ce que je constate, c'est que le rapport économique, social et financier avance déjà des éléments complémentaires par rapport à ceux qui nous ont été transmis. Il confirme que la France ne remet pas en cause l'objectif d'équilibre structurel de nos comptes en 2016. Mais il existe une marge de souplesse - ou d'erreur - que reconnaît d'ailleurs la Commission européenne, à savoir 0,25 point.

Dans le rapport économique, social et financier, ce n'est plus 0 qui est prévu, comme dans la loi de programmation, mais 0,2, d'où un effort structurel qui n'est pas aussi important que celui que nous avions identifié par référence à la loi de programmation. Mais il reste plus important que celui prévu dans la loi de programmation elle-même. Autrement dit, en 2015 et en 2016, il faudra faire un effort structurel plus important que celui prévu par l'actuelle loi de programmation.

M. Jean Arthuis. - Je remercie le Président du Haut Conseil des finances publiques qui nous aide à nous familiariser avec le concept très important d'équilibre structurel.

La hausse des barèmes, qui doit être considéré comme un effort structurel, ne semble pas, en réalité, apporter un supplément de ressources à la hauteur de ce qui était attendu. Avez-vous tenu compte de ce décalage ? Est-ce-que le niveau des prélèvements obligatoires n'aboutit pas finalement, à un certain point, à une stabilisation du produit de ces prélèvements, le concept d'élasticité perdant alors toute signification ?

Le solde d'équilibre réel est-il de nature à affecter les prévisions de déficit pour 2013 et 2014 ?

Enfin, les efforts supplémentaires prévus dans votre avis pour atteindre l'équilibre structurel en 2016 devront-ils, selon vous, aboutir à une hausse des prélèvements obligatoires ou à une baisse des dépenses publiques ?

M. Vincent Delahaye. - Tout en partageant les interrogations de Jean Arthuis, je souhaitais savoir si le Gouvernement vous avait interrogé sur le projet de loi de finances pour 2014 en tant que premier président de la Cour des comptes et si, finalement, vous ne rendriez pas le même avis en cette qualité, ce qui me conduit à m'interroger sur l'opportunité de la création de ce Haut Conseil des finances publiques.

Considérant pour ma part que le principe de prudence doit toujours guider la gestion des comptes, publics comme privés, l'optimisme m'inquiétant particulièrement lorsque l'argent public est en jeu, ne craignez-vous pas, comme moi, que le dérapage du déficit structurel enregistré en 2013 puisse être plus important encore que celui annoncé ?

S'agissant des dépenses autres que celles concernant les collectivités territoriales et les dépenses d'intervention, je m'interroge sur les hypothèses qui fondent les économies attendues, ne trouvant pas trace notamment du concept pourtant avancé de « croissance au fil de l'eau ».

Enfin, la mise en oeuvre du mécanisme de correction automatique correspondra-t-elle à une modification de la loi de programmation des finances publiques ou à un accroissement des efforts demandés dans le cadre du budget annuel pour tenir nos engagements ?

M. Joël Bourdin. - Je me réjouis de l'existence du Haut Conseil des finances publiques qui, en tant qu'organe indépendant et en s'appuyant sur des calculs savants, a pour principale mission d'établir un taux probable de croissance à venir alors que, jusqu'à présent, tous les gouvernements ont surestimé le niveau de croissance attendu dans leurs prévisions budgétaires.

Je suis toutefois quelque peu gêné s'agissant de vos développements consacrés à l'évolution comparative de la productivité et du PIB. En effet, il est fait référence aux statistiques de la période 1990-2000, ce qui me paraît lointain, alors que l'INSEE doit disposer des outils nécessaires pour vous fournir des chiffres plus récents, même s'il peut être très difficile d'estimer l'évolution de la productivité.

Cette question est loin d'être théorique car, ayant le sentiment que la productivité a augmenté cette année, il me semble difficile d'attendre des créations d'emplois avec le niveau actuel de croissance en France.

Ensuite, je ne crois pas qu'il soit pertinent de se référer au concept d'élasticité, qui est trop fluctuant, pour l'établissement de prévisions budgétaires.

S'agissant, enfin, de la politique monétaire américaine, ne pensez-vous pas qu'existe un risque de formation de « bulle monétaire », comme l'indiquent actuellement certaines analyses développées aux Etats-Unis ? Il me semble que l'évolution de la politique monétaire pourrait d'ailleurs constituer un sujet de réflexion intéressant pour le Sénat.

M. Philippe Marini, président. - Je partage votre suggestion, cette réflexion pouvant d'ailleurs être menée par la commission des finances en lien avec la délégation sénatoriale à la Prospective que vous présidez.

M. Philippe Dallier. - Concernant les taux d'intérêt, le Haut Conseil présente comme facteurs extérieurs susceptibles d'impacter la croissance, à la fois d'un point de vue positif, la politique monétaire de la Réserve fédérale américaine et, du côté négatif, les décisions qui pourraient être prises par la Banque centrale européenne. Dans la mesure où nous vivons toujours sous l'empire de l'« insoutenable légèreté de la dette », quel est le risque de connaître une hausse du coût de son refinancement maintenant que la confiance en l'euro semble revenue ? Pensez-vous qu'il a totalement disparu d'ici 2014 ?

M. Francis Delattre. - Tout d'abord, s'agissant de l'optimisme affiché par le Gouvernement concernant les effets du CICE, vous a-t-on communiqué des prévisions en matière d'allégements fiscaux, étant entendu que nous voulons bien croire qu'ils s'élèveront à 10 milliards d'euros mais il nous est difficile d'en trouver le financement dans le projet de budget.

Après que les entreprises ont échappé à la taxation sur leur excédent brut d'exploitation, n'est-il pas temps de revenir également sur la mesure, introduite l'an dernier, relative à la non déductibilité des intérêts d'emprunts en matière d'investissements, compte tenu des chiffres avancés en termes de marges des entreprises ? Pour rappel, la Banque publique d'investissement offre des possibilités d'emprunts aux entreprises, l'essentiel reste toutefois assuré par les banques privées françaises.

Ensuite, le Haut Conseil tient-il compte, dans son analyse, des données fournies par d'autres acteurs ou observateurs de l'économie, telles que les chambres de commerce qui ont publié une liste des emplois marchands actuellement menacés en France ?

Enfin, j'aimerais mieux comprendre les hypothèses d'élasticité retenues, notamment au regard de la modélisation économique ayant démontré que « trop d'impôt tue l'impôt » et sachant qu'en tout état de cause, aucun modèle économique ne permet de prévoir une augmentation du PIB équivalente à celle de la part des prélèvements obligatoires dans celui-ci.

M. Roland du Luart. - Votre avis met en évidence le fait que le taux de marge des sociétés non financières est passé de 32 % à 28 %. Comment peut-on, dès lors, espérer des créations d'emplois, alors même que le Gouvernement a, par ailleurs, prévu d'augmenter le taux de la surtaxe sur l'impôt sur les sociétés ?

M. Didier Migaud. - En qualité de président du Haut Conseil, je ne me substituerai pas au ministre délégué au budget et donc certaines questions resteront sans réponse car vous avez souhaité que le Haut Conseil soit un organisme totalement indépendant.

Avons-nous pris en compte telle ou telle mesure ? Non, car nous n'avons pas eu connaissance de la totalité du budget lorsque nous avons rendu notre avis. Nous avons la double mission de formuler un avis sur les hypothèses macroéconomiques et sur la cohérence par rapport au contenu de la loi de finances.

Pour être plus précis, le moindre rendement des prélèvements obligatoires en 2013 s'explique à la fois par une révision à la baisse des mesures nouvelles et une prévision d'élasticité haute - 1 point - qui ne s'est pas vérifiée.

Les conséquences pour 2014 ont été prises en compte par le Gouvernement par la révision du solde de 2013 à hauteur de 4,1 %, intégré en base dans le déficit de 2014 sous la condition de certaines hypothèses d'élasticité. Le Gouvernement propose 0,9 ou 1, ce que nous jugeons optimiste compte tenu de ce qui s'est passé en 2013.

Par rapport à la loi de programmation, il existe un décalage de la trajectoire et donc, un effort supplémentaire à réaliser si on veut respecter l'équilibre structurel en 2016. Le Gouvernement propose de réaliser une partie de cet effort supplémentaire par rapport à la programmation et prévoit que l'effort structurel devra porter exclusivement sur la dépense à partir de 2015. C'est l'engagement pris par le Gouvernement dans la loi de programmation et dans le programme de stabilité.

Sur la question de savoir si la Cour des comptes aurait pu faire le même constat que le Haut Conseil, la Commission européenne avait elle-même observé que la Cour des comptes remplissait en grande partie les missions et les fonctions d'un comité budgétaire indépendant. Sauf sur un point particulier : l'avis sur les hypothèses macroéconomiques. La Cour n'est pas organisée pour exercer cette mission, d'où la création du Haut Conseil. Le compromis adopté a consisté à créer un organisme indépendant rattaché à la Cour des comptes et composé pour partie de magistrats mais avec l'adjonction de personnalités nommées par les autorités politiques. Ces économistes représentent un véritable apport pour la richesse et la qualité des délibérations du Haut Conseil, nécessaire à l'expression de son avis. Notre dernière réunion a débuté à 18h30 et s'est terminée à 3h30 du matin : nous aussi avons des séances de nuit !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Vous retrouvez le fonctionnement parlementaire !

M. Didier Migaud. - Compte tenu de notre création récente, nous n'avons pas encore eu le temps de nous réunir sur des sujets spécifiques comme les mesures ponctuelles, le déficit structurel, la croissance potentielle et les écarts de production. Ces travaux permettraient de nous faire notre propre point de vue et d'éclairer vos débats. Nous souhaitons prendre des initiatives pour faire travailler des économistes sur ces sujets.

Sur le mécanisme de correction, nous nous livrons à un constat et raisonnons à partir d'une réalité que nous confrontons à la loi de programmation. A partir du moment où nous constatons un écart, la loi de finances qui suit l'avis du Haut Conseil doit prévoir des mesures de correction par rapport à la loi de programmation et à la trajectoire, sauf si entre temps la loi de programmation a été modifiée. Mais cela ne relève pas de notre responsabilité. Nous sommes des notaires et constatons des situations par référence aux textes législatifs.

Sur la politique monétaire américaine, la nouvelle responsable de la Fed appréciera le risque de formation d'une bulle. Vraisemblablement viendra un resserrement de la politique monétaire. Toute la question est de savoir quel est le bon moment : trop tôt on risque d'étouffer la croissance, trop tard, on prend le risque d'éclatement de bulles. Il faut aussi être attentif à la politique conduite par la Banque centrale européenne.

Sur le CICE, il n'est pas dans la mission du Haut Conseil d'évaluer les conséquences d'un tel dispositif ; il appartiendra à la Cour des comptes de vous apporter un éclairage, notamment à l'occasion de la publication du rapport public annuel en février prochain, à partir des éléments de l'année 2013.

Sur les taux d'intérêt, l'hypothèse retenue par le Gouvernement repose sur une augmentation d'un point en 2014 des taux longs : 3,3 % au lieu de 2,3 % pour 2013. Nous n'avons pas identifié de risque particulier pour 2014, mais bien évidemment tout peut se passer, le pire n'étant pas non plus certain.

Sur le taux de marge, il ne m'appartient pas m'exprimer sur les effets de la mesure présentée par le Gouvernement. Ce n'est qu'à partir de l'exécution du budget 2014 que la Cour des comptes pourra vous répondre.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup, Monsieur le président. Soyez assuré de notre gratitude pour le caractère très direct et détaillé de vos réponses. Veuillez aussi transmettre les mêmes remerciements à tous les membres du Haut Conseil car c'est bien une instance collégiale qui est en train d'acquérir sa propre culture et je ne doute pas que le président du Haut Conseil aura à coeur de transmettre au premier président de la Cour des comptes un certain nombre de nos questions pour nourrir les travaux de la haute juridiction financière.