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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 3 décembre 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Echange de vues

La commission procède tout d'abord à un échange de vues sur un éventuel rapport thématique commun avec la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois.

M. Philippe Marini, président. - Comme vous le savez, nous sommes désormais sollicités chaque année par la commission pour l'application des lois, qui nous demande de lui suggérer une loi ou une disposition législative dont nous souhaiterions qu'il soit procédé à l'évaluation. L'an dernier nous avions proposé le thème de l'autoentrepreneur - qui a donné lieu à un rapport de Muguette Dini et Philippe Kaltenbach - et il y a deux ans le crédit à la consommation, qui avait été traité par Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier. Les commissions qui fournissent des sujets délèguent également un administrateur.

Cette année, en accord avec le rapporteur général, je voudrais vous proposer de procéder différemment, en nous inspirant des pratiques des autres commissions. L'idée est d'établir un rapport conjoint entre la commission des finances et la commission pour l'application des lois. Le rapport sortirait donc sous le double timbre « commission des finances » et « commission pour l'application des lois ». Cette façon de procéder vous conviendrait-elle ?

Mme Michèle André. - Oui, tout à fait.

M. Philippe Dallier. - Je suis d'accord avec cette proposition.

Il en est ainsi décidé.

M. Philippe Marini, président. - S'agissant du sujet, le rapporteur général et moi-même vous suggérons de revenir sur l'application des dispositions de la loi de régulation bancaire et financière de 2010 relatives aux pouvoirs de sanction des régulateurs financiers, c'est-à-dire l'Autorité des marchés financiers (AMF) et l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Il s'agirait en premier lieu de faire le point sur la mise en oeuvre, au sein de l'AMF, de la procédure de transaction, dite de « composition administrative », qui avait été introduite à l'initiative du Sénat. La procédure est ouverte pour les manquements les moins graves et sous des conditions restrictives. Elle permet de décharger la commission des sanctions afin qu'elle puisse se concentrer sur les contentieux les plus importants. Néanmoins, en 2012, l'AMF n'a conclu que sept transactions. Faut-il voir là une réticence des acteurs concernés, une inadaptation de la procédure ou un simple phénomène de montée en charge ? Peut-on considérer la procédure comme efficace, notamment en termes de rapidité ? Est-il envisageable de l'étendre au sein de l'AMF, voire à l'ACPR ?

Il s'agirait ensuite d'étudier dans quelle mesure les régulateurs ont utilisé les nouvelles possibilités de sanction qui leur ont été ouvertes en 2010, notamment s'agissant de leur montant, et de s'assurer que l'« arsenal » à leur disposition est bien à la hauteur des enjeux. En 2010, nous avions relevé, pour les deux autorités, le plafond du montant des sanctions jusqu'à 100 millions d'euros. Pourtant, les sanctions significatives sont rares. La sanction la plus lourde jamais prononcée par l'ACPR a atteint 20 millions d'euros. En amont du prononcé des sanctions, il serait par ailleurs intéressant d'examiner la manière dont les collèges des deux autorités décident ou non de transmettre les dossiers aux commissions des sanctions.

Enfin, lors de l'examen de la loi de régulation bancaire et financière, le Sénat avait veillé à mettre en cohérence le régime des commissions des sanctions avec les règles de la Convention européenne des droits de l'homme relatives à un procès équitable. Le contrôle proposé devrait également permettre de confirmer que le cadre juridique actuel est inattaquable au regard du droit constitutionnel et du droit issu de cette convention.

Il nous restera à désigner notre rapporteur dans les prochaines semaines. La pratique est de constituer un binôme de rapporteurs de la majorité et de l'opposition.

M. François Marc, rapporteur général. - Je m'associe entièrement aux pistes de travail que vous avez présentées.

M. Roland du Luart. - J'ai bien noté votre proposition de procéder à un bilan de l'application de la loi de régulation bancaire et financière de 2010. Mais je pense qu'il faut aller vers une simplification dans ce domaine et non vers une plus grande complexité ; j'espère que ces travaux seront menés dans cet esprit.

M. Philippe Dallier. - Je m'interroge : sur un sujet aussi complexe, que cherche-t-on à évaluer ? Est-il surtout question d'évaluer la qualité de la loi ou plutôt l'utilisation qu'en font les acteurs concernés ?

M. Philippe Marini, président. - Il s'agit d'examiner - sur un texte que notre commission avait significativement amendé - comment les acteurs se sont positionnés au sortir de la crise. Les procédures de sanction sont-elles adaptées ? Si les sanctions sont peu fréquentes en France, quelles en sont les causes ? C'est une approche purement expérimentale ; c'est en quelque sort un « service après-loi ». S'il y a des conséquences à tirer dans notre domaine de compétences, nous pourrons ensuite formuler des propositions d'amendements afin de valoriser les travaux de notre commission.

Puis-je considérer que le sujet proposé recueille votre approbation ?

Il en est ainsi décidé.

Organismes extra parlementaires - Désignation de candidats

Puis, la commission désigne comme candidats proposés à la nomination du Sénat :

- Mme Marie-Hélène Des Esgaulx pour siéger, en qualité de titulaire, au sein du conseil d'administration du fonds pour le développement de l'intermodalité ;

- M. Jean Arthuis pour siéger, en qualité de titulaire, au sein de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

Financement du service public de l'assainissement par des fonds de concours - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède enfin à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 840 (2012-2013) relative au financement du service public de l'assainissement par des fonds de concours.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur. - La proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui a pour objet d'élargir les possibilités de versement de fonds de concours entre communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en matière de financement du service public de l'assainissement.

En effet, certaines communes font face à des difficultés de financement de ce service public. Ces dépenses, qu'il s'agisse d'investissement ou de fonctionnement, peuvent s'avérer très importantes et, dans les zones rurales en particulier, être difficile à financer.

De plus, d'après les auteurs de la proposition de loi, le transfert à l'intercommunalité de la compétence en matière d'assainissement peut créer des difficultés - voire des blocages - s'agissant du financement de ce service public. Ne faut-il pas néanmoins analyser les risques et les avantages avant de procéder au transfert d'une compétence ?

En effet, les communes membres d'une intercommunalité peuvent avoir fait des choix très différents. Or, ce service public est financé par les redevances versées par les usagers. Par conséquent, les usagers d'une commune ayant investi dans son réseau d'assainissement avant le transfert de la compétence à l'EPCI peuvent se voir imposer une hausse de la redevance afin de financer les dépenses liées au réseau d'assainissement d'une commune voisine, qui n'aurait pas réalisé les travaux nécessaires.

C'est pourquoi les auteurs de la proposition de loi notent que « les communautés de commune peuvent être amenées à rechercher des participations financières de leurs communes membres, destinataires des aménagements, afin de ne pas faire peser tout l'effort financier des travaux sur l'ensemble des usagers du territoire intercommunal ».

Ce souhait se heurte cependant à un double problème juridique.

Tout d'abord, en application du principe d'exclusivité des EPCI, une commune ayant transféré une compétence à un EPCI dont elle est membre ne peut plus intervenir dans le cadre de cette compétence. En conséquence, son budget ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à l'exercice des compétences qui ont été transférées. Il s'agit du principe même de l'intercommunalité.

D'autre part, les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC) doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, c'est-à-dire financés par les redevances des usagers et non par les contribuables, ce qui s'oppose à ce que le budget général d'une commune vienne abonder le budget annexe d'un SPIC.

Néanmoins, le droit actuel prévoit déjà plusieurs exceptions à ces principes.

S'agissant du versement de fonds de concours entre communes et EPCI, celui-ci a été rendu possible en 1999 et assoupli en 2004. Le versement de fonds de concours est ainsi autorisé lorsqu'il s'agit de financer « la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement », après accord concordant des instances concernées. La seule limitation est que le fonds de concours ne peut financer plus de 50 % du projet à réaliser, hors subventions.

Concernant la possibilité de subventionner un service d'assainissement, celle-ci est ouverte depuis 1988 et a été assouplie en 2005. Ainsi, il est notamment possible de subventionner un service si la réalisation d'un investissement provoque une « hausse excessive des tarifs ». De même, les communes de moins de 3 000 habitants et les EPCI dont aucune commune ne compte plus de 3 000 habitants peuvent prendre en charge dans leur budget les dépenses des services d'assainissement. La spécificité des communes rurales est donc reconnue.

M. François Marc, rapporteur général. - Très bien !

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur. - La proposition de loi qui nous est soumise propose d'aller plus loin, en prévoyant une dérogation générale : dès lors qu'il s'agira d'un service public de l'assainissement, les communes et les EPCI pourraient verser des fonds de concours, sans être tenus par la taille des communes, par les effets sur les tarifs ou par un délai suivant la création de l'EPCI.

Les règles régissant les fonds de concours seraient également assouplies puisqu'il serait possible de couvrir à la fois les dépenses de fonctionnement et d'investissement liées à un équipement, mais également, le cas échéant, les déséquilibres structurels du service. La mécanique dont il s'agit est donc beaucoup plus complexe et risquée que ce qui existe actuellement.

Dès lors, cette dérogation générale me semble excessive et je considère que les exceptions actuelles sont suffisantes.

Certes, certaines intercommunalités peuvent rencontrer des difficultés de financement du service public de l'assainissement. Cela peut notamment se produire lorsque le transfert de la compétence a été moins désiré que fortement encouragé, dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Mais je considère que ces difficultés doivent être traitées dans le cadre de l'intercommunalité. Prévoir une dérogation générale pour permettre à une commune de financer les dépenses d'assainissement sur son territoire, alors même que cette compétence a été transférée à l'EPCI, revient à nier l'existence même des principes de l'intercommunalité.

C'est pourquoi je vous invite à ne pas adopter la présente proposition de loi.

M. Philippe Marini, président. - Si je comprends bien, vous nous proposez d'appliquer la règle « donner et retenir ne vaut ». Autrement dit, on ne peut pas appliquer une chose et son contraire.

M. François Marc, rapporteur général. - Je partage l'avis du rapporteur, qui considère qu'il est délicat d'introduire une dérogation générale, qui pourrait ouvrir la porte à une évolution des intercommunalité sans doute non souhaitable.

M. Joël Bourdin. - Au risque de répéter les propos du rapporteur, je tiens à souligner que le financement du service public d'assainissement par des redevances est un « grand principe », qui a néanmoins été assoupli pour les communes les moins peuplées.

De même, le principe d'exclusivité qui régit l'intercommunalité est également important même si la loi a également prévu la possibilité de versement de fonds de concours entre communes et EPCI, selon les règles rappelées par le rapporteur.

La proposition de loi que nous examinons concerne l'assainissement en général - par exemple les stations d'épuration ! - alors que les exceptions prévues jusqu'alors étaient très ciblées et tombaient sous le sens.

Je suis donc un peu dubitatif : en matière d'intercommunalité, il faut accepter qu'une fois le transfert de compétences effectué, on ne puisse revenir dessus.

M. Gérard Miquel. - Je partage les conclusions du rapporteur. En matière d'eau, d'assainissement et de déchets, il faut toujours trouver le niveau d'intervention pertinent pour mutualiser les services et optimiser les dépenses. Dans les zones rurales, un syndicat, à partir d'une certaine échelle, peut, avec l'aide de subventions, réaliser une installation dans une petite commune, sans augmenter excessivement les tarifs.

En restant à petite échelle, on « bricole des fonds » de concours pour financer de petites opérations et avec des tarifs complètement disparates.

M. Charles Guené. - Je souscris aux propos du rapporteur, mais je pense néanmoins que les principes qu'il a rappelés doivent être conciliés avec celui de l'égalité entre usagers. Un EPCI à cheval sur deux agences de bassin recevra des financements parfois très différents : ne faut-il pas rétablir l'égalité entre communes et entre usagers ? Je pense donc que la nécessité de garantir l'égalité entre usagers doit permettre de déroger aux règles de financement des SPIC et de versement des fonds de concours.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je ne partage pas les conclusions du rapporteur. L'intercommunalité n'est pas un niveau de collectivité, c'est une sorte d'association de communes, qui décident d'agir ensemble ; je suis donc favorable à une grande souplesse dans les relations entre communes et EPCI, car les intercommunalités sont très différentes entre elles, selon leur population, leur localisation... Le versement de fonds de concours a par exemple rendu possible dans mon intercommunalité le financement d'une piscine.

Il est de plus en plus difficile de financer l'assainissement. Nous ne pouvons pas rester enfermés dans les schémas qui ont été conçus à une époque où les ressources financières étaient plus abondantes.

M. Jean Arthuis. - Je ne partage pas non plus les conclusions de notre rapporteur. La nouvelle phase de décentralisation devrait redonner aux acteurs locaux les marges de manoeuvre dont ils ont besoin. Cela permettra de rétablir les conditions d'une équité entre communes et entre habitants.

Je constate que de plus en plus les communes mutualisent ces investissements, ce qui renforce le lien de solidarité. Traiter ensemble ses eaux usées, c'est partager véritablement une communauté de destin.

Notre pays souffre des normes que l'on multiplie et qui sont un obstacle aux solutions innovantes.

M. François Fortassin. - Je tiens à souligner les contraintes particulières qui pèsent sur les collectivités rurales. Néanmoins, il est exact que le droit existant prend déjà en compte leur situation spécifique, aussi suivrai-je l'avis du rapporteur.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur. - Ma position sur cette proposition de loi découle logiquement de principes qui existent déjà et auxquels des dérogations ont été apportées.

Les assouplissements évoqués par notre collègue Joël Bourdin ont été prévus dès 1988 pour les syndicats, notamment en raison des difficultés de distribution d'eau potable en raison du coût excessif des travaux dans les zones rurales : il aurait fallu multiplier le prix de l'eau par trois, quatre ou dix pour absorber le coût.

S'agissant du cas, évoqué par Charles Guené, d'un syndicat ou d'un EPCI « à cheval » sur deux bassins, il convient de demander des subventions à tous les organismes susceptibles d'en donner, mais pour les usagers, le tarif doit être le même.

Selon Marie-Hélène Des Esgaulx, la souplesse la plus grande est nécessaire en raison de la diversité des EPCI. Le constat est juste, mais il existe des règles.

Or, ces règles peuvent déjà être assouplies, en particulier s'agissant du service public de l'assainissement dans les communes de moins de 3 000 habitants ou dans les EPCI dont aucune commune ne compte plus de 3 000 habitants. De plus, depuis 2004, les fonds de concours peuvent être versés à la fois de l'EPCI vers les communes, mais aussi des communes vers l'EPCI.

C'est d'ailleurs dans cette perspective que s'inscrit la proposition de Daniel Dubois : dans son département, une communauté de communes rurale doit financer des travaux coûteux en matière d'assainissement sur le territoire d'une de ses communes membres. Mais l'EPCI souhaiterait que la commune concernée participe au financement pour éviter que la hausse de tarifs résultant de ces dépenses ne soit répercutée sur l'ensemble des habitants de la communauté. D'autant plus qu'au sein de la communauté de communes, certaines communes membres ont réalisé des travaux avant le transfert de la compétence assainissement à l'EPCI, financés par conséquent par les habitants de ces seules communes. Elles ne souhaitent donc pas que leurs habitants financent des travaux d'assainissement pour les communes voisines.

Mais il faut rappeler le principe de l'intercommunalité : il faut que les communes se regroupent pour essayer de faire plus pour toutes les communes membres, et non pour une seule.

M. Philippe Marini, président. - Pour le meilleur et pour le pire...

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur. - L'exemple donné par Marie-Hélène des Esgaulx sur les piscines n'est pas équivalent à la question de l'assainissement, car dans ce dernier cas, il s'agit d'un SPIC.

Or, je l'ai indiqué, la proposition de loi remet en cause le principe de l'intercommunalité, mais aussi celui régissant le financement des SPIC.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je suis favorable à la souplesse totale.

M. Jean-Claude Frécon. - Mais c'est alors « chacun pour soi » et la négation du principe de l'intercommunalité !

Notre collègue François Fortassin a bien indiqué que des dérogations sont déjà accordées pour les zones rurales : il n'est pas question de revenir dessus, mais de considérer qu'elles sont suffisantes.

La commission décide de ne pas adopter de texte sur la proposition de loi relative au financement du service public de l'assainissement par des fonds de concours.

En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.