Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Lundi 7 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Création d'un conseil national chargé du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales - Examen d'un amendement au texte de la commission

La commission procède à l'examen de l'amendement sur le texte n° 18 (2013-2014) de la commission pour la proposition de loi n° 857 (2012-2013), modifiée par l'Assemblée nationale, portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics

EXAMEN DE L'AMENDEMENT

M. Alain Richard, rapporteur. - Cet amendement porte sur l'adaptation, à l'avenir, des mesures d'accessibilité des personnes handicapées. Le texte que nous examinons prévoit que le Conseil national d'évaluation des normes dispose seulement du pouvoir de recommander des mesures d'adaptation. Il ne s'agit pas de transférer le pouvoir règlementaire au CNEN. Je comprends l'intention de M. Vial, l'amendement a son opportunité en séance, mais cet amendement est contraire à la position de la commission. Je lui donnerai en tous cas un avis défavorable.

M. Jean-Pierre Vial. - Il y a un vrai consensus sur la création du CNEN, car il y a une situation de blocage sur la question des normes en France. Nous comptons beaucoup sur le nouvel outil que constituera le CNEN. Or, autant le Conseil est nécessaire, autant je crains que ses pouvoirs ne soient pas suffisants pour faire avancer les choses. La voie de l'expérimentation serait un moyen concret permettant de faire remonter les expériences et de faire évoluer les normes. L'idée est de discuter avec le Gouvernement afin d'aller plus loin sur les pouvoirs attribués à ce Conseil.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous pouvons, sur ce texte, aboutir à un vote conforme. Je rappelle que les dispositions de cette proposition de loi ont été insérées dans le projet de loi Métropoles. Or, nous souhaitons que ce texte fasse l'objet d'une discussion autonome. Si nous votons ce texte conforme, la mise en place du Conseil national d'évaluation des normes se fera rapidement, ce qui permettra d'aborder le sujet de l'accessibilité des personnes handicapées directement devant lui. En outre, comme la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales de notre collègue M. Doligé est toujours en navette, vous pouvez toujours proposer d'y intégrer un certain nombre de dispositions. Pour toutes ces raisons, je soutiens la position du rapporteur, et j'encourage M. Vial à retirer son amendement en séance publique. En outre, cet amendement n'est pas normatif et demande simplement aux conseils départementaux consultatifs de réfléchir à la question.

M. Jean-Pierre Vial. - Nous demandons en effet à ce que des expérimentations soient faites. En cas de réussite, ces expérimentations pourraient être généralisées par la loi ou le règlement.

La commission adopte l'avis suivant :

Article 1er
Création du conseil national d'évaluation des normes

Auteur

Avis de la commission

M. VIAL

1

Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable

Annexion des avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements - Examen d'un amendement au texte de la commission

La commission procède ensuite à l'examen de l'amendement sur le texte n° 20 (2013-2014) de la commission pour la proposition de loi organique n° 828 (2012-2013), présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous connaissons la position de Mme Lipietz, mais l'objet de l'amendement, qui traite du domicile des SDF pour les élections européennes, est trop éloigné de l'objet du texte. J'émets, en conséquence, un avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il s'agit, pour Mme Lipietz, d'évoquer un sujet qui lui tient à coeur. La commission sera toutefois défavorable.

La commission adopte l'avis suivant :

Article additionnel après l'article unique

Auteur

Avis de la commission

Mme LIPIETZ

1

Défavorable

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Indemnisation des personnes victimes de prise d'otages - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l'examen des amendements à la proposition de loi n° 657 (2012-2013), présentée par Mme Claudine Lepage et plusieurs de ses collègues, visant à l'indemnisation des personnes victimes de prise d'otages.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous examinons ce matin les amendements extérieurs à la proposition de loi présentée par Mme Claudine Lepage et plusieurs de ses collègues relative à l'indemnisation des personnes victimes de prise d'otages.

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - L'amendement n° 1 propose de compléter l'intitulé de la proposition de loi en y introduisant une distinction entre les victimes de prise d'otages « crapuleuse » et les victimes de prise d'otages « politique ». Or cette distinction n'existe pas en droit pénal, qui ne distingue que la prise d'otages terroriste de celle de droit commun. De plus, on ne peut constamment répondre aux sollicitations de toutes les associations.

M. Christian Cointat. - Vous voulez dire : à leur lobbying !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Je ne dirais pas cela, puisque ces associations ne manient pas d'argent, mais j'ai en effet reçu de nombreux SMS soutenant cette proposition. Celle-ci introduit de surcroît une hiérarchie entre les victimes : ce n'est pas acceptable.

M. Jean-Jacques Hyest. - Sans compter que la plupart des prises d'otages politiques ont également une connotation crapuleuse...

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Dernière invention de la société de victimisation dans laquelle nous vivons : instaurer des degrés de « victimité », si vous me permettez ce néologisme...

M. François Pillet. - Eloquent !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Je m'y refuse.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

La commission adopte l'avis suivant :

Auteur

Avis de la commission

Intitulé de la proposition de loi

Mme PRINTZ

1

Défavorable

Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 22 (2013-2014) de la commission pour le projet de loi n° 855 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA COMMISSION

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Anziani, rapporteur du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, a été retardé. Je vais donc vous présenter l'amendement qu'il propose de déposer sur le texte de la commission : il vise à corriger une erreur matérielle.

Article 10

L'amendement n° 34 est adopté.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Auteur

Avis de la commission

Article 10
Possibilité pour l'administration fiscale d'exploiter les informations qu'elle reçoit
dans le cadre de ses procédures, y compris lorsqu'elles sont d'origine illicite

M. ANZIANI

34

Adopté

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Article 1er

M. Jean-Jacques Hyest. - Cet article donne aux associations, sous certaines conditions, la possibilité de se constituer partie civile pour des faits de fraude fiscale : en supprimant le monopole dont dispose aujourd'hui le ministère public pour ces faits, il privatise l'action publique et instrumentalise la justice. Mon amendement n° 6 le supprime.

M. François Pillet. - Le Sénat s'honorerait à être constant en la matière, et à ne pas mettre le doigt dans un engrenage imprévisible. Les objectifs des associations à qui l'on va déléguer la mise en mouvement de l'action publique ne sont pas tous conciliables avec les exigences d'une saine justice.

M. Jean-René Lecerf. - Une forme de contagion est en effet à craindre. Il est déjà difficile, en matière pénale, d'éviter l'appel des victimes contre les jugements de relaxe des tribunaux correctionnels ou les arrêts d'acquittement des cours d'assises. Cette disposition risque de rendre les choses plus compliquées encore.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'article 1er du projet de loi doit être replacé dans son contexte. D'abord, l'article 2 du code de procédure pénale autorise déjà des associations à se constituer partie civile : c'est ainsi que, le 9 novembre 2010, la chambre criminelle de la Cour de cassation a admis la recevabilité de la constitution de partie civile de Transparence International France, dans l'affaire dite des biens mal acquis.

Ensuite, seules les associations créées depuis plus de cinq ans à la date des faits et agréées pourront se constituer partie civile : le risque d'une instrumentalisation de la justice est écarté. En outre, les mécanismes de cautionnement ou d'amende civile prévus par le code de procédure pénale préviennent et sanctionnent les constitutions de partie civile abusives.

Enfin, ces dispositions sont indispensables à une meilleure détection et une meilleure répression des atteintes à la probité. Celles-ci, parce qu'elles ne font guère de victimes directes, font en effet rarement l'objet de poursuites, comme l'a relevé l'OCDE dans son rapport de phase 3 d'octobre 2012 sur la corruption en France.

J'ajoute que la commission a adopté cet article 1er lors de sa précédente réunion : elle se contredirait quelque peu en adoptant cet amendement de suppression.

M. Jean-Pierre Michel. - La constitution de partie civile est, dans notre droit, la contrepartie du principe d'opportunité des poursuites. L'article 1er crée un mécanisme intéressant. On voit bien de quoi il s'agit : des cas de corruption touchant des personnalités, dans lesquels des poursuites ne peuvent être engagées que s'il y a constitution de partie civile, car le parquet n'agit pas.

M. Christian Cointat. - Comme vous le savez, 80% des affaires pénales commencent par une constitution de partie civile. Et dans 80% de ces cas, le tribunal rend un non-lieu. Entre temps, la justice a abîmé des réputations et détruit des personnes. Je ne peux accepter le terrorisme d'associations qui pensent faire valoir leurs droits, mais qui agissent en réalité au détriment d'individus abusivement mis en cause.

M. Philippe Bas. - Je voterai également cet amendement de suppression. Dans notre droit, nul ne plaide par procureur. Ces associations mènent de véritables traques. Si celles-ci n'aboutissent pas toujours, les personnes mises en cause en sortent invariablement salies. La justice sans le droit, c'est le règne de l'arbitraire : je n'en veux en aucun cas.

M. Alain Anziani, rapporteur. - D'abord, ce mécanisme n'est pas une nouveauté. Ensuite, il demeure très encadré, notamment par la procédure d'agrément et par la nature des délits. Enfin, ce sont des matières sans victimes. Rien n'empêchera la justice de faire son travail. Notez que des non-lieux sont rendus même lorsqu'aucune constitution de partie civile n'a été admise. Avis défavorable à cet amendement de suppression.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 6, ainsi que sur les amendements nos 17 et 33, identiques.

Article 2 bis (supprimé)

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 2 rétablit un article 2 bis pour rehausser le montant d'amende encouru en cas de blanchiment. Je vous rappelle que la commission des lois avait supprimé cet article en estimant que, même sous une forme améliorée, la rédaction proposée par les députés soulevait des difficultés en matière de charge de la preuve. Cet amendement avait été voté en première lecture. Avis de sagesse.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 2.

Article 3 bis B

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 20 impose de faire figurer dans le registre public des trusts l'évaluation de la valeur des biens qui y sont déposés. Ce registre étant déclaratif, cela n'est pas sans poser des difficultés. De plus, comment évaluer l'évolution de la valeur de ces biens ? Retrait ou rejet.

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 20 ; à défaut, elle émet un avis défavorable.

Article 3 sexies

M. Alain Anziani, rapporteur. - Cet article a fait l'objet d'une délégation au fond à la commission des finances. Je propose donc de nous en remettre à son avis sur l'amendement n° 22.

La commission s'en remet à l'avis de la commission des finances sur l'amendement n° 22.

Article 9 septies

M. Jean-Jacques Hyest. - Sur les « lanceurs d'alerte », il ne s'agit pas d'alerter, mais de dénoncer. L'article 40 du code de procédure pénale oblige déjà les fonctionnaires à signaler toute infraction à la justice. La société de délation, je n'aime pas cela. Mon amendement n° 7 supprime cet article.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Nous avons déjà eu le débat relatif aux lanceurs d'alerte en première lecture - nous n'étions d'ailleurs pas d'accord avec l'Assemblée nationale. Nous sommes revenus la semaine dernière à la formulation que nous avions adoptée en première lecture. Je souhaite que l'on s'y tienne. Notez que l'article 40 du code de procédure pénale ne concerne que les fonctionnaires, tandis que ce dispositif s'adresse également aux salariés du privé. Avis défavorable à la suppression de l'article.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.

Article 10

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 10 présenté par François Marc défend une conception large des preuves illicites recevables à l'appui d'une procédure fiscale ou d'une perquisition. Je rejoins sur ce point la position du ministre du Budget, qui ne rend utilisables que les informations transmises par la justice ou par voie de coopération internationale : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21, ainsi qu'à l'amendement n° 19, analogue.

Article 11 bis AA (suppression maintenue)

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 3 oblige les grandes entreprises à fournir la comptabilité analytique de leurs implantations dans chaque État ou territoire. Cela relève de la commission des finances.

M. Jean-Jacques Hyest. - On voit bien ce que les auteurs de cet amendement ont en tête, mais cela ne veut rien dire !

La commission s'en remet à l'avis de la commission des finances sur l'amendement n° 3.

M. Jean-Pierre Michel. - Comment se fait-il que la commission des finances ne soit saisie de dispositions au fond qu'en nouvelle lecture ?

M. Christian Cointat. - C'est curieux, en effet.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le projet de loi a été renvoyé à notre commission. Il arrive bien que l'on s'en remette à l'avis du Gouvernement : il n'y a pas d'obstacle à ce que nous nous en remettions à l'avis de la commission des finances, comme c'est classiquement le cas pour les dispositions à caractère financier. Sur cet amendement, notre vote est acquis.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous avons toujours laissé la commission des finances se saisir des dispositions relevant du livre des procédures fiscales.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai récemment pris la responsabilité de ne pas nous saisir pour avis d'un texte en raison des délais qui nous étaient impartis pour le faire : un jour et demi pour rédiger un rapport et l'examiner, ce n'est pas raisonnable.

M. Jean-Pierre Michel. - La commission des finances n'a pas demandé délégation au fond en première lecture, soit. Mais le texte élaboré en première lecture n'ayant pas eu l'heur de plaire au Gouvernement, on lui demande maintenant de rectifier le tir...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est votre interprétation...

M. Christian Cointat. - Elle n'est sans doute pas loin de la vérité.

Article 11 bis DA (suppression maintenue)

La commission s'en remet à l'avis de la commission des finances sur l'amendement n° 4, ainsi que sur l'amendement n° 1.

Article 11 sexies (supprimé)

Mme Esther Benbassa. - L'amendement n° 18 rétablit le délai de prescription du délit de fraude fiscale à six ans. Au groupe écologiste, nous considérons que le délai de trois ans est trop court, eu égard à la complexité de ce type d'infraction.

M. Alain Anziani, rapporteur. - J'y suis défavorable, car il faut veiller à la cohérence des délais de prescription en matière pénale. De plus, l'extension que vous proposez ne s'appliquerait pas aux infractions connexes, comme le blanchiment.

M. Philippe Bas. - Nous devons être exigeants dans la lutte contre la fraude fiscale. Mais gardons en tête que ces règles ont vocation à s'appliquer également aux honnêtes contribuables. La création du livre des procédures fiscales dans les années soixante-dix visait à protéger nos concitoyens des abus de l'administration fiscale : veillons à ne pas les dépouiller à présent de leurs droits.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 18.

Article 11 decies A (suppression maintenue)

La commission s'en remet à l'avis de la commission des finances sur l'amendement n° 5, ainsi que sur l'amendement n° 8.

Article 13

M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n° 25 est de coordination. Avis défavorable, ainsi qu'à tous ceux relatifs à la suppression du procureur financier.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 25, ainsi qu'à l'amendement n° 26.

Article 14

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 9 et 27.

Article 15

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 10 et 23.

Article 15 bis (suppression maintenue)

M. Alain Anziani, rapporteur. - Avis défavorable également à l'amendement n° 11 relatif à la compétence du procureur de la République de Paris.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11, ainsi qu'à l'amendement n° 24, identique, rétablissant l'article.

Article 16

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 12, ainsi qu'à l'amendement n° 28.

Article 17

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 13 et 29.

Article 19

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 14 et 30.

Article 20

La commission émet un avis favorable aux amendements nos 15 et 31, identiques.

Article 20 bis

La commission émet un avis favorable aux amendements identiques nos 16 et 32.

La commission adopte les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er
Possibilité reconnue aux associations de lutte contre les atteintes à la probité de se constituer partie civile devant les juridictions pénales

M. HYEST

6

Sagesse

M. ZOCCHETTO

17

Sagesse

M. MÉZARD

33

Sagesse

Article 2 bis (Supprimé)
Extension de la définition du blanchiment

M. BOCQUET

2

Sagesse

Article 3 bis B
Institution d'un registre public des trusts

M. BOCQUET

20

Demande de retrait sinon avis défavorable

Article 3 sexies
Lutte contre les logiciels comptables dits « permissifs »

M. MARC

22

Avis de la commission des finances

Article 9 septies
Protection des « lanceurs d'alerte »

M. HYEST

7

Défavorable

Article 10
Possibilité pour l'administration fiscale d'exploiter les informations qu'elle reçoit dans le cadre de ses procédures, y compris lorsqu'elles sont d'origine illicite

M. MARC

21

Défavorable

M. MARINI

19

Défavorable

Article 11 bis AA (Suppression maintenue)
Comptabilité analytique territoriale des entreprises

M. BOCQUET

3

Avis de la commission des finances

Article 11 bis DA (Suppression maintenue)
Abus de droit en matière fiscale

M. BOCQUET

4

Avis de la commission des finances

M. MARINI

1

Avis de la commission des finances

Article 11 sexies (Supprimé)
Délai de prescription en matière de fraude fiscale

Mme BENBASSA

18

Défavorable

Article 11 decies A (Suppression maintenue)
Fiscalisation des marges arrières des distributeurs

M. BOCQUET

5

Avis de la commission des finances

M. ARTHUIS

8

Avis de la commission des finances

Article 13
Suppression des juridictions régionales spécialisées - Redéfinition et élargissement
de la compétence des juridictions interrégionales spécialisées
en matière économique et financière

M. MÉZARD

25

Favorable

M. MÉZARD

26

Favorable

Article 14
Modifications de coordination avec la suppression des juridictions régionales spécialisées
et la création du procureur de la République financier

M. MERCIER

9

Favorable

M. MÉZARD

27

Favorable

Article 15
Création et définition des compétences du procureur de la République financier

M. MERCIER

10

Favorable

M. MÉZARD

23

Favorable

Article 15 bis (Suppression maintenue)
Extension de la compétence du TGI de Paris

M. MERCIER

11

Favorable

M. MÉZARD

24

Favorable

Article 16
Possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l'appui d'assistants spécialisés - Application, en matière de corruption et de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

M. MERCIER

12

Favorable

M. MÉZARD

28

Favorable

Article 17
Coordinations

M. MERCIER

13

Favorable

M. MÉZARD

29

Favorable

Article 19
Dispositions d'organisation judiciaire relatives au procureur de la République financier

M. MERCIER

14

Favorable

M. MÉZARD

30

Favorable

Article 20
Disposition transitoire relative aux affaires instruites et jugées
par les juridictions régionales spécialisées

M. MERCIER

15

Favorable

M. MÉZARD

31

Favorable

Article 20 bis
Coordination des compétences du procureur de la République financier en matière
de délits boursiers avec les compétences de l'autorité des marchés financiers

M. MERCIER

16

Favorable

M. MÉZARD

32

Favorable

Procureur de la République financier - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l'examen des amendements au projet de loi organique n° 854 rectifié (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, relatif au procureur de la République financier.

M. Alain Anziani, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 1, qui supprime l'article.

M, Jean-Pierre Sueur, président. - Par cohérence, notre vote devrait être le même que précédemment...

La commission émet un avis favorable à l'amendement de suppression n° 1.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous examinons ces deux projets de loi en séance publique cet après-midi, et la proposition de loi de Mme Lepage demain après-midi.

La commission adopte l'avis suivant :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er
Application au procureur de la République financier de la limitation à sept ans
de la durée d'exercice des fonctions applicable aux procureurs de la République

M. MÉZARD

1

Favorable

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

Loi de programmation militaire 2014-2019 et diverses dispositions concernant la défense - Examen du rapport pour avis

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi n° 822 (2012-2013), relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationales.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous examinons le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Notre saisine pour avis porte sur les articles 5 à 13, relatifs au renseignement, en particulier la réforme de la délégation parlementaire au renseignement, et sur les articles 17 à 21, relatifs à la justice militaire.

La délégation parlementaire au renseignement a été créée par loi du 9 octobre 2007. Notre collègue René Garrec, qui en avait été le rapporteur, avait alors souligné que « les services de renseignement [étaient] au coeur de l'action du Gouvernement en matière de sécurité intérieure et extérieure », et que les nouveaux enjeux en la matière « rend[ai]ent encore plus légitime et nécessaire la création d'un organe parlementaire chargé du suivi des services de renseignement».

J'ai l'honneur de présider cette délégation cette année puisque la présidence en est tournante entre les quatre parlementaires membres de droit que sont les présidents des commissions des lois et chargées de la défense du Sénat et de l'Assemblée nationale - cette délégation travaille beaucoup mais toujours discrètement, car ses travaux sont couverts par le secret-défense. Ses compétences sont strictement délimitées puisqu'elles ne doivent pas empiéter, pour les écoutes, sur les prérogatives de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), ni, pour l'accès aux documents classifiés, sur celles de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), ni encore, pour le contrôle financier des actions les plus sensibles des services, sur les compétences de la Commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS), ni même sur les compétences de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).

La délégation parlementaire au renseignement offre un cadre juridique solide pour protéger le secret du dialogue entre le Parlement et les services de renseignement, c'est un lieu précieux où s'élabore une vision d'ensemble sur le travail des services de renseignement de notre pays. Nous y auditionnons leurs responsables : ceux de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) - qui va bientôt changer de nom en devenant une direction générale du ministère de l'intérieur -, de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), de la direction du renseignement militaire (DRM), de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), de la cellule Tracfin ou encore de la préfecture de police de Paris.

La loi de 2007, cependant, exclut que la délégation obtienne des informations sur les activités opérationnelles et leur financement, ainsi que sur les échanges avec les services étrangers. Autre restriction, seuls les directeurs de service en fonction peuvent être auditionnés par la délégation, ce qui en écarte les subordonnés et les anciens responsables. Enfin, la loi précise que les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale : les parlementaires et le secrétariat sont tenus, sous peine de sanctions pénales, de ne pas divulguer les éléments classifiés.

Nous publions un rapport annuel : la partie publique est elliptique, puisque nous ne pouvons y porter aucune information couverte par le secret-défense ; une version complète, non publique, est remise au président de la République. Nous pouvons également prendre l'initiative de recommandations aux ministres : nous l'avons fait récemment à la suite de la publication par la presse du nom d'un agent de renseignement, car il nous a semblé qu'une telle publication constituait un acte dangereux pour la vie même de l'agent concerné.

Le président de la République a souhaité étendre les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement : c'est l'un des objets de ce texte. Il confie explicitement à la délégation le «contrôle parlementaire » de l'action du Gouvernement en matière de renseignement. Il l'autorise à entendre un plus grand nombre de responsables : non plus seulement les directeurs des services de renseignement, mais l'ensemble des directeurs d'administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement. Il prévoit que la délégation pourrait se voir remettre deux documents : un rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement et le rapport annuel de la communauté française du renseignement - mais aussi qu'elle serait « informée » du plan national d'orientation du renseignement (PNOR). Enfin, ce texte prévoit que la délégation « absorberait » la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS), qui en deviendrait une formation spécialisée, avec deux députés et deux sénateurs.

Je vous proposerai des amendements, qui s'inspirent très directement des réflexions de la délégation parlementaire au renseignement, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des résolutions que nous avons adoptées au Sénat, en particulier à l'initiative d'Yves Détraigne et de Simon Sutour sur la question des fichiers.

S'agissant des prérogatives de la délégation, si le Conseil constitutionnel a rappelé que le Parlement « ne saurait (...) intervenir dans la réalisation d'opérations en cours », cette limite n'interdit pas de s'informer sur les opérations achevées. Je vous proposerai en conséquence, à l'article 5, d'exclure des prérogatives de la délégation les seules opérations en cours. Du reste, ceci correspond déjà à la pratique actuelle.

S'agissant des personnes entendues, le texte dispose que, pour les services spécialisés, seul le directeur peut être entendu par la délégation. Doit-on pouvoir entendre les agents eux-mêmes, les techniciens ? Dans leur rapport sur le cadre juridique applicable aux services de renseignement, nos collègues députés Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère proposent que les délégations parlementaires auditionnent qui elles veulent ; je ne partage pas cette opinion, mais je crois utile que la délégation entende des agents qui ont une expertise précise : c'est ce qui se passe en pratique, lorsqu'un directeur vient accompagné de techniciens. Je vous proposerai de reconnaître cet usage, en disposant que la délégation peut auditionner tout agent des services spécialisés à condition que le directeur en soit d'accord.

Je vous proposerai encore que la délégation puisse recueillir toutes les informations utiles à l'accomplissement de sa mission : c'est plus large que le texte actuel. De même, alors que la rédaction actuelle tient la délégation « informée » du PNOR, je vous proposerai qu'elle puisse en « prendre connaissance » : ce programme pourrait, par exemple, être mis à disposition des membres de la délégation le temps d'une réunion et sans possibilité d'en prendre copie - c'est plus précis que l'information sur le document prévue actuellement et sans risque excessif pour le secret.

Enfin, je vous proposerai, à l'article 6, de fusionner véritablement la commission de vérification des fonds spéciaux dans la délégation, là où le texte actuel organise un montage qui semble bien complexe.

S'agissant de la protection des agents des services de renseignement et de l'assouplissement du cadre juridique de leurs prérogatives, nous devons avoir à l'esprit l'inquiétude des services spécialisés envers la judiciarisation de leur action. La matière est bien particulière : nous parlons d'opérations extérieures qui se déroulent dans des conditions parfois très difficiles, par exemple lorsqu'il s'agit d'aller libérer un collègue retenu en otage ; il n'est pas choquant que les procédures s'adaptent à de telles conditions, pour répondre à l'impératif d'efficacité, ce qui n'interdit pas de suivre les règles éthiques qui prévalent dans l'accomplissement du service public. A cette aune, je vous proposerai d'adopter sans modification l'article 7, qui autorise l'audition des agents sur leur lieu d'affectation : c'est plus discret, donc plus protecteur qu'une audition dans les locaux de la juridiction.

Sur l'accès aux fichiers, l'année a été riche d'actualité et nous savons les remous provoqués par le programme informatique américain Prism, qui, « aspirant » les milliards d'informations que véhiculent les réseaux sociaux, permettrait aux services américains de surveiller des citoyens du monde entier, la presse s'en est fait largement l'écho - jusqu'à ce qu'en France, Le Monde et Le Canard Enchaîné affirment que les services français faisaient de même. La délégation parlementaire au renseignement s'est saisie du sujet, nous avons auditionné le coordonnateur du renseignement et le directeur général de la sécurité extérieure, après quoi nous avons communiqué ce qu'ils nous ont dit : en France, les interceptions de sécurité relèvent de la CNCIS et, en ce qui concerne les autres pays, la DGSE agit dans le strict cadre de ses prérogatives légales.

C'est dans ce contexte et en prenant en compte de manière très réaliste la nécessité de la lutte contre le terrorisme, que je vous proposerai d'adopter sans modification les articles 8, 11 et 12 qui autorisent les services du ministère de la défense à accéder à certains grands fichiers administratifs - immatriculations, permis de conduire, cartes d'identité, passeports, application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France - et aux fichiers de police judiciaire du ministère de l'intérieur, ceci pour protéger leurs agents lors de certaines missions d'intervention, et pour sécuriser leurs procédures de recrutement. Je vous proposerai de réserver le même sort à l'article 9, qui élargit l'accès des services de renseignement au fichier national transfrontière et au système européen de traitement des données d'enregistrement et de réservation, lesquels concernent les personnes se rendant ou en provenance d'un pays non membre de l'Union européenne.

En revanche, la possibilité offerte par l'article 10 d'un nouveau traitement des données PNR (Passenger Name Record) pose davantage de problèmes. Le nouveau fichier de ces données personnelles transmises par les transporteurs aériens concernerait potentiellement tous les voyageurs internationaux quittant la France ou y atterrissant, et il permettrait le « profilage » des individus dangereux avant leur départ ou leur arrivée en France - ceci dans le cadre de la lutte contre toutes les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et contre un ensemble très large d'infractions punies de plus de trois ans d'emprisonnement.

Ce fichier PNR anticipe sur une directive européenne en cours de négociation et qui soulève bien des oppositions : au Parlement européen, la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (en abrégé, la LIBE) s'est exprimée contre, tandis que le groupe européen des autorités de protection, les Cnil européennes - et la nôtre, en particulier - ont émis les plus fortes réserves sur le projet transmis par la Commission européenne. Dans ces conditions, je vous proposerai non pas de supprimer l'article 10 - ce qui serait possible, en attendant la directive - mais de sécuriser son dispositif, en encadrant le fonctionnement de l'unité de gestion du traitement automatisé, qui s'intercalera entre les transporteurs aériens et les services utilisateurs, mais aussi en rappelant la position constante au Sénat sur la protection des libertés publiques, position que nous avons exprimée - la directive à peine esquissée - en adoptant à l'unanimité, en 2009 et 2011, les résolutions d'Yves Détraigne et de Simon Sutour.

Toujours sur ce chapitre, je vous proposerai, enfin, de sécuriser le dispositif de l'article 13, qui autorise la géolocalisation en temps réel.

Second volet de notre avis, les articles relatifs à la justice militaire. J'avais préparé deux amendements. Je vais retirer le premier, le plus important, mais je veux évoquer la question devant vous. Il s'agit de la question du monopole du parquet lors de faits commis à l'occasion d'opérations militaires. Le ministre, le Gouvernement, le Président de la République tiennent beaucoup à ce monopole, car tout le monde garde à l'esprit l'affaire d'Uzbin, en Afghanistan. La question est difficile car il y a une tendance au rapprochement entre procédure militaire et procédure pénale depuis la loi « Badinter » de 1982, confirmée par d'autres lois, dont celle de 1999, que l'on doit à notre collègue Alain Richard, alors ministre de la défense. Dans ce cadre, on pourrait penser qu'il est possible de s'aligner sur le droit commun, c'est-à-dire donner au parquet le monopole des poursuites en matière de délits, et permettre la constitution de partie civile en matière de crime. C'était le sens de l'amendement que j'avais déposé. Après réflexions et consultations, j'ai décidé de le retirer, car, eu égard aux possibilités d'instrumentalisation des procédures, il ne faudrait pas que des personnes hostiles aux intérêts de la France puissent mener des procédures dilatoires ou abusives.

Le second amendement porte sur l'article 17 du projet de loi. Cet article est relatif, quant à lui, à l'enquête en recherche des causes de la mort. Il vise à instaurer une présomption simple selon laquelle la mort violente d'un militaire en opération à l'étranger est présumée ne pas être de causes inconnue ou suspecte. Mais cette présomption simple peut être renversée par tout moyen. Autrement dit, cette disposition n'a aucun effet pratique par rapport au mécanisme actuel et a plutôt une valeur symbolique. J'ai lu avec soin l'avis consultatif du Conseil supérieur de la fonction militaire qui a pris position contre cet article. C'est pour cela que je vous proposerai un amendement visant à supprimer cet article.

Mes chers collègues, j'ai examiné ce texte dans un esprit de responsabilité, celui qu'exige la défense des intérêts de notre pays, en m'attachant à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur des actions très sensibles - qu'il s'agisse des opérations extérieures ou du traitement des fichiers informatiques -, où nous devons préserver l'équilibre entre la sécurité et les libertés publiques : c'est le sens des amendements que je vous proposerai d'adopter.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les services de renseignement ont éprouvé de la méfiance lorsqu'en 2007 nous avons institué la délégation parlementaire au renseignement : c'est pourquoi nous avions pris le soin de prévoir une commission de vérification des fonds spéciaux, distincte de la délégation. Monsieur le rapporteur, je serais plus prudent que vous en matière de divulgation du secret : vous pensez que la délégation pourra examiner les comptes des services sans compromettre le secret des opérations ; mais dès lors qu'ils devront présenter leurs comptes, les services devront justifier les opérations, ce qui fait peser un risque de divulgation d'informations sensibles.

Je crois, ensuite, que nous devons prêter la plus grande attention aux libertés publiques et à la protection de la vie privée. En 1991, la loi a interdit les écoutes téléphoniques sauf autorisation du Premier ministre ; ce système a bien fonctionné pour les écoutes. L'évolution des techniques, cependant, étend les possibilités d'atteinte à la vie privée : il y a eu les « fadettes », maintenant les fichiers des réseaux sociaux et la géolocalisation. En 2006, nous avons adopté un nouveau dispositif, adapté à l'évolution des techniques et à la lutte contre le terrorisme : le ministère de l'intérieur a équipé une plateforme avec le matériel pour intervenir et même géolocaliser. Le haut fonctionnaire de sécurité qui en est responsable, rend compte à la CNCIS - c'est très bien, mais cette plateforme sera bientôt obsolète et ce n'est pas avec le texte bricolé que le Gouvernement nous présente aujourd'hui, qu'on répond correctement aux défis que nous connaissons !

J'avais une proposition, je vous l'ai transmise aussi bien qu'au ministre de la défense. On me répond que c'est « une bombe », que je vais trop loin : je crois plutôt que nous devons tout faire pour que les procédures ne soient pas détournées au détriment des libertés publiques et que nous devons prendre exemple sur notre encadrement des écoutes téléphoniques, où l'autorisation explicite du Premier ministre s'est avérée suffisamment protectrice, sans empêcher l'action publique.

M. Christian Cointat. - Sur ces sujets sensibles où le contrôle est nécessaire mais l'efficacité indispensable, le mieux peut facilement devenir l'ennemi du bien. Je m'inquiète, Monsieur le rapporteur, qu'avec vos amendements à l'article 5, vous n'élargissiez au-delà du raisonnable l'accès que la délégation parlementaire au renseignement aurait à des documents très sensibles.

En revanche, je vous suivrai sur la fusion de la CVFS dans la délégation et je partage votre point de vue sur le fichier PNR : nous devons être fermes face aux diktats américains dont les fins, si l'on en croit la presse, ne sont pas toujours avouables...

M. Gaëtan Gorce. - Aujourd'hui, personne n'est en mesure de vérifier si nos services de renseignement appliquent véritablement les règles que nous édictons pour les opérations extérieures. De même pour le traitement des informations et données personnelles : des règles et procédures existent bien, mais nous ne sommes pas en mesure de savoir précisément leur degré d'application dès lors qu'est invoqué le secret-défense - au-delà de ce que veulent bien nous en dire les responsables des services spécialisés. Nous avons reçu l'assurance que les données personnelles n'étaient pas systématiquement « traitées » pour les citoyens français, mais rien ne nous est dit pour les citoyens d'autres pays : ce n'est pas anodin. Dans ces conditions, c'est bien à une autorité parlementaire, comme la délégation parlementaire au renseignement, qu'il revient d'examiner la conciliation effective entre les principes de sécurité et les libertés publiques.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous remercie, M. Hyest, de vos remarques toujours très informées. Doit-on tout faire pour que des informations sur des opérations en cours ne soient pas divulguées ? Assurément, et c'est bien pourquoi je vous proposerai, à l'article 5, exclure explicitement les opérations en cours du champ de compétence de la délégation. Cependant, une fois l'opération achevée, pourquoi en interdire toute évocation dans les conditions bien encadrées de la délégation parlementaire ? Je partage votre grande prudence envers le risque de divulgation d'informations sensibles, mais je pense, d'expérience - que je crois être aussi la vôtre -, que la délégation parlementaire au renseignement est bien assurée contre ce risque.

Sur l'encadrement des écoutes mis en place en 1991, je prends acte de vos propos informés et de votre opinion. Nous avons travaillé à partir de votre amendement pour encadrer la géolocalisation : nous l'avons complété, mais votre proposition initiale y est si prégnante, que je pourrais presque vous proposer de le cosigner - à tout le moins, je veux croire que vous aurez satisfaction.

Je vous remercie également, M. Cointat, mais non sans vous faire remarquer qu'en matière de prérogatives parlementaires, la France est encore très timorée par rapport à des pays comme les États-Unis, l'Allemagne et la Belgique, où le Parlement peut effectuer des contrôles plus approfondies dans les services de renseignement.

Je vous remercie enfin, M. Gorce, de souligner qu'en traitant systématiquement des milliards d'informations banales de notre vie privée, - de celles que l'on communique sans se méfier ou qu'on affiche soi-même sur les réseaux sociaux -, des organismes américains de renseignement ont posé un problème de libertés publiques à l'échelle mondiale. Ce sujet est devenu majeur avec l'évolution rapide des capacités techniques de stockage et de traitement de l'information : je crois que nous pourrions nous en saisir dans notre commission, pour y réfléchir plus avant - mais aussi que votre remarque conforte mon souhait de renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Nous passons à l'examen des amendements.

Article 5

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 2, je vous propose de préciser que la délégation au renseignement « recueille les informations utiles à l'accomplissement de sa mission » : c'est la rédaction proposée en 2007 par le rapporteur M. Garrec ainsi que par M. Vinçon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, mais retirée à la demande du ministre.

M. Alain Richard. - Je suis perplexe. Ou bien la délégation recueille ces informations auprès de l'administration - et c'est inutile de le préciser, puisque c'est déjà le cas ; ou bien ce verbe « recueille » donne un pouvoir d'enquête interne à la délégation - et ce serait une erreur sérieuse car non seulement la délégation n'est pas faite pour de telles enquêtes, mais, surtout, ce pouvoir affecterait profondément la sécurité des services et leur fiabilité pour leurs partenaires étrangers.

M. Gaëtan Gorce. - Je défendrai une position inverse. Un gouvernement ne voit jamais d'un bon oeil le Parlement mettre le nez dans ses affaires, mais c'est bien au Parlement d'assurer un contrôle du pouvoir exécutif, y compris dans les domaines sensibles. Nous voulons bien croire les services quand ils affirment ne pas traiter systématiquement les données personnelles contenues dans les fichiers administratifs, mais nous n'avons aucun moyen de le vérifier. Je ne remets nullement en cause l'éthique de nos services de renseignement, mais je crois indispensable d'être en mesure de vérifier les assurances qu'ils nous donnent : nous sommes dans notre rôle et c'est du reste ce que nous faisons avec tous les autres agents et organismes au service de la Nation. Nous devons pouvoir, en cas de doute, nous assurer que les libertés publiques sont garanties effectivement, que les services appliquent effectivement la loi : c'est normal dans un Etat de droit et cela commence par le recueil d'informations.

M. Christian Cointat. - Le propos très informé de M. Richard renforce mon inquiétude : le verbe « recueille » renvoie au fait d'aller chercher l'information, comme nous le faisons dans une commission d'enquête, ce qui compromettrait toute activité de renseignement et de coopération en matière de renseignement. Je suis pour la transparence et l'information du Parlement, mais je sais aussi que s'il y a bien une chose que le Parlement ne sait pas faire, c'est de garder un secret ! Je préfèrerais donc que la délégation « reçoive » l'information, plutôt qu'elle la « recueille ».

M. Jean-Jacques Hyest. - Cette phrase ne me paraît pas nécessaire et elle risque d'être mal interprétée par nos partenaires étrangers, qui sont, comme nous le sommes, très méfiants quand il s'agit de partager des informations sensibles : il faut faire très attention sur ce sujet, parce qu'au moindre risque perçu de divulgation, l'information disparaît.

M. Gaëtan Gorce. - Je comprends ces objections. Cependant, le Parlement français a suivi de près les opérations de la Première guerre mondiale, dans le cadre de son comité secret, et le Parlement britannique la Seconde guerre mondiale... L'argument que le Parlement ne saurait garder un secret me paraît parfaitement irrecevable dans son principe. Il faut peut-être encadrer davantage l'accès à la délégation parlementaire, le déroulement de ses travaux, mais elle me semble parfaitement légitime pour contrôler l'application de la loi par nos services de renseignement.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Ne vaudrait-il pas mieux écrire que la délégation « est destinataire » des informations utiles à l'accomplissement de sa mission ?

M. Christian Cointat. - Je préfèrerais : « elle reçoit ».

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je préciserai ce point en séance : il ne s'agit nullement, dans mon esprit, de confier à la délégation les pouvoirs coercitifs d'une commission d'enquête parlementaire, mais bien d'affirmer que l'information de la délégation ne se limite pas aux propos que lui tiennent les responsables qu'elle auditionne - et qui sont tenus de venir devant elle, dès lors qu'ils relèvent de la liste légale des personnes que la délégation peut entendre.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne suis pas convaincu par votre précision rédactionnelle, qui me semble tautologique : car si la délégation ne dispose pas des informations utiles à l'accomplissement de sa mission, à quoi peut-elle bien servir ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je me rallie à la proposition de notre président et rectifie mon amendement en conséquence : la délégation « est destinataire des informations utiles à l'accomplissement de sa mission ».

M. Christian Cointat. - Pourquoi ne pas écrire plutôt qu'elle reçoit ou qu'elle est destinataire de « toutes » ces informations ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ce serait aller trop loin, pour le coup...

L'amendement n° 2 rectifié est adopté.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 4, je précise que la délégation peut entendre non seulement les directeurs en fonction des services mais aussi, avec leur accord, les agents en fonction.

M. Christian Cointat. - Peut-être faut-il poser des limites, ou bien la délégation risque d'auditionner des subalternes qui ne seront pas habilités à délivrer autre chose que des informations générales et qui pratiqueront la langue de bois...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La transparence a ses limites : lorsqu'on vous fait visiter une installation informatique, on vous montre certes tout, mais sans explication on n'y comprend pas grand-chose - et les directeurs des services eux-mêmes ne connaissent pas toutes les subtilités techniques. C'est là où la participation des techniciens est importante : elle améliore notre information, tout simplement.

L'amendement n° 4 est adopté, de même que l'amendement n° 5.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 6, je précise que l'audition des directeurs d'administration centrale ayant à connaître des activités des services renseignement, n'est pas conditionnée par l'accord préalable de leur ministre de tutelle : c'est le régime de l'audition des responsables de ces services.

M. Jean-Jacques Hyest. - Ces directeurs peuvent être déjà entendus, c'est la pratique...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Oui, mais ce sera désormais dans la loi.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 7, je précise que la délégation parlementaire au renseignement est destinataire des rapports de l'inspection des services de renseignement, qui doit être créée prochainement, ainsi que des rapports des services d'inspection des ministères portant sur les services de renseignement qui relèvent de leur compétence.

M. Christian Cointat. - Ces rapports ne sont-ils pas couverts par le secret-défense ?

M. Alain Richard. - Une partie l'est, l'autre non.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le Gouvernement m'a dit accepter cet amendement.

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 8 fusionne la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS) et la délégation parlementaire au renseignement, solution qui m'est apparue bien plus claire que l'intégration de la commission en tant que « sous formation » de la délégation - qui obligerait les quatre parlementaires qui en seraient membres à ne rien communiquer sur les comptes spéciaux à leurs collègues de la délégation...

M. Alain Richard. - Le Gouvernement devait avoir un motif pour présenter ce montage apparemment peu commode : vous l'a-t-il communiqué ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Pas explicitement et je ne vois pas d'autre raison qu'une volonté de limiter le nombre de parlementaires qui contrôleront les fonds spéciaux...

M. René Garrec. - En 2007, le Gouvernement voulait même limiter à deux le nombre de parlementaires dans la CVFS...

M. Alain Richard. - Cette commission est composée également, en théorie, de magistrats honoraires de la Cour des comptes...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Effectivement, mais ils n'y sont jamais venus, et le Conseil constitutionnel a jugé qu'en dépit de cette participation statutaire de magistrats, la CVFS était un organisme parlementaire.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'amendement n° 9 est adopté et il devient article additionnel.

Article 6

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 10

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 11 est le premier d'un ensemble que je vais vous proposer pour encadrer la création du nouveau fichier des données PNR transmises par les transporteurs aériens. J'ai rappelé que ce fichier est proposé par anticipation d'une directive européenne en cours de négociation et dont la rédaction, à ce stade, déclenche bien des protestations au nom de la protection des libertés publiques, en particulier des CNIL européennes et de la commission « LIBE » du Parlement européen. Le différend porte principalement sur la possibilité offerte aux services spécialisés d'utiliser ces fichiers très larges pour « profiler » des suspects - en d'autres termes, pour identifier des individus comme suspects en fonction d'indicateurs agrégeant des données personnelles.

Les amendements que je vous propose s'inspirent très directement des deux résolutions proposées par Yves Détraigne et Simon Sutour sur les projets successifs de PNR européens - et adoptées par le Sénat le 3 mars 2009 et le 18 mai 2011.

L'amendement n° 11 limite le nouveau fichier PNR aux vols extra-communautaires. Comme l'écrivait Yves Détraigne dans son rapport de 2011, c'est « à cette condition, que le principe de proportionnalité est respecté », alors que l'extension du fichier aux vols intracommunautaires romprait « l'équilibre entre sécurité et liberté ».

M. Simon Sutour. - Ce sujet est très important et fait l'objet de plusieurs débats - en particulier au Sénat, puisque nous en parlerons au titre du contrôle parlementaire le 17 octobre, et je pense également aux propositions de la commissaire européenne Viviane Reding. Je crois que dans la négociation en cours sur le projet de directive PNR, nous devons envoyer un signal fort au Gouvernement, pour la plus grande vigilance en matière de libertés publiques. Le Conseil des ministres européens et le Parlement européens sont décisionnaires, nous savons les critiques émises par nos collègues parlementaires européens, nous avons notre rôle à jouer. Comme président de la commission des affaires européennes, j'ai déjà, sur ce dossier, refusé de lever la réserve parlementaire et le Gouvernement a dû, en conséquence, s'abstenir sur le projet de directive - notre ancienne collègue Anne-Marie Escoffier m'y avait alors bien aidé. Cela dit, une fois que la directive aura été adoptée, elle s'imposera.

M. Alain Richard. - J'ai un doute sur la portée de ce que nous ferons, car effectivement, la directive l'emportera et si les mesures que nous prenons aujourd'hui lui sont contraires, nous devrons en changer.

Sur le fond, ensuite, vous nous proposez qu'il n'y ait aucun contrôle supplémentaire au sein de l'Union européenne...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les contrôles existent, je propose seulement que le fichier PNR ne porte pas sur les vols intracommunautaires...

M. Alain Richard. - Oui, mais chacun sait qu'à l'intérieur de l'Union, les contrôles ne sont pas appliqués partout avec la même rigueur, qu'il y a des maillons faibles, comme la Grèce, et nous savons aussi les réticences que suscite l'intégration de la Roumanie et de la Bulgarie à l'espace Schengen. Dans ces conditions, pourquoi limiter nos moyens d'intercepter des suspects qui auront, exprès, transité par ces pays ?

Enfin, je signale que la commission « LIBE » du Parlement européen est compétente seulement sur les questions de libertés publiques, elle n'a pas les compétences qui sont les nôtres car le Parlement européen n'est pas compétent sur les questions d'ordre public, de sécurité, ni de défense, qui restent des compétences étatiques. Dès lors, la commission « LIBE » n'a pas, comme nous, à concilier les principes de liberté et de sécurité - ce qui me paraît expliquer largement sa position, qui aurait été probablement différente si elle avait les compétences d'une commission des lois...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'avant-projet de directive ne vise que les vols extra-communautaires, laissant la faculté aux États-membres d'être plus contraignants. Ensuite, les moyens de contrôle ne manquent pas pour les vols intra-communautaires, en particulier le fichier des visas, le fichier Eurodac, etc... Mon amendement me paraît donc utile pour réaffirmer la position constante du Sénat français, c'est un élément à prendre en compte dans la négociation de la directive, sans préjuger de ce qu'en sera le résultat.

M. Simon Sutour. - Je vous rejoins complètement : nous ne devons négliger aucun moyen pour garantir nos libertés publiques. Il est important de réaffirmer nos principes lorsque l'on voit combien il est difficile de négocier sur ces questions avec les États-Unis...

M. Yves Détraigne. - Je crois également que nous devons persévérer, plutôt que changer d'avis en pleine négociation.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 12, je vous propose de préciser le fonctionnement de l'unité de gestion du traitement automatisé à laquelle les compagnies aériennes transmettront les informations PNR et qui organisera leur traitement automatisé après s'être assurée de la qualité de ces informations. Le texte renvoie ces éléments au décret : je les crois suffisamment substantiels pour figurer dans la loi.

M. Gaëtan Gorce. - En encadrant ainsi la constitution même du fichier PNR, vous confortez ma position sur le traitement des données en général : si l'on ne dispose pas des moyens d'en vérifier l'effectivité, les garanties supplémentaires qu'on apporte à la protection des libertés peuvent rester théoriques... Je vous propose, en conséquence, de préciser dans le texte que la délégation parlementaire au renseignement est compétente pour vérifier si la constitution des fichiers et leur traitement automatisé respectent les garanties légales de protection des libertés publiques, car la CNIL n'est pas habilitée à ce contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Vous anticipez sur l'amendement n° 15, me semble-t-il.

L'amendement n° 12 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Sur l'amendement n° 13, je rappelle que le texte n'autorise la création du fichier PNR que pour quatre ans. Il faudra donc vérifier dans l'intervalle si le profilage automatisé des individus est pertinent ou pas. L'exposé des motifs du projet de directive invite d'ailleurs les gouvernements à y travailler.

L'amendement n° 13 est adopté.

L'amendement n° 14 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n° 15, je vous propose de placer le nouveau fichier PNR sous le contrôle de la CNIL.

M. Alain Richard. - Ce nouveau fichier entre dans le champ de compétence de la CNIL : votre amendement est redondant avec la loi de 1978.

M. Gaëtan Gorce. - La loi de 1978 prévoit des aménagements très substantiels de la protection des libertés quand des questions de défense et de sécurité nationale sont en jeu, y compris le traitement de données relatives à l'appartenance religieuse ou à l'opinion politique. Ces aménagements ne me choquent pas, dès lors qu'ils sont encadrés et que l'application des règles peut être effectivement contrôlée. Or, la loi de 1978 ne donne pas à la CNIL la possibilité d'un tel contrôle sur les services de renseignement, c'est bien là que le bât blesse...

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il est vrai, M. Richard, que l'alinéa 7 de cet article prévoit que la CNIL est consultée sur le décret en Conseil d'État...

M. Alain Richard. - Ce qui rend la répétition de la loi de 1978 d'autant moins nécessaire... Du reste, la loi de 1978 a été entièrement réécrite par celle de 2004.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vais retirer l'amendement, en me réservant de revenir sur ce sujet en séance et de préciser le rôle de la CNIL.

M. Gaëtan Gorce. - La CNIL sera effectivement compétente pour statuer sur l'encadrement du traitement des données, mais pas pour contrôler l'effectivité de ces règles : c'est bien pourquoi je vous propose de préciser que la délégation parlementaire au renseignement est compétente pour vérifier l'application des règles.

L'amendement n° 15 est retiré.

Article 13

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - M. Hyest reconnaîtra dans l'amendement n° 16 ses propositions sur la géolocalisation - que la commission des affaires étrangères et de la défense n'a pas retenues.

Je vous propose, en effet, d'unifier les dispositifs de recueil des données de connexion - dont les « fadettes » - prévus par la loi du 10 juillet 1991 sur les interceptions de sécurité et par la loi anti-terroriste du 23 janvier 2006. Cette unification est nécessaire, même si les modalités que je vous en propose sont perfectibles. Ces modalités sont proches de celles prévues par la loi de 1991 : la géolocalisation devra pareillement être motivée par la recherche des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous ; les autorisations seront données par le Premier ministre et la CNCIS effectuera un contrôle a posteriori, en ayant un accès plein et entier au dispositif technique de recueil des données. La géolocalisation en temps réel sera possible dans des conditions plus strictes, sur demande écrite et motivée du ministre de la défense, du ministre de l'intérieur ou du ministre chargé des douanes, ou des personnes que chacun d'eux aura spécialement désignées, et sur décision du premier ministre. Chaque autorisation de géolocalisation aura une durée de validité limitée.

M. Alain Richard. - Qu'en pense le ministre de l'intérieur ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il convient que le sujet est devenu urgent et qu'il faut y travailler...

M. Alain Richard. - C'est donc un avis défavorable ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - En tout état de cause, nous apportons notre contribution à un sujet que le Gouvernement reconnaît urgent...

L'amendement n° 16 est adopté.

Article 17

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - En ce qui concerne les articles relatifs à la justice militaire, conformément à ce que j'expliquais tout à l'heure, je retire l'amendement à l'article 18 en raison des spécificités de l'action des militaires. Reste l'amendement n° 17, visant à supprimer l'article 17.

Cette suppression se justifie pour deux raisons : l'article 17 n'a aucun effet pratique, d'une part, et le Conseil supérieur de la fonction militaire, consulté, a donné un avis défavorable à cet article.

L'article 17 instaure en effet une présomption simple, selon laquelle la mort violente d'un militaire dans une action de combat se déroulant dans le cadre d'une opération militaire hors du territoire de la République est présumée ne pas avoir de cause suspecte ou inconnue. Or, cette présomption simple peut être renversée par tout moyen : l'officier de police judiciaire des forces armées pourra ouvrir une enquête sur les recherches de cause de la mort s'il apporte des commencements de preuves, des éléments selon lesquels les circonstances de la mort sont inconnues ou suspectes. Cette innovation ne paraît donc pas utile par rapport au régime actuel fondé sur l'article 74 du code de procédure pénale, où l'enquête n'est pas systématique, mais menée lorsqu'il y a un doute.

Je vous propose en conséquence de supprimer cet article.

M. Alain Richard. - Les articles relatifs à la justice militaire, que le rapporteur propose pour l'essentiel d'adopter, répondent à une préoccupation de plus en plus forte chez les militaires. En effet, dans le régime actuel, tout acte en opération, voire en entraînement, peut relever de la justice pénale dès lors qu'un militaire a été blessé ou tué, tout ordre donné peut entraîner la mise en examen pour homicide involontaire. Toute erreur, tout tir fratricide entre dans ce champ, quelles que soient les difficultés des actions militaires. Cela peut concerner un officier mais aussi un sergent.

Ce facteur est un motif d'inquiétude et de démotivation pour les chefs militaires comme pour les officiers qui commandent directement l'action : c'est pourquoi je crois plus sage de retirer l'amendement n° 18 comme l'a fait le rapporteur.

En ce qui concerne l'amendement visant à supprimer l'article 17, je suis de l'avis du rapporteur mais pour une autre raison que celles évoquées. Cet article traite de l'enquête sur les causes de la mort. En cas de décès, une enquête est menée par le commandement, mais aussi par les prévôts, c'est-à-dire les gendarmes qui accompagnent les militaires lors des opérations et qui ont justement la fonction d'y mener des opérations de police judiciaire. Je comprends le souhait du commandement de ne pas être « envahi » par des enquêtes judiciaires et je comprends que le Gouvernement instaure une présomption simple pour éviter l'enquête systématique en recherche des causes de la mort mais je comprends aussi que le Conseil supérieur de la fonction militaire - qui est en réalité l'équivalent du Conseil supérieur de la fonction publique et que je considère comme représentatif - ait donné un avis défavorable à cette disposition : pour les militaires du rang notamment, cette enquête est une garantie car elle permettra à leurs camarades comme à leurs familles de savoir si la mort résulte d'un tir ami ou d'un tir de l'ennemi. L'article 17 était donc excessif

L'amendement n° 17 est adopté, il supprime l'article 17.

L'amendement n° 18 est retiré.

La commission adopte émet un avis favorable aux articles dont elle s'est saisie, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Justice de première instance - Examen du rapport d'information

La commission procède à l'examen du rapport d'information de Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne sur « La justice de première instance ».

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Le rapport que nous vous présentons s'inscrit dans le prolongement de celui du groupe de travail que notre commission avait constitué sur la réforme de la carte judiciaire. Ce dernier avait souligné l'ampleur de la réforme : suppression du tiers des juridictions, réduction du nombre de tribunaux d'instance de 37 %, 23 % pour les CPH, 30 % pour les tribunaux de commerce et 12 % pour les TGI, qui furent relativement épargnés.

J'étais moi-même membre de ce groupe de travail et nous vous en avions présenté les conclusions avec Nicole Borvo Cohen-Seat, le 11 juillet 2012. Il avait fourni la base du débat en séance publique que le Sénat avait tenu sur le sujet le 1er octobre de la même année.

Notre rapport soulignait que la réforme, longtemps repoussée, avait été conduite à l'envers car elle avait précédé celle des contentieux et de l'organisation judiciaire dont elle aurait dû découler. Elle avait contribué à éloigner la justice du justiciable. Nous recommandions une pause et plutôt qu'une nouvelle réforme des implantations judiciaires, une réforme de l'organisation judiciaire. Nous évoquions deux pistes : le guichet unique de greffe et le tribunal de première instance.

La mission d'information que nous rapportons avec Virginie Klès vise à poursuivre la réflexion sur ces points. Comment améliorer l'accessibilité de la justice aujourd'hui éclatée dans une multitude de juridictions : tribunal d'instance, tribunal de grande instance, conseil de prud'hommes, tribunal de commerce, tribunal paritaire des baux ruraux, etc.

La ministre de la justice a, de son côté, constitué deux groupes de travail sur le juge et la juridiction du XXIème siècle dont elle a respectivement confié la présidence à MM. Pierre Delmas-Goyon et Didier Marshall qui rendront prochainement leurs conclusions.

Déjà, avant la réforme de la carte judiciaire, en 1997, le rapport de M. Francis Casorla avait examiné ces questions comme, en 2008, le rapport de la commission présidée par Serge Guinchard.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - La complexité de l'organisation de la justice de première instance n'est plus à démontrer. Nous avons besoin de redonner de la lisibilité pour le justiciable, sans bouleverser un monde judiciaire déjà sérieusement ébranlé par la réforme de la carte judiciaire. Il ne faut pas remettre en cause les implantations géographiques actuelles.

Par exemple, il est compliqué pour un justiciable de savoir à quel tribunal s'adresser en matière de tutelle, car selon l'âge de la personne, c'est le tribunal d'instance ou le TGI qui est compétent. Pourquoi y a-t-il représentation obligatoire par un avocat dans certains cas et pas dans d'autres ? De même, la procédure est dans certains cas orale et dans d'autres écrite. Ces différences ne recoupent pas complètement la répartition des compétences entre TGI et tribunal d'instance. On le voit, la situation est incompréhensible et illisible pour le justiciable.

Dans un premier temps, nous avons voulu réfléchir en vue de faciliter l'entrée du justiciable dans la justice de première instance, même si la complexité demeure en arrière-plan dans le traitement juridictionnel de son affaire. En conséquence, nous proposons de commencer par la mise en place du guichet universel de greffe, car c'est par le greffe que le justiciable entre dans le système judiciaire. Le guichet universel de greffe est donc prioritaire, de sorte que le TPI ne pourrait être qu'une étape ultérieure.

On parle de guichet « universel » et non de guichet « unique » de greffe, pour signifier qu'un justiciable peut réaliser au greffe le plus près de son domicile toutes les démarches et les requêtes et y suivre ses affaires en proximité, tandis que le lieu de l'audience et du jugement peut être plus éloigné. Comme on a besoin moins souvent de se rendre à une audience, on peut envisager d'avoir à se déplacer plus loin.

Même le guichet universel de greffe rencontre des obstacles et des difficultés, en partie de la part des magistrats et des greffiers. Les inquiétudes exprimées par les greffiers sont d'ailleurs plus importantes que celles des magistrats. Le fonctionnement d'un guichet universel de greffe exige un effort de formation supplémentaire pour les greffiers, des compétences plus diversifiées et une plus grande polyvalence, ce qui suppose une indemnisation supplémentaire... Les greffiers ont besoin de garanties statutaires en termes d'affectation géographique, sans quoi une forte opposition à la réforme s'exprimerait.

La réforme de la justice de première instance doit également prendre en compte la situation des moyens financiers de l'Etat. La mutualisation des effectifs, en particulier des effectifs de personnels judiciaires au sein d'un guichet universel de greffe, permettrait une plus grande souplesse dans la gestion des moyens humains. C'est une préoccupation importante affirmée par les chefs de juridiction.

Il y a également d'importants moyens informatiques à mettre en place pour faire fonctionner le guichet universel de greffe. Il est indispensable d'accélérer le développement du projet informatique Portalis pour permettre l'interconnexion au sein du guichet universel de greffe de tous les sites judiciaires d'un même ressort de TGI.

Le guichet universel de greffe est donc la première étape.

Ensuite, on peut envisager à plus long terme la création du tribunal de première instance, mais de nombreuses questions resteraient à régler dans cette perspective, par exemple la répartition du contentieux des affaires familiales. En matière de compétence contentieuse des différents sites du tribunal de première instance, qu'est-ce qui devrait être fixé par la loi et qu'est-ce qui devrait être fixé par décision du chef de juridiction ? Il faudrait avoir un socle minimal dans la loi.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - La création du guichet universel de greffe est la première pierre de l'édifice. Ainsi, le justiciable pourrait engager une procédure ou s'informer sur ses progrès au greffe du tribunal le plus proche, même si elle concerne une autre juridiction située dans le ressort du tribunal de grande instance, ce qui lui évitera d'avoir à se déplacer jusqu'au moment de l'instance.

J'insiste sur la distinction, dont a fait état Virginie Klès, entre le guichet « unique » et le guichet « universel » de greffe. Nous avons vu le premier fonctionner au TGI de Bobigny : il y a bien un guichet unique mais sa compétence se limite au seul tribunal où il est implanté. Le guichet universel de greffe vaut, lui, pour tous les tribunaux du ressort. Nous recommandons en outre de mutualiser les effectifs des greffes des tribunaux d'instance, du conseil de prud'hommes et des TGI.

J'ajoute qu'il est effectivement indispensable de conduire à son terme le développement de l'application Portalis afin que tous les greffes puissent accéder à la même base d'information. Une fois cet outil mis en place, il sera, de plus, possible de recourir plus fréquemment aux audiences foraines dont le développement est malheureusement freiné à cause de l'absence d'applications informatiques communes.

Nous proposons la suppression du tribunal de police dont les compétences seraient reversées au tribunal correctionnel. La forfaitisation des amendes a en effet fortement diminué l'intérêt de cette juridiction.

Nous recommandons aussi l'intégration du tribunal paritaire des baux ruraux au tribunal d'instance. Les juridictions sociales, tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) et tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI), devraient être fusionnées en une juridiction unique échevinée. Il faudra réfléchir à l'évolution statutaire de leurs personnels de greffe.

En revanche, nous considérons qu'à ce stade, l'autonomie juridictionnelle des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes doit être préservée.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Concernant les tribunaux de commerce et les conseils de prud'hommes, il ne faut pas bousculer les choses, mais la réflexion doit être immédiate sur les greffes des conseils de prud'hommes, composés de fonctionnaires qui peuvent rejoindre le guichet universel de greffe.

Nous proposons d'expérimenter le travail en commun de juges consulaires et de magistrats professionnels concernant les affaires commerciales. Rejoindre le tribunal de première instance ne pourrait être qu'une perspective de plus long terme pour les tribunaux de commerce.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Nous recommandons de faire participer des juges consulaires aux formations commerciales des cours d'appel, et pas l'inverse à ce stade. Vous connaissez l'hostilité des juges consulaires à l'échevinage. En revanche, l'expérimentation peut être rapidement conduite dans les cours d'appel.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Concernant l'organisation du tribunal de première instance s'il devait être mis en place, dans un premier temps -qui ne sera pas dans l'immédiat-, le tribunal de première instance regrouperait le tribunal d'instance ainsi que nous proposons de le réorganiser et le TGI. Pour nous, si le tribunal de première instance doit être mis en place, cela devrait être à carte judiciaire inchangée, c'est-à-dire que le siège actuel de chaque TGI accueillerait le siège du tribunal de première instance et le siège actuel de chaque tribunal d'instance accueillerait des chambres détachées du tribunal de première instance.

Le contentieux de proximité obligatoirement attribué aux chambres détachées du tribunal de première instance serait fixé par la loi, tandis que des compétences facultatives supplémentaires, en fonction des circonstances locales pourraient leur être attribuées par le président du tribunal. En tant que de besoin, des audiences foraines pourraient être organisées, dès lors que le système informatique serait au niveau pour permettre l'interconnexion entre le siège du tribunal de première instance et les chambres détachées.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Nos propositions ont été conçues à effectif constant. La réforme ne peut être un alibi pour procéder à une réduction du nombre de magistrats ou de greffiers, alors même que d'importantes vagues de départs à la retraite sont à venir et que les recrutements sont encore insuffisants.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Je précise que nous n'avons pas souhaité entrer dans le détail de la répartition du contentieux familial. Notre commission a en effet confié à Michel Mercier et Catherine Tasca la tâche de réfléchir à la justice aux affaires familiales.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je tiens à remercier chaleureusement nos rapporteurs. Votre rapport trace d'intéressantes perspectives pour le moyen et le long terme.

Mme Catherine Tasca. - Je salue le travail de nos rapporteurs. En apparence modeste, il me paraît particulièrement utile dans le contexte que traverse actuellement notre institution judiciaire. La priorité donnée au rapprochement physique de la justice et des justiciables me paraît essentielle, alors que nous prenons chaque jour la mesure des dégâts causés par la réforme de la carte judiciaire, qui a éloigné la justice des citoyens... Le travail que la commission des lois m'a confié, ainsi qu'à Michel Mercier, sur la justice familiale est encore en cours, et il viendra compléter votre réflexion. J'espère que nous pourrons vous présenter nos conclusions d'ici la fin de l'année.

Je souhaiterais vous poser une question : dans quel état d'esprit avez-vous trouvé les personnels des greffes lors de vos visites en juridictions ? Dans l'avis budgétaire que je suis amenée à faire chaque année sur les crédits alloués à la justice judiciaire, j'ai été amenée l'année dernière à souligner la grande déception de ces personnels, dont les difficultés ne sont pas entendues. Je crains que le projet de loi de finances pour 2014 ne leur apporte guère plus de satisfaction... Or je constate avec beaucoup d'intérêt que vous faites des greffes les pivots de votre réflexion : pouvez-vous nous en dire un peu plus ?

M. Patrice Gélard. - À mon tour d'adresser mes félicitations à nos rapporteurs pour la qualité de leur travail. Ce dernier n'a rien de révolutionnaire : j'observe que vous n'allez pas jusqu'à proposer la suppression du plein contentieux en matière administrative par exemple...

Je regrette pour ma part la disparition des juges de proximité. Nous avions beaucoup travaillé sur ce sujet, notamment avec notre ancien collègue Pierre Fauchon. C'était une bonne idée, mais les magistrats professionnels n'en ont pas voulu. C'est dommage. Je relève que vous ne les avez même pas mentionnés...

Un point de détail : les « juridictions » auxquelles vous faites référence ne sont pas toutes des juridictions à proprement parler, certaines ne sont que des subdivisions du tribunal d'instance.

J'en viens à présent à la question des greffes. Pour bien connaître « mon » greffe, au tribunal de grande instance du Havre, où pas moins de 20 postes sont vacants, je sais bien qu'il s'agit d'une institution malade. Il est urgent de procéder à des recrutements massifs ! Il faudrait également rétablir des greffes dans les tribunaux d'instance supprimés par la réforme de la carte judiciaire. Il n'est pas acceptable que des justiciables soient contraints de faire 80 kilomètres pour accéder à la justice. Ne pourrait-on pas, d'ailleurs, faire le lien avec les maisons de la justice et du droit ?

Je crains que votre proposition tendant à supprimer le tribunal de police ne change rien à la situation que nous connaissons actuellement : des dizaines d'affaires traitées à la chaîne en quelques minutes chacune, des renvois dès que l'avocat n'est pas là... Ce système est absurde ! Renvoyer le traitement de ce contentieux au tribunal correctionnel sans une réflexion préalable sur la façon d'éviter ce type de « justice d'abattage » n'améliorera pas les choses.

Je suis opposé à votre proposition n°14, qui propose de fondre les tribunaux de commerce dans des tribunaux économiques aux compétences plus larges : le droit comparé nous enseigne qu'un tel système peut conduire à des catastrophes. Souvent, ces tribunaux économiques n'ont pas la même jurisprudence que les tribunaux civils. C'est le cas en Russie notamment, où, en outre, aucun tribunal des conflits n'est prévu pour apporter une solution à ces divergences. Par ailleurs, nos juges consulaires ne sont sans doute pas adaptés pour traiter de contentieux économiques : il faut réserver ce genre d'affaires aux magistrats professionnels. J'ajoute qu'il faudrait qu'un jour, nous nous penchions sur les syndics de liquidation des entreprises, qui nous posent souvent des problèmes. Il y a là une confusion entre les différents rôles du syndic, ainsi qu'avec le rôle des juges...

Je soutiens en revanche votre recommandation n°16, qui écarte l'idée d'un unique TPI départemental, ce qui me paraît sage. Tous les départements sont différents. Prenons mon département, la Seine Maritime. Le Havre compte 250 000 habitants, Rouen 400 000. Il serait absurde de n'avoir qu'un TGI à Rouen, d'autant plus que le contentieux intéressant (sur les affaires maritimes notamment) relève du ressort du Havre. À moins, bien sûr, d'installer le TGI du département au Havre...

S'agissant de l'échelon supérieur, ne pourrait-on pas envisager, à terme, de retenir le principe d'une cour d'appel par région ?

En conclusion, je vous indique que je suis bien évidemment favorable à ce que cet intéressant rapport fasse l'objet d'une publication.

M. Alain Richard. - Je voudrais féliciter la démarche gradualiste et pragmatique adoptée par nos rapporteurs. Tous nos collègues n'ont pas toujours ce réflexe et n'hésitent pas, dans un rapport d'information, à définir des choses souhaitables tout en renvoyant à d'autres la question de savoir si elles sont possibles ...

La piste que vous avez définie -créer un tribunal de première instance à partir des compétences des tribunaux d'instance et de grande instance- est la bonne, mais comment organise-t-on concrètement les choses ? Il y a la question des lieux, mais également celle des formations spécialisées. Beaucoup de choses peuvent être décidées par le chef de juridiction, mais il y a des limites : en particulier, ce n'est pas au chef de juridiction de décider ce qui relève du juge unique et ce qui relève d'une audience collégiale. En outre, un certain nombre de ces formations spécialisées comportent un échevinage... Il y a tout un travail à faire pour définir les différentes composantes spécialisées ou à compétences limitées du TPI qui, au fond, recouvrerait tout ce qui ne relève pas du TGI collégial et généraliste. La solution est d'avancer par étapes sur ces sujets.

La question du greffe est une question-clé. Mais je n'ai pas entendu nos rapporteurs sur la question de l'informatique judiciaire : depuis 40 ans, j'entends des discours apocalyptiques sur ce sujet. Le guichet universel de greffe est-il réalisable compte tenu des systèmes informatiques du ministère de la justice ?

Enfin, il faut être réalistes, le choix de poste est un marché comme un autre : pour les magistrats, il y a des fonctions attractives, d'autres nettement moins... Il faut prendre en compte cette question et y remédier, par exemple en envisageant des déjudiciarisations lorsque cela est possible.

M. Jean-Pierre Vial. - Je m'associe aux félicitations qui ont été adressées à nos rapporteurs. Permettez-moi quelques questions. Il me semble d'abord que la question de la perception par le justiciable de la complexité du monde judiciaire et sa compréhension des circuits de suivi des dossiers, qui me paraissaient être un axe fort de votre réflexion, a peut-être été trop rapidement évacuée dans votre présentation. L'expérience nous montre que les maisons de la justice et du droit fonctionnent bien. Qu'en est-il ? Que peut-on en attendre de plus ? Comment s'articulent leurs missions avec les questions de médiation et de juges de proximité ?

Quant au second volet de votre réflexion, qui concerne la modernisation de la « strate » de première instance, y a-t-il eu une évaluation de la réforme de la carte judiciaire ? Sur la question de la taille souhaitable des cours d'appel, d'un côté, j'entends les chefs de cour vanter les mérites d'une cour d'appel resserrée et spécialisée, tandis que de l'autre, je lis ce qu'en disent les medias, dont l'appréciation est bien différente... Vaut-il mieux de grosses ou de petites structures ?

Sur la spécificité des juridictions spécialisées, comment prendre en compte les magistrats non professionnels ? Ceux-ci ont l'intérêt d'être des praticiens. Il faudrait les remplacer si on retenait une composition non échevinale.

Votre recommandation concernant la création de tribunaux économiques pose également la question de savoir si les juges consulaires -qui sont des magistrats non professionnels, des commerçants la plupart du temps- auront la compétence nécessaire pour connaître d'affaires qui, aujourd'hui, n'entrent pas dans la compétence des tribunaux de commerce. N'y a-t-il pas un risque de hiatus de ce point de vue ?

Enfin, je m'interroge moi aussi sur le ressenti des personnels judiciaires, qu'il s'agisse des personnels de greffe ou des magistrats.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je rebondis sur l'observation que vient de faire Patrice Gélard concernant les juges de proximité. Comme vous le savez, j'avais déposé une proposition de loi, qui a été adoptée, pour reporter de deux ans la disparition des juridictions de proximité afin de nous donner le temps d'une réflexion. Leur suppression au 1er janvier 2013 aurait été une folie : qu'aurait-on fait des dizaines de dossiers qui restaient à traiter dans ces juridictions ? Le délai de deux ans avait pour but de mettre en oeuvre la réforme de la justice de première instance. Votre rapport va contribuer très utilement à la réflexion. Sur ce point, qu'envisagez-vous ? Doit-on supprimer les juridictions de proximité en 2015 ? Et que faire des juges de proximité, dont les chefs de juridictions nous disent que nombreux d'entre eux sont compétents et utiles ?

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Dans notre esprit, les juges de proximité ne disparaissent pas, ils sont reversés au tribunal de première instance (comme aujourd'hui il est prévu qu'ils le soient au tribunal de grande instance). Il est toutefois nécessaire de poursuivre le travail avec la Chancellerie sur la question des juges de proximité. Il faut apporter des réponses à toutes les questions posées sur la formation, la durée des contrats, leur renouvellement ....

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Êtes-vous partisan du renouvellement de leur mandat ?

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Oui, clairement. S'ils reçoivent une formation suffisante et efficace, il serait dommage de se priver de leurs services.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il faudrait l'inscrire dans le rapport.

M. Patrice Gélard. - Ils pourraient même faire de la médiation et de l'arbitrage judiciaire comme en Grande-Bretagne.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Les entretiens que nous avons eus avec les représentants des médiateurs ainsi que les visites que nous avons faites sur le terrain confirment ce que l'on voit depuis plusieurs années : les juges de proximité prennent leur place et les chefs de juridiction souhaitent leur présence. Nous allons compléter le rapport pour que cela soit clair.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Oui. En ce qui concerne l'état d'esprit des personnels judiciaires, greffes et magistrats : celui des personnels des greffes est très tendu. Ils ne sont pas opposés à toute réforme mais demandent de meilleures conditions de salaire, de travail, des garanties statutaires sur leur lieu de travail. Ils craignent que la réforme soit uniquement conçue à des fins budgétaires et souhaitent qu'on n'en profite pas pour réduire les effectifs. Sous ces réserves donc, ils ne sont pas farouchement hostiles.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Ces garanties sont indispensables. C'est l'objet de nos propositions n°s 3 et 4.

Autant la notion de TPI intéresse beaucoup les gens qui sont dans les TGI, autant dans les tribunaux d'instance où les personnels travaillent moins dans l'urgence que dans les TGI, on perçoit la crainte d'être discrétionnairement réaffectés par le président du TPI, du TGI aujourd'hui. Les propositions n° 3 et 4 reviennent sur cela.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Les magistrats des tribunaux d'instance partagent les mêmes inquiétudes que les personnels des greffes, mais moins fortes ; les magistrats de TGI semblent, eux, plus favorables au TPI.

Je réponds à Alain Richard sur la notion de marché : je suis entièrement d'accord. Dans le rapport, nous proposons de déjudiciariser un certain nombre de fonctions pour se recentrer sur la fonction de juger. Le fait d'imposer par la loi un bloc de contentieux de proximité est fait pour cela, pour se concentrer sur ce qui est important.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Nos propositions ne sont pas révolutionnaires mais les tribunaux ont été suffisamment marqués par la réforme de la carte judiciaire, pour que nous n'ajoutions pas à cet état de fait. Nous faisons donc des propositions réalisables plutôt que de bouleverser à nouveau le monde judiciaire.

A la question de Patrice Gélard, la polyvalence des greffes est-elle suffisante ? Le directeur de l'école nationale des greffes nous a rassurés sur le plan des formations qui insistent sur la polyvalence. Nos idées ne l'ont donc pas effrayé. L'école nationale des greffes avance déjà dans cette voie.

Les maisons de la justice et du droit : un de nos premiers déplacements au TGI de Bordeaux, nous a permis de constater qu'existait déjà un guichet unique d'accessibilité à la justice à travers la maison de la justice et du droit qui fonctionne très bien. Mais si les collectivités locales ne mettent pas la « main à la pâte », on a des maisons de la justice et du droit « croupion ». Il faut aussi que le ministère de la justice garantisse la présence d'un greffier.

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - Nous partageons les inquiétudes d'Alain Richard sur l'informatique de la justice. En conséquence, l'application Portalis doit être prioritaire.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Pour Portalis (qui est l'équivalent pour les procédures civiles de Cassiopée en matière pénale), la Chancellerie nous dit qu'en l'état actuel des choses, le développement durera quatre ans. Si on ne parvient pas à cela, il y aura une déception pour le guichet universel des greffes.

M. Alain Richard. - Une partie du système est-elle fonctionnelle ?

Mme Virginie Klès, co-rapporteur. - A la question sur la taille des structures, je réponds qu'il faut des structures moyennes. Les grosses structures sont une source de déperdition d'énergie et de contact avec le terrain. Les petites structures sont aussi une source de déperdition d'énergie en termes d'emploi des personnels. La moyenne structure est souvent la bonne mesure.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Sur les tribunaux économiques, il s'agit d'étendre le champ de compétence des tribunaux de commerce aux agriculteurs et aux artisans. Il ne faut pas de mitage des juridictions concernant les questions économiques.

M. Patrice Gélard. - Quand la garde des sceaux va-t-elle établir un programme de recrutement sur dix ans pour éviter les phénomènes d'accordéon que nous connaissons ?

M. Yves Détraigne, co-rapporteur. - Il faudra en saisir la Chancellerie.

La publication du rapport d'information est autorisée.