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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 2 décembre 2014

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05

Protection de l'enfant - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. François Pillet sur la proposition de loi n° 799 (20013-2014) relative à la protection de l'enfant.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a consacré beaucoup de réflexion et d'énergie à ce texte, et je lui donne sans plus tarder la parole.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La protection de l'enfant est un sujet sensible, qui a fait l'objet de nombreux travaux. Mon rapport écrit les rappellera et présentera synthétiquement ce qu'est la protection de l'enfant dans notre droit.

Cette proposition de loi, qui fait suite au rapport d'information, très complet présenté par Mmes Dini et Meunier au nom de la commission des affaires sociales, s'est beaucoup nourrie de ce rapport, mais comporte également un certain nombre de dispositions qui ne sont pas passées par son filtre : ce sont celles sur lesquelles j'aurai le plus d'observations à faire.

S'il est une chose qui ressort de mes auditions, c'est la qualité unanimement reconnue de la loi de 2007. Sept ans après, ainsi que le relèvent les auteures du rapport d'information, il ne s'agit que d'apporter quelques aménagements à cette excellente loi, qui le serait davantage encore n'étaient les insuffisances, constatées dans la mise en oeuvre, sur le terrain, de certaines de ses dispositions - je pense en particulier à celles relatives au projet pour l'enfant.

Sur ce texte, clairement régi par le principe de l'intérêt supérieur de l'enfant, notre commission des lois s'est saisie pour avis des dispositions relatives à la sécurisation du parcours de l'enfant placé, de celles qui visent à adapter le statut de l'enfant placé sur le long terme et de celles qui prévoient des sanctions, civiles ou pénales, à l'encontre des parents fautifs.

Je vous proposerai de passer sans tarder à l'examen de mes amendements, qui visent à mieux articuler les compétences respectives du juge et de l'aide sociale à l'enfance (Ase), dans le respect du domaine d'intervention de chacun ; à préserver des principes civils essentiels un peu bousculés par certains articles de ce texte ; à rétablir des garanties manquantes dans la refonte de la procédure de déclaration judiciaire d'abandon ; à tirer les conséquences de la censure du Conseil constitutionnel sur la qualification d'inceste, que cette proposition de loi s'attache à prendre en compte.

Seuls les titres II et III de ce texte relèvent du champ de compétence de notre commission, qui n'est donc pas saisie du titre I, relatif à la gouvernance, lequel ne pose d'ailleurs pas de problème particulier.

M. Jean-Pierre Sueur. - Personne ne peut être contre la création d'un conseil national de la protection de l'enfance.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - À condition qu'il ne se surajoute pas aux institutions existantes...

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 6

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 1 à l'article 6, relatif aux actes usuels de l'autorité parentale, vise à clarifier le fait que le pouvoir d'accomplir les actes usuels de l'autorité parentale est remis au service auquel l'enfant a été confié, la famille d'accueil, salariée par lui, agissant sous ses ordres. Il prévoit ainsi que le « projet pour l'enfant » définira les actes usuels importants pour lesquels la famille d'accueil devra obligatoirement recueillir l'accord du commettant, les autres, soit ceux qu'elle peut accomplir sans formalité préalable, faisant l'objet d'une liste indicative. Nos auditions nous ont appris qu'il est des actes usuels, comme une coupe de cheveux, qui peuvent provoquer des dissensions entre la famille d'accueil et la famille d'origine, si bien que les services du département sont constamment saisis pour des actes qui peuvent sembler tout simples. Le « projet pour l'enfant » et le contrat d'accueil mentionneront en outre les modalités selon lesquelles les parents seront tenus informés de l'exercice des actes usuels.

M. Jean-Pierre Sueur. - La rédaction initiale de l'article est plus large, elle prévoit que le projet pour l'enfant définit les modalités selon lesquelles les actes usuels sont exercés. Ce que nous propose, en somme, le rapporteur, c'est de dresser une liste à deux colonnes, l'une récapitulant ceux de ces actes qui exigent un accord préalable du commettant, l'autre ceux qui sont laissés à la libre appréciation de la famille d'accueil. Mais ces actes usuels peuvent, au cours d'une journée, être très nombreux - une coupe de cheveux, une visite chez le médecin, mais aussi l'organisation des repas, de la toilette... - et je crains que l'amendement ne complique un peu les choses.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - J'indique que cet amendement a recueilli l'accord de Mme Meunier, et devrait être repris par la commission des affaires sociales. Les familles d'accueil, nos auditions nous l'ont montré, voudraient savoir ce qu'elles peuvent faire librement. Or, il est impossible d'en dresser une liste énumérative. D'où cette solution intermédiaire, qui consiste à dresser la liste des actes qui réclament l'accord du commettant et de mentionner, à titre d'exemple, quelques-uns de ceux pour lesquels ils n'ont pas à rechercher cet accord.

M. François Zocchetto. - Je comprends l'intérêt pédagogique qu'il peut y avoir à illustrer ce que sont ces actes de la vie courante qui n'exigent pas de formalité préalable, mais je partage l'avis de Jean-Pierre Sueur. Est-ce bien à la loi d'introduire de telles précisions ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La loi ne fait que poser le principe. C'est le projet pour l'enfant qui précise.

M. François Zocchetto. - Mais prévoir, dans la loi, que sera dressée une liste indicative d'acte usuels que la famille d'accueil pourra accomplir de son propre chef me paraît aller un peu loin. D'autant que sans mésestimer les difficultés de certaines situations, il me semble c'est là quelque chose que la famille d'accueil devrait naturellement connaître. Je crains que l'on ne la pousse ainsi à s'en tenir aux seuls actes énumérés sur la liste.

M. Jean-Jacques Hyest. - La rédaction actuelle de l'article est très large. Il me semble intelligent d'inverser la logique, en dressant la liste des actes qui doivent recueillir un consentement préalable, ce qui signifie, a contrario, que tous les autres peuvent être accomplis sans autorisation. C'est une manière de marquer les actes importants, comparables à ceux qui doivent, entre deux parents séparés, faire l'objet d'un accord. Ma seule réserve : la mention « à titre indicatif » est-elle bien nécessaire ?

M. Jacques Bigot. - J'ai une autre réserve sur la rédaction. Alors que le texte initial vise l'enfant « accueilli par une personne physique ou morale autre que son ou ses parents », la formulation de votre amendement me semble plus restrictive. Elle ne vise que l'enfant accueilli par une personne physique ou morale « pour le compte du service d'action éducative » : ce n'est pas toujours le cas.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Il n'y a pas, dans ce cas, de « projet pour l'enfant ».

M. Philippe Bas, président. - Cet article 6 est indissociable de l'article 5, qui vient préciser, parce que son application a connu un certain nombre d'errements, une disposition déjà inscrite à l'article L. 223-1 du code de l'action sociale, rendant le projet pour l'enfant obligatoire. On peut certes se demander si le « projet pour l'enfant » constituait un droit fondamental méritant l'intervention du législateur, et la question vaut du même coup pour les précisions ici apportées, mais tout cela forme un tout : autant aller au bout de la démarche.

Je suis d'accord avec le président Hyest : dès lors que l'on écrit que le « projet pour l'enfant » « mentionne une liste d'actes usuels courant que la personne qui accueille l'enfant peut accomplir sans formalités préalables », il est inutile d'ajouter que c'est « à titre indicatif » : le verbe mentionner l'emporte dans sa définition même.

En tout état de cause, la question qui nous est ici posée est la suivante : faut-il préciser ce qu'il faut comprendre par les « modalités » d'exercice des actes usuels de l'autorité parentale, en dressant la liste de ceux qui requièrent un accord préalable parce qu'on estime qu'ils sont plus importants que les autres ?

M. Philippe Kaltenbach. - Je suis d'accord sur l'idée d'inverser la logique ; cela me semble plus simple. Je suggère, cependant, de supprimer la dernière phrase du premier alinéa, qui n'apporte que confusion. À quoi bon mentionner une liste d'actes usuels courant ne requérant pas d'accord préalable, dès lors qu'est établie une liste de ceux qui le requièrent ?

M. Jean-René Lecerf. - Les départements vont tendre à privilégier, pour des raisons tant financières que d'intérêt général, les assistants familiaux plutôt que les structures collectives. Ces assistants auront besoin d'indications précises sur ce qu'ils peuvent faire ou pas. Il ne me paraît donc pas inopportun de distinguer entre les actes usuels qui peuvent être accomplis sans autorisation, et ceux qui sont trop importants pour ne pas exiger l'accord du service compétent.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - C'est d'ailleurs une demande exprès des services, vers lesquels les familles d'accueil ont tendance à se tourner pour tous les actes usuels. Il s'agit de faciliter les choses aux uns comme aux autres. J'ajoute que le « projet pour l'enfant » doit être personnalisé. La liste des actes usuels réclamant un accord ne sera pas la même dans tous les projets.

M. Philippe Bas, président. - C'est un amendement pragmatique, qui part d'une réalité constatée. Il s'agit de faciliter la vie des familles d'accueil, qui n'osent plus bouger le petit doigt. On leur donne, par ce biais, des indications précises.

L'amendement n° 1 est adopté.

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, vice-président -

Article 8

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'article 8 prévoit qu'au terme de trois années de placement de l'enfant, l'Ase ne peut décider de modifier les conditions de sa prise en charge qu'après avis de l'autorité judiciaire qui a pris la mesure. C'est une procédure bien lourde que d'organiser une audience, avec convocation des personnes à entendre, pour ne rendre, de surcroît qu'un avis. Les juges pour enfants que nous avons entendus nous ont fait observer qu'elle est, de surcroît, bien inhabituelle : l'autorité judiciaire ne rend pas des avis, elle tranche. Sur la suggestion des magistrats praticiens, donc, et en accord avec la commission des affaires sociales, mon amendement n° 2 prévoit que le juge est simplement informé. On conserve ainsi, malgré tout, un éclairage judiciaire.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 10

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - À l'inverse des précédents, mon amendement n° 3 défend une position qui ne sera sans doute pas celle de la rapporteure de la commission des affaires sociales. Sur la consultation des dossiers, administratifs et judiciaires, on est arrivés à un équilibre. La communication de certains des éléments de ces dossiers peut avoir une incidence néfaste pour l'enfant. J'ajoute que s'agissant du dossier administratif, on peut toujours recourir à la commission d'accès aux dossiers administratifs (Cada). Quant au dossier judiciaire, l'avocat y a accès dans sa totalité : les parents peuvent passer par son truchement, mais il reste un filtre, car il peut juger bon de ne pas communiquer aux parents le témoignage de leur enfant mettant en cause l'un ou l'autre. Laisser les parents accéder au dossier sans aucun filtre me paraît dangereux, et contraire à l'objectif poursuivi.

Les auteurs de la proposition de loi le comprennent d'ailleurs parfaitement, puisqu'ils ont prévu de permettre à l'administration d'écarter les pièces se rapportant à des faits susceptibles de recouvrir une qualification pénale. Mais il est des comportements de parents maltraitants qui ne relèvent pas forcément du pénal - inconduite notoire, alcoolisme, carence éducatives... La communication aux parents de l'existence de tels signalements par un tiers, éducateur ou autre, pourrait porter préjudice à ces derniers.

Telles sont les raisons pour lesquelles je vous propose de supprimer cet article, qui vient bouleverser un équilibre satisfaisant.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette position me semble sage. Communiquer un signalement fait par un travailleur social pourrait être préjudiciable.

M. Jacques Bigot. - Je comprends l'amendement mais l'article 10 avait le mérite de mentionner dans le code de l'action sociale la possibilité de recourir à la Cada.

M. Jean-Jacques Hyest. - On ne va pas réintroduire, chaque fois que l'on vote une loi, des dispositions qui existent déjà dans une autre.

M. Jacques Bigot. - Il y a tellement de lois que personne ne s'y retrouve.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Je fais observer que dès lors qu'une procédure est dérogatoire, comme celle qu'introduit l'article, elle échappe à la Cada.

L'amendement n° 3 est adopté.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

Article 11

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'article 11 modifie le statut du tiers beau-parent qu'il place, s'agissant des relations qu'il peut nouer avec l'enfant, sur le même plan que les grands-parents. Il ouvre, ce faisant, sur un débat beaucoup plus général, celui du statut du tiers vis-à-vis de l'enfant, qui ne saurait être traité au détour de ce texte, mais devrait l'être dans le cadre du texte relatif à l'autorité parentale, dont notre assemblée est saisie. D'où mon amendement n° 4, qui vise à supprimer ces dispositions, dont j'ajoute qu'elles reviennent sur le statut du tiers beau-parent traité dans la loi relative au mariage des personnes de même sexe, en en donnant une définition beaucoup moins précise, qui pourrait valoir pour un simple colocataire ou un ami de la famille.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Je vous proposerai également la suppression des alinéas 4 et 5 de l'article, dont l'objet est déjà satisfait par le droit en vigueur puisque la Cour de cassation, dans un arrêt du 9 juin 2010, a jugé que le juge des enfants est seul compétent, en cas de placement, pour statuer sur les modalités des relations de l'enfant avec les tiers. Qui plus est, la rédaction pose problème, puisqu'elle étendrait cette compétence au cas où l'enfant est maintenu aux côtés de ses parents. Or, les parents jouissant, dans un tel cas, de toutes les prérogatives de l'autorité parentale, décident seuls de qui fréquente l'enfant. J'ajoute que conférer cette compétence au juge des enfants serait empiéter sur les prérogatives du juge aux affaires familiales, compétent en matière d'autorité parentale, pour répartir les droits entre les parents et vis-à-vis des tiers. Le juge aux affaires familiales intervient sur le temps long, tandis que le juge pour enfant intervient sur le temps court, dans les situations de difficultés ponctuelles.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La procédure définie aux alinéas 6 et 7 de l'article 11 vise à éviter qu'un enfant puisse voir son placement renouvelé d'année en année sans que jamais ne lui soit offerte de solution pérenne. Elle fixe à cette fin une durée maximale de placement, et fait obligation au juge des enfants de prononcer, à son issue, une mesure définitive. Or, il n'en a pas le pouvoir : mieux vaut laisser aux services sociaux le soin d'élaborer une solution définitive et d'en apprécier l'opportunité. Tel est l'objet de mon amendement n° 6, qui fait obligation au service auquel l'enfant est confié d'examiner, après une durée de placement fixée par décret, d'envisager une solution pérenne, et d'en informer le juge. C'est rendre à l'Ase sa responsabilité première.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 12

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Le titre III a trait, pour l'essentiel, à l'adoption, qui, dans l'esprit des auteurs de la proposition de loi, participe à la protection de l'enfance. Dans sa rédaction actuelle, l'article 12 rend l'adoption simple quasi irrévocable pendant la minorité de l'adopté. Or, l'adoption simple se caractérise par le maintien des liens de l'enfant avec la famille d'origine, que l'on ne saurait, dès lors, priver de la possibilité de saisir le juge d'une demande de révocation. De même, il n'est pas sûr qu'interdire à l'adoptant de demander la révocation soit de l'intérêt de l'enfant : ce serait lui imposer un lien de filiation adoptive avec une personne qui souhaite rompre ce lien.

Alors que cette disposition vise, dans l'esprit des auteurs de la proposition de loi, à favoriser l'adoption simple, je crains qu'elle ne se solde par un résultat contraire : en rendant l'adoption simple quasi irrévocable, on risque de dissuader les candidats à l'adoption de se lancer dans un tel projet, comme les parents d'origine d'accepter l'adoption de leur enfant
- les professionnels de terrain ne nous ont d'ailleurs pas dit autre chose. Le rapport d'information a clairement montré que le problème de l'adoption simple ne tient pas à son organisation législative ou réglementaire, mais bien plutôt au fait qu'elle n'est pas entrée dans les moeurs : il préconise d'y sensibiliser les travailleurs sociaux, de repérer les familles dont les enfants pourraient en bénéficier et de sélectionner les candidats susceptibles de s'engager.

Je veux bien que l'on apporte quelques retouches à l'adoption, mais en bouleverser l'équilibre, en rendant, comme le veut cette proposition de loi, l'adoption plénière révocable tandis que l'adoption simple ne le serait plus me semble pour le moins paradoxal.

M. Philippe Bas, président. - Le texte traite de la prise en charge de la maltraitance. Derrière les demandes en révocation de l'adoption simple, on retrouve souvent des situations où à la suite d'une séparation, les liens de l'enfant avec le père s'étant distendus, celui-ci accepte, lorsque la mère vit à nouveau en couple, que le beau-père assume, via l'adoption simple, la charge de l'enfant. Mais si un jour, le couple se défait, l'ex beau-père ne prenant plus en charge le destin de l'enfant, la révocation a son utilité. L'interdire avant que l'enfant ait atteint sa majorité serait ignorer de telles réalités. Gardons-nous d'intervenir, sans avoir mené les études et la concertation que cela exigerait, sur un domaine qui déborde, au reste, la protection de l'enfance.

M. Philippe Kaltenbach. - S'agit-il simplement de porter de quinze à dix-huit ans l'âge avant lequel l'adoption simple ne peut être révoquée, ou bien le texte va-t-il plus loin ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Il va plus loin, en privant la famille de la possibilité qui lui est actuellement reconnue de demander la révocation de l'adoption simple, ce qui revient à maintenir celle-ci dans des situations où plus personne n'en veut. Où est l'intérêt de l'enfant ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Suivre les auteurs de la proposition de loi serait gommer toute distinction entre adoption simple et adoption plénière. Si l'on veut que le concept d'adoption simple subsiste, il faut suivre le rapporteur.

L'amendement n°15 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 16 est de repli, au cas où nous ne serions pas suivis sur le précédent : si l'on interdit à l'adoptant de demander la révocation, qu'on en laisse du moins la possibilité à la famille.

L'amendement de repli n°16 est adopté.

Article 14

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'article 14 vise à permettre à un enfant qui a fait l'objet d'une première adoption plénière d'être admis en qualité de pupille de l'État, pour faire l'objet d'une nouvelle adoption plénière. Cela revient à rendre l'adoption plénière révocable, en contradiction avec le principe d'irrévocabilité posé à l'article 359 du code civil depuis 1966. Et cela, pour répondre à une douzaine de cas problématiques, pas plus. Que l'on entende utiliser l'adoption pour mieux protéger l'enfant maltraité ou en danger, soit, mais n'allons pas, ce faisant, en bouleverser tout l'édifice. J'ajoute que la chancellerie, ainsi que nous l'a dit la garde des sceaux lors de nos discussions sur le problème de la filiation et du mariage, mène là-dessus une réflexion. Mieux vaut, de fait, privilégier une réflexion globale.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce texte comporte des dispositions très utiles, mais cet article pose un vrai problème. Il va mettre vent debout toutes les associations qui ont à s'occuper de l'adoption, car il met en cause le principe même de l'adoption plénière, qui noue un lien indéfectible entre l'enfant et ses parents adoptifs. L'adoption plénière fait de l'enfant votre enfant. Revenir là-dessus serait dissuader d'adopter.

M. Philippe Bas, président. - Il peut arriver, même si le cas est marginal, que des parents adoptants soient - pardon de l'expression, qui peut choquer - déçus de l'enfant qui leur a été confié, et l'abandonnent. Je suppose que cette disposition visait à permettre à un enfant dans cette situation d'être réadopté, en autorisant qu'il soit une deuxième fois déclaré pupille l'État, ce qui n'est pas possible aujourd'hui.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce serait aller vers un système d'adoption démonétisé. Il doit être clair que lorsque l'on adopte un enfant de manière plénière, il n'y a pas de retour en arrière. On ne peut pas se dire, au bout de quelque temps, que l'on est finalement « déçu ».

M. Jean-René Lecerf. - Le parent biologique peut être déçu aussi. Va-t-on l'autoriser de la même manière à faire une déclaration d'abandon ? Ceci pour dire que dans l'adoption plénière, les parents sont parents au même titre que des parents biologiques.

M. Philippe Bas, président. - Des enquêtes sur la maltraitance conduites par des chercheurs de l'Inserm font apparaître que dans les motivations de la violence, on trouve cette notion d'une déception causée par l'enfant, qui ne correspond pas à la représentation idéalisée que s'en faisaient les futurs parents. Il paraît difficile de mettre le doigt dans cet engrenage. Il y a là une question morale dont on ne saurait se détourner.

M. Jacques Bigot. - Je suis d'accord avec le rapporteur : ce n'est pas dans ce texte que l'on peut régler le problème. Malheureusement, si l'on peut contraindre des parents, qu'ils soient naturels ou adoptants, à assurer la subsistance d'un enfant, on ne pourra jamais les requérir d'avoir pour lui de l'affection. Mais la différence, c'est que l'enfant, dans le cas d'une adoption plénière, ne pourra pas bénéficier d'une adoption simple, alors que l'enfant naturel le pourra.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'adoption simple peut se surajouter à l'adoption plénière.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article 15

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 18 vise à supprimer l'obligation de désigner systématiquement un administrateur ad hoc pour représenter les intérêts de l'enfant dans une procédure d'adoption le concernant. Il me semble que les conséquences financières d'une telle disposition ont été mal mesurées. Un administrateur ad hoc n'est pas chargé de s'occuper des seuls intérêts patrimoniaux de l'enfant, mais de tous ses intérêts personnels - éducatif, psychologique... Il faudra disposer d'administrateurs formés à cette fin.

J'ajoute que le droit en vigueur satisfait la visée des auteurs de la proposition de loi : l'article 388-2 du code civil prévoit déjà que le juge saisi de l'instance désigne un administrateur ad hoc chargé de représenter le mineur quand, dans une procédure, ses intérêts apparaissent en opposition à ceux de ses représentants légaux.

L'amendement n°18 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 19 nous a été suggéré par l'audition d'un juge aux affaires familiales et un juge pour enfant, qui estiment que dans certains cas, il est préférable que l'enfant soit entendu, non par le juge, mais par un psychologue.

M. Philippe Bas, président. - Cela me semble très judicieux. Il convient de penser avec soin les conditions dans lesquelles est recueilli le témoignage de l'enfant si l'on veut obtenir de lui des réponses sincères.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - L'audition reste ainsi obligatoire, comme le prévoit le texte, mais elle peut être déléguée.

L'amendement n° 19 est adopté.

Article 16

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 20 vise à apporter, comme le veulent les auteurs de la proposition de loi, un peu plus de force à l'adoption simple, en lui donnant le même encadrement fiscal que l'adoption plénière. Il précise, conformément à une jurisprudence récente de la Cour de cassation, qu'il suffit que les secours et soins non interrompus aient été prodigués au titre d'une prise en charge continue et principale par l'adoptant pour permettre à l'adopté de bénéficier du régime fiscal favorable applicable aux transmissions en ligne directe.

L'amendement n° 20 est adopté.

Article 17

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 7 procède du même esprit que l'amendement n°18 : cet article 17, dont il propose la suppression, est largement satisfait par l'article 388-2 du code civil, précité. J'ajoute qu'il ne me semble pas utile de stigmatiser les services de l'Ase en posant pour principe que l'administrateur ad hoc ne saurait être choisi en son sein.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 18

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La proposition de loi entend substituer à la notion d'abandon celle de délaissement. Outre que cette initiative me rappelle celle qui avait présidé à la distinction entre inculpé et mis en examen, qui n'a guère changé les choses, à mon sens, dans l'esprit du citoyen, il me semble que la notion de délaissement introduit une connotation psychologique qui dilue le caractère rédhibitoire de l'abandon. Ce serait, de surcroît, introduire dans notre droit deux notions du délaissement, l'une dans le domaine pénal, l'autre dans le domaine civil. D'où mon amendement n° 21, qui revient au terme d'abandon.

M. Philippe Kaltenbach. - Qu'est-ce qui a motivé les auteurs de la proposition de loi ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - C'est dans l'air du temps. Il s'agit sans doute de mettre en avant une dimension psychologique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cela apparaît moins dur, moins fautif...

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mais cela laisse aussi penser que le délaissement peut être provisoire. Or, ce ne sera pas le cas juridiquement.

M. Philippe Bas, président. - Nous touchons là à un problème de fond, que l'on rencontre depuis longtemps. La procédure qui aboutit à la reconnaissance d'abandon, qui permet de faire de l'enfant un pupille de l'État et de le rendre par là même adoptable peut être très longue, parce que l'on veut donner toutes ses chances au maintien ou au rétablissement du lien avec les parents. Mais on sait aussi que plus on tarde à rendre un enfant adoptable, plus on amenuise ses chances d'être adopté. Les médecins pédopsychiatre qui suivent des enfants que la relation avec leurs parents met en danger, sont nombreux à souhaiter voir accélérer la procédure. Je crois que l'intention des auteurs de la proposition de loi était de faciliter l'adoption de ces enfants, mais les magistrats insistent sur le fait que ce n'est qu'avec d'énormes précautions que l'on peut en venir à considérer que le lien d'un enfant avec sa famille peut être rompu. La responsabilité du magistrat, en son âme et conscience, reste intacte, que l'on parle d'abandon ou de délaissement. Et l'on peut se demander s'il est justifié de rechercher une accélération.

M. Jean-René Lecerf. - La rédaction de l'article 381-1 me laisse, qui plus est, dubitatif.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Ce sera l'objet de mon amendement suivant.

L'amendement n° 21 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Dans la rédaction de la proposition de loi, le délaissement se détermine de manière objective : il peut être prononcé dès lors que les parents n'ont, pendant un an, contribué par aucun acte à son éducation. Mais cela voudrait dire, a contrario, qu'il suffit d'un acte en direction de l'enfant...

M. Jean-René Lecerf. - Une carte postale...

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - ... pour interdire le délaissement. Or, on sait bien ce qu'il est des parents à éclipse. D'où mon amendement n° 22, qui, précisant que l'abandon doit être volontaire, restitue au juge sa faculté d'appréciation. Il doit être démontré que les parents se sont volontairement abstenus d'avoir avec l'enfant des relations nécessaires à son éducation et son développement. Si l'on s'en tenait à la seule notion d'acte, comme le veut la proposition de loi, on pourrait déclarer abandonné un enfant dont le parent a passé un an dans le coma ou bien encore un enfant dont les parents ont été expulsés du territoire, et qui a été confié à l'Ase.

M. Philippe Kaltenbach. - En tout état de cause, votre rédaction est meilleure.

M. Philippe Bas, président. - La question de la volonté est de toute façon examinée par le juge.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Tandis que la rédaction proposée aboutirait, en somme, à remplir un QCM. Tel et tel acte n'a pas été accompli, donc, il y a abandon.

M. Philippe Bas, président. - Prenons cependant l'exemple d'une mère atteinte de troubles mentaux d'une telle gravité qu'ils conduiraient à l'interruption de tout lien affectif avec son enfant, et qui ne pourrait compter sur l'appui de sa famille pour aménager un environnement acceptable pour l'enfant. Le juge pourra-t-il, si l'on vous suit, déclarer l'enfant adoptable, dès lors que la mère ne peut manifester sa volonté ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Dans le cas que vous évoquez, en effet, on ne peut considérer que la mère s'abstient volontairement.

M. Philippe Bas, président. - Précisément : le juge pourra-t-il malgré tout déclarer l'abandon ? Cela peut être indispensable. Le juge doit pouvoir prendre en compte un tel environnement.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - On peut, dans un tel cas, recourir à d'autres outils, comme la délégation de l'autorité parentale.

M. Jacques Bigot. - Ou l'adoption simple.

M. Philippe Bas, président. - Il est clair que s'il y a une famille, le juge ne va pas déclarer l'enfant abandonné, mais je pense au cas où il n'y en a pas. Imaginez une femme seule, affectée d'un trouble psychiatrique probablement irréversible, qui l'empêche même d'avoir conscience de sa maternité. Il me semble que si l'on retient votre rédaction, il ne sera pas possible de déclarer l'enfant abandonné, pour le rendre adoptable.

Mme Catherine Troendlé. - Vous prenez l'exemple d'une mère, mais on pourrait tout aussi bien imaginer un père dans une telle situation.

M. Philippe Bas, président. - Absolument, ce n'est qu'un exemple, que j'ai choisi parce que de fait, on rencontre plus souvent des mères que des pères isolés.

Mme Catherine Tasca. - Il me semble que le texte répond à votre question. D'une mère durablement hospitalisée, on ne peut pas dire qu'elle s'est volontairement abstenue : dans une telle situation, l'abandon ne doit pas pouvoir être prononcé ; il faut trouver d'autres solutions.

M. Philippe Bas, président. - La jurisprudence s'interroge sur la possibilité de déclarer l'abandon de l'enfant dans ce cas.

Mme Catherine Tasca. - La rédaction qui nous est proposée me semble préférable.

M. Philippe Bas, président. - Cela dépend des cas. On prend en compte, précisément, dans la procédure d'abandon, le fait qu'un lien n'est pas susceptible d'être rétabli avec la mère, en raison de la gravité et de l'irréversibilité de son trouble psychique.

M. Alain Marc. - Supposons, dans le cas qui vous sert d'illustration, que le père soit inconnu. À supposer qu'il se manifeste au bout d'un an quand il apprend sa paternité ? Il n'a pas pu contribuer à l'éducation de l'enfant, puisqu'il ignorait qu'il était père. Viser les « père et mère » de l'enfant me semble donc poser problème.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Pour répondre aux questions que soulève, monsieur le président, votre exemple, il me semble que la première solution serait de rechercher le retrait de l'autorité parentale. L'enfant pourrait ainsi être déclaré pupille de l'État et devenir adoptable, même s'il n'a pas été abandonné.

M. Jean-René Lecerf. - Pourquoi remplacer « pendant une durée d'un an » par « pendant plus d'un an », expression qui me paraît plus floue ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Par coordination avec la rédaction retenue en matière de retrait de l'autorité parentale.

M. Philippe Bas, président. - Il faudra peut-être se pencher sur l'objection soulevée par M. Marc.

L'amendement n° 22 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Limiter à six mois le délai dans lequel le tribunal doit se prononcer sur une demande en déclaration judiciaire de délaissement manifeste ne me paraît pas raisonnable, en particulier quand il faut mener des expertises psychologiques. Mon amendement n° 23 supprime cette disposition. J'ajoute qu'en droit français, la notion de délai raisonnable est partout sous-jacente.

Mme Catherine Troendlé. - Ne risque-t-on pas de voir s'allonger les procédures, au détriment de l'intérêt de l'enfant ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Le délai habituel est de douze à quatorze mois. Il faut compter le temps du procès et d'un appel éventuel.

M. Philippe Bas, président. - Il serait contre-indiqué de fixer un délai. Au début d'une instance, le juge ne sait pas combien de temps il lui faudra pour éclairer une situation familiale.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La chancellerie y est d'ailleurs très opposée.

L'amendement n° 23 est adopté.

Article 20

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 8 supprime l'article 20, qui, visant à rendre automatique le retrait de l'autorité parentale dans certains cas de figure, n'est guère conforme à l'esprit de notre Constitution, non plus qu'à celui qui préside aux jugements de la Cour européenne des droits de l'homme. C'est témoigner, qui plus est, d'une défiance injustifiée à l'encontre des juges, alors qu'aucun élément ne justifie la remise en cause de la rédaction en vigueur, adoptée en août dernier avec la loi renforçant l'égalité réelle entre les hommes et les femmes.

Mme Catherine Tasca. - Ce serait parfaitement contraire à la philosophie de la réforme pénale, qui met l'accent sur l'individualisation des peines.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Je précise que cette disposition ne faisait pas partie des préconisations du rapport d'information. C'est une pièce rapportée...

M. Philippe Bas, président. - L'autorité parentale n'est d'ailleurs pas liée à la présence de l'enfant au foyer des parents. Le juge dispose de toute une gamme de mesures qui permettent de moduler l'exercice de l'autorité parentale sans aller jusqu'à son retrait. Laissons les magistrats assumer leurs responsabilités.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 21

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Même logique que précédemment pour mon amendement de suppression n° 9 : l'indignité successorale n'a pas vocation à sanctionner un mauvais parent. Elle procède d'un principe simple : on n'hérite pas de celui que l'on a tué. L'article 21 le dénature.

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 22

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Nous en arrivons aux dispositions de ce texte concernant l'inceste. J'avoue que si ma première réaction allait à ne rien changer au droit en vigueur, qui permet de prendre en compte toutes les hypothèses, mes discussions au sein de la commission m'ont fait évoluer. Dans sa présentation du projet de nouveau code pénal, Robert Badinter rappelait que tout code pénal doit remplir une double fonction, l'une répressive, en défense de la société civile et de ses membres, l'autre, plus secrète, reposant sur des valeurs reconnues par la conscience collective, et qu'il qualifie de fonction expressive. Les citoyens, censés connaître la loi, parviennent à mieux l'appréhender s'ils retrouvent, dans une incrimination, un terme qui leur parle. Or, si l'inceste est sanctionné par le code pénal, le terme d'inceste n'apparaît jamais. Il n'est peut-être pas inutile de l'introduire. En revanche, je ne saurais suivre les auteurs de la proposition de loi, qui entendent en faire une circonstance aggravante : mon amendement n° 13 tend à supprimer cette disposition qui, en vertu des règles de la loi pénale plus sévère, ne pourrait s'appliquer, s'agissant des actes commis avant la promulgation de la loi, qu'à ceux perpétrés par un ascendant ou une personne ayant autorité sur la victime. Ainsi, alors qu'un inceste peut être révélé jusque vingt ans après les faits, une victime s'apercevra que la violence qu'il a subie ne peut tomber que sous le coup des dispositions anciennes de la loi. Je vous proposerai plutôt de faire de l'inceste une surqualification pénale, ce qui, sans changer les conditions de sa répression, permettra aux cours d'assise de qualifier l'infraction d'« inceste » dès la promulgation de la loi.

Autre question : quelle est la portée de l'inceste ? Y voit-on une disposition civile qui, traduisant l'exigence de protection génétique de l'espèce, interdit un nombre limité de relations ou l'inscrit-on dans une dimension beaucoup plus subjective, pour estimer qu'il y a inceste dès lors qu'existe aux yeux de la victime une relation de parenté ? Auquel cas, ce serait laisser à la victime, en fonction de l'idée qu'elle se fait de sa relation avec quelqu'un, le soin de définir une infraction - ce qui me semble un peu problématique. Il convient donc à mon sens d'éviter, dès lors que l'on fait de l'inceste une surqualification pénale, de faire entrer dans son champ les anciens conjoints ou concubins des parents, ce qui pourrait conduire à qualifier d'inceste, par exemple, une relation entre un homme et l'enfant né de son ancienne compagne, alors qu'il l'a quittée avant que l'enfant ne soit conçu. Ce qu'il faut trancher, c'est le périmètre de l'inceste pénal. Je pense, pour ma part, qu'il faut exclure les cousins et cousines - d'autant que le mariage est autorisé entre eux - ainsi que quelques autres cas.

M. François Zocchetto. - Nous touchons là à un sujet récurrent, dont nous avons longuement débattu dans le passé. Une question : si l'on retient la surqualification pénale, le quantum de la peine s'en trouve-t-il modifié ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Non, c'est purement expressif. On répond à une demande des victimes, qui veulent voir figurer le terme dans la loi pénale.

M. François Zocchetto. - Au risque de créer une désillusion dès lors que le quantum ne change pas.

Autre question, comment traiter les auteurs de l'inceste qui seraient mineurs - le frère ou la soeur, le neveu ou la nièce ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Par le droit commun : la cour d'assise des mineurs.

M. François Zocchetto. - Cela ne change donc pas grand-chose.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Absolument. L'incrimination actuelle est celle de viol, avec comme circonstance aggravante, l'ascendance ou l'autorité que l'auteur a sur la victime. On introduit simplement de l'expressif, sans bouleverser notre droit pénal.

M. Jacques Bigot. - Cela devient un expressif confus. L'inceste, dans nos représentations immémoriales telles qu'a pu les traduire la littérature est quelque chose de précis. On introduit un flou qui n'apporte rien au plan pénal.

M. Philippe Bas, président. - Il ne s'agit pas, si je comprends bien, d'alourdir les peines, mais de nommer l'acte. C'est une initiative singulière en un temps où les liens de parenté ne sont plus aussi univoques qu'il y a un siècle. Qu'est-ce qu'un grand-oncle ou une grand-tante après trois générations de familles recomposées ? Conjoint, ex conjoint, concubin, ex concubin, partenaire, ex partenaire... cela fait beaucoup de monde dont les relations avec un mineur, exercées sous la contrainte, pourraient être qualifiées d'incestueuses.

La qualification n'a pas de conséquence sur les peines encourues : l'utilité de cette disposition est discutable, de même que le sens qu'elle revêt. C'est là une vraie question. Doit-on se déclarer favorables à cette introduction de l'« expressif » dans notre droit pénal, qui suppose d'énoncer la liste de ceux qui entrent dans le champ ? Et à supposer qu'on le soit, ce texte est-il bien le lieu où introduire une telle liste ? Dernière question enfin : si une telle liste était introduite, faudrait-il lui donner des conséquences en matière de sanctions encourues ?

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - J'ai une autre solution à vous proposer, dont j'ai de bonnes raisons de croire qu'elle conviendrait tout à fait au Gouvernement : écarter ces dispositions, pour les revisiter, comme le rend nécessaire la décision du Conseil constitutionnel, après une réflexion plus approfondie.

J'attire votre attention sur le fait que dans le bloc d'amendements que je vous propose, il n'est pas prévu d'aggravation des sanctions pénales encourues. En revanche, la proposition de loi faisant de l'inceste une circonstance aggravante, les règles de la loi pénale plus sévère auront cet effet que ce qui sera voté ne sera pas applicable, y compris dans vingt ans, aux incestes commis aujourd'hui qui ne relèvent pas actuellement d'une circonstance aggravante existante. Si donc la commission penchait dans le sens de ce qui était ma réaction initiale - ne toucher à rien - il serait néanmoins utile, pour le cas où la commission des affaires sociales ne se rangerait pas à cette position, de prévoir un amendement de repli, pour écarter la circonstance aggravante.

M. Philippe Bas, président. - Nous voterions donc un amendement de suppression, et un amendement de repli au cas où la commission des affaires sociales ne nous suivrait pas.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - Restera le problème de ce que l'on introduit dans la liste. Mais nos débats démontrent à l'évidence que le sujet appelle une réflexion globale.

Mme Catherine Tasca. - Il est clair que le crime d'inceste était attaché à une conception déterminée de la famille. Il visait les relations de sang. Dès lors que les frontières de la famille évoluent à grande vitesse - rappelons-nous nos débats sur la gestation pour autrui -, on en arrive à un tel flou qu'il faut se garder de toute énumération, et s'en tenir au moindre mal, en évitant les circonstances aggravantes.

M. Philippe Bas, président. - Le sujet est extrêmement délicat. Pour résumer la position sur laquelle pourrait s'arrêter la commission : bien qu'il soit nécessaire, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel, que le Parlement se prononce sur le champ d'application du crime d'inceste, nous estimons que nous ne sommes pas mûrs pour le faire et proposons donc la suppression de l'article ; nous n'en adoptons pas moins plusieurs amendements de repli, au cas où nous ne serions pas suivis, pour écarter l'introduction de la circonstance aggravante et, sans rien ajouter à la liste des personnes susceptibles d'entrer dans le champ de l'incrimination d'inceste, supprimer au contraire la série des « ex » - conjoint, concubin, partenaire - qu'introduit la proposition de loi.

L'amendement de suppression n° 24 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 10 est adopté

L'amendement n° 11 n' est pas adopté.

L'amendement n° 12 est adopté, ainsi que l'amendement n°13.

L'amendement n°14 n'est pas adopté.

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission des lois donne un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie.

M. François Pillet, rapporteur pour avis. - La commission veut-elle bien me mandater, si je n'étais pas suivi par la commission des affaires sociales, pour redéposer ces amendements en vue de la séance publique ? (Assentiment).

La réunion est levée à 15 h 45

Mercredi 3 décembre 2014

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35

Faciliter l'expulsion des squatteurs de domicile - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine tout d'abord le rapport de M. Jean-Pierre Vial et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 586 (2013-2014) visant à faciliter l'expulsion des squatteurs de domicile.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La proposition de loi, dont je ne suis pas signataire, émane du maire de Calais, Madame Natacha Bouchart. La ville compte environ 3 000 personnes en situation irrégulière dont la présence est liée à des bandes organisées de passeurs. Sa situation particulière et médiatisée explique que l'auteur de la proposition de loi ait voulu compléter l'arsenal législatif existant et notamment les dispositions de l'article 38 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (Dalo).

La protection du domicile relève traditionnellement du juge judiciaire. La Cour de cassation donne une interprétation extensive de la notion de domicile qu'elle définit comme le lieu où une personne a le droit de se dire chez elle. À côté des procédures judiciaires classiques, au fond, en référé ou sur requête, l'article 38 de la loi Dalo a ouvert la possibilité au propriétaire ou au locataire d'un domicile illégalement occupé de saisir le préfet pour obtenir l'expulsion de l'occupant illégal sans décision de justice. Malgré ce dispositif législatif très complet, les occupations illicites de domiciles se multiplient. À Calais, certains squats comptent jusqu'à 350 occupants. Cela concerne tant les villas que les immeubles.

La proposition de loi a pour objectif d'apporter une réponse rapide à la personne victime de l'occupation de son domicile car plus la situation dure et plus il est difficile d'y mettre fin. À mon sens, les dispositions du texte ne servent pas efficacement cet objectif.

Le premier article de la proposition de loi prévoit de modifier l'article 53 du code de procédure pénale afin d'allonger de 48 à 96 heures la durée pendant laquelle le flagrant délit d'occupation sans titre d'un logement peut être constaté. Mais, ni l'article 53 précité, texte général qui définit la flagrance pour l'ensemble des crimes et délits, ni aucun autre texte ne fixe un délai de flagrance. Est flagrant le délit qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre. Le délai de 48 heures évoqué par la proposition de loi est un délai prétorien. Introduire un délai légal de flagrance pour le seul délit de violation de domicile est problématique et ne résoudrait pas les difficultés rencontrées sur le terrain. Au-delà de 96 heures, la flagrance n'existerait plus. Les difficultés viennent en réalité d'une ambiguïté dans la rédaction de l'article 226-4 du code pénal qui punit « l'introduction ou le maintien dans le domicile d'autrui à l'aide de manoeuvres, menaces, voies de fait ou contrainte ». L'interprétation du ministère de la justice est claire : la violation de domicile est un délit continu. Cette interprétation n'a cependant pas été confirmée par la Cour de cassation et la Cour d'appel de Paris, par exemple, l'a écartée dans une décision du 22 février 1999. Et, de fait, le texte semble exiger que les manoeuvres, menaces, voies de fait et contraintes soient utilisées au moment de l'introduction dans les lieux puis ensuite pour s'y maintenir, ce qui est rarement le cas en pratique. Dès lors, si les manoeuvres, menaces, voies de fait ou contraintes, n'ont été utilisées qu'au moment de l'introduction dans les lieux, la flagrance ne peut alors être invoquée que dans un temps très voisin de l'intrusion dans le domicile.

Plutôt que de toucher à l'article 53 du code de procédure pénale, je propose de modifier l'article 226-4 du code pénal pour lever tout doute sur le caractère continu de l'infraction de violation de domicile et permettre aux forces de l'ordre d'intervenir au titre du flagrant délit tout au long du maintien dans les lieux, quelle que soit sa durée.

Le second article de la proposition de loi autorise le maire qui a connaissance d'une violation de domicile à saisir le préfet d'une demande de mise en demeure à l'occupant de quitter les lieux. En pratique les contacts entre le maire et le préfet existent déjà. Est-il opportun de confier au maire la défense de la propriété privée de ses administrés en dehors de toute considération de sécurité publique ? S'il s'abstient d'agir, ne court-il pas le risque de voir sa responsabilité engagée ? À mon sens, il n'est pas raisonnable d'étendre le dispositif de l'article 38 de la loi Dalo qui est déjà dérogatoire au droit commun. La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a renforcé les dispositions relatives à la trêve hivernale. Je propose donc de supprimer l'article 2.

M. Philippe Bas, président. - Vous suggérez de modifier la proposition de loi pour atteindre les objectifs qu'elle se donne par d'autres moyens. Vous ne souhaitez pas fixer un délai de flagrance ni permettre au maire de se substituer au propriétaire pour solliciter l'intervention du préfet.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La vraie difficulté vient des différentes interprétations du caractère continu du délit de violation de domicile.

M. François Pillet. - Je remercie notre rapporteur pour la précision de son analyse juridique. Le titre de la proposition de loi ne correspond pas à son contenu ; il donne à penser que nous élaborons un droit dérogatoire, spécifique aux squatteurs de domicile. C'est regrettable. Il conviendrait de donner à ce texte un titre technique qui ne crée pas de confusion.

M. Jean-Yves Leconte. - L'analyse du rapporteur rejoint nos réflexions. Je m'associe à la remarque de François Pillet. Le propriétaire victime d'une occupation illicite de son domicile ne doit pas être réduit à appeler le Samu social pour se loger ! Les forces de l'ordre doivent pouvoir intervenir au titre du flagrant délit en cas de maintien dans les lieux. Il convient toutefois d'agir avec mesure. Je partage l'analyse du rapporteur sur l'article 2. La proposition de loi nous donne l'occasion de réfléchir à la portée de la loi Alur, sur laquelle nous n'avons pas encore de recul, et sur l'application des dispositions de l'article 38 de la loi Dalo pendant la trêve hivernale.

M. Alain Richard. - Soyons objectifs : le squat, ce n'est pas seulement une occupation romantique ! Le squat, c'est aussi une délinquance grave qui s'exerce le plus souvent au détriment des demandeurs de logements sociaux. L'occupation illicite de HLM est une activité organisée et lucrative : les squatteurs sont souvent rançonnés par les organisateurs... De ce point de vue, la proposition de loi trouve une justification réelle, au-delà de sa portée médiatique. Le dispositif législatif actuel est insuffisant. En pratique, il est impossible d'obtenir l'intervention du préfet plus de 48 heures après l'introduction de squatteurs dans les lieux. Même s'il n'est pas prévu par les textes, l'administration applique le délai de 48 heures par crainte d'une censure des tribunaux. Les organisateurs de squats le savent et en jouent. Je comprends l'analyse juridique du rapporteur sur la notion de délit continu. Je voudrais toutefois comprendre l'incidence de l'incise « hors les cas où la loi le permet ». Quelles sont les hypothèses visées ?

Il est loisible de justifier la suppression de l'article 2 en invoquant les relations étroites entre maire et préfet : le maire n'a pas besoin d'une loi pour téléphoner au préfet. Toutefois, lorsque le préfet est saisi par le propriétaire sur le fondement de l'article 38 de la loi Dalo, il est tenu d'agir. Prévoir une saisine par le maire sur le fondement du même texte renforcerait l'efficacité du dispositif. Affirmer que le maire ne serait pas dans son rôle en saisissant le préfet prête à sourire : une telle saisine se rattache manifestement à ses prérogatives de garant de l'ordre public. Une occupation illicite ne se déroule jamais pacifiquement. Le risque d'engagement de la responsabilité du maire est très théorique puisqu'en la matière la faute grave est requise. Pour éviter d'avoir à intervenir, le préfet a la tentation de jouer la montre. Sa saisine par le maire l'empêcherait d'y succomber.

M. René Vandierendonck. - Je signale un entretien donné aujourd'hui à la Voix du Nord par le préfet de la région Nord-Pas de Calais. Il explique avoir mis un entrepôt à disposition pour accueillir des personnes sans hébergement pendant la trêve hivernale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis déçu d'apprendre que les problèmes de Calais ne sont pas résolus. Je remercie notre rapporteur d'avoir toiletté les dispositions de la proposition de loi. Il convient de distinguer les cas d'occupation de domiciles temporairement inoccupés - par exemple lors d'un séjour à l'hôpital - et celle de locaux vacants. La solution de notre rapporteur règle la première situation. La seconde pourrait relever des dispositions de droit commun.

Mme Cécile Cukierman. - Nous sommes en présence d'une proposition de loi présentée pour des raisons d'affichage médiatique. Son titre, en total décalage avec son contenu, en est la meilleure preuve. Le texte ne s'attaque pas aux organisateurs des occupations illicites. Il vise l'occupation des domiciles privés mais ne traite pas du problème de l'occupation des immeubles et bâtiments vacants. Je regrette qu'il n'évoque pas les difficultés des personnes sans domicile, trimbalées de lieux en lieux, notamment les migrants. Je doute que la proposition de loi améliore la situation à Calais.

Mme Esther Benbassa. - Je rejoins les observations de Cécile Cukierman. Je crains que ce texte ait uniquement pour objet de faciliter l'expulsion de migrants ayant trouvé refuge dans des logements inoccupés. Ma suspicion s'appuie sur le souvenir de ce qu'il y a un an, Mme Bouchart appelait les Calaisiens, sur sa page Facebook, à dénoncer les squats de migrants. Je reste sceptique sur la proposition de loi malgré les améliorations apportées par notre rapporteur.

M. Philippe Bas, président. - Notre commission travaille sur une proposition de loi et non sur les écrits de Mme Bouchart sur les réseaux sociaux.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je partage l'idée qu'il conviendrait de modifier le titre du texte. Il pourrait être : « proposition de loi tendant à préciser l'infraction de violation de domicile ». Ainsi que l'observe Jean-Yves Leconte, nous sommes dans l'incertitude sur la manière dont les tribunaux interpréteront la loi Alur. Certains auteurs estiment qu'en cas d'inaction du préfet en raison de la trêve hivernale, le juge judiciaire pourra être saisi en référé dans le cadre du droit commun.

Certes, il est nécessaire de protéger le droit de propriété, comme l'a rappelé Alain Richard, mais nous ne pouvons ignorer certaines situations sociales très délicates ; un équilibre doit être trouvé.

Il est indéniable que nombre de squats sont organisés par des bandes. En Savoie, des migrants sont pris en charge à la sortie du tunnel du Mont-Blanc par des réseaux criminels qui connaissent les failles de la loi et les exploitent. Les migrants sont introduits dans les locaux vides le vendredi soir au moment de la fermeture des services administratifs. Le lundi, il est trop tard pour les expulser. On peut imaginer que l'incise à laquelle Alain Richard se réfère a voulu préserver la possibilité pour les autorités judiciaires d'intervenir, lors de perquisitions par exemple.

Je comprends l'intérêt de donner au maire une capacité de saisine. Pour autant, il peut ignorer certaines situations ou ne pas vouloir intervenir. En l'état du texte, un particulier pourrait lui reprocher de ne pas avoir saisi le préfet. Je m'en tiens donc à ma proposition.

La loi Dalo a créé un régime dérogatoire au droit commun sans intervention du juge judiciaire. Ceci étant, même dans le cadre général, le préfet intervient pour exécuter les décisions de justice prononçant l'expulsion. Sur le plan opérationnel, le cadre législatif actuel est satisfaisant.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 1 propose de modifier l'article 226-4 du code pénal pour dissocier les deux phases de l'infraction. L'introduction dans le domicile d'autrui, pour être sanctionnée, doit être précédée de « manoeuvres, menaces, voies de fait ou contraintes ». En revanche, le maintien dans le domicile à la suite de l'introduction illégale serait sanctionné en tant que tel.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 2

M. André Reichardt. - Sensible aux observations d'Alain Richard, je ne suis pas favorable à la suppression de l'article 2. La victime d'une occupation illégale va naturellement voir le maire. Le risque allégué d'un engagement de la responsabilité de ce dernier s'il s'abstient de saisir le préfet est inexistant car le texte prévoit seulement la possibilité pour le maire de cette saisine, sans la rendre obligatoire. Le maire peut toujours saisir le préfet sans texte mais cela ne justifie pas qu'on ne précise pas que cette possibilité existe.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous allons encadrer la possibilité d'un maire de saisir le préfet. Or le maire peut toujours saisir le préfet !

M. Alain Richard. - Aux termes de l'article 38, le propriétaire a la faculté de saisir le préfet mais, dans ce cas, le préfet est tenu d'adresser une mise en demeure à l'occupant illicite. Il faut une mention légale pour ouvrir au maire la faculté de saisir le préfet dès lors que celui-ci sera obligé d'agir.

M. Jean-Yves Leconte. - En cas de troubles à l'ordre public d'autres dispositions permettent d'agir. Le texte vise le cas où le maire ne peut contacter le propriétaire. Cela signifie qu'il ne sait même pas s'il y a ou non occupation illicite.

M. François Grosdidier. - Prévoir que le maire puisse saisir le préfet donne une légitimité à l'action du préfet qui n'aura pas été saisi par le propriétaire.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Dans le cadre des dispositions de l'article 38, le propriétaire ne peut saisir le préfet qu'après avoir déposé plainte et sous réserve de justifier que le logement occupé constitue son domicile. Il serait donc hasardeux pour un maire de saisir le préfet sans connaître le propriétaire. L'article 38 a créé un dispositif suscitant déjà certaines interrogations au regard du droit constitutionnel. Ouvrir ce dispositif au maire fragiliserait davantage son assise juridique. J'en reste donc à la suppression de l'article 2.

M. Alain Richard. - Soutenir la position du rapporteur revient à considérer qu'une occupation illicite constitue seulement une atteinte à la propriété privée alors qu'il s'agit également d'un trouble à l'ordre public, lequel justifie l'intervention du maire. Les squatteurs sont bien conseillés. Nul doute qu'ils auraient saisi le conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité s'ils pensaient que l'article 38 est contestable.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'article 2 prévoit l'intervention du maire en cas d'occupation du domicile d'un de ses administrés ou d'un logement vacant. C'est ce qui me gêne, car les situations sont très différentes. Il y a une contradiction entre le titre de la proposition -qui vise seulement les occupations de domicile- et son contenu.

M. Jean-René Lecerf. - Une alternative à la suppression de l'article 2 serait sa réécriture en supprimant la mention « le cas échéant » et l'hypothèse de l'occupation d'un logement vacant.

M. Philippe Bas, président. - L'article 38 prévoit que le propriétaire peut demander au préfet de mettre en demeure l'occupant sans titre de quitter les lieux. Le préfet n'est pas tenu de faire droit à cette demande. En revanche, s'il y a eu mise en demeure et si elle n'a pas été suivie d'effet, le préfet doit procéder à l'intervention forcée, il a compétence liée. L'interprétation du président Hyest est exacte. La faculté laissée au maire de saisir le préfet ne fait pas naître d'obligation pour ce dernier. En d'autres termes, la proposition de loi prévoit une faculté pour le maire qui ne lie pas le préfet. Nous discutons du point de savoir si le maire peut faire ce qu'il fait couramment, c'est-à-dire prévenir le préfet de l'existence d'un squat. La portée juridique du texte est réduite !

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je maintiens ma proposition de suppression de l'article 2.

L'amendement n° 2 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La proposition de loi aurait pour titre « tendant à préciser l'infraction de violation de domicile »

L'amendement n° 3 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction des travaux issue de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Maintien dans le domicile d'autrui à la suite d'une introduction illégale dans ce domicile

M. VIAL, rapporteur

1

Précision relative au caractère continu de l'infraction de violation de domicile

Adopté

Article 2
Saisine du préfet par le maire pour qu'il mette en demeure l'occupant
sans titre d'un domicile de quitter les lieux

M. VIAL, rapporteur

2

Suppression

Adopté

Intitulé

M. VIAL, rapporteur

3

Référence à l'infraction de violation de domicile

Adopté

Amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. Michel Mercier et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 77 (2014-2015), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Le texte voté par l'Assemblée nationale est issu de deux propositions de loi, l'une de Jacques Pélissard, alors président de l'Association des Maires de France, l'autre de Bruno Le Roux, président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, qui ont fait l'objet d'une discussion commune.

La proposition de loi traite des communes nouvelles introduites dans notre droit par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Cette loi a donné la possibilité à plusieurs communes de se regrouper en une commune nouvelle. Elle a abrogé la loi Marcellin du 16 juillet 1971 qui avait prévu un système de fusion de communes n'ayant pas connu un grand succès.

La création de la commune nouvelle n'empêcherait pas de conserver les anciennes communes en leur donnant le statut de communes déléguées, où serait appliqué un système comparable à celui des mairies d'arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille. Jusqu'à présent, cette formule n'a pas eu un grand succès - on ne compte que 18 communes nouvelles, qui regroupent une cinquantaine de communes. Cependant, cette proposition de loi vient à un moment opportun. Il y a quelques jours, la rencontre annuelle des communes nouvelles a rassemblé 500 personnes à Baugé-en-Anjou contre 60, lors de la première édition. Lors du congrès des maires de France, 600 maires ont participé à l'atelier que nous avons organisé sur les communes nouvelles, montrant ainsi leur intérêt pour la formule. En proposant un autre mode de gestion, la commune nouvelle offre une solution pour faire face à la baisse des dotations de l'État. Dans mon département, en regroupant 6 500 habitants issus de cinq communes différentes, en une commune nouvelle, nous avons pu faire des économies substantielles : 35 000 euros sur les fournitures scolaires, 42 000 euros sur les assurances, et plus de 100 000 euros grâce aux achats groupés. Les chiffres peuvent apparaître modestes, mais ce sont des économies qui comptent dans une petite commune.

Paradoxalement, la réforme de l'intercommunalité favorise également l'intérêt des maires pour la commune nouvelle. La réforme induite par la loi de 2010 et celle annoncée dans le projet de loi NOTRe laissent envisager un changement d'échelle pour l'intercommunalité. Or, plus l'intercommunalité sera grande, plus les communes auront intérêt à être fortes pour peser dans les décisions et exercer des compétences de proximité. La commune nouvelle contribue à cela. Nous sommes en début de mandature, et la formule nécessite d'être explicitée. Elle est un outil attractif que les maires pourront utiliser à leur gré pour avancer dans la réorganisation du bloc communal.

La proposition de loi sur le régime de la commune nouvelle renforce l'attractivité du système mis en place par la loi de 2010. L'article 1er prévoit que tous les élus des anciennes communes siègent au conseil municipal de la nouvelle commune pour une période transitoire allant jusqu'à la fin de leur mandat si les anciennes communes le décident. Leurs indemnités seraient plafonnées au montant correspondant à l'enveloppe prévue pour le conseil composé à la proportionnelle de la population des anciennes communes. L'article 2 renforce l'intégration des anciennes communes, en facilitant l'expression de leur spécificité dans la commune nouvelle. Au maire de la commune nouvelle pourraient s'adjoindre les maires délégués de chaque commune qui auraient la qualité d'adjoint - hors quotas, et avec des indemnités encadrées. Une conférence des maires délégués serait également instituée. Parmi les autres dispositions, l'une donne priorité aux communes concernées pour décider du nom de la commune nouvelle, la décision revenant au préfet, en cas d'échec. Il nous a fallu une demi-journée pour trouver le nom de Thizy-les-Bourgs, commune nouvelle de mon département. Cela peut parfois être plus difficile. Une autre disposition simplifie la procédure de mise en place de la commune nouvelle dans le cas où elle couvrirait plusieurs départements. La modification se ferait par décret en Conseil d'État, à moins d'une opposition par délibération motivée des conseils régionaux concernés. Enfin, une disposition prévoit de conserver les spécificités urbanistiques des communes déléguées au sein de plans de secteur.

Quant aux dispositions financières, elles représentent l'essentiel de cette proposition de loi. En 2010, aucune incitation financière n'avait été prévue pour encourager la création des communes nouvelles, et cela, à la demande expresse de l'Association des Maires de France - M. Pélissard l'a rappelé hier, tout en reconnaissant que c'était une erreur. Nous proposons de garantir aux communes nouvelles le niveau des dotations de l'État pendant trois ans. On supprimerait ainsi la diminution prévue de ces dotations, plutôt que de simplement la suspendre. Telle est du moins l'interprétation que nous a livrée la direction générale des collectivités locales. Une majoration de 5 % de la dotation forfaitaire est également prévue.

Mes amendements ne porteront que sur quelques améliorations techniques du texte, car les dispositions générales vont dans le bon sens. Grâce à cette proposition de loi, les maires disposeront bientôt d'éléments clairs et lisibles, qui favoriseront la création de communes nouvelles.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie pour cet éclairage précieux sur une question que vous connaissez bien. Je voudrais rappeler les débats que nous avions eus lorsqu'Alain Richard avait présenté sa proposition de loi sur la composition des conseils intercommunaux. Ne risque-t-on pas d'être confronté au même problème de proportionnalité entre les représentants des communes fondatrices et le nombre de leurs élus, pour la composition des conseils municipaux des communes nouvelles ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - C'est là une question de constitutionnalité tout à fait pertinente. La proposition de loi prévoit que la totalité des élus des communes fondatrices siègeront au conseil municipal de la commune nouvelle, pour une période transitoire allant jusqu'à la fin de la mandature. Dans ce cas, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la métropole de Lyon s'applique. Une autre disposition étend la période transitoire au mandat suivant, pour un nombre de conseillers municipaux correspondant à la strate supérieure de la population - soit deux ou quatre de plus. Ma commune nouvelle comptait 59 conseillers municipaux, dont 42 ont été évincés de la liste pour les élections municipales de 2014, en raison notamment de l'obligation de parité. Ce sont des frustrations qui passent. En conservant deux ou quatre sièges de plus pendant encore six ans, on arrondit les angles. Le Gouvernement avait déposé un amendement de suppression de cette disposition, en arguant de son anticonstitutionnalité. L'Assemblée nationale a voté contre.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette proposition de loi est bénéfique. Elle s'inscrit dans la longue liste des projets de réduction du nombre des communes en France. Ils ont presque tous échoué. On connaît l'attachement extraordinaire des Français aux communes. Quand il y a un problème, c'est au maire qu'on s'adresse. Cependant, certaines communes n'ont pas plus de trente ou cinquante habitants ; elles gagneraient à se rassembler. L'intercommunalité a été une solution efficace. Le projet de loi NOTRe prévoit de la renforcer : c'est une disposition à laquelle je tiens. Attendons de voir quel effet produira cette proposition de loi. Son article 1er prévoit d'intégrer les élus des communes fondatrices au conseil municipal de la nouvelle commune. Si plusieurs communes décident par délibérations concordantes de constituer une commune nouvelle, c'est un véritable Parlement municipal qui se réunira dans la salle des fêtes. Heureusement, la mesure n'est que transitoire. Elle est bonne sur le fond. Je souhaite que cette proposition de loi ait plus de succès que toutes les mesures qui ont fleuri depuis cinquante ans pour réduire le nombre des communes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le fantasme selon lequel il y aurait trop de communes en France a la vie dure. Depuis 1789, tous les ministres de l'Intérieur y sont allés de leur projet pour en réduire le nombre. Cette proposition de loi s'inscrit dans cette tradition, avec une certaine mesure. Elle n'a rien d'obligatoire et laisse le choix aux maires. Cependant, l'intercommunalité fonctionne bien. Pourquoi compliquer la situation en créant encore autre chose ? La nouvelle formule redonnerait du poids aux communes dans une intercommunalité trop élargie. Si l'on crée de grandes régions, il faudra également un corps intermédiaire - le département est tout indiqué, qui existe déjà. Pourquoi n'arrive-t-on pas à créer une fois pour toutes des collectivités alliant efficacité et proximité ?

Les communes vont-elles y gagner ? J'en doute, car on devra nécessairement prendre sur la cagnotte des autres pour donner plus aux communes nouvelles. La proposition de loi reste ambiguë : elle laisse une liberté de choix aux maires, tout en les incitant à regrouper leurs communes. Jusqu'à présent, on ne compte que 18 communes nouvelles. C'est peu. Cette proposition de loi contribue néanmoins au souci de simplification de l'administration territoriale !

M. René Vandierendonck. - Nous connaissons tous le fameux rapport Raffarin-Krattinger qui montre l'extrême diversité juridique du régime de l'intercommunalité. Favoriser son extension bénéficie à la politique d'aménagement du territoire. La question de la représentation d'un certain nombre de communes au sein d'un ensemble plus vaste se posera nécessairement ; regrouper les petites communes contribuerait à mettre en place une meilleure mutualisation des moyens.

Je tiens à saluer M. Pélissard. Sans être du même bord politique, je suis comme lui partisan de la coopération intercommunale, qui favorise le volontariat et la contractualisation. La clarification des compétences ne doit pas pour autant effacer la diversité des territoires. Rappelons-nous ce que disait notre ancien collègue Alain Lambert, lors du colloque de juillet dernier organisé par l'AMF sur les communes nouvelles. Cette proposition de loi a pour avantage de s'adapter aux situations locales. Je la soutiens.

Mme Jacqueline Gourault. - Les intercommunalités aussi bénéficient de la possibilité de se transformer en commune nouvelle. Il faudrait néanmoins aménager dans le calendrier un délai suffisant pour permettre leur intégration à un nouvel EPCI. Si une intercommunalité de 12 000 habitants choisit de se transformer en commune nouvelle, doit-on immédiatement l'intégrer dans une intercommunalité de 20 000 habitants ? Quant aux maires délégués, il faudrait pouvoir les supprimer. Je suis favorable à cette proposition de loi, qui aura sans doute plus de succès qu'on imagine. Les maires sont intéressés ; dans mon département, certaines communes n'ont que quelques dizaines d'habitants. L'intercommunalité leur a apporté un début de réponse.

M. Jean-René Lecerf. - La loi Marcellin a trouvé un certain nombre d'applications, même si elle n'a pas eu un grand succès. Le régime des communes nouvelles serait tout indiqué pour remplacer la fusion avec constitution de communes associées. On pourrait ainsi mettre fin à un système d'administration complexe et coûteux - des commissions rendant des avis à un conseil consultatif non décisionnel, avec le conseil municipal comme ultime référent. Dans ce cas précis, la commune nouvelle bénéficierait-elle des mêmes avantages financiers que les autres ? Par ailleurs, ce type de fusion a donné lieu à des dérives dans la formation du collège des grands électeurs, car on a souvent additionné les conseillers municipaux des anciennes communes à ceux de la nouvelle commune. Ne risque-t-on pas le même type de dérive dans le cas des communes nouvelles ?

M. François Grosdidier. - Tout ce qui facilite la volonté des élus de constituer une commune nouvelle est bénéfique. Cependant, la partie financière de cette proposition de loi me paraît tout à fait contestable. On fait fi du travail accompli bénévolement par les élus des 36 000 communes de notre territoire. Lors de l'élaboration de la réforme territoriale de la loi du 16 décembre 2010, le Comité Balladur où siégeait André Vallini avait recommandé le maintien des 36 000 communes, en choisissant de généraliser l'intercommunalité plutôt que de procéder à des fusions d'office. Pourquoi faudrait-il fusionner les communes, alors qu'elles fonctionnent encore comme des copropriétés avec un syndic bénévole ? On veut confier à des agents territoriaux qu'il faudra payer ce qui est aujourd'hui assuré par des bénévoles, et cela à seule fin de faire des découpages toujours plus grands pour une gestion plus efficace. Si certains maires souhaitent que leur commune fusionne avec une autre, il faut leur faciliter la tâche. Néanmoins, les communes nouvelles auront besoin d'incitations financières. Le système peut devenir vicieux. Dans certaines intercommunalités, la mutualisation des compétences, peu efficace sur un plan pratique, n'a été qu'un prétexte pour obtenir plus de dotations de l'État. La situation tourne à l'absurde, lorsque les intercommunalités se retrouvent à gérer des problèmes de quartiers, ou lorsqu'elles envoient des représentants pour siéger dans les conseils scolaires. Le régime de la commune nouvelle ne doit pas servir à obtenir plus de dotations de l'État. Il doit répondre à un besoin local. S'il est bien appliqué, les communes y gagneront et pourront même s'autofinancer.

M. Michel Mercier, rapporteur. - La loi Marcellin prévoyait dans chaque département l'établissement d'un schéma de fusion obligatoire. Depuis 1971, la décentralisation s'est imposée. L'époque n'est pas la même ; elle appelle davantage de modestie de la part des instances centrales. Il faut donner des outils aux acteurs locaux plutôt que de les insérer dans des schémas où ils refusent d'entrer. L'essence de la décentralisation, c'est d'accepter la diversité des territoires et des règles. La commune nouvelle peut faire vivre cette diversité. Monsieur Grosdidier, les inégalités de dotations financières par nombre d'habitants sont le vrai scandale sur lequel nous devrions revenir. Elles n'ont fait que croître depuis trente ans. Nous sommes tous responsables. Les modifications de dotations financières induites par le régime de la commune nouvelle ont en réalité peu d'incidence. Le passage à la commune nouvelle s'est fait sans modification des dotations de l'État, dans mon département. En revanche, par stricte application du droit existant, nous gagnons 150 000 euros de plus par an, car nous avons changé de strate de population.

Monsieur Lecerf, une commune associée peut se transformer en commune nouvelle, si sa commune s'associe à une autre commune de plein exercice.

M. Jean-René Lecerf. - Cette autre commune peut-elle être déjà associée ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - La commune nouvelle est une seule commune formée par l'association de communes de plein exercice.

Madame Gourault, une intercommunalité qui se transformera en commune nouvelle sera obligatoirement une petite intercommunalité. La proposition de loi prévoit un délai de deux ans pour que la commune nouvelle née de l'intercommunalité puisse aller vers une intercommunalité nouvelle. Lors des auditions, les représentants de l'AMF souhaitaient allonger ce délai. Je souhaitais le réduire : deux ans est un bon compromis. Quant aux maires délégués, ils peuvent être supprimés sur décision du conseil municipal.

La loi Marcellin prévoyait le sectionnement électoral. Cela ne vaut pas pour les communes nouvelles qui ne constituent qu'une seule circonscription électorale. Le conseil municipal choisit les maires délégués parmi ses membres. Il peut également choisir de les supprimer. Cette souplesse correspond à l'esprit de la commune nouvelle qui repose sur le volontariat. Le nombre des grands électeurs sénatoriaux de la nouvelle commune est proportionnel à celui de ses habitants. Il ne serait pas conforme à la Constitution de modifier ce nombre.

M. Alain Richard. - Les deux dispositions financières qui figurent dans la proposition de loi déplacent le débat. Elles peuvent donner lieu à des comportements de chasseurs de prime. Cela fait perdre une moitié de son intérêt à ce texte. Quand une commune nouvelle est créée, les anciennes communes sont supprimées définitivement. L'équipe municipale qui a pris la décision de créer la commune nouvelle l'a fait sans possibilité de rappel. La loi du 17 mai 2013, en instaurant l'élection des conseillers communautaires par fléchage, a fait passer de vie à trépas la plupart des sections de communes. J'entends bien que le système de sectionnement électoral des communes altère la légitimité de l'équipe municipale. Lorsque la majorité précédente avait inventé les sections départementales à l'intérieur de la liste pour les élections régionales, on s'était interrogé au Conseil d'État sur le respect du principe d'intelligibilité de la loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'était incompréhensible.

M. Alain Richard. - La loi a quand même été adoptée et tout le monde en est satisfait. Je me demande si dans la perspective d'une installation dans la durée des communes nouvelles, on ne devrait pas prévoir un système de sectionnement électoral à l'intérieur de la liste. Sinon, sur le long terme, certaines communes fondatrices risquent de ne plus être représentées du tout. Il n'est pas forcément judicieux d'avoir supprimé toute représentation des anciennes communes.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

L'amendement de clarification rédactionnelle n° 3 est adopté.

L'amendement de précision n° 4 est adopté.

L'amendement de précision rédactionnelle n° 5 est adopté.

L'amendement de rectification n° 6 est adopté.

L'amendement de clarification rédactionnelle n° 2 est adopté.

L'amendement de précision n° 7 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté

M. Michel Mercier, rapporteur. - Les alinéas 10 à 12 étendent le régime transitoire dont bénéficient les conseils municipaux des communes réunies en une commune nouvelle au second mandat de celle-ci. L'amendement n° 1 du gouvernement supprime cette extension, qui pourrait s'avérer contraire à la Constitution.

M. Alain Richard. - Il est vrai que cette disposition n'apporte rien.

Mme Catherine Tasca. - Faire durer le transitoire, c'est une idée bizarre.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Je soutiens pour ma part Mme Pires Beaune qui, à l'Assemblée nationale, s'est déclarée très hostile à cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'effectif des conseils municipaux, précédemment limité à 69, pourrait passer à 80 par exemple si les conseils municipaux font le choix, dans la première phase de la transition, de faire siéger au conseil de la commune nouvelle tous les élus en exercice. Le ramener à 23 ou 25 aux prochaines élections sera très douloureux - à force de tuer, on se lasse.

M. Jean-Pierre Sueur. - On pourrait, au nom des mêmes arguments, demander que le système se perpétue indéfiniment : le retour au droit commun lors du troisième renouvellement sera encore présenté comme un traumatisme. Si une phase transitoire est nécessaire, elle ne doit pas prendre un caractère définitif.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit de savoir où fixer la limite de la transition. L'amendement a été rejeté par l'Assemblée nationale, tenons-nous en à ce choix.

M. Jean-René Lecerf. - N'y a-t-il pas un risque d'inconstitutionnalité ?

M. Philippe Bas, président. - Il n'y a pas, en tout cas, de certitude de constitutionnalité.

M. Jean-Pierre Sueur. - Abstention.

L'amendement n° 1 est rejeté.

Article 1er bis

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement n° 9 porte sur le choix du nom de la commune nouvelle : la proposition de loi prévoit que, faute d'accord des conseils municipaux, le représentant de l'État dans le département propose « un ou plusieurs noms ».

M. Jean-René Lecerf. - Si le préfet donne le choix entre « Joli-Bois » et « Bois-Joli », que fait-on ? Supprimons la mention « comportant un ou plusieurs noms ».

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est d'une logique imparable : que le préfet assume ses responsabilités en ne proposant qu'un nom.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Nous modifions l'amendement en ce sens, ce qui incitera les conseils municipaux à s'entendre entre eux.

L'amendement n° 9 ainsi rectifié est adopté.

Article 2

Les amendements rédactionnels nos 10 et 11 sont adoptés.

Article 4

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement n° 12 vise à préserver l'existence des communes déléguées au-delà de la fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes, sauf décision contraire des conseils municipaux. C'est un problème purement pratique.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article additionnel avant l'article 5

M. Michel Mercier, rapporteur. - Une commune nouvelle pouvant réunir des communes dont le statut diffère au regard de la loi Littoral, l'amendement n° 13 vise à éviter que l'ensemble du territoire de la commune nouvelle passe systématiquement sous le régime de cette loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce serait pourtant une grande simplification.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Nous nous efforçons de nous inspirer, autant que possible, des dispositions anti-inondation du Var.

M. Philippe Bas, président. - Si cet amendement était rejeté, je le défendrais moi-même en séance.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 7

L'amendement de coordination n° 14 est adopté.

Article 8

L'amendement de précision n° 15 est adopté.

Article additionnel avant l'article 9

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement n° 16 vise à maintenir les taux de fiscalité applicables dans les communes préexistantes membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre différents, jusqu'au rattachement de la commune nouvelle à un nouvel EPCI à fiscalité propre.

L'amendement n° 16 est adopté.

Article 9

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement n° 17 supprime les dispositions portant sur la réduction du délai d'harmonisation fiscale progressive, prévu à l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2014.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article 10

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement rédactionnel n° 18 tend à ce que ne soient pas codifiées les dispositions transitoires prévues dans cet article.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ces fameuses modifications financières dont bénéficient les communes nouvelles transforment une possibilité en opportunité.

M. Philippe Bas, président. - Il peut y avoir de mauvais motifs pour créer une commune nouvelle, mais si le législateur estime que cette création est d'intérêt général, ses motifs seront retenus. Ils ne sont pas pires que la contrainte exercée par les préfets pour la création d'intercommunalités que ne souhaitent pas les communes adhérentes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Dépositaire d'une part du pouvoir législatif, j'utilise cette modeste attribution pour faire valoir mon point de vue.

M. Philippe Bas, président. - Nous n'entendons pas vous contredire.

M. François Grosdidier. - Je conteste qu'il soit dans l'intérêt général de la nation de réduire le nombre des communes et de juger toujours l'économie d'échelle préférable à la proximité. Il n'est pas légitime que les communes nouvelles soient favorisées par l'État au préjudice des finances des autres.

M. Philippe Bas, président. - C'est au nom de la proximité que je défends les communes nouvelles, car les choses ont bien changé depuis la loi Marcellin : de grandes intercommunalités existent désormais dans le milieu rural, et il est question, dans le cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, de les agrandir encore...

M. François Grosdidier. - C'est une erreur !

M. Philippe Bas, président. - ... si bien que beaucoup de petites communes rurales, craignant de devenir des coquilles vides, approuvent la création de communes nouvelles, plus aptes à exercer leurs compétences de proximité. C'est dans ce souci que certaines travaillent déjà à leur fusion.

M. Alain Richard. - La prime financière est-elle justifiée pour autant ?

M. Philippe Bas, président. - Elle est en tout cas bienvenue.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mieux vaudrait cesser d'imaginer des pansements pour les plaies que l'on a causées : on fait une loi stupide pour contraindre les communes à se regrouper en de grandes entités, puis on s'efforce d'en corriger les effets. Les communes nouvelles bénéficieront en outre, au nom des charges de centralité, d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée, et, au nom des économies qu'elles sont censées faire, d'une augmentation de la même dotation. Il faudrait choisir !

M. Philippe Bas, président. - On pourrait, en effet, y voir une certaine contradiction.

M. François Grosdidier. - L'erreur de fixer à 20 000 habitants le seuil des intercommunalités n'est pas encore commise. Je me souviens qu'un rapport de notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation proposait que nous soyons tenus de siéger dans des assemblées locales, afin de maintenir le lien avec les collectivités une fois que l'interdiction du cumul des mandats serait entrée en vigueur : c'était reconnaître implicitement les conséquences néfastes de cette mesure. Nous n'en sommes heureusement pas là pour la réorganisation territoriale, mais l'organisation scolaire touche déjà à l'aberration : la précédente majorité a révisé les schémas départementaux de coopération intercommunale en cherchant à tout prix à supprimer de nombreux syndicats intercommunaux, pourtant adaptés au traitement de ce problème. La situation s'aggravera si l'on impose des intercommunalités trop grandes. Si l'intérêt local est satisfait par la création d'une commune nouvelle, et que celle-ci bénéficie d'une dotation supplémentaire au titre des charges de centralité, il n'est pas nécessaire de majorer cette dotation au détriment des autres communes.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Permettez-moi de vous rappeler que cette disposition, qui suscite entre nous un débat passionnant, a été votée dans la loi de finances pour 2014 et s'applique depuis le 1er janvier de cette année.

L'amendement n° 18 est adopté.

Article 11

L'amendement de précision n° 19 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle

M. MERCIER, rapporteur

2

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. MERCIER, rapporteur

3

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. MERCIER, rapporteur

4

Précision

Adopté

M. MERCIER, rapporteur

5

Précision rédactionnelle

Adopté

M. MERCIER, rapporteur

6

Rectification d'une référence

Adopté

Le Gouvernement

1

Suppression de la seconde phase de la période transitoire

Rejeté

M. MERCIER, rapporteur

7

Précision rédactionnelle

Adopté

M. MERCIER, rapporteur

8

Rédactionnel

Adopté

Article 1er bis
Détermination du nom de la commune nouvelle

M. MERCIER, rapporteur

9

Sens du défaut de délibération des conseils municipaux des anciennes communes sur la proposition préfectorale réduite à un nom

Adopté avec modification

Article 2
Élection de la municipalité de la commune nouvelle

M. MERCIER, rapporteur

10

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. MERCIER, rapporteur

11

Rédactionnel

Adopté

Article 4
Procédure de création des communes déléguées

M. MERCIER, rapporteur

12

Maintien des communes déléguées, sauf décision contraire des conseils municipaux, en cas de fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes

Adopté

Article additionnel avant l'article 5

M. MERCIER, rapporteur

13

Précision du champ d'application de la loi littoral sur le territoire de la commune nouvelle

Adopté

Article 7
Délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre d'une commune nouvelle
issue du regroupement des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre

M. MERCIER, rapporteur

14

Coordination

Adopté

Article 8
Maintien transitoire du mandat des conseillers communautaires des anciennes communes
et de l'application des taux de fiscalité votés par les organes délibérants de ces EPCI dont elles étaient membres

M. MERCIER, rapporteur

15

Précision

Adopté

Article additionnel avant l'article 9

M. MERCIER, rapporteur

16

Maintien transitoire des taux de fiscalité applicables dans les communes préexistantes membres d'EPCI différents

Adopté

Article 9
Faculté de réduire le délai d'harmonisation progressive
des taux d'imposition d'une commune nouvelle

M. MERCIER, rapporteur

17

Suppression des dispositions relatives à la réduction du délai d'harmonisation fiscale progressive

Adopté

Article 10
Maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires
de l'État pour les communes nouvelles

M. MERCIER, rapporteur

18

Rédactionnel et précision

Adopté

Article 11
Maintien pendant trois ans du niveau des dotations de péréquation verticale
versées par l'État aux communes nouvelles

M. MERCIER, rapporteur

19

Précision

Adopté

La réunion est levée à 11 h 50

Jeudi 4 décembre 2014

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 50

Nouvelle organisation territoriale de la République - Audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique et de M. André Vallini, secrétaire d'État à la Réforme territoriale

La commission entend Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, et M. André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale, sur le projet de loi n° 636 (2013-2014) portant nouvelle organisation territoriale de la République.

M. Philippe Bas, président. - Nous avons procédé à de très nombreuses auditions ouvertes à l'ensemble des sénateurs, en étendant le spectre des personnalités auditionnées à des représentants de la fonction publique territoriale et des grandes associations nationales d'élus, des personnalités étrangères et des universitaires. Nous nous sommes déplacés, comme vous, en région ; nous avons échangé avec des élus et interrogé les forces vives de nos territoires afin de bien mesurer ce qu'elles attendent de la réforme territoriale.

La commission des lois a désigné comme rapporteurs, au début de l'été, René Vandierendonck, membre du groupe socialiste et, au début du mois d'octobre, Jean-Jacques Hyest, du groupe UMP. La lisibilité politique de ce double choix est évidente : notre travail vise à atteindre un consensus.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. - André Vallini et moi-même avons participé, dans toute la France, à des débats républicains tenus à huis-clos afin de favoriser la libre expression des participants ; nous étions vendredi dernier à Caen. Le projet, enrichi, a évolué sur de nombreux points.

Le Président de la République et le Premier ministre souhaitent que ce texte atteigne sa forme définitive à partir d'accords trouvés en amont avec le Parlement, en particulier avec le Sénat. Le président du groupe UMP, retenu ce matin par une session budgétaire dans son département, m'a fait part de son souhait que nous fassions mieux, cette fois, que lors de l'établissement de la carte régionale. Nos échanges ont fait apparaître des divergences transpartisanes. On nous reproche d'avoir changé d'avis au sujet des départements : c'est vrai. Envisageant tout à la fois la question constitutionnelle, la nécessité d'avoir des majorités et la question des solidarités territoriales, le Président de la République et le Premier ministre ont tranché : nous avons un mandat devant nous pour nous poser ensemble la question du devenir des départements. Nous devons en revanche être attentifs dès maintenant aux compétences essentielles maintenues à cet échelon.

Le rapport Raffarin-Krattinger posait l'alternative de très grandes régions dans lesquelles les départements seraient conservés, ou de petites régions sans département. Nous avons réalisé un choix intermédiaire : les régions sont assez grandes pour que se pose la question de l'échelon de proximité et du lien entre la région et le bloc communal. Certains préconisent que cette fonction continue d'être celle des départements.

Ce texte fait suite à la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui a créé la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), outil essentiel pour adapter la gestion des compétences à la réalité géographique et historique diverse des régions de France. Conscient de cette diversité, l'État est prêt à faire confiance aux élus pour trouver des accords dans chaque région.

Leurs compétences économiques doivent être renforcées, afin que chacune définisse une stratégie originale associant l'enseignement supérieur, la recherche et le développement, et les transferts de technologie : quel secteur privilégier ? Pour quelles créations d'emplois ? Notre pays est victime de l'antienne de la fin du XXème siècle selon laquelle l'économie des services allait substituer ses emplois à ceux perdus dans l'industrie. Il faut au contraire continuer à travailler sur ces deux piliers de l'économie, dans le cadre de stratégies élaborées par chaque région. Elles sont seules à pouvoir aider directement les entreprises, notamment par une entrée temporaire dans leur capital dans certains cas précisément définis - création, difficultés créées par de très gros marchés - qui requiert aujourd'hui de passer devant le Conseil d'État.

Nos échanges avec les deux commissaires européens compétents ont fait apparaître que les régions pourraient apporter leur garantie à des prêts bancaires de longue durée de la Banque européenne d'investissement (BEI), en particulier dans les secteurs présentant des risques en matière de technologie.

Les régions sont également confortées dans leurs fonctions relatives à la formation professionnelle. Espérons que cela contribue à mettre fin à la concurrence entre enseignement initial dans les lycées professionnels ou techniques et formations en apprentissage portées par les chambres des métiers, les chambres de commerce ou d'autres organisations. Nous ne sommes pas allés jusqu'à donner aux régions une compétence sur l'enseignement professionnel.

Les régions conduisent énormément de schémas, nécessitant beaucoup d'études, de recherches et, finalement, de dépenses publiques qui ne sont pas toujours utiles. Limitons-les au schéma régional de développement économique, d'innovation, d'internationalisation et au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, portant sur l'intermodalité et l'environnement. La nécessité d'un engagement des régions pour les infrastructures est manifeste : certains schémas de cohérence territoriale (SCoT) et plans locaux d'urbanisme (PLU), conçus en fonction de l'histoire locale, ont dû être entièrement repris après la création d'un pôle gare ou d'un dispositif d'intermodalité. La discussion est ouverte sur le contenu, l'opposabilité et la cohérence du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire.

La question des instances exécutives et délibératives ne nous semble pas relever immédiatement de la définition des compétences.

Si la clause de compétence générale des départements est supprimée, vos débats et nos échanges nous ont conduits à créer à leur intention une compétence de solidarité territoriale : un projet structurant important pour une commune, une intercommunalité, ou toute autre organisation, qui ne se réaliserait pas faute d'aide du département, manquerait au pays. Beaucoup de zones rurales ou montagnardes en particulier connaissent de grandes difficultés d'ingénierie ; la compétence de solidarité territoriale pourra y remédier. Reconnaissons cependant que la réflexion à ce sujet est en cours : il faut le dire, nous ne sommes pas prêts.

La suppression des départements suppose la majorité nécessaire à une révision constitutionnelle. Nous avons cinq ans pour élaborer une solution, pendant lesquels les compétences sociales et de solidarité seront les plus observées par nos concitoyens.

Le débat se concentre sur les routes et les collèges. Est-il opportun de transférer l'ensemble des infrastructures de mobilité, pour plus de cohérence ? La question me semble relever de la CTAP. Dans certaines cités scolaires, les personnels non enseignants relèvent de trois employeurs différents : collège, région et État.

Nous discuterons le 15 décembre prochain de la proposition de loi de M. Pélissard et Mme Pires-Beaune sur les communes nouvelles. Ce sujet, qui n'existait pas il y a deux ans, suscite un intérêt croissant de la part de nos élus locaux : ils jugent avec raison que certaines communes ne pourront assumer les politiques publiques nouvelles demandées par nos concitoyens - pour la petite enfance, notamment - faute d'une assiette fiscale suffisante.

Si la clause de compétence générale nous semble indispensable pour les communes, nous souhaitons supprimer le maximum de syndicats intercommunaux, dont le périmètre est inférieur ou égal celui d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cela représente 17 milliards d'euros de dépenses, 9 milliards d'euros en fonctionnement. Les syndicats départementaux qui fonctionnent bien, pour des frais modestes, seront évidemment conservés.

L'horizon de 20 000 habitants fera l'objet, comme le Premier ministre l'a promis avant l'été, d'adaptations. Les critères en seront la densité démographique et le temps nécessaire pour se rendre du centre de l'intercommunalité à sa frontière. La visioconférence ne saurait remplacer entièrement les rencontres entre élus, et j'ai pu me rendre compte moi-même que 20 000 habitants ne se trouvent pas aisément réunis dans nos régions de montagne. Une intercommunalité de 18 990 habitants en zone de vitalité démographique doit évidemment être conservée. Le seuil de 20 000 est un objectif fixé par souci des ressources fiscales. Si nous voulons préserver nos terres agricoles et nos espaces naturels, nous aurons à réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF) en trouvant un autre critère que le seul bâti pour déterminer les dotations de l'État. Nous nous sommes donné jusqu'au mois de juin 2015 pour bâtir une proposition ; les préfets recevront d'ici-là des instructions simples.

Nombreux sont ceux qui souhaitent rouvrir le dossier des deux grandes métropoles de Paris et de Marseille. L'étude de l'OCDE sur l'évolution de leur PIB montre la nécessité de rationaliser la dépense publique dans ces grands ensembles, tout en y améliorant les conditions de logement et de transport. Marseille pose en outre des questions spécifiques en tant que grand port méditerranéen, qui perd de ses parts de marché par rapport à Gênes, Valence et Barcelone ; les équipements appellent une rationalisation. Nous sommes ouverts aux propositions de tous les groupes politiques et de tous les élus pour trouver un statut sui generis pour ces territoires, afin que leurs maires soient mieux entendus sur les plans d'urbanisme et sur leurs priorités d'investissement. Nous ne sommes pas favorables, en revanche, à leur donner la possibilité de lever l'impôt. La cotisation foncière des entreprises (CFE) varie de 5 à 30 sur l'aire de Paris, ce qui provoque beaucoup de dumping entre les territoires : seuls ceux qui peuvent la maintenir très bas continuent d'attirer des sièges sociaux. La concurrence n'est pas une valeur, mais un fait. Substituons-y la coopération en lissant la CFE, quel que soit le temps que cela doit prendre.

M. André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale. - Le gouvernement attend beaucoup du débat parlementaire sur ce texte, qui concerne au premier chef la Haute assemblée, chambre des collectivités locales. Le Premier ministre vous l'a dit le 28 octobre dernier : nous souhaitons que ce débat soit le plus constructif possible.

Aux régions le développement économique, aux départements la solidarité, aux intercommunalités la proximité. Le débat s'engage sur le développement économique, et il est passionnant : il s'agit, à titre expérimental et dans les régions qui le souhaiteront, d'adjoindre à l'aide aux entreprises, à leur internationalisation et à l'innovation, le service public d'accompagnement vers l'emploi. Ce serait une oeuvre décentralisatrice que l'on inscrirait dans la loi.

Cette réforme vient accompagner toutes les réformes territoriales en cours. La crise des finances publiques provoquée par la crise économique et sociale entraîne une baisse des dotations, difficile à supporter pour les collectivités. Les élus sont contraints à des efforts considérables de rationalisation de leur gestion, partant à des réformes : mutualisations, agrandissement des intercommunalités, avant même le vote de la loi. Les départements eux-mêmes se rapprochent - le Loiret, le Loir-et-Cher, l'Eure-et-Loir ; la Drôme et l'Ardèche. D'autres veulent aller plus loin, comme la Savoie et la Haute-Savoie, dont les deux présidents, que j'ai reçus il y a quelques jours, se proposent de créer une collectivité unique à statut particulier. Les élus locaux, en général, font preuve de beaucoup de créativité pour faire face à leurs difficultés.

M. René Vandierendonck, co-rapporteur. - Nos relations de travail avec vous et vos services, comme la direction générale des collectivités locales (DGCL), sont excellentes.

La réforme globale de la DGF, qui devait initialement intervenir dans le projet de loi de finances pour 2015, est repoussée à celui de 2016. Nous ne débattons pas d'un texte de décentralisation, mais d'organisation ; la décentralisation suivra cependant incessamment sous peu. Des annonces en ce sens, concernant des services de l'État, interviendront-elles avant la seconde lecture au Sénat ? Il est de la plus haute importance, pour contrôler la dépense publique, d'unifier le régime des aides économiques en évitant les doubles emplois.

Il n'y aura pas de vraie décentralisation sans déconcentration. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ont pris un poids excessif, nombreux sont les préfets qui reconnaissent qu'elles ne rendent plus de compte qu'à leur ministère. Y aura-t-il un amendement gouvernemental sur Paris et Marseille ? Quand ?

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Je vous remercie de nous avoir apporté quelques éclaircissements supplémentaires. Nous avons un texte datant de juin 2014, dont l'objectif clairement annoncé était la dévitalisation des départements.

M. Jacques Mézard. - Leur suppression !

M. Philippe Bas, président. - L'expression est de M. Balladur.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Le gouvernement semble avoir reculé face aux difficultés constitutionnelles. Les solidarités territoriales continueraient à incomber aux départements.

Nous nous proposons de reprendre la philosophie de l'article 1er A que nous avions inscrit dans le projet de loi sur la délimitation des régions, les élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. L'écoute que l'on nous avait promise s'est réduite à rien - le déroulement de la CMP a été caricatural. Nous préférerions être entendus !

Nous raisonnerons en fonction de la clarification des compétences - cessons de laisser tout le monde s'occuper de tout ! La région doit fixer certaines règles en matière de développement économique, tout le monde se tenant au schéma régional. Les régions, compétentes en matière de développement économique, le seront également en matière de formation professionnelle, ce qui ne manquera pas de poser problème : l'acquisition de l'emploi ne saurait se limiter à leur périmètre. Les lycées, qui échoient aux régions, assurent aussi les formations post-bac ; les régions doivent avoir un rôle plus important dans les domaines de l'enseignement supérieur et de la recherche. Compétentes en matière de développement économique et de formation professionnelle, les régions seront nécessairement associées au service public de l'emploi. Nous ferons des propositions en ce sens sans attendre la deuxième lecture.

Un effort considérable a été accompli dans notre pays : l'ensemble des communes participent désormais à un EPCI à fiscalité propre. Cessons de fixer des seuils qui n'ont pas de sens - en Seine-et-Marne, toutes les intercommunalités sauf une ont plus de 20 000 habitants, et tout n'y est pas cohérent pour autant.

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Voulez-vous vraiment clarifier les choses ? Les centres d'action médico-sociale précoce (Camsp), financés à 80 % par l'État et 20 % par le département, devraient l'être entièrement par l'État. Article 40 ! Rapprocher les foyers d'accueil médicalisés, double tarification département-ARS et les maisons d'accueil spécialisées (MAS), simple tarification, et appliquer le principe « un seul décideur, un seul payeur » ? Article 40 ! Et article 40 encore si nous proposons, comme vous le faites, une avancée pour le service d'accompagnement à l'emploi, qui pourrait être décentralisé. Après l'accompagnement au travail viendra la globalisation de l'accompagnement social, remettant l'usager au centre du dispositif. L'insertion sociale aura dès lors pour complément l'insertion professionnelle incombant à la région. Voulons-nous simplifier ? Article 40... Tout mon travail de clarification du texte dans le domaine social se heurte à l'interdiction du transfert de charges.

L'article 23 confie aux métropoles certaines actions sociales. Quelle vision globale pour le reste du territoire ?

Votre article 24, supprimant la clause de compétence générale des départements, leur accorde cependant le droit de continuer à accompagner financièrement les communes. Où trouveront-ils les moyens pour cela ? Et comment contribueraient-ils « au financement d'opérations d'investissement en faveur d'entreprises de services marchands » ? Qu'entendez-vous par là ?

Mme Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques. - La région étant désormais porteuse de la compétence économique, les auditions conduites par la commission des affaires économiques ont fait apparaître que les interrogations actuelles portent plutôt sur la construction du schéma régional. Devra-t-il entrer dans les moindres détails ou définir seulement les grands enjeux stratégiques ? Il est censé veiller à ce que les aides ne contribuent pas à la délocalisation de l'activité économique au sein d'une région ou vers une région limitrophe. Or des schémas seront adoptés conjointement pour les métropoles, et, à défaut d'accord, les orientations adoptées par la métropole devront prendre en compte le schéma régional. Pouvez-vous nous donner des précisions sur ce point ? Comment imaginez-vous le pilotage et la coordination de l'ingénierie économique sur un territoire régional ?

M. Philippe Kaltenbach. - Les propositions des élus de la métropole de Paris remettent en cause le schéma voulu par la loi du 27 janvier 2014 : qu'une capacité juridique soit reconnue aux conseils de territoire et qu'ils lèvent un impôt dynamique, la CFE. Si j'adhère entièrement à votre réponse, je souhaite que nous disposions très rapidement de l'amendement gouvernemental, le texte devant être débattu en séance à partir du 16 décembre prochain.

La démocratie dans ces conseils de territoires reste un sujet à traiter : les oppositions doivent y être représentées, ce que ne garantit pas le mode de scrutin actuel. Un cinquième échelon serait cause de paralysie. Comment les compétences du conseil de métropole s'articuleront-elles avec celles de la métropole ? Que deviendront, enfin, les départements de Paris et de la petite couronne, réunis dans le territoire de la métropole ? Vous vous étiez engagée à ce qu'une étude soit présentée au Parlement sur les conditions de leur suppression ou de leur fusion. Où en est votre réflexion ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Quel est le dessein du Gouvernement ? Le fait est que ce débat a été marqué par des positions successives et changeantes. Nous pourrions faire valoir qu'elles témoignent d'une réflexion en cours. Et, après tout, la réalité est souvent ainsi : il n'existe pas de schéma a priori qu'on appliquerait ensuite.

Pour ma part, je rêve toujours d'une loi qui réorganiserait la France autour de régions et d'intercommunalités fortes. Cela suppose des évolutions autour des structures départementales sans aller jusqu'à décréter imprudemment leur disparition le jour J car je les crois nécessaires dans certaines circonstances - nous en avons beaucoup parlé à propos des zones rurales. Nous aimerions que le Gouvernement affiche une perspective claire sur ce sujet.

Mme Catherine Tasca. - L'écoute des ministres se traduira dans le débat parlementaire qui s'engage. Au Sénat, si attaché aux collectivités territoriales et à l'extrême diversité des territoires, chacun est conscient que tout schéma général peut être contredit par la réalité locale. Le Gouvernement n'a pas, pour autant, renoncé à la réforme, ce dont je le remercie également car la tentation était grande de baisser les bras.

La réforme a pour thème la clarification des compétences des collectivités. Comment la mener sans éclaircir le sort de la clause de compétence générale ? Comment articuler la compétence économique des régions avec celle des métropoles ? L'article 3 du projet de loi ne répond pas entièrement à cette interrogation.

Les intercommunalités sont évidemment au centre de cette réforme comme elles sont au coeur du paysage administratif de notre pays depuis la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999. Le passage du seuil de 5 000 à 20 000 habitants, qui a déjà fait couler beaucoup d'encre, inquiète. Vous avez annoncé un article d'adaptation reposant sur deux critères qui sont d'ailleurs parfois difficiles à combiner : la densité démographique et la distance en temps. En quoi le seuil de 20 000 est-il facteur d'efficacité ?

M. Gérard César. - En rien !

Mme Catherine Tasca. - Qu'est devenue l'idée de réserver un sort particulier aux départements ruraux ? Enfin, l'article 33 du projet de loi prévoit une action récursoire de l'État à l'encontre de collectivités territoriales en cas de manquement aux obligations européennes. Cette disposition ne reflète-t-elle pas la faiblesse du contrôle de légalité ?

M. Jean-Pierre Vial. - Je m'associe aux propos de M. Savary : une partie de cette réforme est conditionnée par les engagements de l'État en raison de l'article 40. Les réserves de Mme Lebranchu m'inquiètent : le succès de la réforme ne dépend pas des seules collectivités. Elle l'a d'ailleurs constaté aux quasi-applaudissements qui ont suivi les observations sur les Dreal.

Au sujet des regroupements de départements, j'ai cru comprendre que M. Vallini en soutenait certains dans ma région Rhône-Alpes. Il a même évoqué la Savoie et la Haute-Savoie.

M. André Vallini, secrétaire d'État. - Ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit !

M. Jean-Pierre Vial. - Je n'ai pas parlé de la nouvelle collectivité... Que l'économie revienne aux régions, fort bien. À condition, toutefois, de ne pas oublier que son moteur est l'enseignement supérieur et la recherche, ce qui laisse entrevoir la complexité des articulations entre région et métropoles. Dans la région Rhône-Alpes, quid de Grenoble et de Lyon ?

Qu'adviendra-t-il des syndicats intercommunaux ? Ils constituent parfois un préalable aux regroupements. Pour preuve, un préfet très volontariste dans mon département, qui souhaitait atteindre le seuil de 20 000 habitants, a dû se résoudre à y avoir recours pour éviter une perte de compétences. L'on ne met pas en place une intercommunalité à marche forcée : on a souvent besoin de la souplesse des syndicats intercommunaux.

M. Mathieu Darnaud. - Qui fait quoi ? M. Hyest l'a bien dit, c'est la seule question qui vaille. Si nous voulons gagner en clarté, si nous voulons avancer, il faut y apporter une réponse nette.

Je suis un départementaliste convaincu. Le département est le bon échelon pour péréquer. Cela sera-t-il possible au sein des régions ? Le Gouvernement répond par la compétence relative à la solidarité territoriale. Encore faudrait-il la définir et, surtout, savoir sur quelles ressources il compte l'asseoir. La Drôme et l'Ardèche, dont M. Vallini a donné l'exemple, connaissent des situations très différentes : la Drôme a encore la capacité d'accompagner les territoires, l'Ardèche ne l'a plus.

La notion de proximité joue, même dans un État fédéral comme l'Allemagne ; c'est ce qui est ressorti de l'audition de la ministre-présidente de la Sarre la semaine dernière. C'est la raison pour laquelle le département en France a un sens profond. Des compétences structurantes telle que celle de la voirie doivent rester du ressort des conseils généraux.

Pardonnez mon insolence, si je dis avec le président Retailleau que la loi du nombre est celle de l'idiotie. Le seuil de 20 000 habitants n'a aucun sens sans un minimum d'ingénierie et de ressources. On ne pourra pas faire vivre l'intercommunalité en additionnant des communes pauvres dans certains territoires ruraux, il faut absolument repenser cette question.

M. Jacques Mézard. - Je caressais l'espoir que Mme la ministre ait eu une apparition, celle de la réalité de nos collectivités territoriales, s'étant rendue à Lourdes...

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Pas à Lourdes ; mais dans les Hautes-Pyrénées, oui !

M. Jacques Mézard. - Ceci explique sans doute cela... Hélas ! Ce texte, je l'ai dit et le maintiens, est dévastateur pour nos territoires interstitiels. Contrairement à Mme Tasca, dont je partage les questionnements, je n'ai pas le sentiment que le Gouvernement soit à l'écoute du Sénat. Nous en avons eu la preuve absolue lors de l'examen du premier texte consacré à la carte des régions : nos propositions ont été systématiquement balayées. Vivrons-nous la même expérience ?

J'ai toujours été favorable à la clarification des compétences. Où en est-on sur la clause de compétence générale ?

Je lis dans l'exposé des motifs : « le débat pourra s'engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l'horizon 2020 »... Est-ce encore à l'ordre du jour : oui ou non ? Si oui, dites-le clairement. Nous le sentons bien, il y a eu un « juste avant » le congrès des maires ; nous sommes désormais dans le « juste après »... Votre objectif demeure-t-il, comme cela est inscrit dans le texte, de transférer la compétence de la voirie, des collèges et du transport scolaire des départements aux régions ?

Autre question qui appelle une réponse par oui ou par non, maintiendrez-vous le seuil de 20 000 habitants pour une intercommunalité ? Au demeurant, le texte ayant pris beaucoup de retard, il faudra laisser du temps aux intercommunalités qui ne sont pas encore prêtes.

Mme Tasca l'a souligné, le texte prévoit des pénalités à l'encontre des collectivités en cas de manquement aux règles européennes. Si vous imaginez pouvoir en appliquer sur la question des nitrates, vous lèverez une révolution sur nos territoires. Au rang des curiosités de ce texte, citons également la mise sous tutelle des collectivités par les chambres régionales des comptes ou encore les conventions entre chambres régionales des comptes et collectivités.

Quelle est la volonté du Gouvernement ? Il aurait beau jeu de nous dire « Travaillez, construisez, ne rendez pas copie blanche » si notre texte fait l'objet d'une destruction systématique à l'Assemblée nationale. Que les choses soient dites clairement, et nous gagnerons beaucoup de temps.

M. Yves Détraigne. - Depuis quelques années, texte après texte, nous augmentons les seuils des intercommunalités. Celui de 5 000 habitants favorisait une intégration avancée des communes au sein des EPCI à fiscalité propre. En passant à 20 000 habitants, on court le risque d'une dilution. Je connais une intercommunalité de 13 400 habitants dans la Marne, elle regroupe 60 communes. Comment, dans ce genre de secteurs, aller plus loin ? Nous aurions un groupement s'étendant sur 80 kilomètres de longueur, dont les membres, hormis la commune-centre, ne se sentiraient plus partie prenante. L'intérêt de l'intercommunalité en perdrait tout son sens. On ne peut pas décréter à Paris le seuil d'une intercommunalité dans une France, et c'est l'un de ses charmes, aux territoires aussi variés.

Une question transpartisane : au fil des années, nous renforçons les intercommunalités mais quel est l'objectif au final ? S'agit-il, en s'inspirant de la loi Paris-Lyon-Marseille de 1982, d'inverser la logique actuelle ? Les communes ne seraient plus la base de l'intercommunalité, mais en procéderaient pour se transformer en sections. Les élus qui commencent sérieusement à se poser la question seraient heureux de savoir, quelle que soit la réponse, ce qui se cache derrière cette manie législative.

Où en est la réflexion sur les moyens financiers dont disposeront les collectivités pour mettre en oeuvre les compétences nouvelles qui leur seront attribuées ? L'état de nos finances publiques ne nous offre plus le luxe de légiférer en repoussant à demain la question des ressources, sauf à décevoir les élus et les territoires chargés de mettre en oeuvre cette loi.

M. Daniel Gremillet. - La compétence économique aux régions, d'accord, mais on ne peut pas s'en tenir là. Si l'on veut un guichet unique, il faudra revoir l'architecture des services de l'État. La compétence formation professionnelle, qui est conforme à la vocation des régions, nécessitera un mariage à quatre : État, région, entreprises mais aussi régions voisines. Des passerelles interrégionales seront à aménager car chaque région n'offrira pas toutes les formations recherchées. Je le sais pour venir d'une région où le poids de l'industrie agro-alimentaire est très lourd.

Le Premier ministre, après le débat douloureux sur la carte des régions, a corrigé le tir par rapport au seuil de 20 000 habitants. Un point important à ne pas négliger dans cette discussion : la population et son adhésion à un projet intercommunal. Je ne suis pas certain que les critères de densité démographique et de distance en temps suffisent ; mieux vaudrait une approche plus fine, par bassin de vie.

M. Francis Delattre. - Merci de donner la parole à un sénateur qui n'est pas membre de l'éminente commission des lois...

M. Philippe Bas, président. - L'organisation territoriale de la France intéresse tous les sénateurs.

M. Francis Delattre. - Les départements de la grande couronne sont pris entre le marteau et l'enclume, entre une belle métropole dont les contours approchent ceux de l'ancien département de Paris supprimé il y a cinquante ans et des régions environnantes qui se renforcent. Devons-nous ressusciter le département de la Seine-et-Oise avec Versailles pour capitale ?

Les enjeux sont de taille pour la grande couronne. Dans mon agglomération, trois communes ont déposé plus de permis de construire que Paris intra-muros. Or le logement ne peut pas se concevoir sans les transports, que la future métropole revendique. Comment fera-t-on ? Interrompra-t-on les trajets à hauteur d'Épinay ? Que deviendrons-nous, nous les petits astéroïdes gravitant autour du soleil métropolitain ? Le Premier ministre, avec sa bonne ville d'Évry, connait la situation ; il doit certainement avoir quelques idées que nous aimerions connaître car nous sommes totalement dans le brouillard. Je joins nos doléances à celles des territoires ruraux, que nous sommes à moitié dans la grande couronne. Je ne sais pas comment nous pourrons fonctionner sans conseils généraux, coincés entre une région de 12 millions d'habitants et le Grand Paris. Je plaide pour leur maintien dans les départements de plus d'un million d'habitants.

M. Yannick Botrel. - Le Premier ministre a indiqué que le destin des départements différerait selon qu'ils sont urbains, ruraux, voire très ruraux ou en déshérence. Quels critères retiendrez-vous pour les classer dans ces trois catégories ?

Les syndicats intercommunaux ont tendance à disparaître à mesure que progresse l'intercommunalité, c'est exact. En revanche, il y va différemment des syndicats départementaux. Ces émanations du bloc communal sont peu nombreuses, je n'en connais que deux dans les Côtes-d'Armor. L'article 14 du projet de loi les maintient, je m'en réjouis dès à présent, je serai vigilant pour la suite.

M. Franck Montaugé. - La compétence économique surdétermine l'avenir des territoires. Quelle sera la contribution effective des territoires ruraux à la création de valeur et d'emploi en lien avec la métropole ? Évitons la caricature de territoires ruraux sous perfusion de dotations, quand bien même leurs dotations seraient adaptées. Cela m'amène à la question du seuil des EPCI à fiscalité propre. Dans le Gers, le passage à 20 000 habitants aboutirait à des territoires longs de 80 kilomètres et larges de 30 kilomètres. Cependant, la question ne porte pas tant sur le seuil que sur les ressources dont disposeront ces groupements de collectivités pour faire face aux besoins des populations. Dans les territoires ruraux, c'est l'interrogation principale.

M. François Bonhomme. - Si le texte a évolué entre juin et septembre, de nombreuses ambiguïtés demeurent, notamment sur la compétence de solidarité territoriale. Néanmoins, la faute originelle de ce projet de loi réside dans la fixation du seuil de 20 000 habitants. Mortifère pour les territoires ruraux, il diluera le sentiment d'appartenance. Quand la période est à la raréfaction des dotations publiques et à la dégradation des capacités d'autofinancement, on peine à imaginer comment cela fonctionnera avec des départements, affaiblis, dépouillés de leurs principales compétences et réduits au rôle de prestataire social. Abandonnons ce seuil pour retenir la notion de bassin de vie de l'Insee. C'est également la condition pour faire vivre la démocratie locale et la proximité amoindries par le nouveau mode d'élection des conseillers généraux.

Espérons que le Gouvernement revienne au moins sur ce point. Sinon, il ne nous restera qu'à allumer un cierge à Lourdes... Que le groupe RDSE, si attaché à la laïcité, s'autorise des invocations qu'il évite habituellement manifeste tout le désarroi des élus.

M. Jérôme Bignon. - Le seuil de 20 000 habitants pose un problème de déficit démocratique. Imaginez-vous 90 maires regroupés dans une salle qui n'a ni les dimensions ni l'équipement de celle-ci. Aux places du fond, ils n'entendent pas l'orateur qui s'exprime sans micro. Ils en repartent sans avoir compris de quoi il retournait. Vous me direz que les documents peuvent leur être envoyés par internet, sauf que le très haut débit n'a pas atteint toutes les campagnes. Un changement de programme ? Impossible de joindre les élus sur leur portable car le réseau de téléphonie mobile est trop faible. Résultat, les communautés renvoient à leur bureau...

La réalité des élus ruraux n'a rien à voir avec celle des élus urbains. Durant la campagne sénatoriale, j'avais suggéré que les stagiaires de l'ENA effectuent tous le tour des communes de France pour modifier leur regard sur ce qui représente tout de même 85 % de notre territoire. Qu'on ne s'étonne pas du sentiment d'isolement des élus ruraux.

Sans être insolent, madame la Ministre, les intercommunalités de 80 communes traversées par une quatre voies sont rares. S'il y en a, aucune sortie n'a été aménagée pour elles ; elles doivent se contenter de regarder passer les voitures. Dans ces zones, ce sont des petites routes, de moins en moins entretenues parce que les dotations qui leur sont consacrées ont diminué de 50 % en l'espace de trois ans.

Enfin, concernant les Dreal et au risque de vous choquer, le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution dispose que les préfets sont les représentants de l'État dans leur département. Qu'ils fassent leur travail...

M. Gérard César. - Ils ne le font pas !

M. Jérôme Bignon. - C'est à eux qu'il revient de faire les arbitrages.

M. Philippe Bas, président. - Certaines questions sont derrière nous. Le texte a évolué depuis son dépôt le 18 juin dernier. Le Gouvernement a mis à profit ces six mois pour écouter, discuter et prendre des positions sur les départements qui ne sont pas celles que l'on lit dans l'exposé des motifs. Le débat sur leur suppression était d'anticipation en juin, il est dorénavant rétrospectif. Que feront les départements demain ? Voilà la seule interrogation d'actualité.

Plusieurs collègues ont évoqué la transformation de ce projet en un texte de décentralisation sur les régions. On ne comprendrait pas que des grandes régions stratèges en matière d'économie n'aient pas la compétence de lutte contre le chômage et de reconversion des bassins d'emploi. À cette question majeure, le Gouvernement devra répondre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Effectivement, le débat sur les départements est derrière nous. La rénovation de la politique économique se pose partout en Europe, nous en parlions avec d'autres États membres hier, puisque l'organisation actuelle n'a pas empêché la crise. L'Italie, elle, a choisi de supprimer les provinces pour créer des aires d'initiative territoriale. Le Premier ministre a dit le changement de cap du gouvernement sur les départements. Reconnaissez qu'il y a une certaine noblesse à modifier sa position pour tenir compte de l'avis du Parlement.

Nous connaîtrons évidemment des moments difficiles au cours de nos débats ; comptez cependant sur ma volonté de faire converger au maximum votre vision avec celle des députés. Eux aussi connaissent les départements ruraux à faible démographie, certains y ont été élus. Je connais également les territoires de France : l'agglomération où je vis mais dont je ne suis plus présidente n'est pas traversée par une voie rapide ; sa voisine, en revanche, l'est. Mais je suis tout autant attentive aux territoires urbains où se côtoient l'hyper-richesse et l'hyper-pauvreté. Nous avons beaucoup à apprendre les uns des autres. À l'un de vos collègues députés qui avait écrit un texte pour démontrer l'importance des départements en zone rurale, j'expliquais que l'existence de conseils généraux n'avait pas mis fin à la situation dramatique dans ces territoires.

L'effort doit porter sur les départements très ruraux et les départements urbains en grande difficulté. Qui finance la solidarité ? La péréquation n'y suffira pas. Faut-il une assiette fiscale territoriale très large, un système de ticket modérateur ou la faire porter sur les familles au moment de la succession, sur la solidarité nationale ? J'entends vos remarques sur l'article 40 de la Constitution. Nous devons y réfléchir en amont de la discussion. En tout cas, l'existence de départements ne règle pas le problème.

Comme vous le savez, j'ai nommé un sénateur et un député pour réfléchir à une réforme de la DGF. Je l'ai fait car le milieu rural ne peut plus vivre avec une DGF assise sur le bâti et la population. C'est primordial si nous ne voulons plus que l'équivalent d'un département de terres agricoles disparaisse tous les dix ans, si nous voulons conserver nos zones Natura 2 000 et nos périmètres de captage, si nous voulons continuer d'assurer notre indépendance alimentaire en 2035. Il faudra prendre en compte les mètres carrés agricoles et les mètres carrés nécessaires à la protection de nos espaces dans l'assiette de la DGF.

Les métropoles, abcès de fixation de la demande de solidarité, ont une responsabilité. Pour son territoire malade où le pourcentage de vote aux extrêmes est si élevé qu'il atteint presque la majorité, Jean-Pierre Balligand, président de l'Institut de la gouvernance territoriale et de la décentralisation, demande à la métropole des logements pour ses étudiants et ses jeunes en alternance, un accompagnement de leur mobilité. C'est aussi cela l'obligation de solidarité. M. Mézard marque qu'il trouve cette remarque idiote, il n'empêche, certains sujets sont communs aux départements urbains et ruraux. Je m'engage à examiner de près où l'article 40 pourrait provoquer des blocages.

Autres abcès de fixation, les Dreal. C'est affaire de contrôle. La difficulté ne tient pas à elles - qu'on ne reproche pas aux fonctionnaires d'appliquer la loi - mais aux populations et à notre procédure, qu'ils proposent d'ailleurs de simplifier. Actuellement, 90 % des projets ne voient jamais le jour à cause des recours et des contentieux ; il faut dix ans, en moyenne, pour mener à terme un gros chantier. Avec MM. Vallini et Mandon et Mme Royal, nous nous attelons à simplifier notre droit. Il faudrait également inclure dans ce débat les Direccte. Quels personnels mettre à disposition des régions ?

Vous n'êtes pas sans le savoir, nous procédons actuellement à une revue des missions de l'État. Ses résultats seront publiés en février prochain. À partir de là et de l'évaluation de politiques publiques telle que les 85 milliards d'euros d'aides aux entreprises, nous ferons des propositions et débattrons avec les commissions. Dans le même temps, M. Cazeneuve travaille sur l'administration territoriale de l'État. L'échelon départemental s'est détérioré du fait que la RéATE, pourtant une bonne idée, s'est heurtée à la RGPP. Il faut redonner de l'ingénierie aux départements, rehausser le rôle du préfet et l'interministérialité des services, nous en sommes tous d'accord.

Le contrôle ou plutôt la culture du contrôle, nous en avons besoin pour nos exportations et importations agricoles. Sans cachet, comment certifier la qualité d'une viande animale venant de l'étranger ? Une réécriture du contrôle est à mettre en oeuvre, le Parlement sera appelé à en débattre.

Le Gouvernement présentera avant nos débats un amendement perfectible sur Paris et Marseille, je m'y engage. Il s'agit de donner un statut à ces territoires, sans revenir à un syndicat d'EPCI qu'a rejeté le Sénat, lui qui est à l'origine de la métropole du Grand Paris. Développement économique, logement et transport étant largement liés, nous trouverons des solutions. À propos de la Grande couronne justement, nous avons tenu Roissy, Saclay ou encore le grand ensemble Val-d'Oise hors du Grand Paris. En effet, la mobilité des salariés est une vraie question : être obligé de passer par Paris pour rejoindre l'aéroport quand l'on vient de chez M. Delattre paraît incohérent. Le dire n'est pas mettre en cause le projet de Grand Paris Express décidé par l'ancienne majorité, nous y avons même mis quelques milliards d'euros. Nous devrons porter ce sujet avec les élus de la Grande couronne et la région Ile-de-France qui est la seule à détenir un outil opposable.

Monsieur Hyest, vous avez posé une fort bonne question sur le lien entre économie et formation professionnelle.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - Merci !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le Gouvernement a ouvert la porte sur l'accompagnement vers l'emploi ; je l'ai dit à votre président, M. Larcher, qui est d'ailleurs l'initiateur du regroupement de l'ANPE et des Assedic au sein de Pôle emploi - l'idéal eût été de décentraliser les ANPE. Les parlementaires présenteront leurs amendements, je proposerai des expérimentations sous la forme de conventions d'objectifs et de moyens et d'un chef de filat. La plus forte opposition vient des missions locales.

M. René Vandierendonck, co-rapporteur. - Nous l'avons vu.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - D'autres pistes peuvent être explorées : la présence des régions au sein des conseils d'administration de Pôle emploi, le transfert aux régions de la tutelle des missions locales et des maisons de l'emploi, la fusion des structures d'accompagnement au niveau régional...

Monsieur Hyest, tout à fait d'accord sur le post-bac. Les BTS représentent parfois une voie de refuge pour des familles qui ne peuvent pas payer d'études longues à leurs enfants. Attention à l'égalité des possibles ! La discussion est ouverte sur les contenants, mais pas sur les contenus. Les centres de ressources technologiques sont de merveilleux outils au sein des lycées techniques.

Le seuil de 20 000 habitants pour les EPCI à fiscalité propre, mais M. Vallini y reviendra plus longuement, est documenté ; pour nous, il est le gage d'une intercommunalité qui fonctionne, d'une intercommunalité efficace. C'est la seule façon de sauver les communes, même si je ne suis pas certaine qu'il faille toujours laisser le choix : l'objectif n'est pas de les faire disparaître.

Madame Létard, si vous pouvez me résumer votre grand projet en trente lignes, je suis preneuse. Je n'ai qu'un dessein : redresser le pays, l'emploi. Nos concitoyens veulent aussi vivre correctement, ils attendent de plus en plus de services. Les territoires ne sont pas seulement des territoires de vie, ce sont aussi des facteurs de production. Certains créent moins de valeur qu'ils ne le pourraient parce qu'ils n'ont pas les outils, l'ingénierie. Disons les choses, un projet de communautés de communes ne peut pas aboutir si un assistant ne se charge pas de sa rédaction.

Nous devons absolument mentionner les services marchands, parce que la compétence économique est donnée aux régions ; ces services, ce sont le bureau de poste, la boulangerie ou encore le groupement de médecins qui doivent être accompagnés pour se maintenir.

Mon dessein est aussi de sortir de la logique de concurrence entre régions pour en venir à la coopération. C'est pourquoi j'ai défendu le transfert de la compétence voirie aux régions, le bon niveau pour la péréquation. Le Sénat pense différemment, soit. Nous en reparlerons mais n'oublions pas que des transferts en sens inverse peuvent être décidés au sein des conférences territoriales de l'action publique, ainsi pour les cités scolaires.

La clause de compétence générale, nécessaire durant la période transitoire, peut être supprimée de nouveau puisqu'il existe à présent des conférences territoriales et une clause de solidarité territoriale.

La gestion des fonds structurels européens étant désormais confiée aux régions, le texte prévoit logiquement qu'elles seront responsables en cas de manquement aux règles européennes. En revanche, l'État le restera pour sa part FSE. Nous éviterons ainsi des contentieux inutiles.

M. André Vallini, secrétaire d'État. - La certification des comptes des grandes collectivités territoriales garantit leur régularité et leur sincérité. Si certains élus sont réticents à s'engager dans ce processus, perçu comme suspicieux, lourd et coûteux, il est cependant facultatif et ne concerne que les collectivités dont les produits de fonctionnement sont supérieurs à 200 millions d'euros ; il est protecteur pour elles, puisque la convention précise le champ, le référentiel et les moyens du contrôle avec l'avis des ministres compétents ; il est progressif, enfin, avec un bilan intermédiaire après trois ans et définitif qu'après huit ans.

Les moyens nécessaires aux régions pour exercer leurs nouvelles compétences, provenant largement de la DGF et de la CVAE, seront en débat lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2016. Il faudra non seulement rendre la DGF plus lisible, plus simple et plus équitable, notamment à l'égard du milieu rural, mais opérer des transferts de fiscalité, sans doute des départements vers les régions en fonction de leurs compétences respectives. Si les présidents de région ne souhaitent pas de transferts de compétences considérables, en dehors du domaine économique, ils prétendent néanmoins à d'importants transferts de CVAE.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur. - C'est cela !

M. André Vallini, secrétaire d'État. - Le débat aura lieu avec les associations d'élus, au sein du Comité des finances locales et au Sénat.

La seule solution pour sauver les communes françaises, c'est l'intercommunalité. Elles l'ont bien compris, et l'on assiste depuis vingt ans à une révolution silencieuse sur nos territoires : au 1er janvier 2013, 200 mouvements de fusion ou de rattachement de communes isolées avaient eu lieu depuis la loi de 2010 ; au 1er janvier 2014, 300. Une diminution de 2 600 à 2 150 intercommunalités en deux ans, c'est énorme ! Nous voulons aller encore plus loin, quitte à prévoir de multiples dérogations au seuil de 20 000 habitants, suivant des critères démographiques, géographiques, kilométriques... Prenons garde toutefois : une suppression complète de ce seuil ralentirait l'évolution.

La vraie question que les élus se posent, et que j'entends sur mon territoire, est celle de la stabilité : après la loi de 2010 et le redécoupage des cantons, nous proposons encore une nouvelle carte des intercommunalités. Nous en débattrons, et écouterons tout particulièrement le Sénat, monsieur Mézard.

Le conseil général de l'Isère discutait il y a quinze jours de la répartition de subventions. Une commune de 89 habitants s'est lancée dans un projet, très modeste à l'échelle du département, très important pour elle, de rénovation de sa salle des fêtes ; il est subventionné à 90 % par l'Europe, la région, le département et la communauté de communes ; manquent 10 %, que le maire nous demande.

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - La loi limite la subvention à 80 % !

M. André Vallini, secrétaire d'État. - C'est vous dire s'il y a lieu de se poser la question de la justification de communes de cette importance, et si la proposition de loi relative aux communes nouvelles est bienvenue. Elle suscite beaucoup d'intérêt : une dizaine de fusions sont envisagées rien que dans mon département.

Le Premier ministre a annoncé en avril dernier l'ouverture du débat, d'ici 2021, sur l'avenir des départements. S'il s'est déclaré favorable à leur suppression, il n'a jamais été question d'une date couperet. Les cartésiens que nous sommes voient l'organisation territoriale de la République comme un jardin à la française. Ce modèle est dépassé. Notre grand dessein, Jean-Pierre Sueur, est d'être utile aux territoires, de les aider à rendre le meilleur service aux citoyens. Oui, la loi a évolué, parce que le gouvernement a écouté le Parlement et les associations d'élus. Nous sommes pragmatiques : la France n'a plus besoin d'être administrée de la même façon de Lille à Perpignan ou de la Bretagne à l'Alsace. Il serait évidemment regrettable que les deux départements savoyards fassent sécession, mais l'administration territoriale de la République est capable de s'adapter à la réalité de ses différents territoires. Le rapport passionnant sur l'hyper-ruralité de votre collègue Alain Bertrand, que j'ai eu le plaisir de recevoir, dit à quel point il est important, notamment en milieu rural, que les intercommunalités aient une taille suffisante pour disposer d'ingénierie, rendre des services à la population.

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Il faudrait qu'elles aient 40 000 habitants pour être rentables.

M. André Vallini, secrétaire d'État. - Vous n'y pensez pas ! On me dit que 20 000, c'est parfois déjà trop.

M. Philippe Bas, président. - Merci, monsieur le Ministre, nous sommes très sensibles au fait que Mme Lebranchu et vous ayez pris le temps de nous écouter et de nous répondre.

La réunion est levée à 12 h 15