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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mercredi 21 octobre 2015

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 17 h 05.

Institutions européennes - Audition de M. Harlem Désir, secrétaire d'État aux affaires européennes, sur les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 octobre

M. Jean Bizet, président. - Nous vous remercions d'avoir répondu à notre invitation pour nous présenter les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 octobre.

La crise migratoire a occupé l'essentiel de cette réunion. Nous avons lu avec attention le texte des conclusions. La coopération avec les pays tiers pour endiguer les flux y occupe une place importante. Vous nous donnerez en particulier des précisions sur le rôle de la Turquie. Il est question de libéralisation du régime des visas, de soutien politique et financier, ainsi que de relance du processus d'adhésion - certains vont jusqu'à évoquer une forme de chantage. Qu'en est-il exactement ?

Le prochain sommet de La Valette avec les pays africains devrait aborder les questions relatives au retour et à la réadmission, ainsi qu'à la prévention de l'immigration illégale. Cela serait l'une des missions à venir de Frontex, ce qui était loin d'être évident d'emblée. Que peut-on en attendre ?

Le renforcement de la protection des frontières extérieures est un enjeu majeur, souligné par le Conseil européen. Celui-ci évoque notamment la mise en place progressive d'un système de gestion intégrée des frontières extérieures, la création d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes européens. Pouvez-vous nous donner des indications sur le calendrier de ces mesures dont on voit bien l'urgence aujourd'hui ?

Le Conseil européen a également arrêté une position pour la gestion des retours. Il a en particulier souhaité l'élargissement du mandat de Frontex pour que l'agence puisse conduire des opérations de retour conjointes. Un « laissez-passer européen » amélioré pourrait servir de document de référence en matière de retour. En outre, le principe « donner plus pour recevoir plus » serait mis en oeuvre comme moyen d'incitation. Nous entendrons avec intérêt vos explications sur ces différentes pistes.

Le président de l'Assemblée nationale de Hongrie, reçu par le président Larcher, disait hier que 380 000 migrants étaient entrés en Hongrie en l'espace de quelque temps, dont 188 000 avaient déposé un dossier de demande d'asile ; que si les autorités ont bien procédé à chaque enregistrement - photographie et prise d'empreintes digitales - en 48 heures, les intéressés ont aussitôt disparu dans la nature. Ce qui laisse craindre que la question des retours soit délicate...

Enfin, le Conseil européen a examiné la situation politique et militaire en Syrie et en Libye. Quelles priorités a-t-il dégagées ?

M. Harlem Désir, secrétaire d'État aux affaires européennes. - Je vous remercie de votre invitation, qui est l'occasion de faire le point sur ce qui est ressorti du dernier Conseil européen. Ainsi que vous l'avez rappelé, l'essentiel des débats a porté sur la crise des réfugiés, même si d'autres sujets, que vous me permettrez de mentionner rapidement, ont aussi été abordés. Sur la Syrie, en lien avec la crise des réfugiés, les éléments de conclusion du Conseil, qui reprennent les préconisations du Conseil « affaires étrangères », confirment nos attentes. Le Conseil s'est également penché sur les suites à donner au rapport des cinq présidents sur l'Union économique et monétaire, et la Commission a rendu publique ce matin une série de décisions correspondant à la phase 1 de mise en oeuvre de ce rapport, qui comportent un certain nombre d'amélioration du fonctionnement du semestre européen, et de la représentation extérieure de l'Union économique et monétaire - seul le président de l'Eurogroupe, par exemple, s'exprimerait au FMI au nom de la zone euro. C'est un début ; il faudra aller au-delà. M. David Cameron, enfin, a fait un point d'information sur quatre grands sujets sur lesquels la Grande-Bretagne souhaite voir s'ouvrir la négociation, dans la perspective du référendum sur l'appartenance à l'Union. Ce point n'a pas donné lieu à débat, le Premier ministre britannique ayant indiqué qu'il adresserait ses demandes par courrier au président Juncker : ce document servira de base de discussion sur l'Union économique et monétaire au Conseil européen de décembre, qui doit étudier davantage dans le détail la réforme du fonctionnement de l'Union économique et monétaire.

La crise des réfugiés, ainsi que vous l'avez rappelé en évoquant la Hongrie, n'en est pas à son dénouement. Les flux se poursuivent, même s'ils ne suivent pas, du fait de la fermeture par la Hongrie de sa frontière avec la Serbie, les mêmes routes. Mais dans plusieurs pays des Balkans, que ce soit dans des États membres comme la Slovénie et la Croatie, ou en Macédoine et en Serbie, les réfugiés continuent d'affluer. On n'observe pas non plus de ralentissement en Allemagne : c'est dans ce pays que souhaitent se rendre presque tous ceux qui passent par les Balkans. L'Allemagne a déjà reçu 500 000 réfugiés depuis le début de l'année, et ce chiffre devrait atteindre 800 000, voire un million, d'ici à la fin de l'année. Mêmes difficultés en Suède, dont le Premier ministre, après avoir rappelé l'attachement de son pays à sa forte tradition d'accueil, a indiqué que le rythme n'était plus soutenable. La Finlande, les Pays-Bas, ainsi qu'en témoignent les chiffres, sont confrontés à des rythmes identiques, qui n'ont pas ralenti.

Pour que le système de l'asile demeure soutenable, les décisions annoncées doivent s'appliquer : le contrôle aux frontières, et la mise en place de centres d'enregistrement et d'accueil dans les pays de première arrivée, l'Italie et la Grèce, où seront distingués ceux qui relèvent de la protection internationale et les autres ; la lutte contre l'immigration illégale et les passeurs, via l'opération Sophia, qui a reçu l'aval du conseil de sécurité de l'ONU ; les accords de réadmission, et leur indispensable corollaire, l'aide au développement ; la coopération, enfin, avec les pays tiers de transit comme la Turquie, le Liban, la Jordanie, pays qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés - d'où la nécessité d'assortir de décisions financières les négociations engagées avec la Turquie pour l'aider à accueillir les réfugiés qui se trouvent sur son territoire et lutter contre l'immigration illégale par la route des Balkans, dont je rappelle qu'elle débute par le passage, par mer, de la Turquie à la Grèce ; sans oublier qu'il est aussi d'autres routes, liées à l'effondrement de l'État en Libye.

Nous avons eu des discussions sur la mise en place, dans les États membres, des décisions de l'Union. Les relocalisations, qui ne sont plus remises en cause, doivent être mises en oeuvre conformément à la décision prise quelques jours auparavant par le Conseil « justice et affaires intérieures ». C'est la condition pour que la Grèce et l'Italie, qui ont souffert de l'application du règlement de Dublin, acceptent le dispositif des hotspots. Et c'est bien pourquoi nous insistons sur la nécessité de mettre en place toutes ces décisions concomitamment, au rebours des tentations de certains, qui jugent que l'on devrait relever le plafond des relocalisations au risque de s'acheminer vers un mécanisme permanent, à terme sans plafond et qui pourrait concerner également les réfugiés déjà présents dans un État membre. Nous devons, au contraire, nous en tenir au chiffre de 160 000, selon une répartition que tous les pays acceptent désormais, à l'exception de la Slovaquie, qui a dit son intention de déposer un recours, sans la mettre, cependant, à exécution.

Il a fallu préciser la nature des hotspots et s'engager à donner aux États membres et aux agences de l'Union européenne les moyens de les rendre opérationnels. Ces centres ont vocation à identifier ceux qui peuvent bénéficier d'une protection internationale, mais aussi, car il n'est pas question de se contenter de renvoyer purement et simplement les autres en les laissant tomber, à nouveau, aux mains des passeurs, d'organiser les retours, ce qui suppose d'élargir les moyens et le mandat de Frontex, pour appuyer les pays concernés et organiser les centres en conséquence. Il y faudra des moyens considérables, et le Premier ministre grec, en particulier, y a insisté - sans lier nullement la question à celle du programme d'assistance à la Grèce, comme on a pu le lire dans certains articles de presse. Ce pays, comme l'Italie, a annoncé qu'il mettrait en place six centres, ce qui exige des moyens non seulement financiers mais aussi en expertise et en personnel. La France s'est engagée à mettre 60 personnes à disposition de Frontex, et 18 au service du bureau européen d'appui à l'asile, l'EASO. Des agents de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, de la police de l'air et des frontières viendront ainsi épauler les agents locaux dans l'examen des dossiers, s'assurer que les bénéficiaires de l'asile sont bien accueillis et les autres renvoyés dans des conditions juridiquement et humainement satisfaisantes. Il faut s'assurer que tous les États membres mettent des moyens à l'avenant.

J'ajoute qu'un rectificatif au budget européen pour 2015 a été voté par le Parlement, avec l'appui du Conseil, qui permettra d'augmenter les moyens de Frontex, d'Europol, du bureau européen d'appui à l'asile mais aussi notre contribution au fonds ad hoc lancé par l'ONU, au Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) et au Programme alimentaire mondial (PAM).

Un Conseil « justice et affaires intérieures » réunira, le 9 novembre, les ministres de l'Intérieur des États membres pour faire le point sur les mouvements secondaires, à l'intérieur de l'Union européenne. L'efficacité des hotspots est la condition de préservation des acquis de Schengen, mais l'urgence, dont témoignent assez les images marquantes de réfugiés, qui affluent depuis 24 heures, frappe aussi d'autres pays de l'Union européenne, qu'ils soient ou non partie à l'accord Schengen.

J'en viens à la coopération avec les pays tiers. Le Conseil est entré dans le détail du plan d'action discuté lors de la visite à Bruxelles de M. Erdogan, après celle du vice-président de la Commission européenne, Frans Timmermans, en Turquie. Ce plan, qui comporte un important volet financier et de soutien opérationnel, poursuit deux objectifs. Aider la Turquie, en premier lieu, à mieux accueillir les réfugiés syriens, au nombre de deux millions sur son sol, répartis pour partie dans des camps et pour partie dans des villages ou dans les banlieues des grandes villes. L'exode massif auquel on a assisté cet été est largement dû, en effet, à la dégradation de la situation dans les camps, du fait du manque de moyens du HCR et du Programme alimentaire mondial, même si la modification intervenue dans la législation turque, qui a pour effet d'interdire désormais aux réfugiés syriens de travailler, a pu aussi jouer un rôle. Tout l'enjeu est bien d'aider la Turquie à accueillir ces réfugiés, afin d'éviter qu'ils n'aient d'autre alternative que se tourner vers l'Europe.

Il s'agit, en second lieu, d'assurer un vrai contrôle aux frontières, de lutter contre les passeurs et de procéder à des réadmissions. Les réfugiés sont majoritairement syriens, mais ils ne le sont pas tous. Car d'autres empruntent la route ainsi ouverte. La Turquie doit contribuer à sécuriser sa frontière avec la Grèce. C'est dans ce cadre qu'elle a présenté les demandes que vous rappeliez tout à l'heure : libéralisation des visas de court séjour, réouverture de chapitres de négociation dans le processus d'adhésion, inscription sur la liste des pays d'origine sûre - la demande d'une zone d'exclusion aérienne au nord de la Syrie, outre qu'elle ne recevait pas d'appui, étant tombée de fait, compte tenu de l'intervention russe.

Sur la libéralisation des visas de court séjour, la Conseil européen avait adopté, en novembre 2012, une feuille de route qui comporte 72 critères à remplir dans quatre domaines principaux : sécurité des documents, migrations et gestion des frontières, ordre public et sécurité, droits fondamentaux. Est aussi prévu l'alignement progressif sur les règles européennes en matière de politique des visas. Il est également demandé à la Turquie le respect de l'accord de réadmission de décembre 2013, qui conduira chaque partie à réadmettre ses ressortissants entrés illégalement sur le territoire de l'autre partie et, à compter d'octobre 2017, toute personne passée illégalement de l'un à l'autre territoire. Le Président de la République estime normal de répondre à cette demande de la Turquie sur les visas, mais sous condition que la Turquie progresse dans ses engagements sur le contrôle aux frontières et en précisant bien que cette facilitation ne saurait en aucun cas s'apparenter à une ouverture sans contrôle.

J'en arrive à l'ouverture de nouveaux chapitres dans les négociations d'adhésion. Vous savez que la Turquie s'est vu accorder le statut de candidat en 1999, et que 14 chapitres de négociation sur 35 ont été ouverts à partir de 2005, dont un seul depuis 2012. La discussion porte ici sur trois chapitres : le chapitre 17, relatif à la politique économique et monétaire, et les chapitres 23 et 24, qui touchent à la justice, à la sécurité, aux droits de l'Homme et à l'État de droit. Étant entendu que le déblocage de ces chapitres ne préjugera en rien de l'issue du processus. La France a toujours dit que si la question était posée d'une adhésion de la Turquie, elle serait soumise à referendum, comme le prévoit la Constitution. Quant aux positions des autres États membres, les uns favorables, les autres défavorables à l'adhésion, elles sont connues. Cependant il n'est ici question de rien d'autre que de poursuivre le processus de discussion et de rapprochement avec la Turquie sur ces volets. Je rappelle que la Turquie est déjà entrée dans une multitude d'accords de partenariat avec l'Union européenne, dont un accord d'union douanière. Nous sommes favorables à un rapprochement avec un pays qui est un partenaire incontournable dans la région, non seulement dans cette crise des réfugiés mais en matière stratégique, comme en témoigne la crise syrienne, mais cela ne préjuge nullement de l'adhésion. Vous avez fait état, monsieur le président, du fait que certains voyaient là un « chantage ». Je crois plutôt que la Turquie demande à être davantage traitée comme un partenaire, un acteur régional important, un interlocuteur dans la résolution des crises. Mais cela ne réouvre pas une question qui n'est pas posée aujourd'hui.

Les pays des Balkans hors Union européenne, comme la Serbie ou la Macédoine, doivent également être aidés. Ils ont besoin de notre appui pour faire face à l'afflux de migrants et mieux contrôler leurs frontières.

Les pays d'Afrique, enfin, sont eux aussi concernés, et ce sera l'objet du sommet de La Valette. Le principe qui veut que l'on donne plus pour recevoir plus doit trouver ici à s'appliquer, comme d'ailleurs il s'applique plus largement en matière de droits de l'Homme, l'Europe étant prête à appuyer davantage les pays qui vont dans ce sens.

L'Union européenne souhaite que les pays d'Afrique s'impliquent davantage dans la lutte contre l'immigration illégale, que des accords de réadmission soient signés et que ceux qui existent soient réellement mis en oeuvre. Mais l'Afrique demande, en retour, à être traitée elle aussi comme un partenaire. De fait, on ne peut se contenter de lui demander de faire barrage aux jeunes qui souhaitent partir vers l'Europe. Il faut engager avec ces pays de vrais projets de coopération économique, apporter de l'aide aux pays de transit, comme le Niger, vers lequel convergent à la fois les routes de l'Afrique de l'Ouest et de l'Afrique de l'Est dans leur remontée vers le Sahel, et appuyer la lutte contre les trafiquants d'êtres humains. Une feuille de route a ainsi été fixée pour la préparation de ce sommet, qui aura lieu le 11 novembre.

Autre volet abordé au Conseil européen, le renforcement des frontières extérieures de l'Union : marche vers un système plus intégré, renforcement du mandat de Frontex, mais aussi projet de gardes-frontières européen, qui serait une extension, en quelque sorte, du système de contrôle en mer existant en Méditerranée avec les opérations Triton et Poseidon. Nous défendons l'idée, reprise par le Conseil européen et qui sera débattue lors du Conseil « justice et affaires intérieures », d'une réserve de personnels mis à disposition par chaque État membre, mobilisable en renfort au service des pays soumis à une pression migratoire exceptionnelle.

Quant à la politique des retours, avec l'élargissement du mandat de Frontex et la négociation d'accords de réadmission, j'ai eu l'occasion d'en parler devant vous la semaine dernière.

Au total, ce Conseil européen a visé à s'assurer de la mise en oeuvre des décisions qui ont été prises, des moyens nécessaires aux États de première arrivée et aux agences de l'Union européenne ; à faire en sorte que dans le cadre de la coopération que nous souhaitons engager avec les pays tiers, qui sont des pays de transit, des partenariats assortis de moyens financiers soient noués, afin d'éviter de ne laisser pour seule alternative aux réfugiés que la tentative d'entrer en Europe ; à renforcer les moyens de la lutte contre les trafiquants et les filières de l'immigration illégale. Cela était essentiel, car si les décisions prises au mois de septembre ne sont pas mises en oeuvre, la réponse apportée par l'Europe ne sera pas jugée crédible. La fermeture des frontières nationales pourrait alors devenir une tentation forte, et l'on pourrait voir fleurir les populismes, au détriment de nos valeurs communes, avec leur cortège de violences, comme celles dont a été victime en Allemagne une candidate à la mairie de Cologne. C'est pourquoi toutes ces décisions doivent être pleinement mises en oeuvre, et appuyées par des moyens massifs. Si l'unité franco-allemande doit rester très marquée dans la réponse à cette crise, il nous appartient aussi d'envoyer un signal clair : n'allons pas faire croire que tous les réfugiés de la guerre de Syrie pourront venir en Europe. Cette crise appelle une réponse internationale et exige de l'Europe qu'elle apporte toute son aide pour faire en sorte que les réfugiés restent dans les pays où ils ont été accueillis.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je vous donne acte de l'attention qui est la vôtre à l'égard du Parlement. Si l'on peut avoir des approches un peu différentes sur la manière dont les difficultés liées à la crise migratoire ont été prises en compte, je reconnais que les explications que vous nous avez données à plusieurs reprises témoignent d'une attention pertinente et efficace au regard de l'ampleur des enjeux. Et pour faire écho à la préoccupation de nature politique par laquelle vous avez clos votre propos, je dirai qu'une écoute partagée
- elle est de tradition au Sénat - sera particulièrement nécessaire tant les problèmes politiques attachés à ces puissants enjeux migratoires seront lourds à porter. Nous verrons ce qu'il en est en décembre. Nous avons vu ce qu'il en a été en Suisse, pays qui n'est pourtant pas frappé de plein fouet par l'immigration. Et tout ce que nous pouvons lire dans la presse internationale sur la situation politique en Allemagne montre que son opinion publique, confrontée physiquement à l'afflux de réfugiés, est en train d'évoluer en profondeur. D'où les démarches récentes de l'Allemagne vis à vis de la Turquie, voire la tentation d'un desserrement sous condition de l'austérité en Grèce.

Ma question est double : qui paie et qui décide ?

Qui paie ? Vous avez indiqué à plusieurs reprises que des moyens financiers conséquents, et probablement encore sous-estimés, seront nécessaires. Peut-on trouver aujourd'hui, dans le budget européen, les moyens de cette action ? Chacun sait que les perspectives financières 2014-2020 sont très contraintes. Des crédits peuvent-ils être redéployés ? Et sont-ils fongibles ? Ou bien sera-t-il fait appel aux contributions nationales et, si tel est le cas, cette solidarité fonctionnera-t-elle à vingt-huit ?

Qui décide ? Vous avez évoqué la montée en puissance de Frontex. J'aimerais mesurer à quel délai, et selon quelles procédures. Ces compétences relèvent-elles du Conseil européen ou bien de la codécision ? Dans ce dernier cas, je crains, vu les péripéties que l'on a connues avec le PNR (Passenger Name Record), que les délais ne s'allongent...

Vous avez, à propos de Frontex, évoqué l'idée de réserves nationales mobilisables. Mais vous savez bien que les moyens militaires de la France sont totalement consommés, au-delà de l'opération Sentinelle, par la « défense au large ». Nous sommes un des seuls pays d'Europe, les Anglais mis à part, à avoir une armée qui tient la route : notre rôle est plutôt d'être présent au Sahel ou sur des territoires où se poseront peut-être un jour des difficultés analogues. Il serait sans doute plus pertinent de faire appel, pour alimenter cette réserve, à des pays dont les armées sont moins fortes, mais les effectifs moins mobilisés.

M. Pascal Allizard. - Qui paie, qui décide ? J'ajouterai : et pour quels résultats ? Je pense, en particulier, à l'opération Sophia. Quels résultats ont été obtenus et quels sont ceux attendus ?

Quand une route s'ouvre, avez-vous dit, cela crée un appel d'air. J'ai ouï dire que des bateaux pleins de migrants étaient à présent lancés en Méditerranée, équipés de pilotes automatiques, qui menacent de transformer nos gendarmes de la mer, voire nos militaires, en agents d'accueil. Confirmez-vous l'existence de tels passeurs « virtuels » ?

M. André Gattolin. - La fluidité de vos propos témoigne, monsieur le ministre, de votre maîtrise du dossier. On ne peut laisser penser que tout vient de Daech ou de Syrie, car, au-delà des effets du conflit armé, nous sommes confrontés à un phénomène lourd, qui préfigure une instabilité migratoire croissante. Je pense aux déplacés climatiques de demain. « L'Europe se fera dans les crises » ? Ce qui se passe aujourd'hui ne trahit-il pas l'échec des politiques de voisinage, faites pour créer, en somme, des espaces-tampons, celui de la politique méditerranéenne de l'Europe, de sa politique orientale, qui ne semblent guère efficaces ? N'est-on pas entré, à rebours du processus d'intégration européenne, dans une « schengenisation » de la Turquie ? Ce qu'on lui demande avec les accords de réadmission, la politique de contrôle aux frontières, ne revient-il pas à cela ? Mais il n'est peut-être pas illogique de lui demander de progresser dans cette voie avant de travailler aux autres conditions d'entrée dans l'Union européenne.

M. Alain Richard. - Je suis toujours soucieux des ricochets de politique intérieure de nos propos. J'ai bien compris, en effet, que le thème du dialogue avec la Turquie donnait lieu à des prises de position qui ne concernent pas que la politique européenne. On peut toujours se répandre en propos désabusés, mais il reste qu'une discussion est engagée avec la Turquie, qui assume une responsabilité de pays de premier accueil - 2 millions de migrants : quand on voit les débats infinis auxquels donnent lieu les 25 000 relocalisations prévues pour la France, on mesure la charge.

Les autorités turques, comme les autorités jordaniennes et libanaises nous rendent un service considérable, et négocient, en retour, en fonction de leurs intérêts. J'aimerais savoir comment se répartissent les positions des États membres sur ce dialogue avec la Turquie et les demandes de M. Erdogan.

M. Michel Billout. - La Turquie est un grand pays aux frontières de l'Europe, avec lequel il est nécessaire de dialoguer. Cependant, je m'interroge. Non que je voie dans ce dialogue le signe d'une relance du processus d'adhésion, qui remonte à loin et a connu une étape importante en 2013, mais je suis choqué de constater qu'il n'aborde pas certaines questions cruciales, ce qui donne un peu le sentiment que l'on s'assoit sur des valeurs centrales de l'Union. On sait ce qu'il en est de la situation intérieure en Turquie, avec la relance du conflit turco-kurde. Ce dernier mot a pourtant totalement disparu du paysage, alors qu'il n'y a pas si longtemps, on ne manquait pas de créditer les kurdes de leur action, sur le terrain, contre Daech. Il n'est plus question, aujourd'hui, lorsque l'on parle de la Turquie, que de politique migratoire. Certes, deux millions de réfugiés, ce n'est pas rien, mais n'oublions pas pour autant qu'une part des migrations est imputable à des questions de politique intérieure et à la répression de l'État turc en Anatolie du sud-est, que d'autres appellent le Kurdistan turc, où sont concentrés une part importante de ces réfugiés.

J'estime que cette façon de faire du Conseil européen, à quinze jours d'une élection anticipée qui représente une échéance importante, revient à accorder un blanc-seing à M. Erdogan. Et cela me gêne.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État aux affaires européennes. - Qui paie et qui décide, me demande M. Bonnecarrère. Pour l'instant, c'est du budget de l'Union européenne que sont tirés les moyens : 800 millions pour 2015 et 900 millions pour l'année 2016. Pour 2015, il a fallu procéder, ainsi que je l'ai indiqué, au vote d'un budget rectificatif par le Conseil et le Parlement, qui a montré qu'en cas d'urgence, et quand l'objectif suscite une adhésion politique, il était capable de prendre des décisions très rapidement, et a voté sans délai ce budget rectificatif de 401 millions d'euros. A été utilisé, en outre, à hauteur de 66 millions, l'instrument de flexibilité, qui permet cette fongibilité sur laquelle vous vous interrogiez. À quoi s'ajoutent 175 millions pour l'aide humanitaire, virés depuis la réserve d'aide d'urgence et le budget consacré à l'aide humanitaire. La Commission a fait usage de tous les leviers à sa disposition.

Ces 800 millions sont utilisés, en premier lieu, pour venir en aide, via le Fonds asile, migrations et intégration et le Fonds pour la sécurité intérieure, aux États membres les plus touchés par la crise des réfugiés. La Grèce et l'Italie, États de première arrivée, ne sont pas seuls concernés. Le sont également l'Allemagne, mais aussi la France, pour Calais. En deuxième lieu, une partie des crédits sont venus abonder les moyens de Frontex, de l'EASO et d'Europol. Une autre partie est utilisée pour fournir une assistance aux pays tiers accueillant les réfugiés, via le fonds Madad, qui avait été mis en place pour aider le Liban, la Jordanie et la Turquie à accueillir les réfugiés syriens. Une partie, enfin, est destinée à alimenter le HCR et le programme alimentaire mondial. En faveur de ces deux agences de l'ONU sollicitées par la crise, le président Juncker a également demandé que les États membres augmentent leur contribution directe. La France prévoit ainsi d'augmenter son budget d'aide au développement, afin non seulement de financer des priorités en matière de lutte contre le changement climatique et de mettre en oeuvre les nouveaux objectifs fixés par l'Assemblée générale des Nations unies mais aussi d'abonder notre contribution à ces deux agences. Si l'on veut que les réfugiés soient mieux accueillis en Jordanie, au Liban et en Turquie, il faut donner des moyens au HCR.

Quant aux 900 millions prévus pour 2016, ils seront consacrés aux mêmes priorités. Cela sera-t-il suffisant ? Ce n'est pas certain, car la crise continue sur son espace. André Gattolin a rappelé que l'Europe se construit dans les crises. Mais si l'Europe n'est pas capable de lui apporter réponse, la crise en question pourrait bien la détruire. Peut-être y faudra-t-il, ainsi que cela a été évoqué lors du Conseil européen, une ressource supplémentaire, soit dans le budget communautaire, via une augmentation du prélèvement sur recettes, soit, sans entrer dans le débat sur une bien mal nommée taxe sur les réfugiés, par une contribution d'une autre nature. Ce sera justifié si cela est efficace, pour rejoindre Pascal Allizard. Ce dont nous sommes certains, c'est que l'on ne sera pas efficace en apportant vingt-huit réponses différentes. Il n'est que de voir la situation dans les Balkans où les difficultés auxquelles sont confrontées la Slovénie et la Croatie sont bien évidemment la conséquence de la situation en Macédoine et en Serbie, elle-même liée au passage des réfugiés de la Turquie à la Grèce. Il y faut une réponse à l'échelle européenne, et qui fasse la démonstration qu'elle fonctionne, dans toutes ses dimensions, accueil et retours. J'avoue que l'opération de communication que l'on a pu voir récemment sur les relocalisations, et qui portait sur dix-neuf personnes, quand on sait qu'il s'agit de relocaliser 160 000 personnes, n'est guère à la hauteur de l'enjeu. Il faut accueillir ceux qui doivent bénéficier d'une protection internationale, mais il faut aussi organiser le retour des autres. Oui, les centres d'enregistrement et d'accueil sont aussi des centres de rétention. Ceux qui ne peuvent être accueillis devront y être maintenus le temps que leur réadmission dans leur pays d'origine puisse être mise en oeuvre. Oui, il faudra mobiliser des moyens aériens pour assurer ces retours, qui, une fois encore, ne pourront avoir lieu que dans le cadre d'accords de coopération avec le pays d'origine.

Le phénomène des passeurs virtuels que vous avez décrit existe bien. Des bateaux équipés de pilotes automatiques sont envoyés en haute mer et l'alerte est donnée aux services de secours maritime, pour qu'ils viennent prendre en charge les passagers. C'est, de la part des passeurs, un abus du droit de la mer, qui fait obligation à tous les pays de porter secours aux passagers d'un bateau en perdition et de les acheminer vers le premier port sûr, en accord avec le pays concerné. Il est clair que lorsque des gens sont ainsi secourus en Méditerranée, on ne peut pas les renvoyer en Libye. Quand un bateau est secouru par la Turquie, les passagers sont amenés en Turquie, quand il l'est par un pays de l'Union européenne, ils le sont dans un pays de l'Union européenne. Les passeurs en tirent profit, et n'hésitent pas à sacrifier un bateau, que le prix des passages compense largement. Dans le cadre de l'opération Sophia, nous avons pris plusieurs décisions, qui ont reçu le soutien du Conseil de sécurité des Nations unies : il s'agit de permettre la saisie et la destruction des bateaux et l'arrestation des passeurs ou de leurs complices quand ils sont identifiés à bord. Il y a urgence, enfin, à trouver un accord avec la Libye. Celui qu'a proposé le secrétaire général des Nations unies n'ayant pas été entériné par les deux parlements de Tripoli et de Tobrouk, il faut poursuivre les négociations. Tous les pays qui peuvent y contribuer doivent le faire afin qu'une coopération puisse enfin se nouer avec ce pays pour intercepter les bateaux en haute mer mais aussi à l'intérieur de ses eaux territoriales. Souvent, ces bateaux sont envoyés en haute mer par un « bateau pousseur », qui retourne se mettre à l'abri dans les eaux territoriales libyennes. Pour être totalement efficace, il faudrait avoir mandat du Conseil de sécurité pour agir dans ces eaux, et l'accord des autorités libyennes.

André Gattolin a insisté sur l'ampleur de ce phénomène migratoire. Il est vrai que si ce phénomène a été aggravé par la guerre en Syrie et l'effondrement de l'État en Libye, il est lié à des mouvements de population qui existaient avant ces deux crises et qui, dans beaucoup de régions du monde, sont massifs, et seront sans doute accentués par les changements climatiques. Or, il se trouve que l'Europe est environnée par les crises internationales les plus aiguës. À l'Est, la crise en Ukraine, qui commence à se calmer à la suite des accords de Minsk, qui sont aujourd'hui, pour l'essentiel, respectés ; au Sud-Est, la crise du Moyen-Orient, complexe et dont les dimensions sont celles d'une guerre de religion, à quoi vient s'ajouter la situation au Sahel et en Libye. Or, l'écart de développement entre l'Europe et l'Afrique, qui va de 1 à 15 en moyenne, peut, si l'on compare les pays les plus pauvres de la bande sahélienne aux pays les plus développés de l'Europe, aller de 1 à 40. La pression est donc lourde, et l'on n'y répondra qu'en agissant sur tous les leviers. Le contrôle des frontières, d'abord, qui doit être effectif sauf à mettre en cause la crédibilité du projet européen et ouvrir la voie aux populismes. Mais il y faut aussi un travail en partenariat avec les pays de provenance. Il faut agir en profondeur sur les conditions de vie des jeunes africains, favoriser l'intégration régionale sur le continent et répondre à l'exode rural qui sévit en Afrique et devient, à la différence de l'exode rural qu'ont connu nos pays il y a un siècle, un exode international, car s'y ajoute la tentation de quitter le continent.

Faut-il voir dans cet exode un échec de nos politiques de voisinage, de notre aide au développement ? Cela nous oblige, en tout cas, à les repenser et à aider les pays qui entrent de façon exemplaire dans la transition démocratique comme la Tunisie, le Maroc aussi, même si c'est dans des conditions différentes, à les stabiliser, à faire en sorte que le développement économique crée de l'emploi. Une Europe qui protège est une Europe qui projette ses capacités de coopération.

Alain Richard s'est inquiété de voir injecter ces crises dans notre politique intérieure. C'est une facilité dont nous devons, en effet, nous garder. La position des États membres sur le dialogue avec la Turquie ? Ceux qui ont été de tous temps favorables à l'élargissement de l'Union européenne à la Turquie peuvent y voir l'opportunité de plaider cette cause, mais au vrai, c'est le souci de faire en sorte que le partenariat avec ce pays soit efficace dans le traitement de la crise des réfugiés qui prédomine. Nous voulons éviter, dans ce débat, les embardées. Il faut que le dialogue ait lieu avec la Turquie, mais comme l'a dit Michel Billout, il faut aussi tenir compte de sa situation politique intérieure. Cela étant, on ne peut pas remettre à plus tard la négociation d'un plan d'action sur un sujet d'une telle ampleur en raison des élections en Turquie. Ce qui n'interdit pas de mettre en avant nos valeurs. S'agissant de l'inscription sur la liste des pays sûrs, il faut garder la question des kurdes présente à l'esprit, et ne pas oublier qu'il y a aussi des ressortissants de ce pays qui peuvent être amenés à demander une protection en Europe. Reste que la Turquie est un partenaire stratégique indispensable dans le règlement des crises de la région et la lutte conjointe contre les filières d'immigration clandestine. Il ne s'agit pas de donner un blanc-seing à M. Erdogan, mais de travailler avec la Turquie sur les conditions dans lesquelles elle accueille les réfugiés et lutte contre l'immigration illégale, sans perdre de vue l'exigence d'un progrès en matière d'État de droit et de démocratie.

M. Michel Delebarre. - J'entends bien vos arguments, mais j'observe qu'il y a quelques mois, personne ne se serait aventuré à parier que l'on confierait un tel mandat à Frontex. On ne voyait guère cette agence en mesure de mener un volet important de la politique européenne dans une situation de crise. D'où mes doutes.

L'aide au retour ? Sans vouloir être désobligeant, j'observe que jusqu'à présent, ça ne fonctionne pas ! On n'a jamais vu fonctionner aucun système de retour vers les pays d'Afrique - car c'est bien de cela qu'il s'agit. Frontex n'a jamais été capable d'amorcer le mouvement.

M. Alain Richard. - Dites plutôt les États membres...

M. Michel Delebarre. - On n'y est jamais parvenu. Il faudra renforcer considérablement les moyens de Frontex si l'on veut obtenir des résultats.

La Turquie ? Je n'arrive pas à lui en vouloir. Le processus d'adhésion remonte à si loin qu'elle peut être tentée, alors qu'elle se trouve en position centrale, d'essayer de faire avancer ses pions. Je vois bien le kriegspiel qui nous a été exposé et les moyens que cela suppose, mais je garde un doute. Il ne s'agit pas de renoncer à agir, mais il faudra trouver des vecteurs solides pour le faire.

M. Jean Bizet, président. - Nous avons tous plus ou moins des doutes. Je reviens sur la Turquie. L'ouverture de nouveaux chapitres de négociation suppose, si je ne m'abuse, un vote des vingt-huit États membres. Or, pour les chapitres 23 et 24, j'imagine mal que Chypre donne son aval. Les discussions risquent d'être ralenties.

Vous avez insisté sur les accords de coopération avec les pays tiers pour favoriser les retours. A-t-on idée des sommes consacrées pour aider au développement économique de ces pays, sources de flux migratoires afin de tarir ces flux ?

Vous avez dit qu'une Europe qui se protège est une Europe qui se projette. Je n'oublie pas notre ancien collègue Hubert Haenel, qui invoquait la culture judéo-chrétienne de l'Europe. A-t-on bien mesuré ce qu'il en sera au terme de quelques années ? À lire les analyses de l'OCDE, ou à entendre les commentaires du directeur exécutif de Frontex, on comprend que ces flux devraient se poursuivre pendant cinq à huit ans au même rythme. Cela prépare une modification sociétale de l'Europe dans laquelle je vois mal comment on peut se projeter. On touche là, véritablement, à un enjeu très sensible.

M. Alain Richard. - Il faut relativiser. Nous sommes en train de négocier de façon ouverte et collective avec la Turquie pour nous aider à freiner un mouvement migratoire. Je rappelle qu'il y a quelques années, nous avions, dans le même objectif, négocié et conclu des accords, de façon moins transparente et moins collective, avec M. Kadhafi.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État aux affaires européennes. - Je comprends les doutes de Michel Delebarre, mais il s'agit bien de faire monter Frontex en puissance et d'en modifier le mandat, sans prétendre pour autant que l'agence va régler à elle seule tous les problèmes. Frontex voudrait disposer de 775 agents supplémentaires. L'agence fait valoir qu'il faudra renforcer considérablement ses personnels si l'on veut élargir sa mission.

Frontex coordonne l'action des États membres, que ce soit dans les hotspots dès leur prochaine mise en place ou en Méditerranée, où elle coordonne les opérations maritimes. Ces opérations ne pourraient se faire sans elle, car quand les bateaux ramènent des réfugiés dans des ports en Italie, ce sont ses personnels qui s'assurent, avec la police de l'air et des frontières italienne, des conditions d'examen des dossiers. Certes, les marines nationales sont mises à contribution et nous avons, comme d'autres, fourni des bateaux, mais sans Frontex, la coordination ne serait pas possible. D'où la nécessité de renforcer ses moyens et de modifier son mandat. L'aide au retour ne peut se limiter au déblocage d'un pécule individuel, comme on l'a vu faire, pour ceux qui acceptent de s'en retourner. Je partage le diagnostic de Michel Delebarre, cela n'est pas efficace. Il s'agit, ici, de mettre en oeuvre des accords de réadmission qui, pour l'instant relèvent de chaque État membre, alors que l'on se rend bien compte que l'on a besoin, désormais, de les négocier à l'échelle européenne. Quand des ressortissants d'Afrique de l'Est ou d'Afrique de l'Ouest traversent la Méditerranée en passant par la Libye, il est clair qu'un même accord doit couvrir ces situations. Lorsque ce ne sont pas des réfugiés, il faut que les pays d'origine admettent que l'on renvoie leurs ressortissants, voire les migrants qui sont passés par ces pays.

Une fois signés ces accords de réadmission, qui sont la priorité aujourd'hui, il faut organiser ces retours. Pour ce faire, certains États membres peuvent avoir besoin de l'aide de Frontex, qui doit être à même d'affréter des avions, ce qu'elle ne peut faire, à l'heure actuelle, que lorsqu'il s'agit de migrants passés par plusieurs États membres. S'ils sont restés dans un seul, on considère que c'est à celui-ci de s'en occuper, ce qui ne peut satisfaire des pays comme l'Italie ou la Grèce. Il faut donc donner une nouvelle dimension à Frontex.

Mme Gisèle Jourda. - Et des moyens financiers.

M. Harlem Désir, secrétaire d'État aux affaires européennes. - L'ouverture de nouveaux chapitres de négociation exige en effet, monsieur le président Bizet, l'unanimité. C'est une décision qui ne relève pas de la Commission, qui n'a fait que transmettre aux États membres cette demande de la Turquie. Le président de la Grèce, qui représentait Chypre au dernier Conseil européen, a dit, au nom de l'un et l'autre pays, ses réticences à l'ouverture de nouveaux chapitres. Il est donc clair qu'il y aura débat - mais cela a été le cas à chaque ouverture d'un nouveau chapitre - et que certains États membres demanderont que la Turquie se montre plus coopérative sur d'autres dossiers.

S'agissant des chapitres 23 et 24, qui concernent la coopération judiciaire, la sécurité, les droits de l'Homme, certains plaident contre l'ouverture, au motif que la situation est délicate en Turquie. Mais on peut aussi raisonner à l'inverse, et juger qu'ouvrir ces chapitres, c'est pousser à des progrès.

La crainte d'une modification sociétale est clairement un sujet de préoccupation dans certains pays d'Europe centrale et orientale. En Hongrie, en Slovaquie et même en République tchèque, ainsi qu'en Pologne, de la part de l'opposition, qui peut devenir la majorité de demain. Les déclarations de chefs de l'exécutif de certains de ces pays, membres de l'Union européenne, que l'on a pu entendre dire qu'ils n'accepteront de réfugiés que d'une certaine confession, entrent clairement en contradiction avec les valeurs de l'Europe. Le droit d'asile, ce n'est pas accorder l'asile aux seuls chrétiens. Le Pape lui-même l'a dit, ce serait en contradiction avec les valeurs chrétiennes, qui veulent que l'on accorde l'asile à ceux qui sont persécutés. Il n'est pas dans le rôle du ministre que je suis de me faire son porte-parole, mais j'insiste, en revanche, sur l'existence de critères internationaux : l'Europe doit accueillir les réfugiés qui se trouvent sur son sol et relèvent de la protection internationale.

S'interroger sur la manière dont les sociétés acceptent cette diversité d'origines et de religions qu'entraîne l'immigration est une autre question. Il est des sociétés qui ont une tradition d'accueil. Un pays comme la Suède accueille 80 000 réfugiés par an depuis dix ans, cela représente environ 10 % de sa population en moins d'une génération. C'est un pays dont la tradition d'accueil est ancienne, et dont la population était déjà d'origines très diverses, et c'est d'ailleurs ce qui explique l'attirance qu'il suscite chez les réfugiés, qui savent qu'ils y seront bien accueillis. Il est aussi d'autres pays qui n'étaient pas, il y a quarante ans, des pays d'immigration, mais plutôt le contraire, comme l'Italie, le Portugal et l'Espagne, mais qui sont désormais des pays stables et industrialisés, au sein de l'Europe, et sont par conséquent devenus, eux aussi, des pays d'immigration. Nous devons avoir, en Europe, ce débat. Il n'y a guère qu'un pays qui peut être sûr de n'attirer jamais les migrants, c'est la Corée du Nord, où personne n'aurait l'idée d'aller !

M. Michel Delebarre. - Et qui n'a d'ailleurs pas demandé son adhésion !

M. Harlem Désir, secrétaire d'État aux affaires européennes. - Ces politiques, je vous l'accorde, doivent être maîtrisées, contrôlées, mais les démocraties développées doivent gérer cette réalité. Il s'agit de définir quelle est la capacité d'un pays à accueillir, selon quel rythme, et de s'assurer d'une bonne intégration des migrants, dans le respect des valeurs européennes. La fermeture n'est pas une option, et même les pays qui, au sein de l'Union européenne, ont érigé des murs et dressé des barbelés ne pourront pas échapper à cette exigence.

M. Jean Bizet, président. - Merci, monsieur le ministre, pour la qualité, l'honnêteté et la sincérité de votre propos.

La séance est levée à 18 h 20.

Jeudi 22 octobre 2015

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Énergie - Environnement - Climat et énergie : conclusions de Mme Fabienne Keller et M. Jean-Yves Leconte en vue de la COP21

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle en premier lieu une communication de Fabienne Keller et de Jean-Yves Leconte sur le climat.

Cette question est évidemment centrale dans le contexte préoccupant du changement climatique. Nous avons pu évoquer cette question tout récemment lors de l'audition de M. Maros Sefcovic, le vice-président de la Commission européenne en charge de l'énergie et du climat.

À l'approche de la conférence de Paris, dont le volet parlementaire se tiendra le 6 décembre, il est important que le Sénat formalise une position sur ce sujet crucial. Un groupe de suivi a été mis en place par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Il est animé par Jérôme Bignon. Il a été élargi aux autres commissions ainsi qu'aux délégations et à l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Le groupe de suivi doit se réunir, cet après-midi même pour un échange de vues, puis le 5 novembre afin de finaliser une proposition de résolution qui sera examinée par le Sénat le 16 novembre. Nos deux collègues participent à ses travaux.

Je rappelle qu'ils nous avaient présenté un point d'étape en mai dernier. Aujourd'hui, ils nous proposent des conclusions qui ont vocation à être intégrées dans la proposition de résolution soumise au Sénat. Comme vous le constatez à la lecture du texte, ces conclusions sont concentrées sur l'action de l'Union européenne dans ce domaine. C'est en effet sur cet aspect que notre commission doit se prononcer et apporter sa contribution aux travaux de notre assemblée.

Nous allons entendre la communication de nos collègues. Dans un second temps, nous examinerons le texte des conclusions qu'ils nous proposent.

Vous avez la parole.

Mme Fabienne Keller. - Vous vous rappelez que le 7 mai dernier, nous vous avions présenté les principaux enjeux de la prochaine réunion de Paris sur le climat, dite COP21.

À quelques semaines de l'événement, nous souhaitons faire un point actualisé sur les quelques sujets les plus sensibles, dont le traitement par les 195 États participants pourrait faire du rendez-vous de Paris un succès ou une occasion manquée.

Plusieurs notions et thèmes sont désormais familiers : celles de « contributions prévues déterminées au niveau national », de financement climatique, d'adaptation et d'atténuation, de prix du carbone, du rôle attendu des acteurs non étatiques, etc. Autant de thèmes centraux dans la démarche en cours, sur laquelle nous souhaitons apporter le plus d'informations possibles et évaluer les enjeux qu'ils représentent.

J'attire votre attention sur le fait que les propositions de conclusions que nous vous soumettons n'ont pas vocation à embrasser la totalité des thématiques de la lutte contre le réchauffement climatique. Elles se concentrent sur des objectifs et des démarches ciblés, liés aux compétences et aux capacités d'action de l'Union européenne en la matière et dont il revient à notre commission d'apprécier la pertinence.

M. Jean-Yves Leconte. - Quelles sont les raisons d'espérer de la conférence de Paris et les principaux sujets qui restent en débat ?

La Conférence de Paris devra adopter un texte qui deviendra le « protocole de Paris », 18 ans après la conclusion du Protocole de Kyoto en 1997 et qui couvrira la période 2020-2030.

Mais il n'y a pas que cet accord, même si son contenu constituera l'aune à laquelle se mesurera le succès, ou non, de la Conférence.

En réalité, le texte du futur accord n'est que l'un des éléments de ce qu'on appelle l'« Alliance de Paris pour le climat », soit un « paquet » de 4 orientations, indissociables, pour réussir l'ambition de ramener à 1,5°/2° C le réchauffement de la planète.

Premier élément : l'accord lui-même. Pour l'Union européenne, quel devrait être son contenu ? Comme le Conseil l'a rappelé le 18 septembre dernier, l'accord qui entrera en vigueur en 2020 devra être « universel, juridiquement contraignant, dynamique, prévoyant un mécanisme de révision, de transparence et de vérification des engagements ».

Universel d'abord. Ce sera en effet une « première » puisque le Protocole de Kyoto - certes ratifié par 195 États - n'engageait en fait, en matière de réduction des émissions, que les 37 pays industrialisés signataires. J'ajoute que les États-Unis ne l'ont pas ratifié et que le Canada s'en est ensuite retiré...

Juridiquement contraignant ensuite : il faut en effet faire du futur « protocole de Paris » plus qu'une simple déclaration d'intentions. Soyons cependant prudent et lucide : même si son caractère contraignant était accepté par tous, le texte ne devrait pas prévoir de « sanctions » en cas de manquement d'un État partie aux obligations souscrites ou à ses propres engagements ; l'idée est davantage de recourir aux mesures de vérification, de transparence, d'obligation de rendre compte. Ces mesures donneront une visibilité à tout manquement, tant à l'égard des autres parties que de l'opinion. Enfin, certains pays - et non des moindres quant à leur niveau d'émissions - sont très réservés sur tout instrument international contraignant : États-Unis ou Chine entre autres...

Un accord « dynamique » aussi car il s'agit de prévoir une clause de rendez-vous, tous les cinq ans, pour actualiser les niveaux d'ambition décidés à Paris et éventuellement ajuster les engagements d'atténuation, de contributions financières et de vérification. Cette démarche reste en débat : de nombreux États ne souhaitent pas devoir remettre l'ouvrage sur le métier dès 2025, au risque de devoir accroître leurs engagements d'atténuation.

Enfin, l'accord devra comporter un régime de contrôle du respect des engagements et des règles de transparence qui permettront sa mise en oeuvre effective, et par tous, comme je l'évoquais tout à l'heure.

Sur le fond, l'Union européenne, comme la France d'ailleurs, souligne l'égale importance à donner à l'atténuation d'une part (c'est-à-dire la réduction programmée des émissions de gaz à effet de serre), et à l'adaptation d'autre part (c'est-à-dire la prévention et l'aide à la protection des pays, en particulier des plus vulnérables, contre les effets du réchauffement et les accidents climatiques qu'il provoque). Cet équilibre entre les deux notions ne va pas non plus de soi, mais il est en cohérence avec l'engagement du Fonds vert pour le climat (FVC), qui prévoit d'affecter 50 % de ses ressources à chacune des deux actions. Cet équilibre est surtout une demande essentielle des pays en développement qui en font, via le financement, une condition sine qua non de leur accord à Paris.

Deuxième élément de l'Alliance de Paris, les contributions prévues, déterminées au niveau national. C'est une étape très symbolique puisque pour la première fois on pourrait s'acheminer vers une baisse mondiale des émissions de gaz à effet de serre, à contre-courant de tout ce que nous avons vécu jusqu'à maintenant.

Cet exercice, très concret, de conception et de dépôt des contributions par chaque État s'est achevé le 1er octobre dernier. D'un côté l'exercice est un succès : au premier octobre dernier quelque 150 contributions, représentant près de 90 % des émissions mondiales ont été déposées. Malgré cela, il y a loin de la coupe aux lèvres puisque la projection de ces engagements aboutirait à une hausse de température de 2,7°/3°C au lieu des 2°C maximum visés. D'où la pertinence de la clause de rendez-vous évoquée plus haut.

Enfin restons prudents : il faut sans doute aussi relativiser la rigueur des engagements souscrits par certains pays et donc l'évaluation qui peut en être faite. Par exemple qui peut savoir comment évolueront les puits de carbone des forêts russes ?

Pour l'Union européenne, les conséquences législatives de ses propres engagements ont été ou seront bientôt tirées : la réforme du Système d'échange de quotas d'émission (SEQE) est désormais actée. L'adaptation du principe de « partage de l'effort » entre États membres pour réduire les émissions des secteurs non couverts par le SEQE (plus de la moitié des émissions) ; la révision de la législation sur l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Cette mise à jour législative des engagements de l'Union interviendra en 2016.

Mme Fabienne Keller. - Troisième élément : le financement climatique. Sur ce sujet, central, trois aspects ressortent :

- le premier concerne les 100 milliards de dollars annuels, à l'horizon 2020, que les États développés devront apporter, de façon additionnelle (c'est à dire dans l'esprit des pays en développement, hors « recyclage » comptable des aides actuelles), via des financements publics, des prêts des banques multilatérales de développement, conjointement avec des fonds privés ; la récente réunion à Lima des ministres des Finances a permis de recenser quelque 62 milliards de dollars sur les 100 attendus à l'horizon 2020, ce qui est de nature à éclairer le chemin vers Paris.

- le second aspect du financement tient aux mesures qui permettraient de réorienter les financements publics vers l'investissement climatique bas carbone, ou qui inciteront les acteurs financiers privés à des stratégies financières favorable à la neutralité carbone. D'ores et déjà, de nombreuses institutions financières publiques, mais aussi des acteurs privés - dans le secteur de l'assurance par exemple - ont engagé une stratégie de désinvestissement dans les secteurs à haute intensité carbone et, a contrario, dans la multiplication d'investissements « verts », (capital-investissement dans les technologies propres, projets d'infrastructures vertes, etc.).

- enfin, certains plaident pour que, dès maintenant, les politiques de transition énergétique réduisent les soutiens publics aux énergies fossiles - estimées par l'OCDE, pour 40 pays significatifs dont 34 appartenant à l'OCDE - à quelque 200 milliards de dollars par an.

Quatrième élément enfin : l'« Agenda des solutions ». Il s'agit de mobiliser, dès maintenant et sans attendre 2020, des acteurs non étatiques sur des actions concrètes relevant autant de l'atténuation que de l'adaptation. Il est en effet important de compter sur ces principaux acteurs que sont les territoires, les grandes villes, les entreprises et la société civile pour veiller à la mise en oeuvre de ce que les États décideront à Paris. Il s'agit là d'un volet essentiel de l'action en faveur du climat, auquel par nature le Sénat est particulièrement attaché.

Enfin je voudrais conclure cette présentation en abordant la nécessité de définir un prix du carbone pour réduire les émissions de gaz à effet de serre

La fixation d'un prix du carbone est un des outils privilégiés pour inciter les entreprises émettrices à investir vers la recherche, le développement et la mise en oeuvre des technologies bas carbone. C'est le protocole de Kyoto qui, en 1997, avait lancé l'idée de donner un prix au carbone. Mais c'est le Système européen d'échange de quotas d'émissions (SEQE), créé en 2005, qui est devenu - après quelques vicissitudes au démarrage - un mécanisme qui fait école. Il constitue aujourd'hui le premier marché mondial du carbone et couvre une large portion des émissions de gaz à effet de serre.

Le SEQE a montré ses limites lors des premières années de son fonctionnement : la quantité excessive de droits à émettre gratuits a eu des effets pervers. Conjuguée à la crise économique, elle a abouti à un excès des crédits disponibles. Le prix de la tonne de carbone est donc tombé à 7-8 euros alors que le prix optimal serait au moins de 25-30 euros. Enfin, il importe de prendre en compte le risque de délocalisation d'industries fortement émettrices hors du territoire européen pour éviter d'avoir à s'acquitter de droits d'émission au prix fort : ce qu'on appelle la « fuite de carbone ».

Il faut donc saluer la réforme du SEQE proposée ces dernières semaines par l'Union. Elle réduira encore le plafond annuel d'émissions autorisé (taux de réduction de 2,2 % au lieu de 1,74 %). Elle augmentera la proportion des quotas mis aux enchères et concentrera la distribution de quotas gratuits vers l'industrie très consommatrice d'énergie et exposée à un fort risque de « fuite de carbone » et de perte de compétitivité.

De surcroît, la création d'une réserve stratégique permettra, à partir de 2019, en cas de trop forte évolution des quantités mises sur le marché, de le réguler en retirant ou apportant une quantité de crédits adaptée.

Un fonds pour l'innovation sera créé pour soutenir les investissements dans le secteur des énergies renouvelables (10 milliards d'euros à partir de 2020). De même, un fonds pour la modernisation aidera les États de l'Union européenne à plus faibles revenus à investir dans l'efficacité énergétique et la modernisation des systèmes énergétiques.

Je conclurai pour rappeler que, en ce moment même, le dernier cycle de négociations préparatoires se tient à Bonn, pour la quatrième fois cette année. Il s'agit de tenter de résoudre les ultimes arbitrages - sur les sujets les plus durs - dans un projet de texte opportunément réduit à quelque 20 pages - sur la quelque centaine initialement.

Les choses avancent donc et, s'il convient de saluer les ambitions de l'Union européenne et de ses États membres, il sera tout aussi légitime que le contenu de l'accord final reflète, en retour, des engagements forts de toutes les parties, sur la base bien sûr de capacités et « circonstances nationales » très diverses. L'effort doit être partagé équitablement, en particulier par certains pays économiquement et financièrement émergents mais qui entendent se classer dans les pays en développement dans le débat sur les financements supplémentaires attendus...

M. Jean-Yves Leconte. - Les propositions de conclusions qui vous sont soumises reprennent pour l'essentiel les thématiques que nous venons d'exposer et sur lesquelles l'Union européenne dispose de leviers d'action privilégiés, en tentant d'y apporter parfois des considérations supplémentaires. Elles sont articulées autour de quatre têtes de chapitre : la préparation de la COP21 et ce que devrait comporter, au minimum, le texte du protocole de Paris ; la question centrale du financement qu'on qualifie désormais de « climatique » ; la question du prix du carbone, en particulier grâce aux mécanismes de marché ; enfin, quatre orientations particulières qui devraient être intégrées dans les stratégies climatiques à venir et nourrir les initiatives de l'Union et de nos partenaires : l'accord sur le commerce des biens environnementaux ; l'intégration du secteur des transports maritimes et aériens dans les secteurs soumis aux règles de réduction des émissions carbone ; l'importance de nouvelles étapes dans la mise en place d'une Union de l'énergie ; l'attention particulière que l'Union européenne doit accorder à l'impact du réchauffement climatique en Arctique. 

M. Jean-Paul Emorine. - Lorsqu'on évoque les émissions de CO2, il faut avoir en tête l'aspect économique. Ainsi, les Allemands ont un taux d'émission trois fois plus élevé que le nôtre. L'énergie allemande est moins coûteuse mais plus polluante. Cela pose un problème de compétitivité. Il faut en tenir compte au niveau européen et faire les pressions nécessaires. À l'échelon mondial, les plus gros émetteurs sont aussi nos principaux concurrents, comme la Chine. Les efforts demandés à la France, dans ce contexte, pénalisent nos entreprises. C'est le niveau d'émissions par habitant qui aurait dû être pris en compte à l'origine. Je suis favorable aux efforts en faveur de l'environnement, mais nos cimenteries, nos raffineries ont des efforts comparatifs très lourds à consentir par rapport à d'autres industries moins exposées. Il est important de tenir compte de ce paramètre, économiquement très important.

Deuxième point : la France a besoin que ses forêts, ses prairies, soient prises en compte. Sur les 28 millions d'hectares de terres agricoles, le tiers est constitué de prairies qui sont des puits de carbone essentiels. Je sais gré à nos deux collègues de nous avoir fourni des données chiffrées.

M. François Marc. - Merci à nos deux co-rapporteurs qui ont bien éclairé le sujet. J'ai lu avec attention le projet de conclusions sur lequel je souhaite aborder deux points qui ne sont pas mineurs : le financement et le marché carbone.

Au point n° 12 sur les ressources publiques et privées nécessaires à l'horizon 2020, on pourrait inviter l'Union à favoriser la mobilisation de ressources privées à travers notamment les obligations vertes mais aussi par des innovations dans les systèmes de financement, pour orienter l'épargne vers des instruments plus vertueux en termes d'environnement ; ainsi, l'éco-conditionnalité pourrait être intégrée dans les financements du FMI ou des banques centrales, en particulier la « facilitation quantitative » pratiquée par la BCE qui pourrait être orientée vers des projets sobres en carbone. Si une partie des quelque 60 milliards d'euros mensuels était utilisée à cette fin par la BCE, la mobilisation de ressources privées en serait facilitée d'autant.

Pour le prix du carbone, au point 19, il est logique d'appeler à la détermination d'un prix du carbone mais, à mon avis, plus sur la base d'un marché transcontinental que sur des marchés localisés. La condition préalable en serait alors de mettre en place un système d'incitation, de bonus/malus sur le carbone, afin que tous les pays « jouent le jeu » d'un marché transcontinental ; cela encouragerait les pays en développement à adhérer au dispositif.

Mme Patricia Schillinger. - Je rappelle qu'à Pékin, chaque jour, 1 000 voitures de plus sont en circulation. Le point 22 des conclusions sur les émissions engendrées par le transport aérien est important. L'aéroport de Bâle-Mulhouse, en dix ans, a pris en charge plus de 8 millions de voyageurs supplémentaires, c'est considérable.

Les comparaisons entre pays émetteurs sont donc difficiles et, je crois, nécessitent d'être très précis dans les évaluations si on veut être équitable.

M. Jean-Yves Leconte. - Contrairement à la démarche de Kyoto, ce qui se fait aujourd'hui est fondé sur des engagements volontaires de réduction d'émissions de la part de tous les pays et non de quelques-uns seulement.

Par ailleurs, je rappelle que le projet de conclusions qui vous est soumis couvre des thématiques qui relèvent de l'Union européenne. L'idée est de faire converger les travaux de toutes les commissions permanentes et délégations vers un futur document unique, une résolution du Sénat. Certaines observations qui viennent d'être formulées relèvent plus directement du champ de compétence de telle ou telle commission permanente : par exemple, la commission des finances pour le financement ou la commission des affaires économiques pour la compétitivité.

Il est vrai que, en se fondant sur des processus déclaratifs, les contributions nationales ouvrent des interrogations sur les normes qui seront utilisées pour mesurer et comparer ces déclarations diverses.

Si l'Union européenne devait être plus vertueuse encore vers la décarbonisation, cela ne serait pas nécessairement positif, au vu des risques de délocalisation vers des pays moins vertueux. D'où l'importance que tout le monde fasse des efforts. L'Union européenne doit parler d'une seule voix pour être efficace dans la négociation, ce qui ne sera pas forcément toujours le cas à terme.

Mme Fabienne Keller. - Le profil d'émissions est en effet très différent selon les pays. Notre « mix » énergétique fait de la France un faible émetteur en carbone. Dans la répartition par État membre, des efforts équilibrés seront à consentir pour réduire les émissions de carbone. Cette spécificité nationale est d'ailleurs prise en compte, notamment pour les nouveaux États membres.

Cela étant, la proposition de résolution qui sera soumise au Sénat concerne la COP21 ; les commentaires que nous pourrions faire sur les futures directives européennes concernant la répartition de l'effort, les conditions de la prise en compte des forêts, des prairies et des espaces agricoles viendront plus tard.

Sur les nouveaux financements et l'éco-conditionnalité : j'attire l'attention de François Marc sur le fait que la définition d'un « financement climatique » n'est pas encore stabilisée : il y a une définition OCDE, une définition française. Une convergence s'ébauche mais les paramètres à prendre en compte sont nombreux. Ainsi, concernant le « quantitative easing » de la BCE, la conditionnalité écologique de financement ne me semble pas encore pleinement opérationnelle, précisément en raison de l'absence d'instruments harmonisés de mesure mondiale.

Enfin, la question de la mobilisation des financements figure déjà dans le projet de conclusions, notamment à travers la mention du projet de taxe sur les transactions financières à laquelle je ne crois guère...

M. Jean Bizet, président. - C'est une arlésienne...

Mme Fabienne Keller. - ... après l'avoir défendue. Son produit est affecté à beaucoup de choses. Cependant il est utile de la mentionner même si son contournement serait sans doute assez facile.

L'idée, ensuite, de taxer les carburants aériens et maritime. Le principe pourrait en être acté à la COP21, en visant les compagnies aériennes et les armateurs.

Concernant le bonus/malus, il s'agit là de faire payer les pays dont les émissions par habitant sont élevées vers ceux où elles le sont moins - le Nord vers le Sud - mais les pays émergents deviendraient alors des pays contributeurs. C'est une idée intéressante mais dont la faisabilité me paraît incertaine.

J'ajoute que compte tenu de l'existence de marchés carbone en Europe, en Chine, aux États-Unis, au Canada, il serait envisageable d'introduire un mécanisme de compensations carbone aux frontières, pour éviter que des produits importés, n'utilisant pas la meilleure technologie bas carbone, ne viennent concurrencer ceux qui sont produits dans des États où les industriels sont astreints à des disciplines strictes en la matière. Ce serait une alternative au bonus/malus, et de surcroît, compatible avec les règles de l'OMC.

La négociation de la COP21 est une étape dans l'action de l'Union européenne. Nous avons rencontré Mme Elina Bardram, la négociatrice de l'Union qui y représente les États membres. Il importera donc surtout de donner des signaux aux pays les moins avancés qui subissent le plus les impacts climatiques.

M. Jean Bizet, président. - Je rappelle que toutes les commissions permanentes et des délégations ont été saisies et, parmi elles, certaines sont plus concernées par des remarques qui viennent d'être formulées. Pour notre part, le texte est plus axé sur le « prisme » européen.

Sur les émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole, il m'a été rapporté que des chercheurs mettaient au point un programme d'alimentation spécifique pour les bovins conduisant à une réduction de l'émission de méthane...

Enfin, je relève qu'il est très important que les taxations carbone envisagées tiennent compte des risques de fuites de carbone, autrement dit des délocalisations.

Je note enfin que le fonds pour l'innovation qui est prévu dans la réforme du Système européen de quotas d'émission permettra d'aider les secteurs exposés à faire leur transition technologique vers le bas carbone.

M. Jean-Yves Leconte. - La commission des affaires économiques et celle des finances pourraient en effet, respectivement, étudier la question de la compétitivité dans un contexte de décarbonisation et celle de l'éco-conditionnalité appliquée aux financements climatiques afin qu'elles soient prises en compte par le groupe sénatorial de suivi des négociations qui va faire converger l'ensemble des propositions dans le projet de résolution.

M. André Gattolin. - J'apprécie le point 24 des conclusions relatif à la nécessaire préservation de l'Arctique. Le Président de la République s'est rendu en Islande récemment sur cette question. J'ai par ailleurs rencontré des personnalités, en particulier le Premier ministre du Québec, qui m'a fait part de l'avancement d'un projet réunissant le Québec, l'Ontario, la Colombie britannique et la Californie pour créer un marché du carbone, qui tirerait les leçons des échecs initiaux du système européen. Le prix du carbone n'y est actuellement que de 12-13 euros la tonne, mais ils s'apprêtent à signer un accord avec le Mexique. Tout ceci alimente au Québec un fonds vert qui permet de financer l'efficacité énergétique des bâtiments. Ce type de coopération internationale devrait aider l'Europe elle-même à améliorer son propre marché et tirer les enseignements des expériences faites ailleurs.

Je voudrais rappeler à notre collègue Jean-Paul Emorine que les niveaux d'émissions qui posent problème ne sont pas celles de ces dernières années. Ce qui compte, ce sont celles que nos pays ont émis depuis les deux derniers siècles, depuis l'ère industrielle, quand d'autres pays, grands émetteurs aujourd'hui comme la Chine, étaient alors en sous-développement total.

M. Jean-Paul Emorine. - Les chiffres qui nous sont soumis montrent bien que des pays comme les États-Unis, le Canada et certains pays d'Asie ont massivement augmenté leurs émissions alors que l'Europe, entre 1990 et 2012, les a réduites de 18 % par des efforts importants. Si l'on veut délocaliser encore nos industries, il faut poursuivre dans cette voie !

M. André Gattolin. - Les chiffres évoqués ne visent que les émissions industrielles. Les objectifs du Canada - dont le nouveau gouvernement va d'ailleurs formuler des engagements plus ambitieux avant la COP21 - prennent aussi en compte ses immenses forêts et prairies qui représentent un gigantesque puits de carbone. Certes, ils ne font pas assez sur le plan industriel, mais leurs forêts doivent être intégrées dans le calcul, compte tenu du puits de carbone qu'elles représentent.

Mme Fabienne Keller. - Une fiche vous a été soumise sur les contributions des cinq premiers pays émetteurs. La Chine a beaucoup évolué et la pollution de l'air, la prolifération des poussières ont pesé dans la nouvelle démarche à l'égard des émissions de carbone, même si les deux sujets sont distincts. La Russie pour sa part ne va pas réduire ses émissions industrielles mais elle mise beaucoup, elle aussi, sur l'extension de ses immenses forêts boréales pour afficher une réduction de ses émissions de 15 à 30 %.

Chaque État joue aussi, dans sa contribution, sur les années de référence qui servent de base au calcul de l'objectif d'atténuation ; chacun également, dans le processus en cours, prend en compte ce que sa politique de transition énergétique lui permet de proposer comme engagements qui in fine sont soumis au jugement des autres États. Mais oui, l'Union européenne est celle qui, dans le monde, consent les plus gros efforts.

M. Jean-Yves Leconte. - Chaque pays présente bien sûr ses engagements sous l'angle qui lui est le plus favorable : choix de l'année de référence ; prise en compte des forêts et prairies ; choix, comme l'Inde, d'afficher une réduction de « l'intensité » carbone de son PIB et non des émissions proprement dites.

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie de la qualité de ce débat. Nous allons adresser vos réflexions et remarques à Jérôme Bignon qui va centraliser les contributions. Je retiens, entre autres suggestions, celles de l'éco-conditionnalité, à prendre en compte dans le financement du climat, de l'importance de la région Arctique dans la démarche et des questions liées à la compétitivité comparée de nos industries émettrices de gaz à effet de serre.

Il ressortira des travaux du groupe de suivi un projet de résolution qui sera débattu en séance publique le 16 novembre prochain.

Politique commerciale - Négociations du traité transatlantique (TTIP) : communication de MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle une communication de Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul sur les négociations du traité transatlantique.

Comme nous le savons, les enjeux attachés à ce traité sont très importants. Les avantages potentiels que l'Union européenne pourrait en tirer ont été mis en exergue. Mais on ne peut ignorer les risques qu'il peut aussi comporter dans un contexte qui demeure difficile pour nos économies. La crise agricole est là pour nous rappeler les fragilités de certains secteurs. L'Union européenne doit donc défendre pied à pied ses intérêts face à ses interlocuteurs américains.

L'attention s'est beaucoup focalisée au départ sur le mécanisme de règlement des différends. Nous avions nous-même adopté, en novembre 2014, une résolution européenne portée par notre collègue Michel Billout. Comme on le sait, cette question a beaucoup évolué.

Nous avons mis en place un groupe de suivi commun avec la commission des affaires économiques. Ce groupe de suivi a procédé à un certain nombre d'auditions, notamment du côté de la partie américaine.

Plusieurs rounds de négociations ont eu lieu depuis le lancement des négociations il y a plus de deux ans. Il était donc utile que nos rapporteurs nous fassent un point de situation. Le moment venu, le groupe de suivi sera appelé à faire un compte rendu plus global devant nos deux commissions.

Je donne la parole à nos deux collègues.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci, Monsieur le Président, de nous donner l'occasion de faire le point devant la commission sur les négociations du TTIP. C'est un sujet qui suscite des espoirs de croissance et d'emploi, mais aussi des interrogations de toute nature, y compris des inquiétudes plus « philosophiques » sur son impact sur nos modèles de société. Il est donc important de préciser quelques points :

- 1ère précision : le traité suscite beaucoup de craintes bien qu'il n'ait encore pas de véritable contenu. Engagées il y a un peu plus de deux ans, les négociations n'ont encore abouti à rien de substantiel. Nous en sommes au 11ème round de négociations, mais il aura fallu cinq ans aux États-Unis pour conclure le partenariat transpacifique (le TPP) le 5 octobre dernier avec 11 pays de la région.

- 2ème précision : l'objectif d'une date butoir pour la conclusion de l'accord peut être oublié ; l'hypothèse d'un bouclage avant le changement d'administration américaine en janvier 2017 n'apparaît guère crédible. Rappelons enfin que les négociations de l'Union européenne avec le Canada ont duré cinq ans.

- 3ème précision : il est utile de relire le mandat de négociation confié par les États membres à la Commission. Il précise les lignes directrices de ce que la Commission, seule négociatrice, a le droit ou non de faire, les secteurs exclus de la négociation et les diverses sauvegardes.

On entend enfin parfois que la procédure du TTIP se fait en contradiction avec les principes de démocratie ; c'est peut-être le cas pour la négociation, ce ne l'est pas pour la procédure de ratification. Celle-ci se fera en application de l'article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union : approbation par le Parlement européen, approbation
- à l'unanimité - par le Conseil européen et enfin, s'agissant d'un accord mixte, ratification par chacun des 28 parlements des États membres. Le procès en déficit démocratique fait au TTIP est donc sans doute quelque peu exagéré.

Nous nous nous attacherons à répondre à trois questions : quel sera le contenu de l'accord ? Quelles sont les principales sources d'inquiétude ? Quels effets positifs peut-on attendre d'un accord équilibré ?

1. Quel devra être le contenu de l'accord ?

L'accord comportera trois parties : l'accès au marché ; les règlementations et les obstacles non tarifaires ; enfin, les règles pour un commerce durable.

- En premier lieu l'accès au marché : il recouvre les droits de douane, ou ce qu'il en reste, sur les marchandises, industrielles et agricoles ; l'accès aux marchés publics et enfin les règles d'origine.

- Ensuite, les réglementations : elles recouvrent l'ensemble des normes et spécifications qui sont liées à un produit ou à un service et qui sont nécessaires à sa commercialisation dans le pays partenaire. Ces réglementations ont pour ambition la préservation de la santé et de la sécurité des consommateurs ou la protection de l'environnement. Elles sont souvent complexes, redondantes, et entraînent des dépenses inutiles. La coopération réglementaire entre les États-Unis et l'Union européenne est donc un point important pour la fluidité des échanges.

- Enfin les règles : elles forment le code de bonne conduite des échanges commerciaux, avec ses exigences sociales, environnementales et de développement durable. C'est dans ce chapitre que se retrouvent les droits sociaux, environnementaux, les règles de concurrence, mais aussi l'ISDS ou les indications géographiques.

2. Quelles sont les principales sources d'inquiétude ?

Certains sujets, par lesquels je commencerai, révèlent de vraies différences d'approche entre Européens et Américains : sur les marchés publics, les indications géographiques et, dans une moindre mesure, la coopération règlementaire. D'autres, que traitera Daniel Raoul, concernent les reculs économiques, sanitaires ou sociétaux que le TTIP, aux yeux de certains, pourrait provoquer, notamment pour les produits agricoles sensibles et enfin, bien évidemment, l'ISDS, objet d'une récente proposition de réforme.

Je commencerai par l'accès aux marchés publics.

C'est un domaine où nous avons beaucoup à gagner, dans les services de construction, du génie civil, des transports et de l'énergie. À l'heure actuelle la situation est très déséquilibrée puisque 85 % des marchés publics passés au sein de l'Union européenne sont déjà accessibles aux soumissionnaires américains, contre 32 % seulement des marchés publics américains qui sont accessibles aux soumissionnaires de l'Union européenne.

Pour autant aucune bonne perspective ne se présente sur cette question : les États-Unis considèrent comme un « totem » la loi Buy American qui exclut les candidatures d'entreprises non américaines. De même le Small Business Act réserve entre 23 % et 40 % de la commande publique aux PME américaines. Si le projet de traité commercial prévoyant la modification ou l'abolition de ces deux textes était soumis à la ratification du Congrès, il est probable que celui-ci la refuserait.

La Commission européenne entend donc n'avancer dans la négociation globale que si des ouvertures sérieuses sont apportées, côté américain, sur les marchés publics. Il faudra être très vigilant sur cette question. Nous avions d'ailleurs voté une résolution européenne appelant à une réciprocité effective dans les marchés publics.

J'en viens à présent à la coopération réglementaire, qui vise un même but, la sécurité du consommateur, avec souvent un niveau d'exigence comparable aux États-Unis et dans l'Union européenne. Mais ces normes ne sont pas identiques. Par conséquent, pour exporter, le producteur européen doit se soumettre à de multiples tests et contrôles fondés sur des normes particulières, alors que celles qu'il doit respecter dans l'Union sont déjà exigeantes. Cette redondance a un coût considérable.

Il est cependant possible d'aboutir à des reconnaissances mutuelles, sans bien sûr réduire les niveaux d'exigences européennes ou nationales. Les représentants de deux des secteurs concernés, entendus par notre groupe de suivi, - automobile et produits pharmaceutiques - nous ont confirmé la pertinence de cette nécessaire « convergence » réglementaire. L'épisode Volkswagen sera sans doute présent dans l'esprit des négociateurs sur ce point...

La « coopération » réglementaire pour sa part est tournée vers l'avenir. Elle concerne l'élaboration des normes communes futures sur les services et les produits de demain.

À cet égard, le projet d'accord portant création d'un « organe de coopération réglementaire » (OCR) chargé d'échanger les informations et de proposer des réglementations acceptées mutuellement soulève de fortes interrogations européennes et des réserves françaises.

Les États-Unis souhaitent que cet OCR serve à réduire le déficit supposé de transparence dans la procédure législative européenne. Leur souhait serait d'avoir un accès privilégié aux projets d'actes législatifs européens avant même qu'ils soient communiqués au Conseil. C'est évidemment inacceptable. La lecture du projet de texte déposé par la Commission sur ce sujet dans la négociation montre d'ailleurs que les dispositions dont cet OCR aurait à connaître relèvent bien des processus législatifs et réglementaires des deux parties : État fédéral et États fédérés d'une part, Union européenne et États membres de l'autre.

La procédure législative européenne est déjà particulièrement ouverte et transparente. Sur ce point, la position française considère que cet organe de coopération réglementaire sera utile comme enceinte permanente de dialogue et d'information. Mais il n'aura pas de pouvoir normatif autonome ni de capacité à imposer des normes à des législateurs souverains.

Les indications géographiques sont un autre point sensible. Il y a un fossé culturel sur ce point entre les deux rives de l'Atlantique qui se traduit par deux systèmes juridiques différents : l'Union européenne a développé le système des indications géographiques qui assure un haut niveau de protection. Les États-Unis pour leur part privilégient le droit des marques.

La France a deux objectifs : d'abord renforcer la protection de certaines indications géographiques ; ensuite, en finir avec le statut actuel imposé à certains de nos vins dont les noms sont considérés comme des semi-génériques aux États-Unis : Bourgogne, Chablis, Champagne, Moselle, Claret, Haut-Sauternes et Sauternes.

Pour assurer leur protection sur le marché des États-Unis, certains producteurs européens choisissent d'enregistrer leurs indications géographiques comme marques de certification (Roquefort, Chaource, Comté). Mais c'est une procédure difficile et coûteuse.

M. Daniel Raoul. - Le TTIP inquiète sur des secteurs très sensibles : en particulier l'agriculture et l'agroalimentaire. Il contient aussi, dans sa partie 3 consacrée aux « règles », un dispositif de protection des investissements qui doit impérativement être revu. J'évoquerai cependant pour commencer la question centrale de la transparence des négociations.

Sur ce point des progrès ont été faits par la Commission européenne elle-même. Elle met en ligne ses propositions de textes et soumet les comptes rendus de négociations dans des salles sécurisées pour les eurodéputés. Nous, parlementaires nationaux, avons obtenu la possibilité de consulter, dans des conditions de confidentialité, ces comptes rendus de négociations. J'ajoute cependant que tous ces textes sont uniquement en anglais. Enfin le secrétaire d'État au commerce extérieur a pris l'heureuse initiative d'instaurer avec les parlementaires et la société civile des rendez-vous réguliers d'information. Nous vous avons distribué un tableau qui récapitule « qui peut consulter quoi » et vous constatez qu'il vaut mieux être congressman américain que parlementaire français ou député européen puisque nous n'avons accès, comme les parlementaires européens, à aucun document américain.

Abordons les produits sensibles. Le secteur agricole et agroalimentaire est particulièrement concerné par chacun des trois grands chapitres du traité : dans le 1er, au titre de l'accès au marché, dans le 2ème par les règlementations sanitaires et phytosanitaires (SPS) et dans le 3ème à travers les indications géographiques que Philippe Bonnecarrère vient d'évoquer.

Qu'en est-il de l'accès au marché ? Les exportateurs agricoles européens vers les USA acquittent un droit de douane moyen de 6,6 %. En revanche, les exportations américaines vers l'Union européenne sont soumises à des droits de 13 % en moyenne. Mais c'est une moyenne : les droits de douane européens aux importations agricoles des États-Unis sont de 45 % pour la viande et 42 % pour les produits laitiers.

Les trois secteurs agricoles européens à l'importation aux États-Unis les plus fortement touchés par les droits de douane sont le tabac (21 %), les produits laitiers (20 %) et le sucre (18,5 %).

Nos produits agricoles classés sensibles sont donc, sans surprise, la viande de boeuf, mais aussi le porc et la volaille, les ovo-produits et le maïs doux. La raison essentielle pour la viande bovine en est l'écart de compétitivité, impossible à combler, entre les deux types d'agriculture et d'exploitations. Je n'évoque même pas le Farm bill qui donne une garantie de revenus. C'est la même chose au Canada.

M. André Gattolin. - Exactement !

M. Daniel Raoul. - Sur ces produits, s'ils sont classés « sensibles », les tarifs dans un premier temps ne seraient pas concernés par la négociation, mais ils pourraient cependant, in fine, être contingentés.

M. Philippe Bonnecarrère. - Plus encore que les droits de douanes, ce sont les mesures non tarifaires qui limitent en grande partie les échanges commerciaux agro-alimentaires.

Les mesures sanitaires et phytosanitaires sont indispensables mais sont aussi emblématiques des obstacles non tarifaires entre les deux parties à cause de procédures d'agrément longues, coûteuses et opaques. Le système américain de sécurité sanitaire des aliments repose sur un maquis de 30 lois et mobilise pas moins de 15 agences fédérales relevant de plusieurs ministères différents.

Des démarches « culturelles » qui sont divergentes aussi : côté européen, le « principe de précaution » ; côté États-Unis, le principe de prévention fondé sur les seules données factuelles de la science. Aux États-Unis, si aucune donnée ne prouve un impact négatif, il n'y aura pas de régulation du produit ; en Europe, c'est l'inverse : sans données, le produit n'entre pas sur le marché. En réalité, c'est là que se concentre l'essentiel des « préférences collectives » que nous entendons préserver (OGM, poulet chloré, etc.)

Par ailleurs, des embargos interdisent actuellement complètement l'exportation européenne des viandes bovine, ovine et caprine à cause de l'épidémie d'ESB. Les États-Unis n'ont que récemment levé cet embargo mais pour la seule viande bovine provenant d'Irlande.

Il en est de même pour les produits laitiers du fait de l'absence de procédure simple permettant aux établissements d'obtenir l'agrément exigé par le dispositif américain.

Sur les normes sanitaires et phyto sanitaires, l'Union européenne et la France ont défini leurs lignes rouges : ne rien céder sur l'exigence de haut niveau de protection de la santé et de l'environnement, sur le maintien du droit à réguler et sur les préférences collectives, y compris la possibilité de normes plus strictes justifiées par l'intérêt public. De même, sur le droit de chacun à gérer le risque à sa manière, en l'occurrence pour nous le principe de précaution. Enfin les préférences collectives et l'acquis communautaire sont exclus de la négociation.

Le règlement des différends investisseur-État : l'ISDS. Ce problème est devenu un sujet majeur. Même si dans le monde quelque 3 000 accords commerciaux comportent un dispositif d'arbitrage privé entre une entreprise étrangère et un État, il est clair que, dans sa configuration actuelle, il ne correspond pas aux exigences de justice, d'intérêt général et de souveraineté dans la conduite des politiques publiques.

L'opposition à ce dispositif a pris une ampleur telle que la France a soumis des propositions ambitieuses, reprises pour l'essentiel par la Commission européenne. Je m'en réjouis car elles rejoignent celles que j'avais moi-même présentées au Sénat. Les grandes lignes figurent dans le document qui vous est distribué : Cour permanente, professionnalisation des juges, mécanisme d'appel, droit inaliénable des États à réguler.

On peut soulever une autre question. Pourquoi ne pas se passer complètement de tout ISDS puisque nos systèmes judiciaires respectifs sont parfaitement fiables ?

La réponse n'est pas si simple. Les États-Unis conviennent qu'un accord bilatéral d'investissement avec la France, l'Allemagne ou la plupart des États membres pourrait aisément se passer d'ISDS. Mais ils considèrent que tous les États membres n'ont pas les mêmes standards judiciaires. Symétriquement, il n'est pas inutile côté français et européen de rappeler que si les juridictions fédérales américaines sont au-dessus de tout soupçon, il n'en est pas nécessairement de même de tribunaux de certains États fédérés qui, compte tenu de leur propre législation, prononcent souvent des sentences lourdes à l'égard d'entreprises étrangères. On avait le même problème avec le Canada où le pouvoir des Provinces est très important !

3. Quels aspects positifs attendre d'un accord équilibré ?

D'abord, l'avantage économique. Nous n'allons pas vous soumettre aujourd'hui l'étude d'impact « idéale » qui permettrait de démontrer les bénéfices ou les risques du TTIP. Elle n'existe pas, ou pas encore.

M. André Gattolin. - Pourtant, la commissaire nous l'a promis !

M. Daniel Raoul. - Elle sera de toute façon obligatoire, une fois fixé le contenu du traité, en application de la procédure législative européenne, avant le lancement des procédures d'approbation et de ratification.

M. Philippe Bonnecarrère. - Mais si les deux premières zones économiques du monde réduisent les obstacles tarifaires et non tarifaires à leurs échanges, si elles simplifient leurs procédures et se rejoignent sur des normes exigeantes, il ne peut qu'en résulter, de part et d'autre, des bénéfices en termes d'emplois et de croissance. À condition bien sûr que nous aboutissions à un accord équilibré qui préserve les valeurs qui sont au coeur de nos choix collectifs.

En second lieu, un bon accord relèvera le niveau des règles qui régissent aujourd'hui le commerce mondial.

Les États-Unis et l'Union européenne ne sont plus seuls au monde. L'Inde, la Chine et d'autres grands émergents sont des acteurs majeurs du commerce mondial. Mais les règles et les normes qu'ils y définiront n'auront pas le niveau d'exigence que nous voulons. Le TTIP peut être l'occasion de construire ce socle normatif de référence avant que d'autres, avec d'autres normes et d'autres valeurs, n'assument ce rôle.

Dernier aspect, plus stratégique, l'accès de l'Union européenne aux ressources énergétiques des État--Unis, gaz naturel liquéfié et pétrole. Actuellement, des législations internes américaines interdisent ou restreignent leur exportation. Les négociations en cours pourraient inciter à supprimer ces barrières. Dans le contexte des incertitudes géostratégiques qui pèsent sur la fourniture d'énergie à l'Union européenne par certains de ses fournisseurs traditionnels, cette donnée est loin d'être négligeable.

Trois observations pour conclure :

- D'abord, ne pas condamner par avance un accord qui pourrait être une opportunité pour l'Union européenne et ses États membres et qui représente pour elle le projet commercial le plus ambitieux en termes de volume de biens et services échangés ; mais ne pas non plus se laisser entraîner vers la conclusion d'un texte à n'importe quel prix.

Nous avons fixé nos lignes rouges, qu'il s'agisse des enjeux - culture, santé publique, normes sociales et environnementales, protection des données, intérêt stratégique de l'Europe - ou de règlement des litiges entre États et multinationales - qui ne devrait pas relever de tribunaux d'arbitrage privés. Nous devons continuer à défendre cette position en exerçant notre devoir de vigilance et notre pouvoir d'influence tout au long des négociations.

- Ne pas se focaliser sur une date limite de négociations qui serait irréaliste : laissons le temps nécessaire au compromis et à la pédagogie qui doit accompagner ces discussions, au bénéfice de la société civile et de l'opinion en général pour obtenir, encore une fois, un texte acceptable et respectueux de nos valeurs.

- Je suis parfaitement en phase avec les récentes mises au point du secrétaire d'État au commerce, M. Fekl. Il s'agit d'inciter les États-Unis à passer enfin à une phase de propositions semblable à celle de l'Union européenne - ce qui me rappelle le cycle de Doha - afin de rééquilibrer les conditions de transparence. Deux mots essentiels donc à mes yeux : réciprocité et transparence. Il convient désormais d'entrer dans le coeur du sujet et des véritables enjeux. À défaut, il serait raisonnable d'envisager côté européen une suspension des négociations, le temps d'une mise au point politique.

M. Jean Bizet, président. - Je remercie nos deux rapporteurs. Que l'on soit pour ou contre ce type de traité, élaborer un socle de normes communes entre États-Unis et Union européenne correspondant mieux à nos sensibilités que si elles étaient élaborées par la Chine est un enjeu essentiel.

C'est vrai que les positions, les propositions des uns et des autres sont très déséquilibrées. L'ancien ambassadeur des États-Unis, M. Charles Rivkin, nous rappelait qu'il ne faut pas espérer que le Congrès des États-Unis revienne sur le Small Business Act ou sur le Buy American Act, qui sont pour eux autant de totems qu'aucun parlementaire américain ne voudra abandonner.

Les positions sont en effet déséquilibrées. Les Américains se comportent en joueur de poker qui laisse le partenaire annoncer la couleur, et s'activent en toute dernière phase de négociation.

M. Pascal Lamy, ancien directeur général de l'OMC, a sur le sujet une approche très particulière qui mérite d'être approfondie. Peut-être que nos deux rapporteurs qui participent au groupe de suivi des négociations constitué avec des collègues de la commission des affaires économiques pourraient prévoir, le moment venu, les auditions du secrétaire d'État, M. Matthias Fekl, voire de Mme Cécilia Malmström, la commissaire au commerce, et de M Peter H. Chase, vice-président pour l'Europe de la Chambre de commerce des États-Unis ?

M. Daniel Raoul. - M. Fekl est parfaitement disposé à se rendre devant nos commissions. Un rapport d'information pourra faire un point détaillé après les deux prochains rounds de négociations, en début d'année prochaine.

M. Jean-Paul Emorine. - La perspective des élections américaines ne facilitera pas une avancée rapide des négociations. Il serait intéressant de connaître le détail des flux commerciaux et financiers entre la France et les États-Unis pour apprécier, secteur par secteur, ce qui est en jeu.

Sur les marchés publics, pour avoir entendu les responsables d'Airbus, celui-ci bénéficie pour sa recherche d'avances européennes, alors que Boeing reçoit des subventions du ministère américain de la défense et attaque Airbus devant les tribunaux européens : c'est une concurrence déloyale. La liberté suppose que chacun obéisse aux mêmes règles. La SNCF n'a pas été retenue davantage sur le projet de TGV californien. L'approche économique doit aller de pair avec le rapport de force.

Sur l'agriculture, nous ne sommes pas dans le même monde : en France, 28 millions d'hectares, l'Europe, c'est 140 millions d'hectares, les États-Unis 375 millions d'hectares, le Brésil 300 millions d'hectares.

On évoque l'idée de 350 000 tonnes de viande qui pourraient provenir des États-Unis en Europe. Si cela se produit, c'est la disparition assurée de l'élevage dans les zones défavorisées.

Ne confondons pas les indications géographiques et les marques. Une indication géographique, c'est produit localement ou transformé localement. En revanche, les États-Unis sont en faveur des marques qui ne profitent qu'à l'intermédiaire et non au producteur. Il faut impérativement défendre nos indications géographiques.

Nous sommes un peu hypocrites pour l'élevage hors sol de nos porcs et volailles car, hélas, ces animaux consomment des OGM. Mais nous n'avons pas la même approche sur la volaille et le porc que les États-Unis qui ont recours au chlore par exemple. Il faut aussi veiller à préserver nos règles d'origine. Ne soyons pas naïfs, cela relève de l'épreuve de force car c'est notre économie qui est en jeu et notre agriculture est menacée.

M. André Gattolin. - Sur l'accord avec le Canada, on nous a dit : « On a sauvé 52 indications géographiques françaises ». Mais dans le même temps une centaine d'appellations concernant des fromages fabriqués au Canada ont été aussi légalisées !

On a toujours une guerre de retard. Ce qui se débat, c'est le changement du statut de la Chine qui passera, en décembre 2016, de celui d'économie en transition à celui d'économie marchande. Les États-Unis se préoccupent de la question, mais pas l'Europe. Or, ce qui est en cause selon certaines études d'impact, si ce changement de statut est acté, ce serait 350 000 emplois supprimés en France entre 2017 et 2020. Le déplacement européen du Président chinois il y a quelques mois avait pour seul objectif d'amorcer un accord de libre-échange avec l'Union européenne, sur le modèle de ceux qui sont négociés en ce moment.

Dans le passé, l'ISDS était une protection contre des systèmes juridiques inféodés. Des responsables de l'Union européenne considèrent que le TTIP doit contenir un système d'ISDS qui sera opposable à la Chine pour qu'elle applique nos normes car, disent-ils, nous n'osons pas dire qu'elle n'est pas une démocratie ! Il faut regarder dans la vraie direction : ce qui se profile avec la Chine.

Sur les études d'impact, la Commission s'était engagée à produire avant décembre les études d'impact sectorielles et par pays. Nous n'avons rien, au motif que les travaux n'ont pas encore avancé suffisamment. Mais en amont une étude globale de la Commission avait été faite, donc c'est aussi possible au niveau national et nous sommes en droit d'avoir une étude d'impact par pays.

Sur l'information des parlements nationaux, nous serions en droit d'interroger sur ce point la Cour de justice de l'Union européenne. Si nous allons vers un accord mixte, la logique veut que l'information aille vers les parlements nationaux beaucoup plus que ce n'est le cas actuellement. Nous aurions sûrement gain de cause.

M. Jean-Yves Leconte. - Sur les normes de qualité des produits échangés : aux États-Unis, il y a de grandes différences entre États fédérés, un bien peut être autorisé à la vente dans un État et pas dans un autre. Dans l'Union européenne, en revanche, nous sommes beaucoup plus intégrés qu'eux de ce point de vue, en tout cas en termes économiques mais malheureusement beaucoup moins en termes politiques, et c'est là notre faiblesse.

Pour revenir sur la précédente communication sur le climat, on ne peut pas se permettre, sur les aspects énergétiques et climatiques, de négocier un tel type d'accord sans intégrer l'idée d'un marché du carbone commun.

Le TTIP permettra-t-il de mettre un terme à la pénalisation de banques françaises, comme récemment le Crédit agricole ou BNP Paribas, par la loi américaine, pour avoir eu des relations financières avec des pays placés sous embargo américain ?

M. Daniel Raoul. - Ce point ne figure pas dans le mandat de négociation et n'est a priori pas couvert par le TTIP.

M. Jean Bizet, président. - C'est un sujet important sur lequel, au-delà du TTIP, il conviendra de revenir.

M. Michel Billout. - Je ne suis pas opposant au principe d'un accord de libre-échange entre Union européenne et États-Unis, mais je suis pour un traité équilibré et c'est là que les problèmes commencent.

Je veux évoquer le processus démocratique de ratification. Entre le moment où un traité est signé et celui où il est ratifié, le texte est intangible et c'est là un problème démocratique majeur. D'où la nécessité d'être impliqué dans la négociation. Or, les parlements nationaux seront appelés - si son aspect mixte est confirmé -à se prononcer. Donc ils doivent être partie prenante à la négociation.

La résolution européenne sur l'ISDS que le Sénat a votée en début d'année a été un élément-clé qui a renforcé la position de la France, par ailleurs portée par un secrétaire d'État actif dont je salue le travail. La position de la Commission a donc évolué, mais qu'en sera-t-il de celle des États-Unis ?

Je proposerai, dès lundi 26 octobre, au nom de mon groupe, un projet de résolution européenne sur l'agriculture et le TTIP et un débat sur ce sujet qui à mon sens est important. Il faudra aussi évoquer la question de la coopération réglementaire que le rapporteur a justement abordée. C'est en fait de la « comitologie » aggravée qui pèsera sur la manière de légiférer.

Aujourd'hui, Mme Malmström se targue d'écouter tout le monde mais à 85 %, ce sont les lobbies européens qu'elle écoute et 15 % seulement la société civile.

M. René Danesi. - On a toutes les raisons de se méfier d'un tel accord dit de « 3ème génération », qui va bien au-delà des tarifs et de l'harmonisation des normes techniques. On prétend en fait modifier, de gré ou de force, les habitudes des consommateurs européens pour les mettre aux standards des Nord-américains.

Le dispositif de protection des investissements est le symbole de cet accord. Les compagnies nord-américaines veulent obtenir des garanties de profitabilité dans la durée, quitte à s'attaquer à des politiques démocratiques décidées par les États, nous en avons bien des exemples. Ce n'est d'ailleurs pas la Commission européenne qui a soulevé en premier cette question de l'ISDS, mais bien la société civile.

Cet accord est tentaculaire, voire un peu « totalitaire ». Cela pose même la question du commerce dans le monde. Les libéraux depuis des siècles font valoir que le commerce fait progresser la démocratie, sauf que la Chine démontre l'inverse. Elle s'ouvre sur le monde mais la démocratie n'y progresse pas d'un pouce. En revanche, entre l'Union européenne et les États-Unis, le commerce n'a pas pour objectif de faire progresser la démocratie. Alors quel est l'objectif ? Tout simplement de conforter les profits des compagnies nord-américaines au détriment des choix collectifs des Européens. La globalisation a abouti à jeter par-dessus bord l'essentiel de l'industrie européenne avec, d'ailleurs, la complicité active de la Commission européenne, et à faire progresser le chômage. On ne peut donc qu'être hostile à un accord qui sera déséquilibré. Et pour répondre à M. Pascal Lamy, je pense qu'un accord de « 2ème génération » suffirait amplement au bonheur des Européens.

M. Jean Bizet, président. - Je donne aux rapporteurs rendez-vous, après ce rapport d'étape, pour qu'ils nous présentent un document d'information plus élaboré encore, lorsque les négociations auront progressé. Quelques remarques : il serait en effet intéressant d'auditionner M. Pascal Lamy - qui fut longtemps directeur général de l'OMC. Sur les indications géographiques, il sera utile, dans le futur rapport, de rappeler précisément l'approche américaine du droit des marques, bien différente de l'accroche territoriale qui sous-tend le système européen des indications géographiques.

En effet, devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, M. Jean-Paul Emorine, chargé de la question par son président, pourrait s'inspirer des travaux de nos deux co-rapporteurs, le moment venu.

M. Daniel Raoul. - En effet, à ce stade, l'état des lieux des négociations ne justifie pas encore de présenter un accord dont le contenu est encore très maigre.

M. Jean Bizet, président. - Le moment venu, donc, un rapport d'information assorti éventuellement d'une proposition de résolution européenne pourra être présenté.

La réunion est levée à 10 h 55.