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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 23 mars 2016

- Présidence de M. Francis Delattre, vice-président -

Union bancaire : renflouement interne des banques (« bail-in ») et garantie européenne des dépôts - Audition de MM. Antoine Saintoyant, sous-directeur des banques et du financement d'intérêt général à la direction générale du Trésor, Benoît de la Chapelle Bizot, directeur général délégué de la Fédération bancaire française, et Mme Laurence Scialom, professeure à l'Université Paris Ouest

La réunion est ouverte à 9 heures 36.

M. Francis Delattre, président. - Je dois tout d'abord excuser M. Almoro Rubin de Cervin, chef de l'unité « Politique des services financiers et affaires internationales » à la Commission européenne qui, pour des raisons que tout le monde conçoit, n'a pu se déplacer aujourd'hui pour participer à notre réunion.

Le rapporteur général de la commission des finances, qui se trouve actuellement devant la commission des lois pour donner l'avis de notre commission sur la lutte contre le crime organisé, nous rejoindra plus tard.

En réponse à la crise de la zone euro, le Conseil européen a lancé en juin 2012 le chantier de l'Union bancaire, afin de rompre le lien entre crises bancaires et crises des dettes souveraines.

Plusieurs étapes importantes ont déjà été franchies. Le mécanisme de surveillance unique (MSU), qui constitue le premier pilier de l'Union bancaire, est entré en vigueur le 4 novembre 2014, sous l'égide de la Banque centrale européenne (BCE). Il a été complété par un mécanisme de résolution unique, second pilier de l'Union bancaire, dont le Parlement français a déjà beaucoup débattu.

Il nous a toutefois semblé important d'organiser une nouvelle série d'auditions sur l'actualité de l'Union bancaire.

En effet, le second pilier de l'Union bancaire suscite des interrogations croissantes. En cas de crise bancaire, les actionnaires et les créanciers doivent désormais assumer les premières pertes. Les sauvetages bancaires effectués au cours des derniers mois en Italie ou au Portugal ont toutefois mis en évidence un certain nombre de difficultés pour passer de la théorie à la pratique, provoquant la ruine de certains petits épargnants et surtout l'incompréhension des investisseurs. Ils ont également relancé les interrogations sur l'état de santé réel du secteur bancaire de certains États membres.

En parallèle, les négociations ont débuté au niveau européen sur la mise en place du troisième pilier de l'Union bancaire, la garantie européenne des dépôts. Compte tenu des fortes réserves exprimées par certains États membres, en particulier l'Allemagne, la Commission européenne a accompagné sa proposition législative d'une communication appelant à la mise en oeuvre de plusieurs mesures de réduction des risques dans le secteur bancaire.

Pour nous aider à comprendre tous ces enjeux, nous avons le plaisir d'accueillir dans un premier temps : M. Antoine Saintoyant, sous-directeur des banques et du financement d'intérêt général à la direction générale du Trésor ; Mme Laurence Scialom, professeure à l'Université Paris Ouest et M. Benoît de la Chapelle Bizot, directeur général délégué de la Fédération bancaire française.

Je donne tout d'abord la parole à Antoine Saintoyant, afin qu'il nous présente, en introduction, la proposition de la Commission européenne.

M. Antoine Saintoyant, sous-directeur des banques et du financement d'intérêt général, direction générale du TrésorJe présenterai dans un premier temps l'état de la proposition de la Commission européenne sur la garantie des dépôts, telle qu'elle a été présentée en décembre dernier.

Permettez-moi de dire quelques mots sur le contexte général de l'Union bancaire.

Dès 2012, il a été prévu de la fonder sur trois piliers. Le premier pilier est celui de la supervision, avec la mise en place d'un superviseur unique pour les cent trente groupes bancaires les plus importants de la zone euro, qui représentent 85 % des actifs bancaires de la zone euro et 95 % des actifs bancaires français, ceux-ci étant aujourd'hui directement supervisés par le superviseur unique.

Ce superviseur unique, qui s'appuie sur la BCE, avec un collège des superviseurs dans lequel sont présents les différents superviseurs nationaux, a par ailleurs un rôle dans la supervision des cinq mille huit cents autres banques que compte l'Union européenne. Si elles restent directement supervisées par les superviseurs nationaux, la BCE assure un rôle de coordination et de convergence des pratiques.

Le second pilier mis en place en janvier 2016 concerne la résolution unique et le Conseil de résolution unique. Vous allez entendre Elke König, sa nouvelle présidente, qui est directement chargée de la résolution de cent quarante-cinq groupes bancaires. Il s'agit d'une procédure permettant d'éviter la liquidation des établissements. Le Conseil de résolution unique va pouvoir s'appuyer sur un Fonds de résolution unique, qui sera doté de 55 milliards d'euros par les banques afin de pouvoir soutenir la résolution des principales banques européennes.

Pour compléter et parachever l'Union bancaire, la Commission européenne a proposé en décembre dernier un troisième pilier consistant à créer un système européen de garantie des dépôts. Ses objectifs sont au nombre de deux. Le premier concerne la stabilité des systèmes bancaires des pays de la zone euro. En effet, en situation de crise bancaire, l'un des éléments qui aggrave le plus la situation vient de ce qu'on appelle les bank run : tous les déposants, dès qu'il existe une crise de confiance par rapport à leur banque, essaient de retirer leurs dépôts, accélérant ainsi la crise de liquidités dans laquelle se trouve la banque, qui ne peut généralement plus se refinancer en direct sur les marchés. L'objectif premier est ainsi d'éviter ces situations de bank run en rassurant les déposants par la mise en place d'un mécanisme européen de garantie des dépôts.

Le second objectif est d'éviter la contagion entre les faillites bancaires et les difficultés de financement de certains États membres. En effet, la situation économique et financière des banques les plus importantes d'un pays, lorsqu'elle est considérée comme fragile par les marchés, accélère la crise de confiance vis-à-vis de ces pays et peut couper leur accès au marché. D'une crise bancaire, on passe à une crise souveraine, dont les impacts sont beaucoup plus importants. Même s'il existe un système national de garantie des dépôts très solide, lorsque la crise est vraiment importante, ce système est généralement considéré par les marchés comme insuffisant. Les investisseurs font alors l'hypothèse que l'État devra le soutenir, entraînant la contagion.

Le système européen de garantie des dépôts vise à mutualiser ce risque entre des pays considérés comme fragiles et des pays considérés comme plus sûrs, et à s'appuyer sur la diversification des risques, partant de l'hypothèse que toutes les banques et tous les pays de la zone euro ne seront pas concernés en même temps par une crise bancaire.

Concernant le premier objectif, des progrès ont déjà été réalisés, la première directive européenne sur la garantie des dépôts, qui date de 1994, ayant été modifiée suite à la crise de 2008, afin d'harmoniser le seuil de garantie des dépôts, qui est maintenant de 100 000 euros dans tous les États membres de l'Union européenne. Jusqu'en 2008, on pouvait constater des écarts importants, certains seuils étant même illimités. En période de crise, certains déposants sortaient leur argent des banques pour le placer dans des pays où le seuil était illimité. Ces effets déstabilisateurs ont été supprimés du fait de la garantie unique.

Par ailleurs, le principe d'un préfinancement des fonds de garantie des dépôts a déjà été introduit. Il existait, jusqu'en 2008, une possibilité pour les États membres de choisir entre un financement a priori des systèmes de garantie des dépôts et un système a posteriori permettant de collecter des contributions auprès des banques uniquement en cas de crise, ce qui pouvait avoir un aspect procyclique. Si la crise était localisée sur une banque, le système était gérable mais si la crise était systémique, le fait de prélever de l'argent sur les banques au moment d'indemniser des déposants d'autres banques pouvait accélérer la défiance. Une première révision consistant à obliger tous les États membres à doter leur système de manière ex ante est donc intervenue en 2014.

Ce que propose en plus la Commission européenne, c'est d'introduire de la mutualisation entre les différents systèmes de garantie des dépôts, puis de supprimer les systèmes nationaux de garantie des dépôts à partir de 2024 pour n'avoir plus qu'un seul système européen de garantie des dépôts.

Le système européen de garantie des dépôts, à partir de 2024, assumerait donc la totalité des indemnisations des déposants pour les six mille banques de l'Union européenne. Il serait alimenté par des contributions des banques, comme les systèmes nationaux actuels de garantie des dépôts. La Commission européenne propose que les banques contribuent à hauteur de 0,8 % de leur base de dépôts, ce qui, si on prend les chiffres actuels, représenterait environ 45 milliards d'euros.

Ces contributions seraient prélevées chaque année sur les banques jusqu'en 2024, toutes devant contribuer à ce fonds.

La Commission européenne propose de procéder en trois étapes. Le fonds serait constitué immédiatement et commencerait à être abondé progressivement. Il ne ferait dans une première étape que de la réassurance. Les fonds de garantie des dépôts nationaux resteraient en première ligne pour indemniser les déposants : le fonds de garantie européen ne pourrait être utilisé qu'une fois le fonds national épuisé. Dans une seconde étape, les deux fonds pourraient être mobilisés dès le départ. La suppression des fonds nationaux et l'indemnisation totale par le fonds européen interviendraient dans une troisième étape.

L'utilisation du fonds européen de garantie des dépôts serait pilotée par le Conseil de résolution unique, en charge du second pilier de la résolution bancaire. Le Conseil de résolution unique bénéficierait donc de deux instruments : le fonds de résolution unique, pour soutenir une procédure de résolution d'une banque importante, dotée de 55 milliards d'euros, et le fonds européen de garantie des dépôts, qui indemniserait les déposants en cas de liquidation.

Le Conseil de résolution unique en charge de l'utilisation du fonds de garantie prendra ses décisions selon les mêmes modalités que celles arrêtées pour la résolution. Ce sera donc un système centralisé entre les mains de cette enceinte, avec une capacité de décision assez limitée pour les autorités nationales.

Mme Laurence Scialom, professeure des universités, Université Paris Ouest. Je suis ravie d'être devant vous pour vous parler de ce sujet si important de la fragilité des deux derniers piliers de l'Union bancaire.

Les deux premiers mois de 2016 ont été marqués par un fort recul des cours bancaires, et j'imagine que cela n'est pas totalement étranger à cette audition. Certaines grandes valeurs ont perdu jusqu'à 40 %, comme la Deutsche Bank ou le Crédit Suisse.

De multiples explications ont été données à cette perturbation. On a parlé d'un ralentissement économique général, de l'exposition au secteur pétrolier, d'un contexte de taux très bas et négatifs qui pèse sur la profitabilité des banques. Tout cela entre évidemment en ligne de compte, mais l'une des explications majeures est évidemment l'inquiétude des investisseurs et des actionnaires devant un système bancaire européen qui est encore marqué par des poches de fragilité vraiment préoccupantes. La situation des banques italiennes et des banques grecques est souvent mentionnée, mais le véritable talon d'Achille de l'Europe, c'est la Deutsche Bank.

Cet épisode de baisse des valeurs bancaires marque une défiance des marchés quant à la capacité de l'Union bancaire à nous protéger d'une crise bancaire grave, et il convient à mon sens de ne pas minimiser cet avertissement.

L'inquiétude des marchés par rapport aux banques est décuplée par le fait que l'Union bancaire n'est pas achevée et semble loin de l'être. Nous n'avons pas rompu le lien entre fragilité des banques et dette souveraine, du fait de l'absence d'un troisième pilier et des fragilités de la mise en oeuvre du second pilier.

Nous avions expliqué, dans une note de Terra Nova, que l'Union bancaire est un facteur crucial de stabilisation de la zone euro - pas seulement des banques, mais de l'euro lui-même - et de lutte contre la fragmentation de l'espace financier européen. L'Union bancaire ne peut jouer pleinement ce rôle que si elle est achevée.

Aujourd'hui, l'inquiétude provient des deux derniers piliers. Pourquoi ?

Tout d'abord, la proposition faite par la Commission européenne le 24 novembre 2015 d'instituer un système de garantie des dépôts proprement européens, ce qui est une excellente initiative, est malheureusement plombée par le refus allemand d'avancer sur le troisième pilier de l'Union bancaire.

Quelle est la position allemande, qui d'un certain côté peut se défendre ? Selon l'Allemagne, il est d'abord nécessaire de disposer d'une transposition pleine et entière de la directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires (BRRD) dans tous les pays membres, et que les banques de l'Union européenne disposent d'un passif leur permettant de respecter l'exigence minimale de fonds propres et passifs exigibles, aussi appelée MREL. Attendre que cela soit pleinement réalisé repousse à 2024 la mise en place d'une garantie des dépôts européenne.

Pour l'instant, l'urgence réside dans la mise en oeuvre des instruments de bail-in. Cela fait d'ailleurs partie des inquiétudes de l'Allemagne, mais aussi des marchés.

Ces deux piliers sont intimement liés, et le fait que ces deux fonctions de l'Union bancaire soient jointes fait sens conceptuellement, mais aussi en termes d'efficacité, D'ailleurs, selon la proposition de la Commission européenne, c'est le Conseil de résolution unique qui combinerait ces deux instruments. C'est ce qui se passe aux États-Unis avec le Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), et au Japon avec la Société d'assurance-dépôts. C'est une bonne combinaison institutionnelle en termes d'incitation.

Revenons à présent sur les incertitudes concernant les instruments de bail-in.

La directive BRRD a mis en place des instruments de renflouement interne. Le régulateur peut imposer des pertes, décotes ou conversions en actions sur certains engagements éligibles. En clair, les détenteurs de certaines obligations, les déposants non assurés et autres créditeurs peuvent avoir à absorber les pertes des banques. C'est pourquoi on parle de renflouement interne, par opposition au renflouement externe, ou bail-out.

Compte tenu de la pleine entrée en vigueur de ces nouvelles règles au 1er janvier - ce qui n'est certainement pas étranger à la perturbation des valeurs bancaires observée en début d'année - les marchés perçoivent maintenant une baisse des garanties implicites des États sur les banques et anticipent le risque d'avoir à absorber les pertes en cas d'activation de ces instruments.

L'objectif est de réactiver la discipline de marché : lorsqu'une banque est perçue comme trop risquée par le marché, elle doit se financer plus cher ou sera rationnée dans ses financements - ce qui est très bien. Les marchés disciplineraient donc les banques, qui seraient incitées à prendre moins de risques.

Toutefois, ces instruments de bail-in ne peuvent se substituer à une forte augmentation de la capitalisation des banques pour rassurer les marchés et les contribuables. En effet, ces dettes éligibles au bail-in n'auront jamais le potentiel d'absorption des pertes du vrai capital. Pire - et c'est ce qui s'est passé d'une certaine manière - lorsque les banques ne sont pas suffisamment capitalisées ou qu'elles sont systémiques, les instruments de bail-in peuvent devenir de puissants vecteurs de contagion financière. Ils peuvent provoquer des sortes de prophéties auto-réalisatrices et imposer des pertes massives à certains acteurs du système financier qui investissent massivement dans la dette bancaire. Je pense particulièrement aux Fonds de pension, aux assureurs et aux gestionnaires d'actifs.

Bien sûr, certains me diront que ce sont des acteurs moins vulnérables aux chocs de liquidité de court terme. Toutefois, en raison de leur exposition potentiellement massive à la dette éligible au bail-in du secteur bancaire, et donc des ventes de détresse qu'ils pourraient avoir à effectuer en cas de renflouement interne, ils peuvent être considérés comme des vecteurs majeurs de contagion.

Actuellement, deux standards de bail-in existent au plan international, le Total Loss Absorbing Capacity (TLAC) - qui est le standard du Financial Stability Board (FSB) et qui concerne les trente banques les plus systémiques à l'échelon mondial, dont treize groupes bancaires européens, et le MREL - qui s'applique à toutes les banques domiciliées dans l'Union européenne, et non pas seulement aux banques globales systémiques.

Ces deux standards ne sont pour le moment pas mutuellement compatibles, ni en termes de niveau minimum légal requis, ni en termes d'instruments éligibles.

Le MREL se décompose en deux éléments : une capacité d'absorption des pertes et une capacité dédiée à la recapitalisation. Cette dernière doit permettre à la banque de demeurer viable après le processus de résolution.

Je n'entrerai pas dans les détails techniques, trop complexes, mais je veux souligner qu'en l'état actuel, les exigences combinées ne sont pas explicitement additives, ce qui signifie concrètement que les coussins de protection peuvent être comptabilisés deux fois dans la quantité totale prévue pour le MREL.

Le MREL est défini individuellement par l'institution, en se basant sur son plan de résolution. Aucun minimum légal contraignant de capacité d'absorption des pertes qui s'appliquerait à toutes les banques n'est spécifié.

Techniquement, le MREL relève en fait du pilier 2 des accords de Bâle, et non du pilier 1, ce qui laisse une grande discrétion aux superviseurs et aux régulateurs. En outre, les choses sont essentiellement définies par rapport à l'actif pondéré par les risques. Or, nombre de travaux académiques, dont ceux de l'OCDE, montrent que ce type de pondération est très problématique pour les banques systémiques.

Dans la directive BRRD, la définition des engagements éligibles au bail-in en Europe est très large et inclut de la dette senior non garantie et des dépôts non-assurés, c'est-à-dire au-delà des 100 000 euros prévus. Cela pose de très grands problèmes d'équité de traitement entre les banques de l'Union bancaire et entre les investisseurs et déposants non garantis. En effet, ces dettes ne sont pas traitées de manière équivalente dans les différents pays membres de l'Union européenne. Le statut des dettes seniors au regard du MREL dépend du droit applicable dans chaque État membre. Or, celui-ci n'a pas été harmonisé.

Par ailleurs, le traitement des déposants pose également problème pour les dépôts supérieurs à 100 000 euros. Traiter des déposants, même au-delà de 100 000 euros, comme des investisseurs, me pose un vrai problème : ces déposants n'ont ni l'expertise ni les moyens d'analyser la solvabilité de leur banque. La trésorerie de certaines entreprises dépasse largement les 100 000 euros. Une entreprise pourrait donc être mise en difficulté en cas de bail-in. Un particulier peut également vendre un bien immobilier et se retrouver transitoirement avec plus de 100 000 euros sur son compte.

Ce dernier cas a évidemment été prévu par la directive du 16 avril 2014 relative au système de garantie des dépôts. En France, on a ainsi choisi de relever le plafond à 500 000 euros, mais seulement durant trois mois, ce qui est un peu court pour réinvestir le produit de la vente d'un bien immobilier.

Ce qui est également problématique, c'est qu'une très forte part de discrétion est laissée aux autorités de résolution. En clair, on nous dit qu'on a un mécanisme de résolution unique, mais il peut y avoir des distorsions dans les règles d'application entre États membres. Des biais domestiques et des risques de capture des processus de résolution peuvent exister. Or, l'Union bancaire devait précisément nous protéger de cela.

La proposition de la Commission européenne d'utiliser la catégorie de fonds propres dite Tiers 2 pour le respect des exigences relatives au TLAC devrait également, à mon sens, être imposée pour le respect du MREL. Ceci permettrait de réduire l'incertitude légale qui existe actuellement.

Dernier point concernant le bail-in : il existe deux approches de mise en résolution possibles, l'une sous forme de résolution avec point d'entrée unique, l'autre sous forme de résolution avec points d'entrée multiples. Dans le premier cas, le processus de résolution se concentre sur la structure de tête du groupe. Dans le second cas, différentes entités du groupe peuvent entrer dans le processus de bail-in.

L'approche avec point d'entrée unique est simple, transparente, et permet une définition claire des responsabilités entre les parties prenantes à la résolution. C'est d'ailleurs cette approche qui a le soutien du FSB. Bien sûr, nombre de groupes bancaires européens ont une organisation beaucoup plus complexe. On leur imposerait donc une résolution avec points d'entrée multiples. Ma position, c'est qu'il faut inciter très fortement les groupes bancaires européens, à travers leurs plans de résolution, à adopter des structurations de groupe permettant une résolution avec point d'entrée unique. Ceci éviterait les effets pervers que j'ai précédemment évoqués.

Concernant le système européen de garantie des dépôts, je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit. Je tiens simplement à préciser que, tant qu'on n'aura pas une assurance-dépôts européenne, le lien entre fragilité bancaire et dette souveraine ne sera pas rompu. L'Union bancaire ne sera pas achevée, ni même l'euro. En effet, la masse monétaire, au sens étroit du terme, est constituée à 80 % de dépôts bancaires. Tant que les États restent assureurs en dernier ressort de leur propre système de garantie des dépôts, cela signifie qu'un dépôt, suivant la banque dans laquelle il est effectué, n'a pas la même valeur. Des mouvements massifs de fuites de dépôts risquent donc de précipiter des faillites bancaires. 

Enfin, je rappelle que les systèmes d'assurance-dépôts peuvent eux-mêmes devenir insolvables. C'est ce qui s'est passé pour le FDIC à la suite de la crise des caisses d'épargne américaines. Le Trésor américain a dû renflouer le FDIC, ce qui veut dire que, même si l'on avait une assurance-dépôts européenne, il faudrait prévoir un back stop public, par exemple via une ligne ouverte sur le Mécanisme européen de stabilité (MES).

M. Francis Delattre, président. - Merci pour votre pédagogie et votre technicité, madame la professeure. Nous reviendrons sûrement sur un certain nombre des concepts évoqués, en particulier votre prophétie autodestructrice. Il va falloir nous en dire un peu plus : cela nous inquiète !

M. Benoît de la Chapelle Bizot, directeur général délégué, Fédération bancaire française. - Je voudrais essayer de vous rassurer après ces propos inquiétants, pour vous dire tout d'abord que les dépôts bancaires n'ont jamais été aussi bien protégés qu'aujourd'hui. C'est un point très important, notamment parce des inquiétudes se font jour sur les réseaux sociaux.

Pourquoi ces dépôts n'ont-ils jamais été aussi protégés ? En premier lieu, et répondre à une des interrogations de Laurence Scialom, les fonds propres des banques ont plus que doublé depuis la crise. Il y en a donc deux fois plus pour face aux pertes.

Comme Laurence Scialom et le représentant du Trésor l'ont dit, nous avons par ailleurs mis en place des coussins de sécurité comme le TLAC ou le MREL. Tout ceci est technique. L'important est de savoir qu'il s'agit de coussins de dettes qui pourront être absorbés en cas de défaillance.

On a créé un Conseil de résolution unique au sein de la zone euro qui doit précisément surveiller ce système et mettre en place des plans de résolution, afin de disposer d'un plan de sortie de crise préparé tranquillement à l'avance pour déterminer les failles du groupe et savoir où agir en cas de crise.

On a créé par ailleurs un fonds de résolution unique de 55 milliards d'euros, ce qui n'est pas rien, et on dispose enfin d'un dispositif national de fonds de garantie des dépôts que la Commission européenne propose de mutualiser pour en faire un fonds de garantie européen.

Tout ceci explique pourquoi les dépôts sont aujourd'hui beaucoup mieux protégés qu'hier. Du point de vue de la Fédération bancaire française, la création d'un fonds de garantie des dépôts européens n'est donc pas une priorité. Quelle est aujourd'hui la priorité ? Il s'agit de finaliser l'existant, c'est-à-dire de bien mettre en oeuvre le pilier 1 - celui de la supervision unique, qui n'existe que depuis un an - et le pilier 2 de l'Union bancaire, qui est pleinement entré en vigueur au 1er janvier 2016. C'est tout à fait récent. Là encore, une mise en jambes est nécessaire, et il faut étudier comment tout cela fonctionne avant de passer à la troisième étape.

Pour prendre des exemples simples, au titre de la supervision unique, les plus grands établissements doivent faire cette année des stress tests pour savoir si tout ira bien en cas de crise. Concernant la résolution, un certain nombre de textes de niveau réglementaire destinés à préciser comment calculer le fameux MREL ne sont toujours pas sortis. Comment va-t-on mettre le TLAC en oeuvre en droit européen ? Comment cela s'articulera-t-il avec le MREL, qui existe déjà ? On n'en sait rien ! Réglons ces incertitudes avant de passer à la troisième étape.

J'ajoute qu'avant de créer un fonds européen, il faudrait s'assurer qu'il existe déjà un fonds de garantie des dépôts dans chaque État membre. Or, la deuxième directive sur la garantie des dépôts n'est toujours pas mise en oeuvre dans un certain nombre d'États membres. Nous sommes le seul État qui dispose d'un fonds de garantie des dépôts national doté de 3 milliards d'euros. Certains fonds de garantie nationaux sont vides en et, sans stigmatiser un certain nombre de pays, il en existe même qui sont en territoire négatif.

Qu'en est-il de la mutualisation ? Il y a quand même là quelques questions à se poser ! Le représentant du Trésor a affirmé que cette garantie européenne allait concerner six mille banques. On nous dit en même temps que cent trente sont supervisées à l'échelon européen. Cela signifie qu'il existe une garantie européenne qui va s'exercer sur des banques qui restent supervisées par des autorités nationales. Il y a donc là une sorte d'aléa moral, voire de chèque en blanc ! Nous pensons que s'il y a garantie européenne, il faut une forme de contrôle européen. Les deux vont de pair. Ce n'est pas le cas actuellement. Il nous semble donc que la proposition de la Commission européenne est pour le moins bancale !

On nous dit ensuite que le fonds va représenter environ 45 milliards d'euros, voire davantage. Cet argent, s'il est mis au niveau européen, ne va-t-il pas conduire à une stérilisation de sommes qui auraient été plus utiles si elles avaient été injectées dans le financement l'économie ? C'est pourquoi nous envisagerions plutôt, tout en étant favorables à un pilier 3, d'en rester à ce qui a été présenté par la direction du Trésor s'agissant de l'étape 1, c'est-à-dire un simple mécanisme de réassurance.

Comment cela fonctionnerait-t-il ? On garde les fonds nationaux harmonisés de chaque État membre. Si ces fonds sont vidés du fait d'une défaillance, c'est le fonds de réassurance européen qui intervient. On évite ainsi l'aléa moral. Si l'autorité nationale a mal fait son travail, c'est le fonds national qui assume la première perte. Cela nous paraîtrait plus sûr !

Enfin - c'est une opinion personnelle - les trois milliards d'euros du fonds de garantie français sont à Paris et activés aujourd'hui par les autorités françaises. Demain, ces trois milliards d'euros seront à Bruxelles, activés par une autorité européenne. Quel est le meilleur facteur de confiance pour le déposant ? C'est la vraie question qu'il faut se poser. Quelle est la meilleure garantie que l'on pourrait lui donner ? Je ne suis pas sûr que ce soit la garantie européenne à ce stade. Le dispositif de réassurance que je vous ai présenté me paraît de nature à rassurer les déposants européens.

Je voudrais à présent répondre à Laurence Scialom sur certains points qui me paraissent devoir faire l'objet de précisions.

En premier lieu, il a été dit que l'Union bancaire souffre de fragilité. Je reviens des États-Unis. Ce qui est très important, c'est l'opinion que les autres ont de l'Union bancaire. Or les autorités américaines ont une bonne image du superviseur unique européen, une très bonne image. Il est très important de le souligner, car cette crédibilité est bonne pour la zone euro.

En second lieu, la dégradation des valeurs bancaires n'est pas due à une mauvaise image de l'Union bancaire, et ce pour une raison toute simple : cette dégradation des valeurs bancaires a contaminé toutes les banques. Les banques anglaises, qui ne sont pas dans l'Union bancaire, ont connu une chute analogue. Les banques américaines aussi. Il s'agit d'un mouvement général, liée à trois inquiétudes. D'abord, la situation macroéconomique. Par ailleurs, le très bas niveau des taux, qui entame la comptabilité des banques. Enfin, il existe une incertitude concernant les exigences réglementaires, qu'il s'agisse du niveau de fonds propres exigé, du TLAC ou du MREL, dans lesquels tout le monde se perd. C'est tout cela qui inquiète.

Un investisseur raisonne en termes de profitabilité. La profitabilité, c'est un ratio de bénéfices sur fonds propres. Quand vous ne connaissez pas le niveau de fonds propres exigé parce qu'il est fixé par la réglementation et qu'il ne cesse de monter, vous n'investissez pas dans les valeurs bancaires à cause d'une trop grande incertitude, et de ce fait, vous vendez ! Il existe également un mouvement lié aux fonds souverains, qui ont beaucoup vendu ces valeurs.

Je ne crois donc pas que l'on puisse associer la baisse des valeurs bancaires à l'Union bancaire.

Enfin, s'agissant du back stop public, je reconnais qu'aux États-Unis, une des clés de la crédibilité du système repose bien sur le fait que le FDIC a un droit de tirage sur le compte du Trésor américain.

Nos interlocuteurs ont beaucoup insisté sur le fait que c'était au coeur de la crédibilité du dispositif américain. C'est un constat, et non une position de la Fédération bancaire française.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Concrètement, la France ne paye-t-elle pas pour les banques des autres pays ? Quel est l'intérêt - la solidarité mise à part - de participer au mécanisme européen ? La proposition de la Commission européenne prend-elle en compte les spécificités françaises ? Compte tenu de la taille des banques françaises, il est peu probable qu'elles fassent l'objet d'une liquidation sans mettre en danger la stabilité financière. Elles ne devraient donc pas mobiliser la garantie européenne des dépôts mais plutôt faire l'objet de mesures de résolution.

M. Francis Delattre, président. - Il est incontestable que l'Allemagne est un peu en retrait sur ces sujets. Quelles sont donc les arrière-pensées de l'Allemagne ? Pourquoi cette timidité à avancer ? Nous avions été assez choqués, lors des débats sur le fonds de résolution unique, par le fait que la France devait au départ être plus sollicitée que l'Allemagne, dont le PIB est pourtant largement supérieur. Existe-t-il un risque analogue ?

Par ailleurs, est-il encore aujourd'hui réaliste de parler d'un projet européen de séparation bancaire ? Est-ce encore souhaitable et nécessaire ?

Enfin, nous souhaiterions que le Trésor nous explique clairement la position de la France au sujet de la proposition de la Commission européenne.

M. Benoît de la Chapelle Bizot. - Ainsi que vous l'avez fort justement souligné, notre système bancaire est extrêmement concentré, et nos banques systémiques ne seront pas mises en liquidation avec activation de la garantie des dépôts pour indemniser les déposants. S'il devait y avoir défaillance, la banque serait mise en résolution et c'est le fonds de résolution unique qui interviendrait. Le fonds de garantie européen des dépôts ne s'adresse donc pas à nous en priorité. Il ne fonctionnera que pour quelques toutes petites banques. Il faut le dire.

Ne peut-on craindre de « payer pour les autres » - pour reprendre les termes du rapporteur général ? C'est une crainte légitime, d'autant qu'il existe un précédent, celui du fonds de résolution unique, où la part française s'élève à 31 % après la période de transition. Si la France représentait 31 % du PIB de la zone euro, ou 31 % du secteur bancaire européen, cela se saurait ! Ce précédent nous inquiète, d'autant qu'en contrepartie de cette cotisation très élevée au fonds de résolution unique, nous avions obtenu une cotisation réduite au fonds national de garantie des dépôts - 0,5 % des dépôts couverts, et non de 0,8 %. Avec ce fonds européen de garantie des dépôts, on ne sait plus ce que vaut cette promesse. Il y a là une vraie inquiétude de notre part. On a donc besoin d'être réassuré sur cette question, que je me permets de poser à la direction du Trésor.

Quelles sont les arrière-pensées de l'Allemagne ? Elles sont très simples : elle ne veut pas payer pour les autres. C'est un jeu à somme nulle et, comme dans tous les jeux à somme nulle, la négociation est compliquée.

Autre arrière-pensée allemande : il existe en Allemagne un certain nombre d'établissements bancaires, les Sparkassen et les Landesbanken, qui bénéficient de dispositifs particuliers de garantie des dépôts, les institutional protection scheme. C'est très compliqué, personne n'y comprend rien, mais les Allemands ne veulent pas que ceci soit remis en cause.

Lors de négociations, si vous refusez les propositions, mais que vous indiquez que vous pourriez vous laisser convaincre, vous êtes en situation de dicter vos conditions ! Si jamais les Allemands changent d'avis, ils seront en position de force pour minorer leur contribution, obtenir des déductions, des exemptions, etc. Nous sommes quant à nous dans la position inverse : nous avons dit que nous étions d'accord. On ne comprend pas très bien pourquoi, mais nous sommes d'accord ! Nous sommes donc évidemment en position de faiblesse.

Vous avez enfin posé la question de la réforme structurelle des banques. Notre position a toujours été extrêmement claire : nous sommes totalement opposés à cette séparation qui, dans la dernière mouture du projet, tel qu'il a été présenté au Parlement européen, ne vise exclusivement que les banques françaises et la Deutsche Bank. Je veux bien qu'il existe une législation européenne qui ne concerne qu'un pays et un établissement, mais ce n'est pas ma conception de l'harmonisation européenne. Le système bancaire français est donc clairement visé, ce qui est particulièrement dérangeant.

J'ajoute que tous les points dont on vient de parler précédemment, comme l'Union bancaire, la résolution ou encore le fait qu'il va y avoir une nouvelle proposition législative sur le TLAC répondent déjà à cette interrogation légitime : que se passe-t-il quand une grande banque tombe ? Nous avons désormais les garde-fous pour éviter que cela ne contamine l'économie toute entière. Ce projet européen est donc, selon nous, à la fois nuisible, inefficace, et inutile désormais.

M. Antoine Saintoyant. - Je vais revenir sur la position des autorités françaises sur le texte, ce qui me permettra de réagir sur certains des points qui viennent d'être mentionnés.

La position des autorités françaises est de soutenir la proposition de la Commission européenne, pour les deux raisons que j'ai mentionnées en introduction.

Le premier objectif est de limiter la contagion entre les crises bancaires et les crises souveraines. On a vu que cette contagion s'est produite en Espagne, en Grèce ou encore en Italie, où un certain nombre de banques sont dans des situations très délicates. Cette contagion a obligé la France, comme d'autres États de la zone euro, à soutenir ces pays, pour des montants extrêmement importants.

Le mécanisme de mutualisation de la garantie des dépôts doit contribuer à limiter la contagion et éviter qu'à l'avenir la France soit à nouveau obligée, dans des proportions très importantes, de venir soutenir ces pays pour préserver la monnaie unique, ce qui a été le cas jusqu'à présent.

Le fait de dire que le système européen de garantie des dépôts ne concerne pas la France, si ce n'est pas le biais de la contagion, n'est pas totalement exact. Certains petits établissements pourraient être concernés par une mise en liquidation directe, même si je suis d'accord avec le fait que c'est une hypothèse assez limitée. Surtout, ce n'est pas parce que de gros établissements seraient mis en résolution que la garantie des dépôts ne pourrait pas jouer. Lorsqu'un établissement est mis en résolution, on applique d'abord les règles de bail-in mais lorsque les pertes deviennent très importantes, on peut également les faire supporter aux déposants. Il y a donc bien des cas dans lesquels la garantie des dépôts, même dans le cadre d'une procédure de résolution, peut venir protéger les déposants.

La France soutient donc ces propositions.

Il existe néanmoins des points sur lesquels nous ne sommes pas totalement d'accord, et que l'on a commencé à évoquer dans les enceintes où cette proposition est discutée. Il y en principalement deux, qui ont été principalement mentionnés par le représentant de la Fédération des banques françaises.

En premier lieu, le fonds de garantie mutualisé va couvrir six mille banques, alors que seules cent trente sont supervisées en direct. Il est donc fondamental que le superviseur unique européen, comme il en a la mission, veille à ce que la supervision réalisée par les superviseurs nationaux soit de bonne qualité et suffisamment harmonisée. C'est dans son mandat.

Or, on a aujourd'hui des interrogations sur le fait de savoir si la BCE exerce suffisamment bien son devoir de vigilance sur la supervision indirecte. Concrètement, il s'agit de soumettre les banques qui ne sont pas dans sa supervision directe à des stress tests, à des revues d'actif et de donner des instructions aux superviseurs nationaux.

La seconde réserve porte sur le niveau de contribution des banques françaises. Dans la directive, l'objectif est que tous les États dotent leur fonds à hauteur de 0,8 % des dépôts mais il existe une possibilité de dérogation pour ne les doter qu'à hauteur de 0,5 %.

Cette dérogation peut être utilisée si on fait la démonstration que le système bancaire national, de par sa concentration, a une probabilité de déclenchement de la garantie des dépôts plus faible. Les autorités françaises ont adressé une demande de dérogation à la Commission européenne en ce sens. À ce stade, la demande est entre les mains de la Commission européenne, qui doit encore trancher sur le sujet.

Aujourd'hui, dans le dispositif proposé par la Commission européenne, cette possibilité de dérogation n'existe plus. C'est, de notre point de vue, un problème. Nous pensons qu'il faut que les contributions au fonds européen de garantie des dépôts tiennent davantage compte de la probabilité de mobiliser le fonds de garantie des dépôts européen. Si la probabilité est faible, il faut que la contribution soit plus faible.

En revanche, on ne peut dire en même temps qu'il est anormal que les banques françaises aient davantage contribué au fonds de résolution unique. Si l'on contribue plus à un fonds, on peut contribuer moins à l'autre, mais obtenir de moins contribuer aux deux paraît plus délicat.

Enfin, cette discussion se tient dans un contexte plus large, comme cela a été dit au début, notamment du fait de la position des autorités allemandes sur la mutualisation des risques. Si l'on va vers davantage de mutualisation des risques, il faut également aller vers davantage de réduction des risques. Pour cela, il faut prendre certaines mesures, comme la mise en place du TLAC.

Les Allemands mettent sur la table une mesure supplémentaire pour pouvoir avancer sur le texte relatif à la garantie des dépôts. Il s'agit de modifier le traitement prudentiel des expositions souveraines dans les bilans bancaires. Aujourd'hui, les banques, lorsqu'elles détiennent des titres souverains, n'ont pas d'exigences en capital au titre de cette exposition, et ne sont pas limitées dans le volume de titres souverains qu'elles peuvent détenir. Les Allemands estiment qu'il faut corriger cette « anomalie » et fixer des exigences sur ce point. La France ne souhaite pas modifier le traitement des expositions souveraines. On considère que les impacts que pourrait avoir une modification de ce traitement sont très significatifs. Pour nous, il n'est pas envisageable, pour obtenir des avancées sur le sujet de la garantie des dépôts, que l'on modifie radicalement le traitement des expositions souveraines, ce qui pourrait avoir des impacts lourds sur la stabilité financière. C'est un élément que je voulais préciser pour expliquer la situation dans laquelle se trouvent aujourd'hui les discussions.

M. Richard Yung. - On a tous considéré que le bail-in constituait un progrès, les actionnaires ou les personnes engagées devant d'abord supporter les pertes, au lieu de faire directement appel à l'État et au contribuable.

Cela reste une idée forte, mais je comprends des différentes interventions que le bail-in pose certains problèmes, dont le fait de ne pas être harmonisé. Les différents pays ont des règles différentes. On a donc un problème de définition et d'harmonisation au plan européen. Que faut-il faire ? Qui doit le faire ? Est-ce la Commission européenne ? On se perd dans ce maelström européen. On ne sait pas qui fait quoi. Est-ce l'Autorité bancaire européenne ?

Par ailleurs, on a également trouvé que c'était une bonne chose de renforcer les fonds propres des banques, même si celles-ci protestent un peu - mais elles sont dans leur rôle. Là encore, c'est la pagaille, on n'y comprend rien ! Le TLAC et le MREL ne se superposent pas. Les uns concernent les banques systémiques, les autres s'appliquent à d'autres types de banques.

En outre, les Américains veulent quelque chose de simple, à hauteur de 20 % ou de 22 %. Les Américains sont prépondérants à Bâle, et les Européens, désorganisés, partent en ordre dispersé. Il n'est donc pas impossible que les Américains emportent la mise.

Ils veulent d'ailleurs remettre en cause notre système de financement de l'immobilier et d'épargne réglementée. Benoît de la Chapelle Bizot disait que les Américains trouvent formidable tout ce que l'on a fait : moi aussi, je suis allé aux États-Unis ! J'ai entendu un son de cloche quelque peu différent !

Laurence Scialom a parlé de l'avantage du système de la holding de tête. Les grandes banques, au fond, auraient à leur tête une holding purement financière qui, si je comprends bien, contrôlerait toutes les branches. Mais il s'agit là du modèle que les Américains imposent aux banques françaises implantées aux États-Unis.

Mme Laurence Scialom. - Cela facilite considérablement la mise en résolution, les groupes sont plus transparents, plus facilement séparables.

M. Richard Yung. - Cela peut-il s'appliquer sans trop de difficultés au système français ?

Mme Laurence Scialom. - Cela signifie des restructurations dans les groupes.

M. Richard Yung. - C'est la question que je me pose ! Les Américains, n'hésitent pas à mettre les banques en liquidation. Ils ne sont pas comme nous. Ils ont l'habitude, sauf pour les très grandes banques.

Mme Laurence Scialom. - C'est le signe que cela fonctionne bien.

M. Richard Yung. - Mais ils ont huit grandes banques, et environ trois milles petites.

Mme Laurence Scialom. - Si leur système bancaire est beaucoup moins concentré que le nôtre, c'est parce que les réglementations ayant été extrêmement fortes jusqu'aux années 1990. Le système n'a donc pas eu le temps de se concentrer, comme en France.

On a dit ici que les banques présentent une charge en capital très importante et que les fonds propres ont doublé. Deux fois pas grand-chose, cela ne fait toujours pas grand chose !

Les résultats des derniers stress tests, qui constituent des éléments objectifs, sont exprimés en proportion des actifs pondérés par les risques. On nous dit que la plupart des banques européennes respectent bien les règles. Il faut savoir qu'il suffirait d'une baisse du niveau de la valeur des actifs de l'ordre de 3,5 % pour épuiser le capital de nos plus grandes banques systémiques. Les encours notionnels de produits dérivés de BNP Paribas représentent plus de vingt fois le PIB de la France. Ceux de la Deutsche Bank, vingt-quatre fois le PIB de l'Allemagne. Lorsqu'on connaît le degré de concentration des marchés dérivés, on peut se poser quelques questions sur la solidité des banques européennes en général - même si les banques françaises ne sont pas les moins solides.

Je trouve que Benoît de la Chapelle Bizot simplifie la manière dont j'ai présenté les choses. Je pense que le MSU fonctionne très bien. J'ai simplement souligné la fragilité des autres piliers, et je ne pense pas être la seule à le dire !

Ce qui me frappe beaucoup, ce sont les questions autour du fait de savoir si l'on va contribuer davantage ou bénéficier plus de ces mesures. L'Europe n'avance que lorsqu'elle est au bord du gouffre ! On a réalisé l'Union bancaire parce que les dirigeants ont eu peur que la zone euro n'éclate. Aujourd'hui, on a l'impression que les choses vont mieux, et l'on entre à nouveau dans une discussion de marchands de tapis, un peu comme Margaret Thatcher lorsqu'elle disait : « I want my money back ».

Il faut savoir : ou on est ensemble, ou on ne l'est pas ! C'est une illusion de penser qu'on sera épargné en cas de crise majeure dans un autre pays de l'Union. C'est une profonde méconnaissance de ce que sont les dynamiques financières au moment d'une crise et de l'amalgame que font les marchés.

Il faut donc renforcer le second pilier et soutenir le souhait de la France de se diriger vers un troisième pilier plein et entier. Dans le cas contraire, on irait vers une autre crise majeure, c'est une évidence.

On se demande si l'on va contribuer plus ou y gagner davantage. Je rappelle que les Américains ne se sont pas posé cette question. Lorsqu'ils ont renfloué l'American International Group (AIG), ils ont empêché la Société générale de tomber. La Société générale serait tombée si AIG n'avait pas été renflouée, compte tenu de l'exposition de cette dernière vis-à-vis d'AIG.

Je crois que cette discussion n'est pas à la mesure des enjeux. On est vraiment au milieu du gué. Si on n'avance pas, c'est tout le système bancaire européen et l'euro qui sont en danger - même si l'on fait le reproche à ceux qui tiennent ce discours d'être des oiseaux de mauvais augure.

M. Francis Delattre, président. - Vous êtes presque dans la tonalité de notre collègue Bocquet, à qui je donne la parole !

M. Éric Bocquet. - Je rejoins en effet ce que je viens d'entendre à beaucoup d'égards. On entend des propos rassurants à propos d'un secteur bancaire qui serait plus solide qu'avant la crise de 2008 mais j'ai le sentiment que le terrain n'a pas été complètement déminé. De nombreux économistes le disent.

J'ai aussi en tête l'injection considérable de liquidités. Je pense à la BCE qui, depuis un an, injecte 60 milliards d'euros tous les mois avec des résultats dont on constate malheureusement qu'ils ont peu d'effets sur l'économie réelle. Les Échos, journal peu subversif, affirme que cet argent reste bloqué dans la finance. On nous dit également que les montants injectés ont profité aux gros épargnants, à ceux qui ont su profiter de la hausse des marchés financiers induite par les achats des banques centrales. C'est le serpent qui se mord la queue, la finance qui tourne sur elle-même !

C'est le sens de ma question : aujourd'hui, si on accepte l'idée que le secteur bancaire est mieux sécurisé, le risquer n'est-il pas ailleurs - dans le secteur bancaire parallèle par exemple ?

Dans le même temps, on apprend que la Commission européenne demande de reporter d'un an la mise en application du paquet législatif qu'on désigne sous le nom de « marché d'instruments financiers II » pour des raisons d'impréparation des systèmes informatiques. Cela me laisse rêveur à l'époque du trading à haute fréquence, alors que les transactions se font en millisecondes ! La régulation voyage en diligence, et la spéculation et la finance roulent en TGV ! Sans parler de la taxation des transactions financières qui s'embourbe dans les négociations... Ne déplace-t-on pas le risque en regardant ailleurs alors que, comme le disait un ancien Président de la République, la maison brûle ?

Par ailleurs, j'ai lu un article disant que la Commission européenne propose de relancer la titrisation, dont on connaît les dangers et dont on a observé la responsabilité dans la crise des subprimes en 2008. Avez-vous des éléments d'information à nous apporter sur ce point ?

M. Benoît de la Chapelle Bizot. - Nous éprouvons une véritable inquiétude - que j'espère faire partager aux représentants que vous êtes - concernant la révision du traitement prudentiel du risque souverain demandée nos amis allemands.

Ceci aura un coût pour les finances publiques. Les banques, dans tous les pays du monde, sont de gros investisseurs dans le domaine des dettes publiques. Si on leur demande de mettre des fonds propres en face, ce coût sera répercuté sur le client. Or, le client, c'est l'État, c'est nous, c'est vous. Une telle mesure aura donc un effet sur le coût du financement de la dette publique. Que les choses soient claires : les banques le refactureront parce qu'elles sont obligées de le faire pour des raisons prudentielles. Il y a là une interrogation que je vous soumets.

Pour répondre à la question sur le cas italien, la solution française d'émission de nouvelles dettes « bail-inable » ou « TLACable » ne touche pas le stock de dettes existant. C'est ce qui est prévu dans le projet de loi « Sapin II », avec une information extrêmement claire des investisseurs. La solution italienne de rétroactivité, en quelque sorte, qui concerne le stock, n'est pas envisagée chez nous. Cela est exigent pour les établissements, qui doivent émettre de nouveaux titres, mais c'est bien plus propre vis-à-vis des investisseurs.

Je me permets de signaler que cette disposition de la loi « Sapin II » est essentielle pour le financement de l'économie : si nous ne respectons pas ces ratios, les banques auront des difficultés à prêter.

Je voudrais revenir sur le système bancaire américain, qui serait moins concentré que le système bancaire européen. C'est inexact ! De très nombreuses études sont sorties sur ce sujet : les banques américaines sont aujourd'hui les plus grosses du monde. Les banques de financement et d'investissement européennes n'ont cessé de céder du terrain face à leurs concurrentes américaines On peut toujours expliquer que les banques américaines sont plus petites que les banques européennes, elles n'en sont pas moins aujourd'hui partout en position dominante !

Laurence Scialom a évoqué le poids des encours notionnels de produits dérivés. Il faut raisonner en termes de risque net et non en brut. Aligner des montants bruts en disant que c'est vingt fois le PIB n'a aucun sens ! En la matière, des règles claires ont été fixées par la directive European market and infrastructure régulation (EMIR). On a compensé les risques. C'est ce qu'il faut regarder, le risque et non le montant brut.

M. François Marc. - J'ai apprécié ce débat, qui est contradictoire et intéressant.

Pour autant, évoquer la bourse comme indicateurs pouvant permettre d'apprécier si les choses sont rationnelles ou non me paraît inapproprié. Je rappelle qu'il y a quelques jours, en annonçant son résultat annuel de 4,5 milliards d'euros, la Société générale a perdu 12 % en bourse. Si elle avait annoncé 4,5 milliards d'euros de pertes, cela aurait pu se comprendre, mais ce n'est pas le cas... La rationalité du marché boursier me paraît donc quelque peu inappropriée pour expliquer les choses.

Ma question porte sur l'homogénéité du système bancaire européen au regard de la nouvelle réglementation que l'on veut mettre en place. Sur la garantie européenne des dépôts, Laurence Scialom nous dit qu'il faut aller assez vite, car il existe trop d'hétérogénéités. Benoît de la Chapelle Bizot a adopté un point de vue un peu différent. Il estime que cela ne fonctionne pas si mal, et qu'il faudrait laisser la main aux États.

La France relève pour l'essentiel de la supervision globale alors que d'autres pays - et non des moindres - ont un système où le poids des autorités nationales reste prépondérant. Que l'on aille vite ou non, tant qu'on ne sera pas plus clair sur la différence d'approche à adopter entre les établissements systémiques et les autres, je crains qu'on ait une réponse mi-figue mi-raisin.

M. Michel Bouvard. - Il ne faut jamais perdre de vue qu'en Europe continentale, le financement de l'économie passe à 80 % par les réseaux bancaires. Dès que l'on modifie les règles du jeu et les ratios pour les établissements bancaires, on affecte potentiellement le financement de l'économie. C'est la grande différente avec les États-Unis. Il faut toujours en tenir compte car si l'on oblige les établissements, pour avoir plus de fonds propres, à céder des actifs, ce sont les établissements américains qui iront les ramasser à prix cassés. La position des États-Unis et l'influence qu'ils peuvent exercer sur nos propres modèles de résolution et de garantie n'est pas neutre. Nous devons donc être très vigilants.

Je souhaite poser une question au représentant du Trésor. On nous dit qu'il faut renforcer la supervision bancaire européenne dans les six mille établissements. J'observe toutefois que les organes de résolution et de contrôle nationaux sont soumis à des règles dictées par l'autorité de Francfort, qui nécessitent des moyens humains et de nombreux contrôles, alors que les systèmes que nous avons en France ne fonctionnent pas si mal.

Veillons à ne pas nous créer des contraintes et des charges supplémentaires en plaidant pour un renforcement des dispositifs nationaux dans chaque pays. Ce phénomène a déjà commencé et représente déjà un coût important.

Par ailleurs, je ne crois pas que l'on soit dans une affaire de négociation de marchands de tapis s'agissant des cotisations que nous devons apporter dans le dispositif. Le problème a été mis en avant par la commission des finances du Sénat il y a plusieurs mois. On nous a dit à l'époque qu'il existait une dérogation. Aujourd'hui, vous affirmez que la dérogation n'existe plus dans la proposition de la Commission. Le Gouvernement français fait-il de cette affaire un point dur et non négociable, ou s'agit-il d'une affaire dans laquelle nous allons nous coucher au prétexte qu'on a besoin d'une structure européenne plus performante, alors même que le retour pour les établissements bancaires français est très limité ?

Nous avons eu deux problèmes dans le passé. Pour Dexia, il a fallu que les actionnaires et l'État français procèdent seuls au renflouement. Quant au Crédit immobilier de France, il est parti en résolution. Il n'existe pas d'autres cas, à ma connaissance. Je pense donc qu'il est logique qu'on ne cède pas sur les contributions au prétexte que l'on aurait besoin d'un système de résolution performant au niveau européen !

Enfin, s'agissant de la dette souveraine, je vois bien qu'il existe une constance du Trésor. En son temps, j'avais demandé pour le Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts que l'on fasse une dépréciation sur les titres grecs. À l'époque, on m'avait dit qu'il ne fallait pas les déprécier car c'était de la dette souveraine. On sait ce qu'il en est advenu. Je reconnais qu'il existe des problèmes concernant la valeur des titres de dettes souveraines. La dégradation de cette dernière ne doit-elle pas se traduire sur le plan prudentiel ? Je m'interroge !

M. André Gattolin. - Je m'étonne que certains pensent qu'il faut adapter au PIB la contribution nationale que versent les banques au FRU. Cela me paraît assez surréaliste. Quand on se rend aujourd'hui dans la City, on se rend compte que quelques grandes banques non britanniques y ont pratiquement leur siège exécutif. La « nationalité » des banques est toute relative.

Par ailleurs, la crise ne vient jamais de là où on l'attend. Certes, les banques britanniques et la Grande-Bretagne ne font pas partie de la zone euro et ne sont donc pas concernées, mais on envisage aujourd'hui assez sérieusement un Brexit, avec un impact très fort sur l'économie britannique et européenne. Quid d'un risque en cascade, notamment pour un certain nombre d'établissements financiers britanniques, mais aussi d'investisseurs français bancaires et financiers ?

Mme Laurence Scialom. - Le risque vient-il du shadow banking ? Oui, très probablement. Le système bancaire fantôme est en effet bien moins régulé et certains de ses acteurs sont systémiques. L'interconnexion est considérable.

Mais le shadow banking est nourri par les grandes banques. En cas de problème important, un effet de retour peut survenir dans le secteur bancaire classique, du fait des liens excessivement forts entre les banques universelles et le shadow banking. On trouve également des assureurs systémiques, ou certains gestionnaires d'actifs, même si les canaux ne sont pas les mêmes.

Quant à la réactivation de la titrisation, celle-ci est en effet au coeur des préoccupations de la Commission européenne, avec l'union des marchés de capitaux. Je ne vois pas comment elle peut fonctionner si l'Union bancaire n'avance pas davantage, et si l'on n'a pas résolu le problème de la fragmentation de l'espace financier européen, ce qui constitue un des grands objectifs de l'Union bancaire. Tant qu'il y aura des doutes sur l'application des deux derniers piliers, cela ne pourra pas fonctionner.

M. Antoine Saintoyant. - La question des grandes banques et des petites banques est un peu celle de la différence entre résolution et liquidation. Il existe des banques dont on est certain qu'elles seront mises en résolution, d'autres dont on est sûrs qu'elles seront placées en liquidation, avec une zone intermédiaire, difficile à déterminer. La mission du Conseil de résolution unique sera de décider.

Malgré tout, sur la base de cette distinction entre résolution et liquidation, on peut déjà commencer à bâtir un certain nombre d'hypothèses. De ce point de vue, ceci rejoint la question sur les contributions. Certaines banques vont davantage avoir recours au Fonds de résolution unique, d'autres au Fonds de garantie des dépôts.

Les banques françaises ont largement contribué au fonds de résolution unique. Dans les discussions que nous allons avoir, nous pensons qu'il existe une justification à tenir compte du fait qu'elles seront probablement moins mises en liquation, et qu'elles pourraient donc moins contribuer au fonds européen de garantie des dépôts.

C'est une position qui sera défendue dans le cadre des enceintes européennes.

M. Benoît de la Chapelle Bizot. - Je partage une bonne partie des interrogations de Michel Bouvard, sauf peut-être en matière de risque souverain. On est aujourd'hui face à la mise en oeuvre du deuxième pilier de l'Union bancaire sur la résolution et un certain nombre de questions se posent. Comment éviter un doublon et un empilement de la règle européenne qui concerne le MREL, de la règle internationale que constitue le TLAC ? C'est une lourde interrogation qui, pour rebondir sur la remarque de Richard Yung, constitue une inquiétude que nos homologues américains ont exprimée.

Comment assurer une égalité des conditions de concurrence avec ce que font les Américains et les Anglais, ces derniers étant toutefois supposés appliquer les directives européennes ? On nous dit que les autorités anglaises réfléchissent à des solutions simples et pragmatiques. Le Conseil de résolution unique et la Commission européenne peuvent-ils s'en inspirer ? Voici une question que je vous transmets.

M. Francis Delattre, président. - Merci.

Union bancaire : renflouement interne des banques (« bail-in ») et garantie européenne des dépôts - Audition de Mme Mme Elke König, présidente du Conseil de résolution unique, et M. Olivier Jaudoin, directeur de la résolution, à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

Puis la commission entend Mme Elke König, présidente du Conseil de résolution unique, et M. Olivier Jaudoin, directeur de la résolution, à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR),

M. Francis Delattre, président. - Nous accueillons la présidente du Conseil de résolution unique, institution en place depuis le 1er janvier 2016. Vous êtes installés à Bruxelles : compte tenu des attentats survenus hier, nous tenons à vous exprimer toute notre solidarité. Le Conseil de résolution unique est composé d'un président, Mme König, d'un vice-président et de quatre membres permanents indépendants. Il est directement responsable des principaux groupes bancaires de la zone euro, environ cent trente banques ; les autorités nationales de résolution restent responsables de la résolution des autres établissements. En cas de défaillance, il revient au Conseil de résolution unique de décider en première instance si l'établissement doit faire l'objet d'une procédure de résolution et surtout de déterminer les instruments de résolution à mobiliser. Il peut s'appuyer sur le Fonds de résolution unique, qui commence à être abondé progressivement par les contributions des banques des États participants. La France est le premier participant, ce qui nous donne une responsabilité supplémentaire. Pour mieux comprendre ces enjeux, nous allons d'abord entendre Elke König, présidente du Conseil de résolution unique, puis Olivier Jaudoin, directeur de la résolution à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Mme Elke König, présidente du Conseil de résolution unique. - Je suis particulièrement heureuse de me présenter aujourd'hui devant vous. Je souhaiterais me concentrer sur le fonctionnement du nouveau cadre de résolution bancaire, particulièrement les nouvelles règles en place depuis le 1er janvier 2016.

Je vais maintenant m'exprimer en anglais, car je ne suis pas encore en mesure de parler de manière suffisamment fluide en français.

Avec nos partenaires nationaux, les autorités de résolution, dont Olivier Jaudoin qui participe activement à nos travaux, le Conseil de résolution unique est en train de travailler à la mise en oeuvre du nouveau cadre juridique applicable aux banques, dans un contexte marqué par l'entrée en vigueur de la directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires (BRRD) au 1er janvier 2016. Pour revenir sur quelques points soulignés lors de l'audition précédente, il est toujours facile de dire que le Royaume-Uni agit de manière plus « simple et pragmatique ». Je voudrais toutefois rappeler que nous sommes tous tenus par une législation commune, et notamment par la directive BRRD.

Le Conseil de résolution unique a pour objectif d'assurer une gestion cohérente et proportionnée de toute situation de mise en résolution au sein de l'Union bancaire, sans créer d'incertitudes pour les acteurs de marché. Le plus important est d'être cohérent, d'avoir une approche proportionnée et de ne pas déstabiliser le marché.

En ce qui concerne les derniers cas de résolution survenus avant le 1er janvier 2016 dans certains États membres, je tiens à rappeler qu'ils étaient du ressort des autorités de résolution nationale, et non de notre institution. Ces décisions, prises par les autorités nationales avant l'entrée en vigueur de la directive BRRD, restent toujours en vigueur. Pour ces entités, l'accès au fonds de résolution national sera possible dans les conditions fixées par les autorités de résolution nationales, après approbation par la Commission européenne. Il est impossible de réécrire l'histoire.

À partir du 1er janvier 2016, les règles ont changé.

Toutefois, les plus petites banques relèvent avant tout de la compétence des autorités nationales. Si une banque de taille raisonnable rencontre des difficultés, une solution privée doit toujours être recherchée. En cas d'échec, le principe reste celui de la mise en liquidation, selon les procédures d'insolvabilité de l'État membre. Comme il s'agit d'une petite banque, la résolution ne s'appliquera que dans des circonstances très exceptionnelles, en particulier lorsque cela relève de l'intérêt public. Pour emprunter l'expression d'un ressortissant français, la résolution n'est pas une procédure de résurrection. Dans un tel cas, le Conseil de résolution unique aura une fonction de supervision mais ce sont les autorités nationales qui resteront responsables, comme c'était le cas avant le 1er janvier 2016. En revanche, le Conseil de résolution unique reprendra la main en cas de recours au fonds de résolution unique.

Je tiens à le rappeler clairement : pour ces établissements, c'est la liquidation, et non la résolution, qui constitue la première option. Toutefois, il est indispensable que chaque établissement dispose d'un plan de résolution et respecte une exigence minimale de fonds propres et passifs exigibles (MREL) capables d'absorber les pertes.

En cas de liquidation, le fonds national de garantie des dépôts constitue alors un filet de sécurité indispensable pour protéger les déposants. Pour cette raison, nous soutenons la proposition de la Commission européenne visant à instaurer un système européen de garantie des dépôts, qui renforcera la crédibilité du dispositif. Il faut également que tous les États membres transposent la directive du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts.

J'en viens à la question des « entités importantes », c'est-à-dire des banques systémiques placées sous la supervision directe de la Banque centrale européenne (BCE). Depuis le 1er janvier 2016, le CRU est directement responsable de ces établissements, ainsi que des banques transfrontalières. En cas de défaillance, ces établissements devront vraisemblablement être mis en résolution, et non liquidées, compte tenu de leur importance. Le fameux mécanisme du bail-in peut être enclenché. Il me semble cependant que l'on a tendance à trop se concentrer sur ce dispositif, alors qu'il ne constitue qu'un instrument parmi d'autres dans notre boîte à outils.

Concernant la question portant sur les marges de manoeuvre dont nous disposons pour mettre en oeuvre le bail-in, l'article 44 de la directive BRRD prévoit que le CRU puisse exclure certains engagements dans des cas précis. Cette faculté, qui constitue une exception et non la règle, peut être mise en oeuvre dès lors qu'elle est « absolument nécessaire et proportionnée pour assurer la continuité des fonctions critiques et des activités fondamentales d'une manière qui préserve la capacité de l'établissement soumis à une procédure de résolution de poursuivre ses opérations, services et transactions essentiels » ou pour « éviter de provoquer une vaste contagion, notamment en ce qui concerne les dépôts éligibles de personnes physiques et de micro, petites et moyennes entreprises, qui ébranlerait fortement le fonctionnement des marchés financiers, y compris les infrastructures des marchés financiers » et, je cite, « d'une manière susceptible de causer une perturbation grave de l'économie d'un État membre ou de l'Union ». Cette possibilité est donc strictement encadrée, mais elle nous laisse une marge de manoeuvre en cas de nécessité. Là encore, nous devrons nous astreindre à une application cohérente de la règle, afin de ne pas perturber les acteurs.

Il subsiste néanmoins des obstacles à la résolution, s'agissant par exemple de l'harmonisation du droit de l'insolvabilité. Nous avons dix-neuf États membres et donc dix-neuf façons différentes de traiter ces cas d'insolvabilité. L'absence d'harmonisation de la hiérarchie des créanciers reste un problème. Cette situation ne permet pas au marché d'apprécier correctement le niveau de risque des créanciers. Il y a donc encore des questions sur lesquelles le législateur européen doit travailler.

En ce qui concerne l'approche harmonisée, il convient de prendre en compte les des caractéristiques propres à chaque État membre. Ainsi, seule la France compte deux banques coopératives systémiques. Ces établissements ont des caractéristiques particulières que nous devons nous efforcer de comprendre et de prendre en compte. C'est l'une des multiples raisons pour lesquelles la coopération avec les autorités nationales est si importante. À cet égard, il me semble que la coopération avec l'ACPR est excellente.

En ce qui concerne la mise en oeuvre du bail-in dans le cadre européen, les créanciers sont protégés par le principe selon lequel aucun créancier ne peut encourir des pertes plus importantes que celles qu'il aurait subies si l'établissement avait été liquidé selon une procédure normale d'insolvabilité. L'application de ce principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus mal traité est toutefois complexe, compte tenu de la diversité des législations nationales applicables.

Lorsque l'on évoque la mise en oeuvre de la résolution, on peut avoir l'impression que le pire est à venir. Il convient cependant de mesurer l'importance du chemin parcouru depuis 2008. Aujourd'hui, le système financier européen est plus résilient face aux chocs économiques.

Par ailleurs, la règlementation actuelle et la directive BRRD nous donnent un cadre pour la résolution. Je me félicite que les marchés des capitaux se soient adaptés à ce nouveau régime et que le recours à des fonds publics ou bail-out ne soit plus l'unique solution pouvant être mise en oeuvre. On parle souvent d'imprévisibilité ou de complexité pour qualifier le système juridique de l'Union européenne.

Avec le mécanisme de résolution unique (MRU), le CRU et le mécanisme de surveillance unique (MSU), nous sommes engagés, en partenariat avec les autorités nationales, dans un processus de transparence et de traitement équitable qui doit nous permettre d'éviter, grâce aux outils dont nous disposons et qui nous permettent d'agir plus précocement, les mises en résolution des banques.

M. Olivier Jaudoin, directeur de la résolution, à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). - Le nouveau cadre de résolution européen s'est construit de manière rapide mais efficace. La directive européenne sur le redressement et la résolution des crises bancaires a été intégralement transposée en droit national. Certains textes techniques doivent encore être adoptés par l'autorité bancaire européenne pour permettre l'application complète des dispositions de la directive.

Le Conseil de résolution unique, créé le 1er janvier 2015, a commencé ses travaux sur la résolution des principales banques françaises. Ils ont été inspirés par les principes arrêtés au niveau international par le Conseil de stabilité financière. Nous travaillons depuis plusieurs années sur la résolution des grands groupes bancaires dits « systémiques ». Cette approche a été étendue en Europe pour donner lieu à une directive qui s'applique à l'ensemble des établissements de crédit.

Nous sommes en train d'élaborer, avec le CRU, les premiers plans de résolution concernant les grands groupes bancaires, que nous souhaitons finaliser prochainement. L'objectif est de disposer de plans de résolution concernant l'essentiel des institutions bancaires d'ici la fin l'année 2016. Nous travaillons étroitement avec le CRU et les États-membres de l'union bancaire concernés par les groupes bancaires en question, dans le cadre d'équipes internes de résolution. Ces équipes participent à la construction de ces plans et à l'analyse de résolvabilité des établissements afin d'évaluer la façon dont les établissements réagiraient à la mise en oeuvre de mesures de résolution.

L'exigence minimale MREL est intégrée dans ces plans de résolution. Nous devons nous assurer que les établissements de crédit sont bien en capacité de faire face aux crises, et que les actionnaires ou les créanciers peuvent absorber les éventuelles pertes et contribuer à une recapitalisation. Cette mission est confiée aux autorités de résolution : la directive fixe un cadre général mais laisse la main à ces autorités pour déterminer, au cas par cas, l'exigence minimale à respecter.

Il existe également au plan international une exigence minimale applicable aux seules banques systémiques, appelée TLAC, qui a le même objectif que le MREL : s'assurer que les actionnaires et les créanciers peuvent participer à l'absorption des pertes et à la recapitalisation des établissements bancaires. Ces deux dispositifs, s'ils ont le même objectif, sont formellement très différents. Il faut voir comment nous pouvons les combiner. Des travaux techniques ont lieu actuellement au sein de la Commission européenne à cette fin.

M. Francis Delattre, président. - Quel est l'état des relations du CRU avec la Banque centrale européenne (BCE) ? L'Allemagne préconise de limiter l'exposition des banques à un emprunter souverain particulier, afin que l'on puisse mesurer le risque souverain de façon plus objective : pensez-vous que cela est utile ? Les dispositifs MREL et TLAC ont le même objectif : vous semble-t-il possible de faire converger ces deux exigences ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pendant la période transitoire de huit ans où le fonds de résolution unique reste organisé en compartiments nationaux avant sa mutualisation totale, comment serait-on capable de faire face à la défaillance d'une grande banque européenne ?

M. Francis Delattre, président. - J'ajouterai également une question afin de connaître votre opinion sur les conséquences du faible degré de convergence du droit de l'insolvabilité en Europe.

Mme Elke König . - S'agissant de la mise en place d'une limite à l'exposition des banques à un emprunteur souverain particulier, proposée par l'Allemagne, le FRU n'est pas directement compétent. À titre personnel, je considère que rien n'est sans risque sur cette planète, y compris pour les emprunteurs souverains. La réponse n'est toutefois pas simple, notamment s'il s'agit de pondérer différemment les actifs selon le niveau de risque de chaque emprunteur souverain. Une solution plus prometteuse consisterait à limiter la concentration du risque, en plafonnant l'exposition des banques à un emprunteur souverain particulier. En tout état de cause, ce type de décision doit être pris au sein du Comité de Bâle, un seul État ne peut le faire seul. De nombreux éléments doivent être pris en compte : par exemple, les obligations souveraines sont certainement les titres les plus liquides. Or un ratio de liquidité a été mis en place par Bâle III. Les négociations prendront du temps mais un point d'équilibre peut être trouvé.

Concernant le renflouement interne des banques, l'objectif doit être de faire converger les exigences du MREL et du TLAC. Selon moi, cela est tout à fait faisable. La Commission européenne et le CRU y travaillent. En effet, les critères très détaillés prévus pour le respect du TLAC concernant la qualité des actifs éligibles au renflouement sont déjà pris en compte lorsque nous examinons la résolvabilité des grandes banques européennes. Comme l'a indiqué Olivier Jaudoin, cette convergence prendra du temps mais les mesures de mise en oeuvre du MREL seront déterminées en prenant en compte non seulement le respect des critères du TLAC mais aussi les caractéristiques spécifiques des établissements concernés.

Le FRU se met en place progressivement et dispose d'ores et déjà de 4,3 milliards d'euros, dont une partie peut déjà être mutualisée. Si ce montant reste insuffisant en cas de risque systémique, six lignes de crédit individuelles ont parallèlement été mises en place, notamment par la France, qui a été l'un des premiers États à s'y engager, avec l'Allemagne. Il faut que les autres pays suivent. Je tiens à rappeler que les États membres s'étaient engagés à mettre en place un filet de sécurité publique sous forme d'avance au secteur bancaire. Un tel mécanisme permettrait de répondre rapidement à d'éventuels appels de liquidité, les montants étant par la suite remboursés par le secteur bancaire sous forme de contributions.

En 2013, le montant du FRU était estimé par la Commission européenne à 55 milliards d'euros à l'issue de cette période transitoire, correspondant à 1 % des dépôts ouverts. Ces derniers étant en progression, le montant du FRU devrait également être plus élevé.

M. Olivier Jaudoin . - La différence de traitement des faillites bancaires par les États membres est une question importante. Je rappelle que la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts a permis un début d'harmonisation avec par exemple un niveau fixe de garantie de 100 000 euros.

Ensuite, des différences existent effectivement dans les dispositifs d'appel aux actionnaires et créanciers. Des initiatives visant à clarifier la hiérarchie des créanciers ont toutefois été présentées en Allemagne, en Italie mais aussi en France. Si ces initiatives nationales prennent des formes différentes, elles ont un objectif commun et devraient, selon moi, faciliter l'action des autorités de résolution.

M. Francis Delattre, président. - Ma première question portait sur vos relations avec la Banque centrale européenne. Mais vous pourrez y revenir après les autres questions.

M. François Marc. - Vous exercez une mission d'anticipation. Il s'agit de prévenir les crises et de préparer les réactions qu'elles peuvent nécessiter. Qu'entreprenez-vous pour améliorer l'état de santé des patients ? Suivez-vous en particulier la situation bancaire en Italie ? Avez-vous participé à la demande de fusion adressée aux caisses populaires dans ce pays ? De façon plus générale, contribuez-vous aux actions visant à renforcer la situation structurelle des établissements ?

J'ai une question adjacente sur les banques coopératives françaises. Vous avez évoqué le sujet. Elles ont de par leur statut des capacités de résilience sans doute supérieures à d'autres banques. Sur le Crédit mutuel, qui comporte en France deux établissements distincts, vos recommandations vont-elles dans le sens d'un regroupement de ces deux entités ? Certaines recommandations sembler aller en ce sens alors que cette perspective n'est pas nécessairement fondée au regard des ratios prudentiels de ces structures.

M. Marc Laménie. - Vous avez souligné la complexité et les difficultés que présentent les transpositions par les États membres des directives qui sont le socle du dispositif que vous animez. Cette situation est-elle préjudiciable à l'équité et à l'efficacité ? Par ailleurs, pouvez-vous revenir sur les critères de répartition entre petites et grandes banques ?

M. Maurice Vincent. - Mon intervention sera celle d'un candide inspiré par des échanges que j'ai eus récemment avec des interlocuteurs dans mon département. Dès lors qu'il sera clair pour tout le monde qu'au-delà de 100 000 euros les dépôts ne seront pas garantis, qu'il n'y aura plus de protection, ne craignez-vous pas une réaction des clients ? Ceux-ci pourront vouloir être associés aux bénéfices par symétrie avec leurs risques de pertes. Ainsi, des suggestions visant à transformer l'ensemble des banques en entreprises mutualistes m'ont été adressées. Comment analysez-vous cette question qui engage les comportements des usagers des banques une fois que la publicité sur les nouvelles règles aura été largement diffusée ?

M. Richard Yung. - Ma première question porte sur le fonctionnement concret du système de résolution. Pouvez-vous nous dire qui dispose du pouvoir d'initiative ? Est-ce la BCE qui saisira le CRU, en particulier par le système de surveillance ? Seront-ce les autorités nationales ? Pourrez-vous vous autosaisir ? Ma deuxième question concerne la directive BRRD. On a vu que le passage de la théorie à la pratique en matière de bail-in est ardue - je pense notamment aux exemples nationaux en Italie, au Portugal... Pensez-vous qu'une révision de cette directive soit une issue ?

M. Jean-Claude Boulard. - Une simple question. Pour échapper au plafond des 100 000 euros, ne suffit-il pas d'ouvrir des comptes dans plusieurs banques ? Le nombre de banques est-il limité ? Si ce n'est pas le cas, ce n'est pas un véritable plafond. Mais ce ne serait pas la première fois qu'une règle serait contournée... surtout dans le domaine de la finance.

M. Francis Delattre, président. - Pouvez-vous nous indiquer si les modalités de calcul des contributions des banques au titre de la résolution vont évoluer ?

Mme Elke König, présidente du Conseil de résolution unique- Permettez-moi tout d'abord de revenir sur la question concernant les relations entre la Banque centrale européenne (BCE) et le Conseil de résolution unique (CRU), à laquelle je n'avais pas répondu tout à l'heure.

Nous avons signé un protocole d'accord à la fin de l'année 2015. Nos institutions sont interdépendantes car la BCE est le superviseur direct des banques pour lesquelles nous devons établir des plans de résolution. En tant que superviseur, la BCE collecte de nombreuses informations qui nous sont utiles et auxquelles les textes européens nous donnent accès. Cela est indispensable pour éviter de demander aux banques deux fois la même information. Danièle Nouy a déclaré devant le Parlement européen qu'à chaque fois qu'elle rencontre une difficulté, elle décroche son téléphone pour m'appeler : l'inverse est également vrai.

En dépit de cette coopération renforcée, il existe une séparation claire des tâches entre nos deux institutions. En principe, c'est à la BCE qu'il revient de déclarer qu'un établissement de crédit est défaillant ou susceptible de le devenir. Elle en informe alors le CRU, qui prend en charge l'affaire. Toutefois, si nous sommes en désaccord sur ce point, nous pouvons nous-mêmes déclarer que la banque est défaillante ou susceptible de le devenir, après consultation de la BCE.

Ensuite, nous devons nous demander si une intervention du secteur privé est susceptible de remédier aux difficultés de la banque dans un délai raisonnable. En général, à ce stade, ce n'est plus le cas. Nous devons alors nous poser une deuxième question : existe-t-il un intérêt public justifiant la mise en oeuvre de mesures de résolution ? Si tel est le cas, un travail s'engage immédiatement avec les autorités nationales concernées pour essayer de trouver un accord sur un plan de résolution. Après décision du CRU, le programme de résolution est envoyé à la Commission européenne. Sa mise en oeuvre relève des autorités nationales compétentes car ce sont elles qui ont une meilleure connaissance du droit applicable. Espérons toutefois que nous n'aurons jamais à en arriver là.

En effet, une grande partie de notre travail est en réalité préventif. Nous disposons pour cela de nombreux outils, même si l'on peut toujours en espérer plus. Par exemple, nous pouvons exiger une amélioration des systèmes d'information des établissements. Tout à l'heure, le cas de Dexia a été mentionné : en l'occurrence, l'organigramme de cet établissement n'était pas satisfaisant et il n'y avait aucune solution crédible pour permettre une mise en résolution rapide. Aujourd'hui, c'est quelque chose sur lequel nous travaillons beaucoup. Nous sommes également vigilants sur les modes de financement. Si une banque se finance à l'aide de véhicules situés dans des paradis fiscaux, nous devons vérifier si les titres pourront véritablement faire l'objet d'un bail-in en cas de besoin.

Vous avez mentionné certains cas particuliers - en Italie, au Portugal et en Grèce notamment - sur lesquels je ne peux prendre position.

Je ne peux pas non plus commenter la situation actuelle du Crédit mutuel. De façon générale, je peux toutefois vous rassurer : nous prenons en compte la spécificité des banques mutualistes. Nous devons toutefois garantir un traitement équitable : toute spécificité, si elle doit être prise en compte, ne saurait justifier de s'exonérer des règles.

S'agissant de la transposition de la directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires (BRRD), je reprends à mon compte les propos du ministre allemand des finances : si l'Europe est très forte pour légiférer, elle l'est beaucoup moins pour la mise en oeuvre. La transposition a été réalisée dans la quasi-totalité des États membres mais il manque parfois certains outils. C'est à la Commission européenne qu'il revient de s'assurer que le travail de transposition a été réalisé correctement.

S'agissant des dépôts protégés jusqu'à 100 000 euros, je crois, Monsieur Boulard, que vous avez-vous-même donné la réponse : il est possible de répartir ses dépôts entre plusieurs établissements.

Je serais prudente et ne ferais pas plus confiance à l'une ou l'autre structure juridique d'établissement de crédit : c'est le travail des autorités de régulation que de considérer qu'il y a des risques partout et que les attitudes rationnelles prévalent.

Nous avons vu dans beaucoup d'États membres - et pas seulement en Italie - que la principale source de financement des banques provient des économies des particuliers, y compris sous la forme de dette subordonnée. Selon moi, il est de la responsabilité des autorités de régulation de s'assurer que ces investisseurs particuliers savaient ce qu'ils achetaient ; dans le même temps, il est probable qu'ils en aient retiré des intérêts plus importants que sur leurs dépôts en compte courant. Comme l'a dit le responsable de la régulation de marché en Allemagne, lorsque l'on gagne plus d'argent, il faut se demander pourquoi, car c'est rarement gratuit.

Il s'agit là d'un problème transitoire, hérité d'une situation passée, mais qui doit être regardé. Je pourrais vous parler du système dont je viens : en Allemagne, vous avez le secteur bancaire privé, le secteur bancaire public avec les Sparkassen, et le secteur bancaire mutualiste, et chacun de ces secteurs a ses propres problèmes.

S'agissant d'une éventuelle révision de la directive BRRD, que certains États membres ont clairement envisagée, je crois que ce n'est pas opportun, pour la lisibilité des règles vis-à-vis du marché, de mettre en application des règles au 1er janvier et d'en prévoir la révision dès le 1er mars. Il y a certes des héritages du passé qu'il faut traiter, mais la directive n'est pas tombée du ciel le 1er janvier, ses dispositions étaient connues avant cette date. Il faut d'abord appliquer ces nouvelles règles de façon sérieuse et globale.

M. Olivier Jaudoin. - La directive BRRD fera de toute façon l'objet de révisions techniques, qui sont prévues. Par exemple, le MREL est censé être revu. Mais il s'agit d'ajustements techniques, et non d'une révision fondamentale.

S'agissant des banques coopératives, je voudrais souligner que lorsque l'on analyse la résolvabilité des établissements, nous prenons en considération leurs spécificités ; si un groupe présente des obstacles importants à sa résolvabilité, nous en tirerons les conséquences sur les plans de résolution. Il peut y avoir une structure en apparence très harmonisée, mais qui en pratique poserait des problèmes en cas de résolution.

Les banques ont l'obligation d'informer leurs créanciers sur les risques encourus. Il est très important que chaque créancier ait conscience du risque encouru lorsque l'on fait un dépôt bancaire ou que l'on achète un titre émis par une banque. Certains épargnants veulent prendre ce risque, d'autres non, et il faut que chacun en soit bien informé. Les autorités de régulation doivent communiquer à ce sujet. Je crois que si le projet de loi dit « Sapin II » tel qu'il est connu à ce jour va à son terme, des dispositions qui renforceront l'obligation d'information des créanciers entreront en vigueur.

L'on passe d'un dispositif national à un dispositif européen de résolution. Pour préparer la mise en place du Fonds de résolution unique, les autorités nationales ont, en 2015, calculé le montant des contributions bancaires par anticipation du dispositif européen. Ces contributions ont été collectées et transférées en janvier 2016 au nouveau fonds de résolution unique.

M. Francis Delattre, président. - Quel est le montant des contributions transférées ?

M. Olivier Jaudoin. - 918 millions d'euros ont ainsi été transférés. Le montant des contributions a été calculé au niveau national en fonction des modalités prévues notamment par la directive BRRD et ses actes délégués. En 2016, elles seront calculées par le Conseil de résolution unique selon des modalités proches : un montant assis sur les dépôts dont sont déduits les dépôts couverts, et une pondération en fonction des risques. Cependant, de nouvelles informations relatives au risque, en particulier s'agissant du ratio de levier ou du ratio de liquidité, seront désormais prises en compte.

M. Francis Delattre, président. - Je vous remercie de votre présence et de vos réponses, sur un sujet complexe et dont on saisit bien l'importance pour l'Union économique et monétaire.

La réunion est levée à 12 h 30.