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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 17 décembre 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Loi de finances pour 2014 - Examen du rapport en nouvelle lecture

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur général, quelle est votre analyse sur le texte du projet de loi de finances tel qu'il nous revient, quel est votre pronostic sur le déroulement de la nouvelle lecture ?

M. François Marc, rapporteur général. - Les pronostics sont difficiles par les temps qui courent ! La CMP chargée d'élaborer un texte commun sur le projet de loi de finances pour 2014 a échoué. Au bout de dix-sept minutes, les divergences étaient telles qu'il a été jugé impossible de parvenir à une rédaction commune.

Dès lors que le Sénat avait rejeté le projet de loi, c'est sur la base de son propre texte de première lecture, comportant 151 articles, que l'Assemblée nationale a statué en nouvelle lecture. Elle a amendé 62 articles, proposant des modifications plus nombreuses et plus importantes que l'an dernier. Sur les 175 amendements adoptés, 74 l'ont été à l'initiative du Gouvernement qui a repris un certain nombre de nos suggestions et 47, à celle de la commission des finances.

Sur la première partie, 10 amendements adoptés par le Sénat, portant sur 7 articles, ont été repris. Si nos articles additionnels n'ont pu connaître cet heureux sort, quelques-uns ont toutefois été insérés dans le projet de loi de finance rectificative pour 2013, comme la taxe sur les cessions de fréquences hertziennes obtenues gratuitement, que nous avions adoptée à l'initiative de notre collègue David Assouline. Sur la deuxième partie, l'Assemblée nationale n'a pas pu retenir nos préconisations, puisque nous n'en avons pas adoptées, du fait du rejet de la première partie du texte.

Nous sommes en nouvelle lecture, avant le « dernier mot » de l'Assemblée nationale. À ce stade de la procédure, selon la Constitution et selon l'analyse du Conseil constitutionnel, l'ensemble du texte reste en discussion : en effet, aucun article n'a fait l'objet d'un accord entre nos deux assemblées, le Sénat ayant rejeté le texte. Lors de la lecture définitive par l'Assemblée nationale, les seuls amendements recevables au dernier texte voté par elle sont ceux que le Sénat aura précédemment adoptés en nouvelle lecture. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est claire : l'Assemblée nationale ne pourrait reprendre aucun amendement voté par le Sénat si nous devions finalement rejeter le texte.

Dans ces circonstances, il est très peu probable que le Sénat puisse faire évoluer le projet de loi de finances pour 2014, car l'examen des positions exprimées en première lecture par les différents groupes politiques laisse prévoir l'absence de majorité en nouvelle lecture. À chacun de prendre la mesure de la situation. Pour ma part, je ne préconiserai pas de combat d'arrière-garde sur tel ou tel point de divergence avec l'Assemblée nationale puisque nous n'avons aucune chance de peser sur le résultat final.

L'Assemblée nationale a repris des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture. À l'article 7 quater, elle a adopté un amendement proposé par la commission des finances et rendant éligibles les engrais d'origine organique au taux intermédiaire de TVA. À l'article 11, portant sur la réforme du régime d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières, elle a repris deux propositions de la commission des finances : l'une pour préciser que l'abattement de 500 000 euros dont bénéficient les dirigeants de PME partant à la retraite pour le calcul de leur plus-value de cession s'applique à l'ensemble des gains afférents à une même société, et non par cession ; la seconde, pour mieux articuler l'incitation à l'investissement dans les PME les plus risquées avec l'imposition des plus-values tirées de cet investissement. À l'article 13, relatif à la réforme de la défiscalisation outre-mer, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, l'un supprimant pour les bailleurs sociaux le seuil de 20 millions d'euros ouvrant accès à la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés, l'autre prévoyant la remise d'un rapport sur la substitution, au moins partielle, d'un prêt à taux zéro à l'aide fiscale. Il s'agissait de propositions de nos collègues Eric Doligé et Thani Mohamed Soilihi. À l'article 19, comme l'avait proposé la commission des finances, l'Assemblée a prévu que la construction de logements situées à plus de 300 mètres et à moins de 500 mètres de la zone ANRU bénéficierait du taux de TVA à 7 %, si la demande de permis de construire est déposée avant le 1er janvier 2014. Le taux réduit de TVA sera également appliqué à la fourniture de nourriture et d'hébergement par les logements foyers, les foyers de jeunes travailleurs et les centres d'hébergement d'urgence ; une disposition semblable, mais qui n'incluait pas les hébergements d'urgence, avait été adoptée par le Sénat à l'initiative des membres du groupe écologiste.

Outre la reprise de ces dispositions votées par le Sénat, l'Assemblée nationale a apporté de nombreuses modifications au texte. À l'article 7 ter, elle a adopté un amendement tendant à appliquer le taux réduit de TVA aux travaux induits liés à une rénovation énergétique, conformément à un engagement pris par le Gouvernement devant le Sénat. À l'article 8, elle a renforcé les incitations à la reconstitution de titres de propriété immobilière. À l'article 19, elle a étendu aux travaux de rénovation dans les logements sociaux le taux réduit de TVA appliqué aux travaux induits.

À l'article 20, elle a inclus les PME et PMI grandes consommatrices d'énergie dans le système communautaire d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre (SCEQE) ; celles-ci bénéficieront donc du maintien des tarifs actuels de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

À l'article 22, elle a adopté deux amendements mettant en oeuvre le principe de pause ou de palier dans le développement des biocarburants produits à partir de cultures à vocation alimentaire. Elle a enfin exonéré certaines chambres de commerce et d'industrie des départements et régions d'outre-mer de la contribution prévue par l'article 34. Cette disposition avait été proposée par nos collègues Georges Patient et Thani Mohamed Soilihi et retirée après que le Gouvernement s'était engagé à trouver une solution.

En seconde partie, l'Assemblée nationale a adopté de très nombreuses modifications concernant les crédits, qui correspondent à des ajustements ainsi qu'à des modifications « à titre non reconductible ». Elle a également majoré les plafonds des autorisations d'emploi des services du Premier ministre et du ministère de l'égalité des territoires et du logement, afin de tirer les conséquences de la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires. Ces majorations ont été compensées par une minoration des plafonds d'emplois du ministère des affaires sociales et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.

À l'article 57, elle a prévu que le dispositif de base minimum « par défaut », en l'absence de délibération sur le nouveau barème de cotisation foncière des entreprises (CFE), ne s'appliquerait pas en cas de délibération prise entre le 22 janvier 2013 et le 1er octobre 2013, afin de conserver toute leur effectivité à ces délibérations.

À l'article 58 bis, portant sur la création d'un second fonds de péréquation départemental des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), elle a prévu que le reversement au titre du second fonds de péréquation serait effectué en fonction des restes à charge par habitant de chaque département au titre des allocations individuelles de solidarité (pour 70 %) et en fonction du potentiel fiscal corrigé du département (pour 30 %). Les simulations du Gouvernement sont à votre disposition. Le Sénat aura hélas été incapable de peser sur ce dispositif important, portant sur environ 600 millions d'euros...

À l'article 60, pour faciliter la mise en oeuvre du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des emprunts structurés, l'Assemblée nationale a introduit la possibilité pour l'État de demander les informations utiles au calcul de l'indemnité de remboursement anticipé, sans que puisse lui être opposé le secret bancaire, et a inclus les instruments de couverture dans le champ d'intervention du fonds.

À l'article 60 quater, elle a porté la dotation de développement urbain (DDU) à 100 millions d'euros à compter de 2014. À l'article 73, elle a supprimé la répartition libre du FPIC à la majorité qualifiée ainsi que la modification du critère d'éligibilité au prélèvement, qui conduisait à la concentration des prélèvements sur un nombre restreint de communes et EPCI. Enfin, elle a supprimé l'article 74 bis, qui intégrait le versement transport dans le coefficient d'intégration fiscale (CIF).

La nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2014 à l'Assemblée nationale a amélioré de 10 millions d'euros le solde budgétaire de l'État, qui s'établit à 82,6 milliards d'euros. Ce solde prend en compte les dispositions du projet de loi de finances rectificative pour 2013, ainsi que les modifications apportées au projet de loi de finances pour 2014 en nouvelle lecture, qui minorent sensiblement les recettes comme les dépenses.

Les recettes fiscales ont été minorées de 436 millions d'euros, tandis que les recettes non fiscales ont été majorées de 17 millions d'euros grâce aux nouvelles conditions de rémunération de la garantie accordée au Crédit immobilier de France. Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne a été majoré de 80 millions d'euros, après l'adoption définitive par le Parlement européen d'un budget 2014 supérieur de 500 millions d'euros à la position adoptée par le Conseil.

M. Philippe Marini, président. - Toujours plus !

M. François Marc, rapporteur général. - Enfin, les dépenses du budget général de l'État ont été réduites de 302 millions d'euros, grâce à une « taxation » interministérielle, le fameux « coup de rabot », qui assure le respect de la norme de dépense et compense certaines pertes de recettes. Cela a conduit à baisser le plafond de taxes affectées de 3 millions d'euros et à diminuer les crédits du budget général de 297 millions d'euros, répartis entre la plupart des missions, les dépenses de personnel ainsi que les dépenses de guichet restant sanctuarisées, car les ministères ont peu de marges pour procéder à des redéploiements en cours d'année.

M. Aymeri de Montesquiou. - Il s'agit d'un coup de rabot uniforme ?

M. Philippe Marini. - ... Il porte sur « la plupart » des missions.

M. Aymeri de Montesquiou. - Certains, dont je suis, sont partisans d'un coup de rabot général, d'autres préfèrent une méthode plus sophistiquée. Le coup de rabot est moins subtil, mais plus efficace.

M. François Marc, rapporteur général. - Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement à l'article d'équilibre, les efforts importants consentis par les ministères compensent non seulement les nouvelles dépenses décidées par le Gouvernement, mais également une partie de l'évolution défavorable des recettes, ce qui fait la preuve du sérieux budgétaire du Gouvernement et de la majorité.

M. Francis Delattre. - Ne sourions pas.

M. François Marc, rapporteur général. - Enfin, le montant d'amortissement de la dette à moyen et long termes pour 2014 a été réduit d'un milliard d'euros, afin de tenir compte des rachats effectués cet automne sur des titres arrivant à échéance en 2014. Les émissions de dette à moyen et long terme ont été réduites à due concurrence.

Compte tenu du stade de la navette auquel nous sommes et de l'équilibre global du texte voté par l'Assemblée nationale, je vous propose d'adopter le projet de loi de finances pour 2014 sans modification.

M. Philippe Marini, président. - L'an dernier, dans une configuration voisine, nous avions voté une motion pour abréger la nouvelle lecture, en dépit du plaisir que nous procure toujours la procédure budgétaire. Quel est votre pronostic ? Cela se passera-t-il pareillement cette année, ou bien nous faudra-t-il égrener l'un après l'autre les différents articles ?

M. François Marc, rapporteur général. - Le rapporteur général rapporte, les groupes déterminent leur stratégie ; je ne connais pas les décisions des uns et des autres, mais il se pourrait que l'issue du débat en séance publique soit identique.

M. Philippe Marini, président. - La décision sera prise en séance, mais il n'y a pas d'appétit particulier pour une discussion in extenso des articles.

M. Aymeri de Montesquiou. - Et pourtant...

M. Francis Delattre. - Ces 82,6 milliards d'euros correspondent bien au montant du déficit de l'État ?

M. François Marc, rapporteur général. - Oui.

M. Richard Yung. - Il sera en réduction de 10 millions d'euros ?

M. François Marc, rapporteur général. - C'est l'impact, sur le déficit, de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble du projet de loi de finances pour 2014.

Loi de finances pour 2014 - Examen d'une motion en nouvelle lecture

Au cours d'une seconde réunion tenue à la suspension de séance de l'après midi, la commission a procédé à l'examen de la motion n° I-7 de Mme Marie-France Beaufils et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable à l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2014

M. Philippe Marini, président. - La commission doit se prononcer sur une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2014, dont nous sommes saisis en nouvelle lecture.

Mme Marie-France Beaufils. - Mon groupe est l'auteur de cette motion préalable, nous présenterons notre argumentaire en séance publique.

M . François Marc, rapporteur général. - Si je me fais guère d'illusion sur les chances pour le Sénat de modifier la loi de finances pour 2014, compte tenu du manque de majorité pour le voter, je ne partage guère la motivation de cette question préalable, qui remet en cause ce projet de loi ; avis défavorable.

M. Philippe Marini, président. - Nous allons voter.

La commission procède au vote.

M. Philippe Marini, président. - Egalité des voix !

M. François Marc, rapporteur général. - La tradition me semble que l'absence d'adoption vaut rejet : si les « pour » ne l'emportent pas, le texte n'est pas adopté. Ici, l'avis n'est pas favorable.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter la motion tendant à opposer, en nouvelle lecture, la question préalable au projet de loi de finances pour 2014.

Mercredi 18 décembre 2013

- Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente -

Loi de finances rectificative pour 2013 - Examen du rapport en nouvelle lecture

Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues, nous allons examiner en deuxième lecture le projet de loi de finances rectificative pour 2013. Monsieur le rapporteur général, nous allons entendre votre rapport sur un texte voté cette nuit et qui nous a été transmis officiellement il y a seulement quelques minutes.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous nous livrons aujourd'hui, pour ce qui concerne notre réunion de commission, à un exercice de même nature que celui qui nous a réunis hier au sujet du projet de loi de finances pour 2014.

Je rappellerai d'abord que, là aussi, la commission mixte paritaire réunie ce lundi afin d'élaborer un texte commun sur ce projet de loi de finances rectificative a échoué. C'est donc sur la base de son texte de première lecture, comportant 93 articles, que l'Assemblée nationale a statué en nouvelle lecture dans la nuit.

Je ne vais pas reprendre de manière détaillée les considérations juridiques que je vous avais exposées hier : je me contenterai de vous rappeler que l'Assemblée nationale ne pourrait reprendre aucun amendement voté par le Sénat si nous devions ensuite rejeter le texte et que, compte tenu des positions exprimées en première lecture, les chances de voir le Sénat adopter un texte tout à l'heure sont à peu près nulles.

L'Assemblée nationale a adopté 69 amendements, modifiant son texte sur 35 articles. 13 amendements adoptés par le Sénat, portant sur 13 articles, ont été repris. Malheureusement, les articles additionnels que nous avions insérés et qui auraient été susceptibles de recueillir son accord devront attendre un prochain véhicule législatif, puisqu'il n'y a pas la « séance de rattrapage » que pouvait constituer le collectif pour les articles additionnels adoptés par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances.

Après cette introduction, je vais vous indiquer les principales modifications apportées par l'Assemblée nationale, en vous précisant par avance que celles-ci n'ont pas l'ampleur, compte tenu notamment de la nature, souvent technique, des articles du collectif, des modifications auxquelles elle avait procédé en nouvelle lecture du projet de loi de finances.

Les principaux amendements reprenant des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture sont les suivants :

- à l'article 7 bis, relatif au renforcement des obligations de déclaration aux services fiscaux en matière d'assurance-vie, l'Assemblée nationale a adopté un amendement excluant les contrats dont la valeur est inférieure à 7 500 euros du champ des obligations annuelles de déclaration des assureurs. Il s'agit, vous vous en souvenez sans doute, d'une disposition que le Sénat avait adopté à l'initiative de notre commission ;

- à l'article 7 quinquies, portant sur des aménagements du régime juridique et du régime fiscal des plans d'épargne en actions (PEA), l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant le plafonnement des plus-values afférentes à des titres non cotés réalisées sur un PEA lorsque ces titres sont détenus moins de cinq ans. Sans être parfaitement identique, cette disposition reprend un amendement adopté à l'initiative de notre collègue Michèle André et du groupe socialiste, qui reprenait lui-même un amendement que je vous avais soumis mais qui n'avait pas été adopté en commission ;

- à l'article 12 ter, concernant l'évolution du régime fiscal des paris hippiques, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à fixer les modalités, notamment le régime fiscal, selon lesquelles les opérations de pari mutuel urbain sont autorisées en Nouvelle-Calédonie. Le Sénat avait adopté cette disposition à l'initiative de Michèle André et des membres du groupe socialiste ;

- enfin, à l'article 17, relatif à la mise en oeuvre des mesures fiscales du « plan bois », l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques visant à étendre aux groupements forestiers le régime de défiscalisation qui accompagne la détention d'un compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA). Cette disposition avait été adoptée, à l'initiative des groupes socialiste et UMP du Sénat. On notera que dans son amendement, le Gouvernement a élargi ce régime aux sociétés d'épargne forestière, dans un souci d'équité.

J'en viens maintenant aux autres principales modifications du texte adoptées par l'Assemblée nationale, qui ne correspondent pas à des initiatives que nous avions prises en première lecture :

- à l'article 7 quater, modifiant les conditions permettant l'ouverture ou la conservation d'un livret d'épargne populaire (LEP), l'Assemblée nationale a retenu, pour conditionner le droit à l'ouverture d'un livret, un seuil de revenu fiscal de référence correspondant aux plafonds d'exonération de la taxe d'habitation, affectés d'un coefficient multiplicateur de 1,8, d'une part, et prévu une phase de transition jusqu'en 2017, au cours de laquelle les épargnants qui détiennent un LEP fin 2013 peuvent conserver le bénéfice de leur compte sur livret, même s'ils n'en remplissent plus les conditions d'éligibilité. Il s'agit ainsi d'une solution de compromis entre le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, qui élargissait de manière très importante les critères d'éligibilité au LEP, et notre position, qui privilégiait le statu quo.

A l'article 18 quinquies, aménageant le dispositif de plafonnement de la déductibilité des charges financières pour la gestion de stocks, qui répond notamment à la situation particulière des maisons de champagne, dont nous avions longuement débattu au Sénat, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à mieux encadrer le bénéfice du dispositif. L'exemption serait ainsi limitée aux seules charges financières afférentes au financement de stockage de produits, lorsque ces derniers font l'objet d'une obligation réglementaire de conservation avant commercialisation.

A l'article 21 bis, qui créé une taxe sur la revente de fréquences hertziennes obtenues gratuitement, reprenant ainsi un amendement voté par le Sénat dans le projet de loi de finances pour 2014, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs ajustements :

- d'une part, elle a substitué à la réduction d'un million d'euros du montant de la taxe due une exonération de taxe lorsque le montant des cessions, apports ou échanges de titre est inférieur à 10 millions d'euros ;

- d'autre part, elle a prévu que les échanges ou cessions issus des sociétés d'un même groupe au sens de l'intégration fiscale ne seront pas assujettis.

A l'article 22, portant sur des mesures fiscales relatives aux collectivités territoriales, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs ajustements. En particulier, elle a adopté un amendement permettant de majorer, à titre dérogatoire, lorsqu'un groupement de communes ou un syndicat mixte gère ou créé une zone d'activités économiques, les reversements conventionnels de fiscalité entre un groupement et ses communes membres ou entre communes membres d'un même groupement, lorsque de tels transferts de ressources fiscales existaient avant la réforme de la taxe professionnelle et procuraient un rendement nettement supérieur à celui résultant du nouveau panier recettes fiscales professionnelles perçu à compter du 1er janvier 2011. Je signale ce point car il me semble répondre, dans l'esprit, à la préoccupation qu'avait exprimée plusieurs de nos collègues, parmi lesquels André Ferrand, Charles Guené, Jean-Paul Emorine, Francis Delattre et Philippe Dallier, à travers un amendement qui avait été retiré en séance. Ce dispositif un peu complexe leur donne donc en partie satisfaction.

M. Jean Germain. - C'est pour cela qu'ils soutiendront probablement une question préalable sur ce projet de loi, tout à l'heure...

M. François Marc, rapporteur général. - A l'article 26, portant sur l'évolution de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à limiter à 5 % par an l'indexation sur la hausse de la contribution unitaire pour l'évolution du plafond de CSPE par site de consommation. Il s'agit d'une solution de compromis entre la proposition initiale de l'Assemblée nationale, consistant à faire évoluer ce plafond en fonction de l'évolution de la CSPE elle-même, et celle que le Sénat avait retenue en première lecture, à l'initiative de plusieurs groupes, qui maintenait une évolution de ce plafond en fonction de l'inflation.

Enfin, à l'article 27, concernant la réforme de la taxe d'apprentissage, l'Assemblée nationale a inséré une clause de garantie pour les régions, afin de leur assurer un produit plancher correspondant au produit qu'elles auraient perçu en 2015 avec les ressources actuelles, d'une part, et demandé au Gouvernement la remise au Parlement, avant la discussion du projet de loi de finances pour 2017, d'un rapport sur la qualité et la fiabilité des circuits de collecte de la taxe d'apprentissage.

A l'issue de cette présentation, compte tenu du stade de la navette auquel nous sommes parvenus et de l'équilibre global du texte voté par l'Assemblée nationale, qui me semble satisfaisant, je vous propose d'adopter le projet de loi de finances rectificative pour 2013 sans modification.

M. Philippe Dallier. - Au sujet de la taxe d'apprentissage, savez-vous pourquoi les députés ont introduit un plancher pour les ressources revenant aux régions, dont on se demande comment elles pourraient diminuer ?

M. François Marc, rapporteur général. - Notre rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », François Patriat, qui connaît bien la situation des régions, devrait pouvoir nous apporter un éclairage.

M. François Patriat. - En premier lieu, les régions ne collecteront pas la taxe d'apprentissage. Elles participeront simplement, aux côtés de l'Etat et des branches professionnelles concernées, à la répartition de la part de cette taxe qui ne sera pas directement affectée par les entreprises redevables elles-mêmes.

Ensuite, la réforme portée par l'article 27 du projet de loi de finances rectificative fait disparaître la contribution au développement de l'apprentissage (CDA), dont le produit, estimé à 749 millions d'euros pour 2012, allait aux régions. La CDA est plus précisément absorbée par la taxe d'apprentissage elle-même, dont une fraction sera désormais reversée aux régions. On nous dit qu'il s'agira d'une ressource plus dynamique mais, à ce jour, nous n'avons pas de véritable visibilité. C'est ce qui justifie l'instauration d'un tel plancher pour la part affectée.

Un dernier mot pour dire que la réforme va bien dans le sens de la simplification et de l'efficacité. Ainsi, la collecte sera réalisée demain par une quarantaine d'organismes agréés de collecte de la taxe d'apprentissage (OCTA), contre près de 150 organismes actuellement. S'agissant de la répartition, les régions sont les mieux à même de déterminer les besoins réels sur leur territoire et d'assurer que les centres de formation d'apprentis (CFA) interprofessionnels disposent d'un minimum de moyens.

Mme Michèle André, présidente. - Mes chers collègues, je vous propose que nous nous prononcions à présent sur ce projet de loi de finances rectificative. Je vous rappelle que le rapporteur général préconise de proposer au Sénat son adoption conforme.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2013.

Déclaration de TVA normalisée - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission procède, en application de l'article 73 octies du Règlement du Sénat, à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne contenue dans le rapport n° 206 (2013 2014) de M. Yannick Botrel, adoptée par la commission des affaires européennes, portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne une déclaration de TVA normalisée (COM (2013) 721).

M. François Marc. - A l'initiative de notre collègue Yannick Botrel, la commission des affaires européennes a adopté, le 3 décembre dernier, une proposition de résolution européenne relative à la proposition de directive tendant à rendre obligatoire, pour l'ensemble des Etats membres et de leurs entreprises, une déclaration normalisée de TVA.

La proposition de la Commission européenne consiste à substituer une déclaration normalisée, applicable dans tous les Etats membres, aux déclarations nationales. Elle s'accompagne du souci de s'assurer que toutes les entreprises de l'Union européenne fournissent les mêmes informations de base dans les mêmes délais.

Cette initiative de la Commission européenne s'inscrit dans un contexte marqué par un intérêt fort et renouvelé à l'égard de la TVA au sein de l'Union européenne. Permettez-moi d'en rappeler brièvement les principales étapes. Le 1er décembre 2010, la Commission a adopté un Livre vert sur l'avenir de la TVA. Ce document a été suivi, le 6 décembre 2012, par une communication.

A cette occasion, la Commission européenne a dégagé les principales lignes directrices pouvant inspirer, selon elle, une évolution du système de TVA au sein de l'Union européenne. Il en ressort trois caractéristiques essentielles pour le futur système de TVA : la simplicité, l'efficacité et la robustesse (c'est-à-dire la nécessité de s'appuyer sur un système le plus imperméable possible à la fraude).

La proposition de la Commission européenne relative à une déclaration normalisée de TVA est censée renvoyer à cette logique.

La Commission européenne souhaite en effet apporter une réponse à la complexité des opérations de déclaration de la TVA à travers les pays de l'Union européenne.

Du point de vue de l'entreprise, l'instauration d'une déclaration normalisée de TVA vise à lutter contre l'augmentation des charges administratives, contribuer à la précision des déclarations de TVA, favoriser le respect des délais de dépôt et lever les entraves aux échanges transfrontières.

La mesure est également sous-tendue par un objectif de rendement budgétaire. La Commission européenne rappelle qu'« étant donné que la TVA représente environ 21 % des recettes fiscales nationales, et que 12 % des recettes de TVA ne sont jamais perçues, un système de TVA plus étanche à la fraude est nécessaire ». Selon la Commission européenne, une déclaration normalisée de TVA peut contribuer à l'objectif ainsi fixé, dans la mesure où « l'échange d'informations en temps opportun entre les Etats membres est un élément clé pour réduire la fraude et améliorer le respect des règles ».

Dans ces conditions, quels sont les objectifs poursuivis par la proposition de la Commission européenne ?

Il s'agit, tout d'abord, de permettre à toutes les entreprises de fournir des informations normalisées à chaque Etat dans un format commun, afin que les données de la déclaration de TVA soient identiques pour l'ensemble des Etats membres. Au total, la déclaration comporterait vingt-six champs d'informations, dont seulement cinq seraient obligatoires. Les Etats membres pourraient dispenser les entreprises des vingt-et-un autres.

La périodicité des déclarations serait uniformisée et le paiement de la TVA interviendrait à l'échéance de dépôt de la déclaration de TVA, ce qui signifie que le paiement par acompte serait supprimé.

Les délais de dépôt seraient harmonisés.

Les procédures de correction des déclarations de TVA seraient identiques.

Enfin, une norme commune de transmission électronique des déclarations de TVA serait mise en oeuvre au niveau communautaire.

Quelle analyse peut-on faire de cette proposition de directive ?

Nous ne pouvons que souscrire à la volonté exprimée par la Commission européenne de simplifier les démarches des entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises (PME) et les très petites entreprises (TPE). Cet objectif est d'ailleurs partagé par le Gouvernement qui a annoncé, le 17 juillet 2013, un « choc de simplification » qui porte notamment sur le régime de TVA.

Toutefois, alors que ce « choc de simplification » prévoit un assouplissement en faveur du paiement par acompte dans le cadre du régime simplifié, la proposition de directive aurait pour conséquence, si elle entrait en application, de supprimer cette souplesse, le paiement par acompte devenant purement et simplement impossible.

Ainsi, alors que la proposition se fixe pour objectif de simplifier les démarches de déclaration de TVA, elle introduit dans ce mécanisme de nouveaux facteurs de rigidité, par rapport à notre législation nationale.

Les Etats membres perdraient la faculté d'autoriser une autre date de paiement que celle établie par la règle générale selon laquelle le paiement de la TVA intervient au moment du dépôt de la déclaration. Ainsi, en pratique, la déclaration normalisée paraît mal adaptée à la situation des petites entreprises soumises à un régime simplifié d'imposition : elle pourrait au contraire se traduire par un alourdissement des charges administratives.

Parmi les objectifs poursuivis, la Commission européenne se fixe également celui du rendement grâce à des moyens plus efficaces de lutte contre la fraude à la TVA. Là encore, on ne peut que souscrire à l'objectif assigné. Pour autant, le dispositif proposé par la Commission européenne n'offre pas toutes les garanties nécessaires à une lutte plus efficace contre la fraude à la TVA et pourrait même ouvrir de nouvelles brèches. En effet, en France, la déclaration de TVA telle qu'elle existe aujourd'hui contient plus de vingt-six champs à renseigner, dont la définition est souvent plus précise que celle choisie par la Commission européenne.

La déclaration normalisée de TVA imaginée par la Commission européenne risque donc de se traduire par une perte d'information préjudiciable à l'action des services fiscaux nationaux. La conséquence pourrait en être une moindre efficacité dans la lutte contre la fraude, qui représente pourtant un objectif majeur de l'Etat.

Dans ces conditions, il me parait souhaitable de rejoindre la position exprimée il y a quelques jours par nos collègues de la commission des affaires européennes. Alors que le principe de subsidiarité suppose, pour s'appliquer, que l'intervention de l'Union apporte une plus-value indiscutable, cette plus-value est en l'espèce pour le moins incertaine : l'harmonisation reste limitée, la capacité d'adaptation aux situations nationales se trouve réduite, le contrôle risque d'être rendu plus difficile dans un domaine où la fraude est importante et enfin, la situation spécifique des petites entreprises n'est pas suffisamment prise en compte.

Aussi, je vous propose d'adopter sans modification la proposition de résolution européenne relative à la proposition de directive tendant à rendre obligatoire pour l'ensemble des Etats membres et de leurs entreprises une déclaration normalisée de TVA.

Mme Michèle André. - A l'origine de la proposition de résolution européenne, notre collègue Yannick Botrel souhaite probablement apporter son point de vue sur cette analyse.

M. Yannick Botrel. - Comme vous l'avez compris mes chers collègues, le sujet est extrêmement technique et j'aurai peu à ajouter sur le fond de la présentation qui vient de nous être faite. Je voudrais simplement relever deux points.

D'une part, je veux rappeler qu'historiquement la TVA est une création française qui remonte à 1954 et dont nous pouvons être fiers, puisqu'elle a été ensuite introduite chez la plupart de nos partenaires. Aujourd'hui, à l'échelle de l'Union européenne, le niveau des taux reste encore à harmoniser même s'il est déjà encadré. D'autre part, sur le fond, la TVA est une compétence partagée entre l'Union et les Etats membres. Elle relève donc du principe de subsidiarité lorsque la Commission européenne souhaite intervenir dans ce champ. C'est l'Allemagne, qui, la première, a saisi la Commission européenne sur la question de la subsidiarité s'agissant de la déclaration normalisée de TVA. Nous sommes désormais dans le cadre de cette procédure.

La proposition qui nous est soumise n'est pas de nature à améliorer la situation : le caractère restreint des champs de la déclaration induit un risque accru de fraude, l'harmonisation reste incomplète et la situation des petites entreprises n'est pas prise en compte.

La proposition de résolution européenne est adoptée sans modification.

Loi de finances rectificative pour 2013 - Examen d'une motion en nouvelle lecture

Au cours d'une seconde réunion tenue à la suspension de séance de l'après midi, la commission a procédé à l'examen de la motion n°1 de Mme Marie-France Beaufils et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable à l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2013.

M. Jean-Claude Frécon, président. - La commission doit se prononcer sur une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 2013, dont nous sommes saisis en nouvelle lecture.

M. Éric Bocquet. - Mon groupe est l'auteur de cette motion préalable, nous présenterons notre argumentaire en séance publique. Il n'y a pas besoin de faire de longs discours. La motion reprend des motivations identiques à celles qui ont été présentées hier dans le cadre de l'examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2014.

M . François Marc, rapporteur général. - J'émets un avis défavorable : je ne partage pas les motivations de cette question préalable, qui remet en cause ce projet de loi ; en particulier, j'estime que les droits du Parlement n'ont pas été bafoués en première lecture.

M. Jean-Claude Frécon, président. - Nous allons voter.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter la motion tendant à opposer, en nouvelle lecture, la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 2013.