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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 26 avril 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Communication de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de programme de stabilité

La commission entend tout d'abord une communication de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne, conformément à l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Mme Michèle André, présidente. - Le rapporteur général nous présente une communication sur le projet de programme de stabilité 2016-2019 et le programme national de réforme, délibérés en Conseil des ministres le 13 avril dernier. Nous en débattrons demain en séance publique. Notre réunion est filmée et retransmise sur le site Internet du Sénat.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Conseil des ministres a adopté, le 13 avril dernier, le projet de programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 qui présente, pour cette période, les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement, ainsi que la trajectoire des finances publiques. Celui-ci s'accompagne du programme national de réforme qui a pour finalité d'exposer les réformes structurelles engagées ou projetées, en particulier à l'aune des objectifs retenus par la stratégie de coordination des politiques économiques « Europe 2020 » adoptée en juin 2010.

Dans le cadre du semestre européen, ces deux documents doivent être transmis à la Commission européenne qui publiera, en mai prochain, une « recommandation de recommandation du Conseil » sur le programme de stabilité et un avis sur le programme national de réforme. À ce titre, notre commission entendra le commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires, Pierre Moscovici, dans les prochaines semaines. Enfin, au début du mois de juillet, le Conseil de l'Union européenne formulera à son tour des recommandations sur les programmes de stabilité et de réforme dont il devra être tenu compte dans les projets de lois financières qui seront présentés à l'automne.

À la différence de l'année passée, à la demande de notre commission, un débat en séance sur le projet de programme de stabilité aura lieu le mercredi 27 avril. Cependant, pour la cinquième année consécutive, le Sénat ne sera pas appelé à se prononcer par un vote sur ce projet. Il en ira de même à l'Assemblée nationale, et ce comme en 2015.

Conformément à une tradition établie de la commission des finances du Sénat, qui publie un avis circonstancié sur les projets de programme de stabilité depuis 2011, nous nous sommes attachés à procéder à un examen aussi approfondi que possible du programme de stabilité 2016-2019 avant sa communication aux institutions européennes. Toutefois, du fait de la concomitance entre la transmission de ce programme au Parlement et la suspension des travaux parlementaires, j'ai, cette année encore, privilégié un travail plus concis permettant de présenter les principaux enjeux inhérents à ce document de programmation budgétaire essentiel.

Je commencerai par vous présenter le scénario macroéconomique associé au projet de programme de stabilité. Le Gouvernement anticipe une confirmation de la reprise économique en 2016 et 2017. Ainsi, après avoir crû de 1,2 % en 2015, le produit intérieur brut (PIB) progresserait de 1,5 % en 2016-2017, de 1,75 % en 2018 et de 1,9 % en 2019.

Il apparaît donc que le Gouvernement a fait le choix de maintenir inchangées les hypothèses de croissance du PIB pour la période 2016-2018 qui avaient été présentées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 et du dernier programme de stabilité.

Pourtant, au cours des derniers mois, les prévisions de croissance pour l'année 2016 ont été revues à la baisse aussi bien par les organisations internationales que par le Consensus Forecasts. Ainsi, l'activité progresserait de 1,3 % selon la Commission européenne, de 1,1 % selon le Fonds monétaire international (FMI) et de 1,2 % selon l'OCDE ; le Consensus Forecasts d'avril anticipe, quant à lui, une hausse du PIB de 1,3 %.

Il est bien évident que la qualité du pilotage budgétaire implique une relative stabilité des hypothèses macroéconomiques retenues qui ne peuvent donc être sans cesse révisées. Malgré tout, il convient de relever, en premier lieu, que dès l'automne dernier, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) avait estimé que « compte tenu de l'accroissement des incertitudes depuis l'été, [...] l'hypothèse d'une croissance de 1,5 % en 2016 ne [pouvait] plus être qualifiée de "prudente" ». Le Gouvernement avait néanmoins fait le choix de conserver la prévision de croissance présentée dans le programme de stabilité 2015-2018. En second lieu, celui-ci ne s'est aucunement interdit d'abaisser - à juste titre - ses hypothèses d'inflation, et ce de manière significative.

En effet, en raison de la persistance de l'atonie de l'inflation, du fait de sa composante énergétique, la prévision pour 2016 a été ramenée à 0,1 %, contre 1,0 % dans le cadre du dernier projet de loi de finances. Selon les données les plus récentes publiées par l'Insee, les prix à la consommation ont reculé de 0,1 % sur un an en mars 2016. Dans un contexte marqué par le ralentissement de l'économie chinoise et la levée des sanctions internationales touchant l'Iran, l'échec de la réunion des grands pays producteurs de pétrole le 17 avril dernier à Doha, au cours de laquelle était discuté un possible gel de la production, rend peu probable une remontée des prix du pétrole à court terme.

Si la prévision de croissance pour 2016 du Gouvernement reste inchangée, sa composition a été modifiée par rapport au dernier projet de loi de finances. Ainsi, alors que les hypothèses d'évolution des exportations, de la consommation et de l'investissement ont été révisées à la baisse, la contribution des stocks à la croissance a été significativement réévaluée à la hausse.

Tout d'abord, selon le scénario gouvernemental, les exportations progresseraient de 3,9 %, contre une prévision de + 4,8 % retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. Cette révision est cohérente avec la réduction des anticipations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui prévoit désormais une hausse du commerce mondial limitée à 2,8 % en 2016. Cette évolution est imputable, notamment, à la situation dégradée des économies émergentes. Plus généralement, comme je l'avais souligné à l'automne dernier, la décélération des échanges commerciaux au niveau international est aussi à attribuer à une transformation de la structure du commerce mondial, liée en particulier à la « maturité » du processus de fragmentation des chaînes de production.

Toutefois, les exportations françaises seraient soutenues par la faiblesse relative du taux de change de l'euro, et ce malgré une légère réappréciation de la monnaie unique au cours des derniers mois, ainsi que par l'amélioration progressive des conditions économiques dans la zone euro, où la croissance atteindrait 1,7 %, selon la Commission européenne, et s'éleverait à 1,8 % en Allemagne, 1,4 % en Italie, ou encore 2,8 % en Espagne. En outre, le déploiement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité contribuerait à renforcer la compétitivité des entreprises françaises. De même, ainsi que le relève l'Insee dans sa note de conjoncture d'avril 2016, les exportations ne « faibliraient pas malgré le ralentissement de la demande mondiale grâce à la livraison de plusieurs grands contrats aéronautiques et navals ». Aussi la prévision de hausse des exportations présentée par le Gouvernement paraît-elle raisonnable, la Commission européenne et l'OFCE anticipant même une progression de celles-ci de respectivement 4,6 % et 4,2 %.

Les importations augmenteraient de 5,1 % en 2016 (contre + 5,2 %), soit une prévision proche de celles de la Commission européenne (+ 4,9 %) et de l'OFCE (+ 4,8 %). Bien que moins élevé qu'en 2015, où il atteignait 6,7 %, le rythme de progression des importations resterait conséquent du fait, d'une part, de l'accélération de la demande des ménages et, d'autre part, de l'intensification des importations d'intrants industriels, notamment dans le secteur aéronautique. Par suite, la contribution du commerce extérieur à la croissance du PIB serait de - 0,3 point en 2016, comme en 2015, la hausse des importations demeurant plus rapide que celle des exportations.

Ensuite, dans le cadre du présent programme de stabilité, le Gouvernement estime que la consommation des ménages devrait rester dynamique, prévoyant dorénavant une augmentation de celle-ci de 1,6 % (contre + 1,7 %). Elle serait portée par la hausse du pouvoir d'achat, dans un contexte où les salaires nominaux continueraient à croître plus rapidement que l'inflation. L'Insee anticipe même un rebond de la consommation au premier semestre de cette année, dès lors que les dépenses touchées par les attentats du 13 novembre retrouveraient progressivement leur niveau antérieur ; la consommation française bénéficierait également de l'organisation par la France de l'Euro 2016. Par ailleurs, l'amélioration progressive de la situation du marché du travail créerait un environnement favorable à une stabilisation, voire à une réduction de l'épargne de précaution des ménages. Pour autant, il convient de souligner que l'hypothèse de croissance de la consommation des ménages du Gouvernement reste supérieure à celles retenues par la Commission européenne et le Consensus Forecasts (+ 1,3 %) ou encore l'OFCE (+ 1,4 %).

Le scénario gouvernemental prévoit aussi, en 2016, un ralentissement de la baisse de l'investissement des ménages (- 1,5 %), après un repli de 2,8 % en 2015, grâce à un redémarrage à compter du second semestre de l'année. Cette prévision semble plus réaliste que la progression de 1,6 % annoncée dans le cadre du dernier projet de loi de finances, dont j'avais souligné le caractère optimiste. Quoi qu'il en soit, le rebond de l'investissement des ménages viendrait soutenir le secteur de la construction, aidé en cela par l'élargissement du prêt à taux zéro (PTZ) à partir du 1er janvier 2016.

L'investissement des entreprises, quant à lui, se redresserait au cours de l'exercice 2016. Le Gouvernement anticipe une hausse de 3,2 %, contre 3,7 % dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. La progression de l'investissement des entreprises serait favorisée par l'augmentation du taux de marge des sociétés non financières (SNF), qui a atteint 31,4 % à la fin de l'année 2015 ; selon l'Insee, ce dernier s'établirait même à 32,5 % lorsque s'achèvera le premier semestre de cette année, soit un niveau proche de la moyenne observée entre 1988 et 2007 (32,7 %). Cette évolution est encouragée par la baisse du prix du pétrole, ainsi que par la réduction du coût du travail liée à la montée en charge du CICE et du Pacte de responsabilité. L'investissement des entreprises serait également soutenu par l'amélioration des perspectives de demande, la faiblesse des coûts d'emprunt et le suramortissement des investissements industriels, dont la prolongation d'une année a été annoncée au début du mois d'avril.

En dépit de sa révision à la baisse, la prévision gouvernementale de progression de l'investissement des entreprises reste supérieure à celles du Consensus Forecasts (+ 2,9 %) et de l'OFCE (+ 3,0 %). Plusieurs facteurs peuvent, en effet, laisser penser que l'investissement des entreprises pourrait être moins dynamique que ce que prévoit le Gouvernement. Si l'indicateur de climat des affaires de l'Insee reste stable et proche de son niveau de long terme dans la majorité des secteurs économiques - à l'exception du secteur du bâtiment -, l'indicateur de retournement est passé en deçà de 0 en mars dernier, indiquant que la conjoncture demeure relativement incertaine ; par ailleurs, la dernière enquête trimestrielle de conjoncture dans l'industrie fait apparaître, au début de l'année 2016, une utilisation des facteurs de production encore inférieure à sa moyenne de longue période même si elle s'est récemment accrue.

Au total, si la demande domestique et extérieure aurait une contribution plus faible qu'anticipé à la croissance du PIB en 2016, celle-ci serait compensée par une hausse de la contribution prévisionnelle des stocks dans le scénario gouvernemental. Cette dernière est désormais estimée à 0,4 point, contre 0,1 point dans le cadre du dernier projet de loi de finances. Si l'on en croit le projet de programme de stabilité, la reconstitution des stocks dans le secteur aéronautique, qui connaît une accélération de sa production, contribuerait pleinement à cette évolution. Bien que la prévision du Gouvernement soit confortée par le rebond des stocks observé à la fin de l'année 2015 (+ 0,7 % au cours des deux derniers trimestres), il convient de relever que la variation des stocks compte parmi les variables dont l'évolution est la plus difficile à anticiper.

En tout état de cause, dans son avis relatif aux prévisions macroéconomiques associées au présent projet de programme de stabilité, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a considéré que « la prévision de croissance du Gouvernement, tout en se situant en haut de la fourchette des prévisions économiques, est encore atteignable ». Aussi, cette prévision ne peut pas être qualifiée de prudente, d'autant que nombre d'incertitudes perdurent.

S'il fait peu de doute qu'une progression du PIB de 1,5 % en 2016 paraît possible, la reprise de la croissance économique demeure encore fragile en raison de la persistance de risques nombreux affectant l'activité. Parmi les aléas identifiés par l'Insee dans sa dernière note de conjoncture figurent, notamment, le ralentissement des pays émergents, qui pèse sur les exportations des économies avancées, ainsi que l'« attentisme » né du référendum britannique sur la sortie de l'Union européenne.

Comme je l'avais montré dans une « radiographie » des risques économiques associés à l'année 2016 lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, les principaux risques semblent résulter de la vulnérabilité actuelle des pays émergents.

En effet, les économies émergentes ont montré des signes de ralentissement au cours de l'année 2015, en particulier ceux appartenant aux « BRICS ». À l'exception de l'Inde, dont l'activité demeure dynamique, tous les « BRICS » ont vu leur croissance décélérer, voire se contracter dans le cas du Brésil et de la Russie. Selon les prévisions du FMI publiées en avril, ce phénomène devrait se poursuivre en 2016. Les causes de ce ralentissement sont multiples et peuvent être spécifiques aux pays concernés, à l'instar de la Russie dont l'activité subit les conséquences du conflit en Ukraine et des sanctions commerciales appliquées par l'Union européenne. De même, le Brésil mène actuellement une politique budgétaire fortement restrictive ayant des effets récessifs, qui vise à rétablir l'équilibre des finances publiques ; à cela s'ajoute l'instabilité politique née de la procédure de destitution engagée à l'encontre de la présidente Dilma Rousseff.

Par ailleurs, les économies russe et brésilienne, comme celles des autres pays émergents, ont à souffrir de la baisse des prix des matières premières, dont ils sont d'importants exportateurs. Cette évolution est, en partie, liée à la décélération de l'économie en Chine qui réduit ses importations. Ceci est à attribuer, notamment, aux mesures prises par les autorités dans le cadre du programme de réformes économiques engagé, qui tendent à « rééquilibrer » le modèle de croissance chinois afin de le faire davantage reposer sur la demande intérieure. Pour autant, l'économie du pays affiche un « essoufflement » plus important qu'anticipé, ainsi que le fait apparaître la réduction du rythme de sa croissance économique. En outre, le ralentissement chinois pourrait avoir d'importantes incidences sur le dynamisme de l'activité asiatique ; à cet égard, du fait de la forte intégration régionale, une étude du FMI de 2014 a estimé qu'une baisse d'un point de croissance en Chine conduirait à une diminution de 0,3 point de la croissance dans les économies asiatiques.

Les pays émergents présentent également une grande fragilité financière. Ainsi, l'Insee a relevé que « depuis décembre 2015, les principales bourses émergentes sont orientées à la baisse, en particulier en Chine où l'indice boursier a perdu près de 25 % de sa valeur courant janvier » - entraînant dans sa chute les bourses des pays industrialisés. Dans son rapport sur la stabilité financière dans le monde d'octobre 2015, le Fonds monétaire international (FMI) a, de même, mis en évidence le fort accroissement de l'endettement privé dans les pays émergents. Ainsi la dette des sociétés non financières (SNF) serait-elle passée, dans ces derniers, de 4 000 milliards de dollars en 2004 à 18 000 milliards de dollars en 2014 - une forte proportion de cette dette étant, par ailleurs, libellée en devises étrangères. Par conséquent, l'importance de la dette des entreprises associée à un risque de change accru rend les pays émergents plus vulnérables à une hausse des taux d'intérêt, une appréciation du dollar ou encore un accroissement de l'aversion mondiale au risque. Or, il convient de noter, d'une part, que la Réserve fédérale a engagé une normalisation de la politique monétaire américaine en décembre dernier et, d'autre part, que le recul de la liquidité des marchés financiers les rend potentiellement plus volatiles.

Il me paraît aussi nécessaire de mentionner les effets indésirables de la baisse du prix du pétrole. Si cette dernière soutient incontestablement l'activité dans les pays importateurs, en particulier en Europe, elle peut favoriser un décrochage des anticipations d'inflation, susceptible de compliquer la tâche de la politique monétaire, et contraint les fonds souverains des pays pétroliers à réduire leurs achats d'actifs, ce qui exerce une pression à la baisse sur les marchés financiers. Le recul du prix du pétrole est à l'origine d'une forte dégradation des finances publiques des États exportateurs ; à ce titre, une étude publiée par la Deutsche Bank en mai 2015 a fait apparaître que l'équilibre budgétaire impliquait un prix moyen du baril à 136 dollars en Iran, 119 dollars en Algérie, 105 dollars en Arabie saoudite, ou encore 78 dollars en Russie. Aussi, alors que le prix du Brent est aujourd'hui légèrement supérieur à 40 dollars, ce sont là autant de pays contraints de réduire leurs dépenses publiques, ce qui accroît les risques de troubles sociaux et politiques.

Enfin, tout en soulignant qu'un « "Brexit" pourrait provoquer des dommages sévères aux niveaux régional et global en perturbant les relations commerciales établies », le FMI a récemment insisté sur les possibles chocs qui pourraient résulter de facteurs non économiques, comme les conflits géopolitiques, les attaques terroristes, la crise des réfugiés, voire les pandémies.

Rien ne semble indiquer que les risques qui viennent d'être évoqués seront amenés à se dissiper à moyen terme. Pour autant, le Gouvernement estime que la croissance s'élèverait également à 1,5 % en 2017 et que l'activité « progresserait de 1 ¾ % en 2018 puis de 1,9 % en 2019 ». En 2017, le scénario gouvernemental prévoit une progression de la consommation des ménages identique à celle attendue en 2016 (+ 1,6 %), ainsi qu'une accélération de l'investissement (+ 3,0 %), en particulier des entreprises (+ 3,8 %), et des exportations (+ 4,8 %). Quoi qu'il en soit, l'hypothèse de croissance retenue au titre de l'année 2017 est cohérente avec les prévisions avancées par la Commission européenne (+ 1,7 %), le FMI (+ 1,3 %), l'OCDE ou encore le Consensus Forecasts (+ 1,5 %). Au total, le Haut Conseil des finances publiques a estimé que « le scénario de croissance du PIB présenté dans le programme de stabilité d'avril 2016 pour les années 2017 à 2019 est plausible, même si l'hypothèse de l'activité en fin de période est fragile » et souligné « l'importance des risques affectant ce scénario qu'ils concernent la croissance mondiale ou qu'ils portent plus spécifiquement sur la zone euro ».

S'agissant de l'inflation, le Gouvernement prévoit que celle-ci s'établirait à 1,0 % en 2017, 1,4 % en 2018, puis à 1,75 % en 2019. Cette prévision paraît cohérente avec les anticipations des organisations internationales, du Consensus Forecasts et de la Banque centrale européenne. Toutefois, le Haut Conseil a considéré que « la remontée de l'inflation pourrait être plus progressive que dans le scénario du Gouvernement ».

Il est bien évident qu'une dégradation des perspectives économiques serait de nature à dévier significativement la trajectoire de consolidation des finances publiques. Pour autant, l'amélioration du déficit public effectif s'est avérée plus rapide que prévu.

Les comptes provisoires des administrations publiques publiés par l'Insee le 25 mars dernier font, en effet, apparaître que le déficit public s'établirait en 2015 à 77,4 milliards d'euros, soit à 3,5 % du PIB, en recul de 0,5 point par rapport à 2014. Le déficit serait donc moins élevé de 0,3 point de PIB relativement à ce que le Gouvernement anticipait dans le cadre du dernier projet de loi de finances.

Les résultats meilleurs qu'espéré de l'année 2015 viennent consolider la trajectoire de solde effectif, dès lors qu'ils « facilitent » l'atteinte des objectifs arrêtés au titre des exercices ultérieurs et, notamment, le retour du déficit en deçà de 3 % du PIB en 2017
- conformément à la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 10 mars 2015. Toutefois, trois remarques me semblent devoir être formulées.

En premier lieu, comme l'année passée, le Gouvernement profite de ce que le déficit de l'année écoulée soit plus faible que prévu pour modérer les efforts budgétaires à venir. En effet, en dépit des résultats de l'exercice 2015, la trajectoire de déficit effectif reste inchangée au cours de la période 2016-2018.

En deuxième lieu, il apparaît que la réduction plus importante qu'envisagé du déficit public en 2015 est en partie due à des facteurs sur lesquels le Gouvernement n'a pas ou peu de maîtrise. En particulier, près du quart de l'amélioration du déficit par rapport à la prévision - d'un montant de 5 milliards d'euros environ - est à attribuer à la situation financière des collectivités territoriales. Le solde des administrations publiques locales s'est effectivement élevé à + 0,7 milliard d'euros contre une hypothèse initiale de - 0,5 milliard d'euros, et ce essentiellement du fait d'un recul plus important qu'anticipé de l'investissement.

Plus généralement, il y a lieu de constater que le recul du déficit des administrations publiques entre 2014 et 2015, d'un montant de 7,4 milliards d'euros, s'explique principalement par la baisse de la charge de la dette de 2,3 milliards d'euros, en lien avec le recul des taux d'intérêt, et des dépenses d'investissement, de 4,1 milliards d'euros, notamment dans les collectivités territoriales.

En troisième lieu, la France continue d'afficher, en 2015, l'un des soldes publics les plus dégradés de la zone euro, où celui-ci s'est élevé, en moyenne, à 2,1 % du PIB. Or, il semblerait que cette situation soit appelée à perdurer au moins jusqu'en 2017, seul le Portugal devant, selon les prévisions de la Commission européenne, afficher un solde plus dégradé que celui de notre pays à cet horizon.

En bref, comme l'a justement résumé le vice-président de la Commission européenne chargé de l'euro, Valdis Dombrovskis, lors d'une conférence de presse organisée à Paris à la fin du mois de mars dernier, « la stratégie budgétaire française repose en grande partie sur des facteurs cycliques », la France « accus[ant] un retard considérable » en matière d'« efforts structurels pour corriger son déficit public excessif ».

Il apparaît, en effet, qu'en dépit de l'amélioration significative du déficit effectif en 2015, la réduction du solde structurel demeure en deçà des cibles arrêtées par le Conseil de l'Union européenne.

Dans sa recommandation du 10 avril 2015 accordant à la France un report du délai de correction du déficit excessif de 2015 à 2017, celui-ci a suggéré une amélioration du solde structurel de 0,5 % du PIB en 2015, de 0,8 % du PIB en 2016 et de 0,9 % du PIB en 2017.

Néanmoins, les ajustements structurels projetés pour 2016 et 2017 sont inférieurs à ces objectifs ; le Gouvernement annonce ainsi, pour ces deux années, une amélioration du solde structurel de respectivement 0,4 et 0,5 point de PIB. De même, l'ajustement réalisé en 2015 est resté en deçà de la cible fixée, s'élevant à 0,4 point de PIB, ce que n'a pas manqué de relever la Commission européenne dans son avis du 16 novembre dernier sur le projet de plan budgétaire de la France pour 2016.

Il convient, par ailleurs, de souligner que l'ajustement structurel affiché par le Gouvernement en 2016 et 2017 a été « artificiellement » accru par le relèvement des hypothèses de croissance potentielle intervenu dans le cadre du dernier programme de stabilité. Je ne reviendrai pas sur cette question relativement technique, déjà commentée de manière approfondie à plusieurs reprises, mais il faut rappeler que la trajectoire gouvernementale de solde structurel repose désormais sur des hypothèses de croissance potentielle supérieures à celles de la Commission européenne et du consensus des instituts de conjoncture, ce qui permet d'accroître mécaniquement l'ajustement structurel présenté.

Malgré cette opération « cosmétique », le Gouvernement ne sera pas en mesure de présenter un ajustement structurel de 0,5 point de PIB en 2016, soit le niveau minimal requis par le Pacte de stabilité et de croissance pour les États soumis à la procédure de déficit excessif. Alors qu'un ajustement de 0,5 point de PIB en 2016 était annoncé dans le projet de loi de finances, celui-ci est ramené à 0,4 point de PIB par le présent programme de stabilité.

Ceci s'explique par une révision à la hausse des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires et, surtout, par une élasticité des recettes fiscales plus faible qu'anticipé, du fait de la faible inflation, qui conduit à ce que la « composante non discrétionnaire » vienne peser sur l'ajustement structurel. À l'inverse, l'effort en dépenses serait plus important que prévu, fortement aidé en cela par la réduction du montant prévisionnel de la charge de la dette, à hauteur de près de 4 milliards d'euros.

Si l'ajustement structurel au cours des années à venir devrait être limité, il apparaît également que la France ne figure pas parmi les États soumis à la procédure de déficit excessif ayant consenti les ajustements structurels les plus importants par le passé.

Afin d'assurer la comparabilité des données, je me suis attaché à examiner les estimations du solde structurel de ces pays retenues par la Commission européenne. Ainsi, il apparaît qu'entre 2011 et 2015, la France a amélioré son solde structurel de 3,1 points de PIB, contre 6,2 points pour l'Irlande, 5,6 points pour le Portugal et 4,5 points pour l'Espagne. Seules la Croatie et la Slovénie ont affiché un ajustement structurel inférieur sur la période considérée, celui réalisé par le Royaume Uni étant quasi identique à celui de notre pays.

Pour ce qui est de l'ajustement structurel consenti, la France occupe donc une position « médiane » parmi les États soumis à la procédure de déficit excessif (PDE) ; pour autant, elle se distingue par la composition de cet ajustement. En effet, la France est le seul pays en déficit excessif à faire apparaître, au cours de la période 2011-2015, une progression de la part des dépenses publiques dans le PIB, et ce alors même que cette part est la plus élevée de l'Union européenne avec celle de la Finlande. L'ensemble des autres pays considérés ont, eux, vu leur ratio de dépenses publiques sur PIB reculer substantiellement, et ce y compris au Royaume-Uni où ce ratio a baissé de près de 4 points de PIB.

De même, la France affiche la plus forte augmentation de la part des recettes publiques dans la richesse nationale, celle-ci ayant progressé de 2,7 points, soit plus qu'en Espagne ou encore en Irlande. A contrario, grâce à d'importants efforts en dépenses, le Royaume-Uni est parvenu à effectuer un ajustement structurel analogue à celui de la France tout en réduisant le poids des recettes publiques dans le PIB de 0,4 point.

De toute évidence, de tous les États membres en déficit excessif, la France est celui qui a le plus fait reposer la consolidation de ses finances publiques sur l'augmentation des prélèvements obligatoires et le moins sollicité la dépense publique à cette fin. Un tel constat incite à relativiser la bonne maîtrise de la dépense publique avancée par le Gouvernement dans le présent programme de stabilité.

À ce titre, il faut rappeler que la France présente l'un des taux d'évolution de la dépense publique les plus dynamiques de la zone euro. Alors que les dépenses publiques ont crû, en moyenne annuelle, de 1,9 % en valeur entre 2011 et 2015 en France, celles-ci n'ont progressé que de 1,0 % par an au cours de cette période dans l'ensemble de la zone.

Le relatif dynamisme de la dépense publique française n'est sans doute pas sans lien avec les difficultés rencontrées par le Gouvernement à engager des réformes structurelles d'économies, seules à même de ralentir durablement la progression de la dépense. Une étude réalisée par France Stratégie a permis de mettre en évidence le fait que les pays ayant le plus réduit leurs dépenses publiques étaient ceux qui s'étaient montrés les plus « sélectifs », c'est-à-dire ayant le plus modifié la structure de leurs dépenses - par opposition aux pays qui recourent à la stratégie du « coup de rabot », consistant à procéder à une réduction homothétique des dépenses.

Or, la France ne semble pas faire preuve d'une grande sélectivité dans la réduction des dépenses publiques. Le « coup de rabot » reste largement utilisé par le Gouvernement afin de conforter sa trajectoire budgétaire. Cette idée est confortée par le fait que l'essentiel des économies consenties jusqu'à présent a concerné les dépenses les plus aisées à réduire sans réformes. Ainsi, entre 2011 et 2015, seules les dépenses d'investissement ont affiché une baisse relative, leur part dans le PIB ayant reculé de 15,0 % ; en outre, les dépenses dont la progression a été la plus faible au cours de cette période sont celles dédiées aux achats courants de biens et services et à la masse salariale, cette dernière ayant fortement ralenti en raison du « gel » du point d'indice de la fonction publique.

Le Gouvernement ne paraît pas vouloir se départir de cette logique pour les années à venir. En effet, les prévisions d'évolution des dépenses publiques apparaissant dans le présent programme de stabilité montrent que les réductions les plus fortes à l'horizon 2017 continuent de concerner les achats courants, les investissements et la masse salariale.

Il apparaît donc que la réalisation du programme d'économies d'un montant de 50 milliards au cours de la période 2015-2017 ne repose pas sur une sélectivité accrue de la dépense publique, pas plus d'ailleurs que les économies supplémentaires projetées afin de compenser les effets de la faible inflation et les nouvelles dépenses annoncées.

En effet, afin de corriger les incidences budgétaires d'une inflation plus faible qu'anticipé, le Gouvernement prévoit des mesures en dépenses complémentaires d'un montant de 3,8 milliards d'euros en 2016 et de 5 milliards d'euros en 2017.

Dans ce cadre, le projet de programme de stabilité annonce tout d'abord, au titre de l'exercice 2016, des économies d'un milliard d'euros sur les dépenses de l'État et de ses opérateurs, qui devraient reposer sur des « annulations de crédits qui seront réalisées par voie réglementaire ». Ensuite, 1,8 milliard d'euros de moindres dépenses seraient constatées sur la charge de la dette, du fait de la faiblesse persistante des taux d'intérêt. Enfin, des économies d'un milliard d'euros seraient réalisées sur les dépenses de santé et de protection sociale ; cette prévision doit néanmoins être considérée avec la plus grande prudence dès lors que l'avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 13 avril dernier indique que « le respect de l'ONDAM 2016 se présente [...] dans des conditions plus difficiles que les années précédentes », et ce « malgré la légère sous exécution de l'ONDAM 2015, un effet de base défavorable [....] se report[ant] sur l'exercice 2016 à hauteur de 200 M€ du fait de dépenses plus élevées que prévu des soins de ville ».

S'agissant de l'exercice 2017, le présent programme de stabilité précise que « le solde de l'État et de ses opérateurs sera redressé de 2 Md€ complémentaires », grâce à la maîtrise de la masse salariale et des dépenses de fonctionnement, en lien avec les « gains d'efficacité constatés sur les moyens informatiques et sur les achats, ainsi que les marges dégagées par la moindre inflation et les prix du pétrole », la rationalisation des implantations territoriales et la priorisation des dépenses d'intervention. En outre, le solde des administrations de sécurité sociale devrait, lui aussi, être amélioré de 2 milliards d'euros, sans que les modalités n'en soient précisées. De même, « les dépenses des collectivités territoriales ralentir[aient] de 1 Md€, grâce aux marges offertes par le ralentissement de l'inflation ».

Par ailleurs, le Gouvernement sera amené à compenser les mesures en dépenses annoncées après l'adoption de la loi de finances pour 2016. Le montant de ces dernières peut être estimé, au titre de l'exercice 2016, à 3,3 milliards d'euros. Elles intègrent le plan d'urgence pour l'emploi, pour 2 milliards d'euros, le plan en faveur de l'élevage, pour 0,8 milliard d'euros, ainsi que la revalorisation du point d'indice de la fonction publique, dont j'avais évalué le coût en mars dernier à 0,5 milliard d'euros en 2016 et à 2 milliards d'euros en 2017. Il convient de souligner que cette estimation ne tient pas compte des mesures nouvelles en recettes avancées au cours des derniers mois, sur lesquelles je reviendrai dans quelques instants. Bien que le coût exact de ces différentes dépenses au cours de l'année 2017 n'ait pas encore été précisé par le Gouvernement, celui-ci devrait être, de toute évidence, de 4 milliards d'euros au moins.

Concernant la compensation des dépenses supplémentaires, le projet de programme de stabilité se limite à indiquer que la part du plan d'urgence pour l'emploi supportée par l'État, d'un montant de 1,6 milliard d'euros - 0,4 milliard d'euros étant à la charge des partenaires sociaux -, sera financée « sous la norme de dépense (à hauteur de 0,9 Md€) ainsi que par de moindres décaissements maastrichtiens sur le programme d'investissements d'avenir (0,4 Md€) et des économies sur les administrations de Sécurité sociale (0,3 Md€) » ; quant au plan de soutien à l'élevage, il devrait être compensé par un « redéploiement sur le champ de la norme de dépenses hors dette et pensions ». Il faut reconnaître que l'on peine à appréhender ce à quoi ces mesures de compensation renvoient concrètement.

Pour ce qui est de la période 2018-2019, le présent programme de stabilité ne précise pas la répartition des efforts en dépenses qui devront être consentis par les différentes catégories d'administrations publiques, alors qu'ils doivent rester soutenus dans le scénario proposé par le Gouvernement. En particulier, la contribution prévisionnelle des collectivités territoriales au redressement des comptes publics au cours de ces deux années n'est pas connue.

Comme je l'indiquais précédemment, des mesures nouvelles en recettes supplémentaires ont également été avancées depuis le début de l'année. En particulier, le suramortissement des investissements industriels devrait être prolongé d'un an, pour un surcoût estimé à 0,4 milliard d'euros en 2016 et à 0,2 milliard d'euros en 2017. En outre, le 27 février dernier, un allègement de cotisations pour les agriculteurs a été annoncé dans le cadre du plan de soutien à l'élevage ; la moindre recette associée, de 0,5 milliard d'euros en 2016, doit faire l'objet d'une compensation aux administrations de sécurité sociale par l'État financée selon les modalités qui viennent d'être évoquées.

Au total, les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires s'élèveraient à - 5,5 milliards d'euros en 2016. En effet, l'exercice en cours sera notamment marqué, en sus des mesures qui viennent d'être mentionnées, par la montée en charge du Pacte de responsabilité et de solidarité, qui intègre la baisse d'impôt sur le revenu prévue par la dernière loi de finances (- 2 milliards d'euros), la suppression de la contribution exceptionnelle à l'impôt sur les sociétés (- 2,9 milliards d'euros), un nouvel allègement de cotisations sociales (- 3,2 milliards d'euros) et de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) (- 1,0 milliard d'euros). À l'inverse, alors que les allègements de cotisations et de C3S se traduiraient, par contrecoup, par une hausse des recettes des impôts sur le revenu et les sociétés en 2016 (+ 2,1 milliards d'euros), l'introduction d'une composante carbone dans la fiscalité énergétique alourdirait les prélèvements obligatoires (+ 1,5 milliard d'euros), à l'instar de la hausse de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) (+ 1,1 milliard d'euros), de l'augmentation des taux d'impôts locaux (+ 0,9 milliard d'euros) ou encore des cotisations prévue dans le cadre de la dernière réforme des retraites (+ 0,6 milliard d'euros).

Dans ces conditions, le taux de prélèvements obligatoires passerait de 44,5 % à 44,2 % du PIB en 2016. De même, en 2017, celui-ci reviendrait à 44 % du PIB, du fait de mesures nouvelles de - 5,7 milliards d'euros, toujours liées au déploiement du Pacte de responsabilité et de solidarité. À l'horizon 2019, le scénario gouvernemental anticipe un retour du taux de prélèvements obligatoires à 43,5 % du PIB.

Aussi le Gouvernement se félicite-t-il de ce que le taux de prélèvements obligatoires ait diminué en 2015, « pour la première fois depuis 2009 ». Toutefois, il convient de relever que sur l'ensemble de la période 2006-2011, celui-ci a reculé de 0,2 point de PIB, alors qu'il a progressé de 2,2 points entre 2011 et 2013 et ne devrait pas revenir en deçà de son niveau de 2012 avant la fin de la présente législature. Un tel constat ne saurait étonner dans la mesure où la France présente la particularité, parmi les États en situation de déficit excessif, d'avoir fait reposer l'essentiel de la consolidation budgétaire sur la hausse des recettes publiques. En effet, comme j'ai déjà eu l'occasion de le souligner lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, le début de l'actuelle législature a été marqué par une forte accélération du taux de prélèvements obligatoires reposant, notamment, sur une augmentation significative de la charge fiscale des ménages, qui a atteint 16 % du PIB en 2014 - soit une hausse de 1,5 point par rapport à 2011.

Il ne s'agit pas, néanmoins, de la seule particularité française. En effet, la France figure parmi les seuls pays de la zone euro dont le poids de la dette publique dans la richesse nationale n'a pas diminué en 2015, à l'instar de l'Italie, de la Finlande, de Chypre, ou encore de la Slovénie.

Comme emportée par une force d'inertie, la dette publique devrait continuer sa course vers le seuil de 100 % du PIB, et ce au moins jusqu'en 2018, année au cours de laquelle le Gouvernement prévoit qu'elle engagerait sa décrue. Selon le scénario proposé par ce dernier la dette publique atteindrait 96,2 % du PIB en 2016, contre 95,7 % du PIB en 2015, puis 96,5 % du PIB en 2017.

Ainsi, après que le Gouvernement a reporté à de nombreuses reprises le moment où la dette publique devait commencer à se réduire, le présent programme de stabilité marque le renoncement à l'idée qu'une réduction, voire une stabilisation de celle-ci intervienne avant 2017.

Pour conclure mon propos, je souhaiterais examiner la sensibilité de la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement aux aléas de la conjoncture économique, ainsi qu'à l'évolution de la dépense publique.

Comme je l'ai souligné précédemment, l'environnement conjoncturel actuel est marqué par de nombreux risques ; par conséquent, il est proposé de retenir deux scénarii conventionnels, qui ne constituent aucunement des prévisions alternatives, dans lesquels la croissance du PIB sur la période 2016-2019 est supposée être supérieure de ½ point à la prévision du Gouvernement dans un cas et inférieure de ½ point dans l'autre.

Sur l'ensemble de la période de programmation, il apparaît que la trajectoire d'ajustement structurel proposée par le Gouvernement ne permettrait pas, en cas de croissance inférieure de ½ point aux prévisions, de faire revenir le déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017. Le déficit effectif ne passerait, en effet, le seuil de 3 % du PIB qu'en 2018 pour atteindre 2,7 % du PIB, contre un objectif de 1,9 % du PIB à cette échéance. En outre, le taux d'endettement ne se réduirait pas avant 2019, tout en approchant 100 % du PIB.

Dans ce contexte, il est absolument nécessaire que la France parvienne à respecter les engagements pris dans le cadre de ce programme de stabilité, en particulier en ce qui concerne les objectifs d'économies, d'autant que la trajectoire des finances publiques se révèle très sensible au taux d'évolution de la dépense publique.

Dans le scénario gouvernemental, les dépenses des administrations publiques croîtraient de 1,0 % en volume en 2016, puis de 0,1 % en 2017, de 0 % en 2018 et de 0,1 % en 2019. Ainsi, la progression des dépenses publiques en volume serait en moyenne de 0,3 % par an au cours de la période 2016-2019.

Cependant, depuis le début de la présente législature, la croissance de la dépense publique en volume a toujours été supérieure aux anticipations initiales du Gouvernement. En effet, les prévisions avancées par ce dernier dans le cadre des projets de loi de finances laissaient entrevoir une hausse moyenne de la dépense publique en volume de 0,4 % par an au cours des années 2013 à 2015 ; or, elle a crû annuellement de 1,3 % lors de cette période, et ce même en excluant les crédits d'impôts à compter de la réforme des règles de comptabilité nationale - en vertu desquelles les crédits d'impôts sont désormais enregistrés comme des dépenses et non plus comme des moindres recettes.

Dès lors, j'ai souhaité procéder à un examen de la sensibilité de la trajectoire des finances publiques retenue par le Gouvernement au rythme d'évolution de la dépense publique, de manière à mesurer les effets d'un ralentissement moins fort qu'anticipé de cette dernière. À cette fin, des projections ont été réalisées à partir de deux scénarii :

- un premier scénario dans lequel la croissance des dépenses en volume serait de 1,4 % de 2016 à 2019, ce qui correspond au taux d'évolution de la dépense constaté en 2015 ;

- un second scénario dans lequel la croissance des dépenses en volume serait de 0,9 % sur la même période, soit une progression intermédiaire entre le taux d'évolution constaté en 2015 et la prévision du Gouvernement.

Ces projections montrent que le non-respect de l'objectif d'évolution annuelle de la dépense publique en volume fixé dans le présent programme de stabilité aurait pour conséquence de dégrader fortement la trajectoire des soldes structurel et effectif et de la dette publique.

Une progression de la dépense publique de 1,4 % par an en volume en 2016 et 2017 conduirait ainsi à un déficit structurel d'environ 1,7 % du PIB en 2017, contre une « cible » de 0,8 % du PIB. Le déficit effectif ne passerait pas en-dessous de 3 % au cours de la période considérée et « stagnerait » aux alentours de 3,6 % du PIB en 2017. Enfin, la dette publique augmenterait continûment, atteignant 98,4 % en 2019.

Si la progression de la dépense publique en volume était de 0,9 % par an au cours de la période 2016-2019, le solde structurel serait de 1,2 % du PIB en 2019. Pour ce qui est du déficit effectif, celui-ci ne reviendrait en deçà du seuil de 3 % du PIB qu'à l'horizon 2018. La dette publique, elle, serait supérieure de près de 2,5 points de PIB en 2019 par rapport à la prévision.

Ces résultats montrent bien que le Gouvernement n'a pas droit à l'erreur et devra donner plus de substance à son programme d'économies, en engageant les réformes nécessaires à un ralentissement pérenne de la dépense publique - à travers une sélectivité accrue des dépenses, ou des mesures structurelles comme une évolution du temps de travail dans la fonction publique -, s'il souhaite tenir ses engagements, en particulier en ce qui concerne le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017.

M. Michel Bouvard. - Je remercie le rapporteur général pour la qualité de son rapport, dont je partage les orientations. Traditionnellement, nous ne votons pas sur ce type de documents. Mais rien n'interdirait de présenter une résolution pour exprimer une position sanctionnée par un vote.

Vous soulignez la contribution importante des stocks à la croissance, depuis trois ans, d'environ 0,4 point. Mais selon les économistes, une telle contribution tend à s'effacer au bout de trois ans. Qu'en attendre alors désormais ?

Une reprise de l'investissement des entreprises est souhaitable - et le suramortissement dit « Macron » peut y contribuer - mais ne sont actuellement mobilisés que 90 % de la capacité de production industrielle. Tant que le chômage restera élevé, il freinera l'investissement immobilier des ménages. Le dispositif « Pinel », certes utile, reste à évaluer.

Si l'on ne peut que se réjouir de l'effet d'aubaine de la réduction des taux d'intérêt, insistons davantage sur ses effets sur les économies réalisées à chaque budget. Certes, la dette est gérée intelligemment par l'Agence France Trésor (AFT). Nous nous sommes engagés, auprès de l'Union européenne, par le Pacte de stabilité et de croissance ; or, une hausse des taux d'intérêts n'est pas à exclure, même si ce n'est pas pour demain matin. La dette doit être gérée dans la durée, alors qu'actuellement les maturités sont peu longues.

Renforçons les efforts structurels sur les dépenses de fonctionnement. L'atonie de l'investissement public pose problème, notamment en ce qui concerne l'effondrement de l'investissement des collectivités territoriales. L'investissement public, nécessaire, doit faire l'objet d'une sélectivité accrue compte tenu des exigences inhérentes à la satisfaction de la population, à l'attractivité du territoire, à la recherche... Faute d'avoir mené les réformes nécessaires, l'investissement reste atone en France alors qu'il a redémarré chez nos voisins européens.

M. Vincent Delahaye. - Je m'associe aux propos de Michel Bouvard. Selon le programme de stabilité, tout irait pour le mieux à l'avenir. Mais souvenons-nous qu'on anticipait au début du quinquennat une croissance de 2,5 % et que l'on se contente désormais de 1,9 % en fin de période programmation. Cette prévision doit être mise en regard de la croissance potentielle, qui est inférieure ! Pour l'avenir, on prévoit toujours une croissance supérieure à ce qui a été constaté dans le passé.

Le programme de stabilité est un exercice théorique et reste marqué par un biais optimiste. Il prévoit une progression de la masse salariale privée de 3,1 % en 2018, de 3,8 % en 2019. Comment espérer une telle évolution ! S'agissant de l'inflation, alors que celle-ci est nulle depuis trois ans elle atteindrait 1 %, tout d'un coup, en 2017...

Par ailleurs, notre modèle économique continue de présenter d'importants défauts. La croissance repose essentiellement sur la consommation, qui est financée à crédit, et peu sur l'investissement. L'investissement des ménages continue de baisser, à l'instar de l'investissement des entreprises. L'investissement public, lui aussi, recule toujours, étant devenu la variable d'ajustement du redressement de nos comptes publics.

Le déficit diminue sans doute mais reste très élevé : 77 milliards, ce n'est pas une petite somme ! On peut se réjouir que sa part dans le PIB se réduise mais elle reste excessive et cette réduction est due à des éléments exceptionnels, soit la baisse des taux d'intérêts et la hausse des revenus fiscaux avec le rapatriement des avoirs détenus à l'étranger, qui ne seront toutefois pas éternels. On ne peut pas bâtir une programmation budgétaire sur de tels éléments ! Seules la Grèce et l'Espagne sont derrière nous, ce n'est pas très brillant !

Entre 2011 et 2015, la masse salariale et les prestations sociales ont progressé, tandis que les investissements ont baissé de 15 %. Entre 2015 et 2017, toutes les dépenses engageraient un recul ? Ce n'est pas crédible. Comme d'habitude, le Gouvernement est flou sur les économies potentielles. Et que veut dire une formule comme « moindres décaissements maastrichtiens » ? Qui comprend cela ? L'utilisation de tels termes est regrettable, alors qu'il est nécessaire de rendre les finances publiques plus lisibles !

M. François Marc. - En 2015, les résultats budgétaires ont été meilleurs que les prévisions. Pour la première fois depuis vingt ans, la croissance de la dépense publique ralentit et atteint 0,9 %. Cela doit être rappelé !

La trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement me paraît, pour ma part, équilibrée. Il y a quelques années, Bruxelles avait préconisé des coupes claires partout, avant de faire un mea culpa - à l'instar du Fonds monétaire international (FMI) -, prenant conscience de leur effet fortement récessif, qui condamnait toute possibilité de reprise.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) juge plausibles les prévisions macroéconomiques. La trajectoire budgétaire du Gouvernement présente donc des fondements rationnels. L'amélioration du déficit public effectif s'est révélée plus rapide que prévu ; il atteint 3,5 % du PIB au lieu des 3,8 % annoncés. N'ignorons pas ces bonnes nouvelles ! Le solde structurel sera moins réduit qu'espéré ; ceci est lié à un désaccord persistant entre l'Union européenne et la France concernant son estimation. La minoration de l'ajustement structurel serait, en partie, imputable à la faiblesse de l'élasticité des recettes fiscales, du fait de la faiblesse de l'inflation. Or, comme vous le rappelez vous-même, il s'agit là d'un facteur qui n'est pas lié à l'action du Gouvernement !

Vous dénoncez des économies qui resteraient « à la surface des choses », mais le Gouvernement s'évertue à sélectionner des domaines préservés, avec des priorités politiques : la sécurité, l'éducation et la défense. Il n'y a pas d'usage systématique du « rabot ». Vous avez présenté une courbe réévaluant l'évolution du taux de prélèvements obligatoires, en prenant 2012 comme point de référence. Mais à son arrivée, le Gouvernement a dû combler un « trou » de 10 milliards d'euros en augmentant les impôts. Si vous prenez comme référence l'année 2013, la différence de trajectoire entre le quinquennat précédent et celui en cours saute aux yeux. Des efforts ont été réalisés - certes, moins violents que vous ne le souhaiteriez... En cas de victoire de la droite, vous annoncez 100 à 150 milliards d'euros d'économies. Où les trouverez-vous, si ce n'est pas dans les collectivités locales ? Supprimerez-vous le ministère de l'Éducation nationale ?

M. Richard Yung. - Certes, 77 milliards d'euros de déficit public, c'est trop. Mais celui-ci a été réduit de moitié en six ans, il était de 140 milliards en 2010 ! Ce n'est peut-être pas assez, mais c'est la réalité !

M. Philippe Dallier. - Vous n'avez pas fait cela tout seuls !

M. Richard Yung. - Je ne le prétends pas, chacun a sa part du travail, mais vous avez aussi contribué à son augmentation ! C'est le jeu classique : la majorité trouve le programme formidable, tandis que l'opposition dénonce des chiffres qui n'auraient jamais été aussi mauvais... Nous avons créé le Haut Conseil des finances publiques, avec un regard neutre, qui évalue objectivement les chiffres. Pourquoi en parler à peine ? Dans un sage balancement circonspect, il indique que les hypothèses de 2016-2017 sont plausibles.

Les entreprises sont en train de restaurer leurs marges et c'est ce qui fonde l'investissement, moteur de la croissance. Le coût horaire de la main d'oeuvre française a considérablement ralenti, passant en deçà du coût horaire allemand. Selon la Banque de France, il croîtrait de 0,2 % en 2016-2017 en France, contre 2 % en Allemagne. C'est un facteur de compétitivité essentiel. Ceci est dû aux mesures structurelles : crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), Pacte de responsabilité, prélèvement à la source... Parlons-en ! Ces mesures sont importantes dans notre dialogue avec la Commission européenne.

M. Jacques Chiron. - Il est dommage que le rapport, dont je veux souligner la qualité, n'affiche pas la même présentation que ses éditions précédentes, en particulier pour les tableaux sur les prélèvements obligatoires et la dette publique. Le premier montre une forte baisse des prélèvements obligatoires jusqu'en 2009, puis une explosion jusqu'en 2013 avant une stabilisation et une légère baisse. Le second, il y a deux ans, débutait comme le premier en 2006 : la dette publique représentait alors 64 % du PIB ; 64,4 % en 2007 ; 68 % en 2008 ; 79 % en 2009 ; 81 % en 2010 ; 86 % en 2011 puis 90 % en 2012. Elle s'est ensuite stabilisée à 95 %. Il aurait été intéressant de comparer les deux courbes, de baisse importante des prélèvements et de hausse excessive de la dette publique. Depuis 2006, on aurait noté une hausse de 26 points de la dette publique, tandis que celle-ci n'a progressé que de cinq points de PIB depuis 2012.

M. Marc Laménie. - Je remercie le rapporteur général de la qualité pédagogique de son rapport. Avec 77 milliards d'euros de déficit, la France n'est pas la meilleure élève de la classe. On ne maîtrise pas l'évolution des prix du pétrole. Il faut vraiment s'interroger sur ses effets indésirables.

M. Vincent Capo-Canellas. - Il faut choisir entre trois scénarios : optimiste, pessimiste et moyen. Nous faisons moins bien que les pays comparables tant en termes de performances économiques que de solde budgétaire et d'évolution de la dépense publique. Comment sortir de cette logique ?

Le dispositif de suramortissement dit « Macron » a été évoqué. Il est regrettable que le principe de sa prolongation n'ait pas été introduit dans la loi de finances pour 2016. Le sera-t-il dans un projet de loi de finances rectificative ? Une simple instruction fiscale, ce n'est pas assez pour être rassurant.

Richard Yung évoque la stabilité relative du coût salarial. Il oublie que la hausse du point d'indice des fonctionnaires va dans un sens contraire. Le Gouvernement a également évoqué la recapitalisation d'EDF. A-t-on des données sur ces évolutions ? Le Premier ministre a émis des signaux dépensiers.

M. Francis Delattre. - Cette feuille de route mérite une réflexion approfondie. Le « rabot » a trouvé ses limites, même si ses résultats sont incontestables. Dans nos territoires, certains services ont été supprimés ou sont en survie. Il ne reste plus de marge. Pour nous en sortir, il nous faut au moins revenir dans la moyenne européenne - en termes de poids de la dépense publique, des prélèvements obligatoires, etc. La compétitivité de notre économie doit être consolidée. Les entreprises n'investissent pas assez en dépit de la reconstitution progressive de leurs marges. En France, la part des salaires - et des éléments accessoires de rémunération - est trop élevée, ce qui nuit à notre compétitivité. Ceci est imputable à notre tradition sociale. Il est impératif que les salaires soient davantage maîtrisés. Par quels moyens ? Le logement est, en France, 50 % plus cher que la moyenne européenne ; il représente un tiers du budget des Français, ce qui réduit d'autant leur pouvoir d'achat. Les avantages fiscaux immobiliers ont d'importants effets inflationnistes ! Il faudrait peut-être tous les supprimer, hormis le prêt à taux zéro (PTZ). C'est le type de suggestions que nous devrions formuler, un accord doit être possible entre nous là-dessus.

M. Yannick Botrel. - Le rapporteur général a corrélé la baisse des dotations aux collectivités territoriales avec celle de leurs investissements. Je m'interroge sur le choix de 2015 comme année de référence. Après un renouvellement des conseils municipaux comme celui de 2014, il y a forcément une discontinuité dans la gestion et donc une baisse des investissements, le temps d'élaborer de nouveaux projets. On y verra plus clair en prenant pour référence l'année 2016.

À la lecture de la presse quotidienne régionale des Côtes d'Armor, j'ai noté peu de hausses des impôts locaux cette année, voire des baisses. Les finances des collectivités territoriales sont saines. Je doute que ce département soit exceptionnel.

M. Michel Berson. - J'appelle votre attention sur un indicateur révélateur de l'évolution de la situation économique et financière de notre pays : l'évolution du taux de prélèvements obligatoires par rapport au PIB. La situation était préoccupante en 2008, 2009 et 2010. Ce taux était de 41 % en 2009. Il a crû à 44,7 % en 2013, avant une décélération en 2014, à 44,8 %, puis une baisse. Il devrait être de 43,5 % en 2018, son niveau de 2012. Voilà une preuve manifeste que les mesures prises par le Gouvernement, dont le Pacte de responsabilité et de solidarité, donnent des résultats positifs. L'année 2015 est la première où le taux de prélèvements obligatoires a sérieusement baissé, à 44,5 %, et celui-ci devrait passer à 43,8 % en 2018 et 43,5 % en 2019. Depuis 2013, la situation s'est redressée.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Sur la période 2014-2015, la baisse du déficit est réelle, atteignant 7,4 milliards d'euros, en raison, notamment, d'une baisse de la charge de la dette de 2,3 milliards d'euros et de 4,1 milliards de baisse des investissements publics. Il ne s'agit pas d'économies. Le chiffrage des dépenses nouvelles en dépenses est, en revanche, inquiétant. Les effets de la faible inflation ainsi que les annonces nouvelles impliqueront des économies supplémentaires de 7 milliards d'euros en 2016 et de 9 milliards d'euros en 2017.

La France, comme l'ensemble de l'Europe, bénéficie de facteurs exogènes tels que la faiblesse des taux d'intérêt, mais à la différence des autres pays européens, elle n'en profite pas pour faire des réformes structurelles. La dépense publique française progresse deux fois plus que la moyenne des autres pays de la zone euro. Inexorablement, la dette publique approche 100 % du PIB.

La commission donne acte de sa communication à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

République numérique - Examen des amendements sur les articles délégués au fond sur le texte de la commission

Puis la commission examine les amendements de séance portant sur les articles délégués au fond sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour une République numérique (texte de la commission n° 535 - 2015-2016).

Mme Michèle André, présidente. - Nous examinons les amendements de séance sur les articles que la commission des lois nous a délégués au fond ainsi que les amendements portant articles additionnels dans des domaines relevant des compétences de la commission des finances.

Article additionnel après l'article 23 ter (supprimé)

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Si la collecte de la taxe de séjour pose effectivement problème lorsque la location se fait par le biais des plateformes de réservation en ligne ou par d'autres intermédiaires, la solution n'est pas dans un rapport supplémentaire. Demande de retrait de l'amendement n° 402 rectifié de M. Chiron.

M. Jacques Chiron. - L'amendement vise aussi à attirer l'attention sur le fait que les agences immobilières qui oeuvrent dans le secteur touristique ne reversent pas toujours cette taxe. Dans la mesure où les locations se font de plus en plus à la semaine ou au mois, cela prive les collectivités d'une ressource non négligeable. Il faut faire prendre conscience à celles-ci qu'elles doivent la réclamer.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Donc c'est un amendement d'appel. Cela justifie mon avis de retrait.

La commission demandera le retrait de l'amendement n° 402 rectifié.

Article 23 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques n°s 127 de M. Cigolotti, 133 de M. Navarro et 586 du Gouvernement. La transmission automatique des données par les plateformes est une disposition très utile qui avait été adoptée à la quasi-unanimité en loi de finances. Il n'y a pas lieu de la supprimer, d'autant que cela se pratique déjà dans un certain nombre de pays.

Avis défavorable à l'amendement n° 49 rectifié de M. Grand, qui reporte de deux ans l'entrée en vigueur de l'article : plus vite le dispositif sera appliqué, mieux ce sera.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n°s 127, 133 et 586, ainsi qu'à l'amendement n° 49 rectifié.

Articles additionnels après l'article 23 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement avait donné un avis défavorable à l'instauration d'un prélèvement forfaitaire libératoire versé par les opérateurs à l'administration fiscale. Nous avions également proposé l'instauration d'une franchise de 5 000 euros. Il me semble qu'il vaut mieux se concentrer d'abord sur la principale avancée, c'est-à-dire la transmission automatique, et reporter à plus tard la question la fiscalité applicable. Avis défavorable à l'amendement n° 129 de M. Navarro. Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 404 de M. Lalande.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 129.

Elle demandera le retrait de l'amendement n° 404.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avec le succès d'Airbnb, de plus en plus d'appartements sont consacrés aux locations saisonnières, sans qu'aucun contrôle ne s'applique. Il me semble normal et légitime que les plateformes transmettent aux communes la liste des biens loués par leur intermédiaire, mais il est sans doute prématuré de le faire à ce stade. Nous serons attentifs à l'avis du Gouvernement mais nous demanderons le retrait de l'amendement n° 203 de M. Assouline.

La commission demandera le retrait de l'amendement n° 203.

Articles additionnels après l'article 37 A

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 15 rectifié bis de M. Vasselle, 54 rectifié bis de Mme Loisier , 58 rectifié bis de M. Luche , 145 de M. Navarro, 351 de M. Luche et 408 de M. Camani. En principe, les collectivités territoriales peuvent déjà récupérer la TVA au titre des dépenses effectuées pour l'enfouissement des lignes de télécommunications. Il semble cependant que, dans les faits, le modèle de convention proposé par l'Association des maires de France (AMF), la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) et l'opérateur historique empêche de récupérer la TVA, dans la mesure où il prévoit une redevance « symbolique ». Le Gouvernement pourra nous confirmer ce point. Le cas échéant, il pourrait être judicieux de revoir le dispositif.

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques nos 15 rectifié bis, 54 rectifié bis, 58 rectifié bis, 145, 351 et 408.

Article 37 D

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement n° 175 de M. Bizet. Il n'est pas nécessaire d'étendre davantage le dispositif du suramortissement « Macron » de 40 %, sur lequel un équilibre satisfaisant a été trouvé.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 175.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Nous sommes a priori favorables à la prolongation jusqu'en 2017 du suramortissement « Macron » pour les investissements en fibre optique, comme le propose l'amendement n° 372 de M. Chaize - sous réserve bien sûr que le Gouvernement confirme sa volonté de prolonger également le dispositif général.

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 372.

Articles additionnels après l'article 37 D

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 373 de M. Chaize et 409 de M. Camani : il s'agit d'une question relativement technique qui concerne la comptabilité des collectivités qui déploient la fibre optique.

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques n°s 373 et 409.

Articles additionnels après l'article 37 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques n°2 de M. Genest, 375 de M. Chaize et 610 de M. Chaize au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, ainsi qu'à l'amendement n° 3 de M. Genest, qui prévoient des impôts supplémentaires, sous la forme d'une contribution de solidarité numérique et d'une taxe sur les consoles de jeux vidéo.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n°s 2, 375 et 610, ainsi qu'à l'amendement n° 3.

Article 41

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 329 de M. Revet propose de rendre possibles les dons par SMS pour toutes les associations habilitées à recevoir des dons défiscalisés, ce qui étend notamment cette possibilité aux associations cultuelles. Nous y sommes plutôt ouverts sur le principe, mais il est préférable de demander l'avis du Gouvernement sur la compatibilité de cette disposition à la deuxième directive sur les services de paiement (DSP 2).

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 329.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement n° 199 de M. Rome, qui vise à exclure des plafonds de 50 euros et 300 euros les services de renseignements téléphoniques. Il n'y a pas de contradiction entre ces plafonds et le service universel. Ils ont d'ailleurs exactement le même effet qu'un forfait prépayé.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 199.

Article 41 bis

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement n° 479 de Mme Assassi qui supprime une disposition adoptée par la commission des finances.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 479.

Article 41 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable à l'amendement n° 322 de M. Navarro qui supprime une disposition adoptée par la commission des finances. Pourquoi déposer un amendement pour supprimer l'obligation faite à l'Autorité de régulation des jeux en ligne d'assigner les hébergeurs en cas d'inexécution de l'opérateur du site illicite, alors qu'il s'agit d'une simplification de la procédure ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 322.

Articles additionnels après l'article 41 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Demande de retrait de l'amendement n° 353 rectifié de M. Bouvard. Il ne me semble pas que l'on puisse traiter la belote et le tarot comme le poker en ligne.

La commission demandera le retrait de l'amendement n° 353 rectifié.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement n° 426 de M. François Marc qui autorise l'Autorité de régulation des jeux en ligne à utiliser les données sur les joueurs pour réaliser des études sur l'addiction.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 426.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement n° 617 du Gouvernement. Il est curieux qu'il faille légiférer pour que l'Autorité de régulation des jeux se dote d'un médiateur. Quel est, d'ailleurs, le coût de cette nouvelle fonction ?

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 617.

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis du Gouvernement sur l'amendement n° 180 de M. François Marc. Certains opérateurs contournent la procédure de blocage en relookant leurs sites illégaux ou en en changeant simplement la dénomination. S'il est bon de contrecarrer cette manoeuvre, il faut être certain que la décision ne pourra pas être attaquée.

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 180.

Article additionnel après l'article 42

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Avis du Gouvernement sur l'amendement n° 430 de Mme Lepage. Est-il vraiment nécessaire d'inscrire dans la loi que les jeux comportant des représentations dégradantes à l'encontre des femmes n'obtiendront pas de crédit d'impôt pour dépenses de création de jeux vidéo ? L'exclusion relative à la pornographie et à la très grande violence ne suffit-elle pas à couvrir cela ?

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 430.

Article additionnel après l'article 42 bis

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis. - Demande de retrait de l'amendement n° 178 rectifié ter de Mme Lienemann : il est bien fondé dans son esprit, mais c'est un cavalier législatif.

La commission demandera le retrait de l'amendement n° 178 rectifié ter.

La réunion est levée à 10 h 55.

Mercredi 27 avril 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir et la procédure d'évaluation des investissements publics - Audition de M. Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission entend M. Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement, sur la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir et la procédure d'évaluation des investissements publics.

Mme Michèle André, présidente. - Comme il est de coutume depuis l'instauration, en 2010, du premier programme d'investissements d'avenir (PIA), nous entendons ce matin le commissaire général à l'investissement, Louis Schweitzer.

Avec le premier, puis le deuxième, programme d'investissements d'avenir, 47 milliards d'euros sont dédiés à l'investissement, dans de nombreux secteurs de l'économie et selon des règles de gestion extrabudgétaires. Les projets avancent, puisque 36,9 milliards d'euros étaient engagés à la fin de l'année 2015, pour un total de 31 milliards d'euros contractualisés. Les décaissements s'élevaient, quant à eux, à 13,9 milliards d'euros.

Je rappelle que deux rapports ont récemment été publiés sur les investissements d'avenir, l'un par la Cour des comptes et l'autre par un comité d'experts constitué par France Stratégie, à la demande du commissariat général à l'investissement.

Avant que les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, qui suivent attentivement la mise en oeuvre des investissements d'avenir dans leurs missions respectives ne vous interrogent en détail, je commencerai par quatre questions, pour amorcer votre propos liminaire. Que sait-on à ce jour du troisième programme d'investissements d'avenir ? Quelles conséquences tirez-vous, ou allez-vous tirer, des rapports d'évaluation que j'ai cités ? Comment s'articulent les investissements d'avenir et le plan Juncker ? Quel bilan tirez-vous de la procédure d'évaluation des investissements publics, qui a été confiée au commissariat général à l'investissement ?

Avant de vous donner la parole, je salue la présence d'Alain Chatillon, membre du comité de surveillance des investissements d'avenir, au même titre que Jean-Léonce Dupont et, au sein de notre commission, Fabienne Keller et Jacques Chiron.

M. Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement. - Comme vous l'avez rappelé, le programme d'investissements d'avenir a été créé à l'initiative du président Sarkozy et mis en oeuvre par une commission présidée par Alain Juppé et Michel Rocard, lesquels sont encore coprésidents du comité de surveillance des investissements d'avenir, chargé de veiller à la continuité de l'action du commissariat général à l'investissement. Cela vaut d'être noté, car il n'est pas fréquent de voir ainsi la continuité d'une action assurée sous l'autorité de ses fondateurs mêmes.

Le PIA 1, ouvert en 2010, comprenait 35 milliards d'euros, et le PIA 2, 12 milliards d'euros, affectés à des investissements d'avenir - investissements au sens large puisque l'on y inclut des dépenses d'enseignement supérieur et de recherche, considérant à juste titre que ces dépenses, bien qu'étant, juridiquement parlant, de fonctionnement, n'en représentent pas moins un investissement important pour l'avenir de notre pays. Les domaines concernés sont l'enseignement, la formation, la recherche, la valorisation de la recherche et la modernisation de l'économie.

Ces crédits, votés dans le cadre du budget de l'Etat, sont cependant préservés de la régulation budgétaire, ce qui permet de s'engager sur plusieurs années : ils sont immédiatement reversés à des opérateurs en étant déposés sur des comptes du Trésor.

Si certains de ces crédits prennent la forme classique de subventions ou d'avances remboursables, et pèsent immédiatement sur le déficit de l'État, une part importante d'entre eux - 18,3 milliards d'euros -, affectés à l'enseignement supérieur et à la recherche, sont des dotations non consommables : dans ce cas, seule est versée une somme annuelle calculée sur la base du taux d'intérêt des obligations du Trésor, soit 3,4 % pour le PIA 1 et 2,5 % pour le PIA 2. Ceci explique que, sur 47 milliards d'euros de crédits ouverts, bien qu'ayant engagé 38,1 milliards d'euros et contractualisé avec les bénéficiaires pour un peu plus de 32 milliards d'euros au 31 mars 2016, nous n'ayons décaissé que 14,5 milliards d'euros. Par nature, certaines sommes se décaissent, en effet, sur plus de trente ans.

Viennent enfin des dépenses en fonds propres, l'État investissant en « investisseur avisé », parallèlement aux investisseurs privés, ainsi que des prêts, pour un peu moins de 9 milliards d'euros. Si ces sommes entrent bien dans le déficit au sens budgétaire, elles n'entrent pas dans le déficit public au sens de la comptabilité nationale, sur lequel est calculé le fameux critère des 3 % : les prêts et les fonds propres n'interfèrent donc pas sur le déficit maastrichtien.

La philosophie du PIA se résume en trois mots : excellence, innovation, coopération. L'exemple des Idex, c'est à dire des universités reconnues comme instituts d'excellence, en fournit une illustration. Dans le cadre du PIA 1, il en existe huit : Bordeaux, Toulouse, Marseille, Strasbourg, et, à Paris, Sorbonne Université, Paris-Saclay, Paris Sciences et Lettres, Sorbonne Paris Cité. Quels critères s'appliquent dans ce cadre ? En premier lieu, nous allons à l'excellence. Les crédits du PIA allant à l'enseignement supérieur ne sont pas répartis également entre toutes les universités mais bien alloués à des universités considérées comme excellentes au rang mondial. En deuxième lieu, nous appuyons l'innovation : nous allons vers des universités orientées à la pointe de la recherche, et pas seulement celles qui assurent un bon enseignement. En troisième lieu, nous favorisons la coopération : la création des Idex vise précisément à assurer un rapprochement entre universités et grandes écoles, ce qui ne va pas toujours de soi, ainsi qu'entre universités et monde économique, ce qui est moins dans la tradition française que dans d'autres pays.

Ajoutons que le PIA est un process. Les bénéficiaires ne sont pas choisis, comme de coutume, par l'administration ou au travers de critères mécanistes, mais sur la base d'avis d'experts ou de jurys internationaux et, à l'issue d'un processus interministériel prenant la forme d'un comité de pilotage, par décision du Premier ministre. Tel est le cas pour les Idex choisis dans le PIA 1 qui passent, cette semaine même, devant un jury international, à la suite de quoi le processus que je viens de décrire suivra son cours pour confirmer ou non ces initiatives.

Le PIA a souvent été considéré comme une procédure certes remarquable, mais trop lente. Nous nous efforçons donc de réduire les délais, qui ne sont plus désormais que de trois mois entre le dépôt d'un projet et son agrément. Si bien que le PIA 1 et le PIA 2 seront presque en totalité engagés mi-2017. D'où une interrogation : fallait-il lancer un PIA 3 ? Ce n'était pas initialement prévu, étant entendu que les PIA 1 et 2 ont été conçus comme des procédures d'exception, visant à préserver notre potentiel de croissance et les investissements d'avenir en un temps de rigueur budgétaire. Mais le fait est que nous ne sommes pas au bout de cette période, et nous n'avons pas de raison de penser qu'elle se terminera en 2017 ou en 2018. Ainsi, les circonstances que j'espère exceptionnelles et qui avaient justifié la naissance des PIA 1 et 2 sont, reconnaissons-le, toujours d'actualité et appelées à s'inscrire dans la durée, ce qui pose avec d'autant plus d'acuité la question du PIA 3. Encore fallait-il cependant, avant que de s'y lancer, s'assurer que le PIA 1 et le PIA 2 répondent bien aux objectifs fixés. C'est pourquoi nous nous appliquons à nous-mêmes les règles que nous appliquons à tous les bénéficiaires de crédits, en nous soumettant à une évaluation par un comité d'experts internationaux, que nous avons demandé à France Stratégie de désigner. Ce comité, présidé par Philippe Maystadt, ancien Vice-Premier ministre de Belgique et ancien président de la Banque européenne d'investissement (BEI), a procédé à un examen, qui s'est étalé sur six mois. Jugeant que le PIA répondait à son double objectif, à savoir d'aller à l'excellence, à l'innovation, à la coopération, et d'avoir une action transformante sur un certain nombre d'institutions et d'organismes en France, le comité s'est déclaré favorable à un PIA 3, non sans relever, néanmoins, un certain nombre d'insuffisances et de faiblesses. Nous prenons en compte ces observations et nous efforçons d'y remédier. Certaines de ces dérives, cependant, ne relèvent pas du commissariat général à l'investissement, ainsi que le souligne le comité. Un exemple, également identifié par la Cour des comptes : l'imputation sur le PIA d'investissements certes porteurs d'avenir mais qui auraient dû être portés par le budget général. Ainsi en est-il des avances remboursables à Airbus pour financer l'Airbus 350 qui, toutes justifiées qu'elles soient, ont été imputées sur le PIA bien qu'elles n'aient pas été décidées dans le cadre du process que je vous ai décrit. Ainsi en est-il également du soutien à des investissements du commissariat à l'énergie atomique dans le nucléaire militaire. Pour vous donner un ordre de grandeur, j'indique que tels investissements, qui n'entrent pas dans les objectifs initiaux du PIA, représentent 20 % des sommes engagées.

Quelles pourraient être les orientations du PIA 3 ? Sachant que le Gouvernement n'a décidé pour l'heure que d'un montant qui s'élève à 10 milliards d'euros, et du fait que le programme serait soumis au Parlement en 2016, je précise que les réflexions que je vais vous livrer sur la façon dont pourrait se répartir cette somme n'ont pas reçu sanction officielle. La répartition en nature de crédits que nous envisageons semble cependant, pour une large part, faire consensus au sein du Gouvernement - mais, en tout état de cause, je n'ignore pas qu'en cette matière, c'est le Parlement qui a le dernier mot. Sur ces 10 milliards d'euros, 4 milliards d'euros pourraient aller à des subventions et avances remboursables - soit des crédits pesant sur le déficit au sens de Maastricht. Viendraient ensuite 2 milliards d'euros, non plus en dotations non consommables, dans la mesure où les taux d'intérêt des obligations du Trésor, soit la somme effectivement versée, sont tombés à moins de 2 %, mais en dotation décennale, soit une dotation versée par dixième sur dix ans. Enfin, 4 milliards d'euros pourraient prendre la forme de fonds propres, lesquels ne pèsent pas sur le déficit maastrichtien. Ceci sous deux conditions. Il s'agit, en premier lieu, de s'assurer que l'État investisse avec une perspective de rentabilité analogue à celles d'un investisseur privé. Pourquoi l'État irait-il investir ? Car en matière d'innovation, il est à même, pour peu qu'existe une espérance de recette, de prendre des risques plus importants qu'un investisseur privé. Les experts s'accordent à souligner que le problème ne tient pas tant, en France, à une insuffisance de l'épargne...

M. Michel Bouvard. - Qui va vers l'assurance-vie...

M. Bernard Delcros. - Qu'à son orientation.

M. Louis Schweitzer. - Cette épargne ne va pas, en effet, dans les investissements innovants à risque. L'objectif, avec ces 4 milliards d'euros de fonds propres, serait que l'État investisse dans des domaines à risque où l'espérance de gain est élevée. La deuxième condition est que cet investissement soit fait aux côtés d'investisseurs privés, s'engageant pour plus de la moitié du total. L'idée, pour résumer, est que l'État investisse comme un investisseur privé, aux côtés d'investisseurs privés, la seconde condition ayant de surcroît le mérite de garantir que la première est bien remplie.

Vous noterez que nous n'envisageons pas de prêts, car aux taux d'intérêt actuels, il ne serait pas justifié d'engager ainsi les crédits de l'État. Nous proposons en revanche que 500 millions d'euros, pour moitié en subvention, pour moitié en fonds propres, soient affectés en codécision avec les régions. Cela est déjà le cas dans le PIA 2, mais pour 50 millions d'euros, soit un montant beaucoup plus modeste. C'est une procédure qui fonctionne bien. L'État mettrait donc 500 millions d'euros, les régions étant invitées à mettre autant, et la décision serait prise conjointement, au niveau régional, par le représentant de l'État et le représentant de la région, sur instruction de la Banque publique d'investissement, chargée de garantir qu'il s'agit d'un investissement intelligent, le commissariat général à l'investissement se bornant à vérifier que l'esprit du PIA - excellence, innovation, coopération - est bien respecté. L'avantage d'une telle procédure tient à la proximité de la décision et au raccourcissement des délais, qui ne dépassent pas six à huit semaines. Pour les petites et moyennes entreprises, c'est là une condition essentielle.

Dans le PIA 1, on a créé beaucoup d'institutions : sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), instituts de recherche technologique (IRT), instituts pour la transition énergétique (ITE), instituts hospitalo-universitaires (IHU), instituts d'excellence (Idex). Pour le PIA 3, notre idée est de conforter les institutions existantes, quand elles le méritent, plutôt que d'en créer encore de nouvelles. Nous proposons toutefois de préserver la faculté de créer une SATT en Normandie, région qui n'en avait pas demandé dans le PIA 1 et qui souhaite en créer une, si les universités suivent. Les IHU, qui associent médecins, universités, recherche et entreprises, fonctionnent fort bien. Faut-il en créer de nouveaux ? Le débat reste ouvert. On pourrait imaginer d'en créer jusqu'à trois, sachant que ceux qui existent déjà, comme l'institut du cerveau et de la moelle épinière de la Salpétrière, celui de Marseille sur les maladies infectieuses, ou celui de Bordeaux, qui travaille sur le rythme cardiaque, sont véritablement à la pointe de la recherche.

Sur le fond, les orientations s'inscrivent très largement dans la continuité du PIA 1 et du PIA 2. L'enseignement supérieur et la recherche, l'enseignement, la valorisation de la recherche absorberaient un peu plus de la moitié des 10 milliards d'euros, le reste allant au soutien à l'économie et aux entreprises pour un peu moins de la moitié. L'effort en faveur du numérique, de la transition énergétique et de l'économie circulaire serait poursuivi. On s'efforcerait de l'accentuer dans deux domaines d'excellence de la France, les industries agro-alimentaires et le tourisme. Ce sont des domaines peu soutenus dans les deux premiers PIA, où l'image de la France rayonne dans le monde entier. Il ne s'agit pas, bien évidemment, de construire des hôtels, mais de pousser l'innovation. Je pense notamment aux sites de réservation de chambres d'hôtel, alors qu'actuellement c'est à une société californienne que profitent 10 % à 20 % du montant de chaque réservation en France.

J'indique, pour finir, que nous procédons à une évaluation constante de nos investissements, qui sont examinés, au bout de trois ou quatre ans, par un jury international.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci de cet exposé complet. Je limiterai mes questions au suivi parlementaire de l'exécution des PIA. La Cour des comptes a souligné la faiblesse des décaissements, sur laquelle vous êtes revenu. Est-il envisageable de nous mettre en mesure de retracer les décaissements par mission, pour assurer un meilleur suivi de l'exécution des crédits ?

Dans son rapport, la Cour des comptes recommande d'« élargir le périmètre des normes de dépenses aux décaissements annuels effectués par les opérateurs dans le cadre de la mise en oeuvre du PIA ». Qu'en pensez-vous ?

Qu'en est-il, enfin, de l'articulation du PIA avec le plan Juncker ? A la question que je vous avais posée l'an dernier, vous m'aviez répondu que les aides ne se recoupaient pas. Pouvez-vous me confirmer qu'aucun projet ne bénéficie à la fois des aides du PIA et de celles du plan Juncker ? Avez-vous, à l'inverse, des exemples de projets rejetés au titre du plan Juncker et qui auraient pu bénéficier du relai du PIA ?

M. Alain Chatillon. - Les questions que je me pose trouvent réponse dans le cadre des réunions du comité de surveillance auquel j'ai l'honneur de participer, aussi me contenterais-je ici de saluer la qualité du travail, essentiel pour notre pays, que mènent Louis Schweitzer et l'équipe de grande qualité qui l'entoure.

Mme Michèle André, présidente. - En ces temps de doute, il est toujours rassurant d'entendre des propos bienveillants.

M. Jacques Chiron, rapporteur spécial de la mission « Economie ». - Je m'associe, comme membre du comité de surveillance, à cet éloge.

Je m'en tiendrai à deux questions. Que pensez-vous de l'analyse du comité d'experts constitué par France Stratégie, selon laquelle, concernant les cofinancements, les fonds du PIA feraient parfois double emploi avec ceux du privé, au risque d'effets d'aubaine ou d'éviction dans le soutien au développement des entreprises ? France Stratégie semble préconiser, pour l'éviter, une analyse actualisée des défaillances du marché.

Parmi les résultats que ce comité d'experts estime positifs, figure le fonds SPI (sociétés de projets industriels), dont la plus-value serait « indéniable » car couvrant une « défaillance de marché pour le passage à l'industrialisation des nouvelles technologies ». Le comité d'experts préconise notamment que le fonds SPI soit abondé, « compte tenu de la forte intensité capitalistique de l'étape d'industrialisation et de la difficulté de trouver suffisamment de fonds privés pour cette phase ». Avec le rapporteur général, nous sommes quelques-uns à nous être déplacés, durant l'interruption des travaux du Sénat du mois d'avril, à Seattle et à San Francisco, où nous avons pu constater la qualité du travail mené par la Bpifrance et Business France pour accompagner les jeunes PME (petites et moyennes entreprises) et TPE (très petites entreprises) françaises dans leur développement et leur installation sur le marché nord-américain. Les chefs d'entreprises françaises n'ont pas manqué de le souligner. En revanche, le comité d'experts de France Stratégie reste réservé quant à votre idée d'étendre le champ du fonds à « l'accompagnement des stratégies de croissance externe internationale des PME françaises ». Il juge qu'il s'agit d'un métier différent et que la défaillance de marché est alors moins évidente. Que pensez-vous de cette analyse ? Votre point de vue a-t-il évolué à ce sujet ?

Comment s'opère, enfin, au sein de Bpifrance, que la Coface intègrera cette année, le partage entre ce qui relève du fonds SPI et des aides à la croissance internationale ? D'une manière générale, les PIA peuvent-ils être utilisés pour soutenir l'exportation ? Avec quels instruments ?

M. Louis Schweitzer. - Une précision, tout d'abord, pour répondre à votre interrogation, Madame la Présidente, sur l'évaluation des investissements publics. Le commissariat général à l'investissement a reçu mission de tenir le registre des investissements dont le financement public dépasse 20 millions d'euros et de procéder, pour les investissements ayant un financement public de plus de 100 millions d'euros, à une contre-expertise. Nous avons ainsi contre-expertisé une quarantaine de projets, représentant plus de 40 milliards d'euros, depuis l'institution de cette procédure. Nous rendons soit un avis favorable, soit un avis favorable assorti de recommandations, soit un avis favorable assorti de réserves, soit même parfois un avis défavorable. Cet avis est joint à l'enquête publique, que le Conseil d'Etat ne manque pas de contrôler de près, comme la déclaration d'utilité publique qui lui fait suite. Il est important que le commissariat général à l'investissement ne se contente pas de procéder aux décaissements dans le cadre du PIA, mais exerce aussi un contrôle sur la pertinence des investissements publics.

J'en viens aux questions du rapporteur général. Les redéploiements de crédits du PIA, s'ils modifient la destination des fonds, sont soumis au Parlement. Dans ceux qui ont été opérés - étant entendu que certaines des dérives relevées par la Cour des comptes figuraient dans les programmes initialement votés, je précise que sur un total de 4 milliards d'euros, 2,4 milliards d'euros réorientés conduisaient à sortir de l'esprit du PIA mais ont été validés par le Parlement dans une loi de finances rectificative, tandis que 1,3 milliard d'euros, réaffectés, le respectaient. Les redéploiements ont été en grande majorité soumis au Parlement. Je rappelle également que nous établissons un compte rendu trimestriel, que nous adressons aux commissions des finances des deux assemblées.

Sur l'élargissement du périmètre des normes de dépense à l'exécution annuelle du PIA par les opérateurs, préconisé par la Cour des comptes, le commissariat général à l'investissement n'a pas d'opinion à émettre. Le ministère du budget estime qu'il ne faut pas suivre la recommandation de la Cour des comptes, considérant que dès lors que ces crédits ont été versés dès le départ à un opérateur, ils ne sont plus dans le champ de la norme de dépense. Le commissariat général à l'investissement ne peut que s'incliner devant son expertise.

J'en arrive au plan Juncker, coordonné, en France, par le commissariat général à l'investissement. On dit souvent que la France peine à décrocher des crédits européens mais le fait est que pour le plan Juncker, nous sommes excellents. Nous sommes le pays d'Europe qui a obtenu le plus de crédits et de projets, au point que certains craignent que cela puisse poser un problème politique. Je n'y vois, pour ma part, qu'un juste retour.

Il n'y a pas de recoupement entre les projets PIA et ceux du plan Juncker. Ce dernier couvre des projets que le PIA ne couvre pas - par exemple le financement des infrastructures de transport - et inversement : nous finançons, ainsi, l'enseignement supérieur et la recherche, les dépenses par subvention, ce que le plan Juncker ne fait pas. Même dans le domaine économique, un partage s'opère. Nous finançons davantage en amont, dans l'innovation, tandis que le plan Juncker finance plutôt la diffusion. Ainsi, quand le plan Juncker finance des éoliennes terrestres, au titre de la transition énergétique, nous privilégions le financement d'éoliennes maritimes flottantes ou hydroliennes, une technologie non établie, plus innovante, à risque plus élevé.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avec l'entreprise DCNS ?

M. Louis Schweitzer. - C'est un de nos partenaires. Bref, il n'y a pas de recoupements, et nous y veillons.

Je remercie Alain Chatillon et Jacques Chiron de leurs éloges, au nom de la petite équipe de trente-cinq personnes du commissariat général à l'investissement, qui est effectivement remarquable.

En réponse à Jacques Chiron, je tiens à souligner que les dépenses visées sont des dépenses en fonds propres, qui ne pèsent pas sur le déficit au sens de Maastricht. Je rappelle que notre opérateur, qui prend les décisions, est le plus souvent la Bpifrance. J'ajoute qu'une étude réalisée par le cabinet McKinsey et un rapport de l'Inspection générale des finances ont visé à répondre aux questions que vous vous posez. Je pense qu'il n'y a jamais d'effet d'éviction mais qu'il est effectivement des domaines, comme le numérique ou les biotechnologies, où le financement privé est, en France, adéquat. Pas toujours à toutes les étapes, cependant. À la première, qui est la moins rentable, il arrive que l'on trouve des vides. De même pour la dernière étape : à la différence des États-Unis, où, quand une société a commencé de grandir, elle n'a aucune peine à trouver des investisseurs sur les marchés financiers, en France, les introductions en bourse sont plus rares et les actionnaires privés beaucoup plus réticents. On n'y trouve pas, comme outre-Atlantique, de ces business angels prêts à prendre de gros risques dans des projets où l'on peut gagner ou perdre beaucoup.

Ce à quoi nous veillons, avec la Bpifrance, c'est à ne pas intervenir là où le privé est capable de le faire, mais nous avons le sentiment qu'en France, il est moins tonique, face à l'investissement à risque, qu'aux États-Unis ou en Grande Bretagne, sans parler d'Israël. Notre volonté est donc clairement d'aller où l'on constate des défaillances du marché.

Il n'y a guère d'inquiétude à se faire sur les règles de partage entre fonds : la Bpifrance étant notre opérateur, nous les définissons avec elle. Les fonds propres du PIA, conjugués à ses fonds propres, lui donnent une puissance de feu accrue.

Les sociétés de projet industriel sont un axe important de notre action. Vous vous interrogez sur la stratégie de croissance hors de France. L'objectif du PIA est clairement de soutenir l'investissement en France. Nous ne sommes pas nationalistes mais nous sommes territoriaux. Cependant, il est des cas où la croissance passe par la capacité exportatrice, et il n'est pas à mes yeux illégitime, quand un investissement à l'étranger a un impact sur l'emploi en France, que le PIA, via les fonds propres, le soutienne.

Mme Michèle André, présidente. - Sachant que votre temps est contraint et compte du nombre des demandes de parole, qui montre combien votre audition était attendue, j'appelle chacun à s'en tenir, dans le temps qu'il nous reste, à l'essentiel et suggère que vous nous transmettiez par écrit les réponses que vous n'auriez pas le temps de livrer oralement.

M. Louis Schweitzer. - Je m'y engage.

M. Michel Bouvard. - La Cour des comptes estime que les retours sur investissement devraient être mieux adaptés aux différents types de projets, pour réduire certains effets pervers. Comment entendez-vous y répondre ? Peut-on aujourd'hui identifier les retours sur investissement ?

J'ajoute une observation. Il n'est que partiellement vrai de dire, comme vous l'avez fait, que les crédits du PIA échappent à la régulation budgétaire. La semaine dernière, lors de la discussion sur le pacte de stabilité à l'Assemblée nationale, la rapporteure générale, Valérie Rabaud, a indiqué qu'il y aurait 400 millions d'euros de décaissements en moins pour permettre de tenir les nouveaux engagements pris par l'État sur le budget 2016.

M. Roger Karoutchi. - Je ne doute pas que les PIA fonctionnent, que vous obteniez des résultats, que les engagements soient tenus et que l'innovation semble fonctionner mais n'avez-vous pas le sentiment, en revanche, sachant que l'investissement public, en France, se porte dans l'ensemble assez mal, que l'effet d'entrainement prévu n'est pas au rendez-vous, et que les PIA fonctionnent en vase clos ? Comment faire en sorte que le fonctionnement du PIA influence davantage l'investissement public dans son ensemble ? Je m'en tiendrai là et vous ferai passer par écrit la question que souhaitait vous poser Marie-Hélène Des Esgaulx.

M. Claude Raynal. - J'ai bien compris pourquoi vous envisagez de passer, au vu de la faiblesse des taux des obligations du Trésor, de dotations non consommables à des dotations décennales, mais cela ne concernera-t-il que les 2 milliards d'euros du PIA 3 ou également les 18,3 milliards d'euros des dotations non consommables des PIA 1 et 2, qui seraient convertis en dotations décennales ?

Tout particulièrement concerné, comme sénateur de la Haute-Garonne, par l'aéronautique et le spatial, j'insiste sur ce que représentent les PIA pour cette industrie lourde, qui travaille sur des cycles longs. L'effort engagé sera-t-il poursuivi ?

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». - Vous avez évoqué la création, dans le cadre du PIA 3, d'une SATT supplémentaire. Or, le rapport du comité d'experts institué par France Stratégie montre que si certaines de ces SATT fonctionnent bien, tel n'est pas le cas de toutes, du fait d'un certain nombre de rigidités. Pensez-vous apporter des modifications et des assouplissements au fonctionnement des SATT ?

M. François Patriat. - Ma question est complémentaire. J'ai vécu, dans ma région, le montage de ces projets de SATT et d'Idex, assez long et complexe. Ne pas envisager de créer de nouvelles structures me paraît une bonne chose. Les nouvelles régions, avec des pôles de compétitivité plus nombreux, vont atteindre une taille qui leur donnera plus de force d'innovation et démultipliera l'effet de levier du PIA. Pour avoir travaillé sur les cancéro-pôles, j'ai pu mesurer leur capacité d'innovation, mais quid des résultats, notamment en termes de valorisation de la recherche, en aval, en direction des entreprises ? Dispose-t-on d'une évaluation ?

M. Maurice Vincent. - Je m'associe aux jugements positifs sur le PIA. Considérez-vous que le système des SATT a permis de simplifier la nébuleuse des structures internes aux universités pour la valorisation de la recherche ? Va-t-on vraiment vers la simplification ?

L'absence d'un Idex Lyon-Saint-Etienne pose un vrai problème à la région Auvergne-Rhône-Alpes. Loin de moi l'idée d'interférer dans l'examen du dossier, mais tous les élus de la région se demandent comme moi si cet Idex verra le jour. Faut-il fusionner les universités lyonnaises pour avoir une chance ? On a le sentiment, de fait, que la question de la gouvernance est centrale.

M. Francis Delattre, rapporteur spécial de la mission « Santé ». - Ma question porte sur le fond d'accélération biotech santé (Fabs) de soutien aux start up de biotechnologies. L'idée, excellente, est de permettre aux start up, souvent performantes, de franchir le cap de la diffusion de leur recherche. Or, ces start up sont souvent rachetées par des groupes nord-américains, qui prospèrent sur une recherche créée ailleurs, ce qui n'est pas sans incidence sur le coût de certains médicaments - voir la campagne actuelle sur les coûts des médicaments anti-cancéreux. Comment faire pour que les brevets restent en France et que des industries capables de faire prospérer ce que découvrent nos chercheurs se développent en Europe ?

Mme Marie-France Beaufils. - Les réflexions du comité institué par France Stratégie et de la Cour des comptes me portent à m'interroger sur l'efficacité des PIA et son évaluation. Je pense, par exemple, au programme Nano 2017 de la société STMmicroelectronics. A-t-on des éléments d'évaluation qui permettraient de déterminer son apport au regard de ce qui se faisait auparavant ? Quid de son efficacité sur l'emploi et de la dynamique économique que suscitent de tels projets ?

M. Michel Berson, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». - Le rapport du comité présidé par Philippe Maystadt conclut que les PIA ont fait bouger les lignes dans le secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'Idex Paris-Saclay aurait ainsi notamment permis une certaine intégration des établissements autour de grands projets. Votre appréciation va-t-elle dans ce sens ? Sachant que l'Idex Paris-Saclay connaît quelques difficultés, la Communauté d'universités et établissements (ComUE) vous paraît-elle le bon outil d'intégration ? Les PIA ne pourraient-il inciter à l'intégration et pénaliser, à l'inverse, ceux qui ne jouent pas le jeu ? Je poserai mes deux autres questions par écrit.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Egalité des territoires et logement ». - Une question sur le Fonds d'aide à la rénovation énergétique, le FART, qui intervient en complément des aides de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) pour la rénovation thermique des logements privés. On a du mal, dans ce domaine, à trouver le rythme de croisière en matière de financement. L'Anah a connu, dans les années passées, de grosses difficultés de financement, si bien que les dossiers des particuliers se sont accumulés. En décembre dernier, les crédits du FART ont été abondés de 50 millions d'euros mais depuis, les objectifs sont passés de 50 000 à 70 000 logements rénovés par an. Va-t-on à nouveau demander d'augmenter les crédits ? Comment éviter que cette dépense de guichet ne connaisse des à-coups, au détriment des particuliers qui déposent des dossiers ?

M. Yannick Botrel. - Vous avez évoqué les industries agro-alimentaires. La France, deuxième exportateur mondial en ce domaine il y a quelques années, a reculé au cinquième rang, auquel nous nous maintenons, au reste, en raison de nos exportations d'alcool. Sur quel type de projets s'orientent les choix du PIA et lesquels, en ce domaine, jugez-vous stratégiques ?

M. Michel Canevet. - Merci de la clarté de votre propos. Comme Roger Karoutchi, je m'interroge sur le réel effet d'entraînement du PIA sur l'économie française. Alors que la France, tant pour le PIA que pour le plan Juncker est, ainsi que vous l'avez rappelé, porteuse d'un certain nombre de projets, on constate que les crédits ne sont pas consommés. Est-ce à dire que ces projets peinent à se concrétiser ?

Comme Yannick Botrel, je me réjouis que des projets touchant à l'agriculture et à l'agro-alimentaire puissent être soutenus, car cela est essentiel pour notre pays. Les professionnels nous disent clairement que l'effort de recherche pour trouver des alternatives aux pesticides reste très insuffisant, ce qui pèse sur la qualité de notre alimentation. Il y a là des besoins réels.

M. François Marc, rapporteur spécial pour la participation de la France au budget de l'Union européenne. - Dans sa communication du 26 novembre 2014 sur le plan d'investissement pour l'Europe, la Commission européenne indiquait que pourrait être établi un « système de certification européenne pour les projets d'investissement viables remplissant certains critères ». Une telle logique de « labellisation » des investissements se développe-t-elle en France ?

Ensuite, le déploiement du plan Juncker s'est accompagné de la mise en place d'une plateforme de conseil en investissement s'appuyant sur la Banque européenne d'investissement (BEI), la Commission européenne, ou encore les banques de développement nationales. Pour les porteurs de projets français, et notamment des plus petites entreprises, quel bilan tirez-vous de l'accessibilité et de l'efficacité de cette plateforme ? Quel rôle exact Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations jouent-elles dans ce dispositif ?

Mme Michèle André, présidente. - J'aimerais quant à moi vous interroger sur des actions qui me semblent un peu au point mort. Je pense à l'action « Ville durable et solidaire », pour laquelle seuls 3 millions d'euros ont été engagés fin 2015 sur une enveloppe initiale de 321 millions d'euros, ou encore de l'action « Usage et technologies du numérique ». Faut-il en conclure que ces actions sont plus difficiles à mettre en oeuvre ? Notre collègue Jean Germain avait dit ici ses réserves sur le nouveau rôle confié à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) de co-investisseur d'opérations réalisées pour le développement de l'activité économique et commerciale des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet ?

M. Louis Schweitzer. -  Michel Berson m'interroge sur les retours sur investissement. Dans les investissements d'avenir, le retour n'est pas immédiat. Un exemple, les avances remboursables que nous consentons à l'aéronautique. Leur remboursement se fait sur trente à quarante ans, délai qu'exige le succès d'un programme commercial. À cinq ans de la fondation du PIA, le taux de retour apparent est donc relativement faible. La Cour des comptes a souligné que nous intégrions dans ce retour le remboursement des prêts : il est vrai que c'est un peu contestable. Il reste que le taux de retour de tels investissements ne peut être comparé à celui d'investissements classiques.

S'agissant du rythme de décaissement, il n'y a pas de contrainte. Nous constatons les décaissements, qui sont quelquefois plus longs que prévu parce qu'il s'agit de programmes qui sont plus longs à se mettre en place.

Je ne pense pas que le PIA n'ait pas d'effet d'entraînement. En termes de co-investissement, nous sommes à un peu plus de un pour un : sur 31 milliards d'euros de PIA contractualisés, il y a eu 33 milliards d'euros de co-investissement, dont 22 milliards d'euros viennent du privé. Et il faut tenir compte du fait que pour l'investissement universitaire, il n'y a pas, pour l'heure, de co-investissement. Il y a donc bien un effet d'entraînement. Je ne porterai pas de jugement sur l'investissement public en général, et ne saurais parler que des projets que nous apprécions en tant qu'évaluateurs et contre-expert.

Les dotations décennales du PIA 3 iront à des actions nouvelles, Monsieur Raynal, tandis que les dotations non consommables des PIA 1 et PIA 2 continueront de produire leurs effets. Certains versements ont vocation à devenir perpétuels, d'autres ont vocation à durer dix ans.

Nous sommes très attentifs à l'aéronautique et au spatial, mais certaines dépenses relèvent du budget général. Nous ne sommes amenés à intervenir que sur des dépenses supplémentaires, dans l'esprit du PIA, pour développer de nouvelles technologies, comme le satellite électrique.

Les SATT ont en effet donné lieu, Philippe Adnot, à un certain nombre de critiques. Créer un organisme lié aux universités et aux organismes de recherche afin de mieux valoriser économiquement le produit de la recherche est un principe qui fait l'objet d'un accord. Dans les SATT existantes, il est vrai que le management a été de qualité variable. Par ailleurs, quand le lien avec les universités est trop lâche, cela ne fonctionne pas. Je suis également convaincu que la tutelle administrative sur les SATT n'a pas toujours incité à l'efficience et a parfois pu conduire les universités à considérer que la SATT n'était pas l'instrument efficient qu'elles attendaient. Nous avons été attentifs à tous ces points, nous avons lu le rapport de Suzanne Berger sur les dispositifs de soutien à l'innovation en France, consulté les présidents d'université dont certains, comme c'est le cas à Strasbourg, sont satisfaits de l'outil, d'autres moins ; nous allons proposer une série de mesures pour corriger les déficiences constatées et simplifier les SATT. Quand un instrument est nouveau, on n'atteint pas la perfection du premier coup. Je fais observer, par ailleurs, que les organismes de recherche nationaux disposent aussi de systèmes de valorisation nationaux. Nous nous attachons à donner plus de souplesse aux SATT, mais je pense qu'il fallait les créer, car la recherche universitaire avait besoin d'être mieux valorisée en aval.

Les nouvelles régions donnent en effet un cadre plus puissant, François Patriat, au PIA. C'est pourquoi nous proposons de multiplier par dix l'enveloppe gérée en codécision avec les régions. D'autant qu'une réforme des pôles de compétitivité est en cours qui doit aussi prendre en compte cette nouvelle ampleur des régions.

L'évaluation des PIA ? Le comité présidé par Philippe Maystadt, qui a procédé à un examen à mi-parcours du programme, selon ses propres termes, a rappelé qu'une évaluation, s'agissant des effets des investissements d'avenir, serait prématurée, et serait plutôt appelée à prendre place en 2020, voire en 2030.

C'est au jury international, Maurice Vincent, qu'il reviendra de trancher, en février prochain, sur la création d'un Idex Lyon-Saint-Etienne. Il est vrai que la gouvernance des structures compte beaucoup, associée à l'existence d'un potentiel de niveau international. Je dois dire que les jurys internationaux sont souvent perplexes face aux organigrammes nébuleux de nos universités... D'expérience, la complexité des organisations n'est pas nécessairement un facteur d'efficacité.

Oui, Francis Delattre, nous devons être soucieux, pour l'accélération des start up, d'assurer un accompagnement à toutes les étapes. Nous disposons de mécanismes assez intelligents, qui permettent de donner jusqu'à 200 000 euros en subvention pour creuser une idée, jusqu'à 2 millions d'euros en avance remboursable pour passer au prototype, et de mettre jusqu'à 20 millions d'euros de fonds propres pour le passage à la commercialisation. Cela est-il de nature à éviter l'expatriation de projets, et de brevets ? Je l'espère. On commence à reconnaître, si j'en crois les échos qui me reviennent, qu'une start up peut prospérer et se développer en France. C'est un domaine où l'on est bien meilleurs que les Allemands. En revanche, je crains que cela n'ait pas d'incidence sur le prix des médicaments. Le coût de développement d'une molécule atteint le milliard d'euros : c'est affaire de très grandes entreprises, qui ont, quinze ans durant, un monopole sur leur produit et arrivent ainsi à obtenir des prix très élevés. Je fais toutefois observer que les prix en Europe restent moitié moindres de ceux que l'on constate aux Etats-Unis, pays du libéralisme.

Marie-France Beaufils s'interroge également sur l'efficacité du PIA. Je l'ai dit, l'impact macroéconomique du programme n'est pas encore perceptible. Rapporté à l'échelle des investissements en France, le montant dépensé - 14 milliards d'euros sur six ans - reste très modeste : un peu plus de 2 milliards d'euros par an.

Concernant Nano 2017, c'est un programme que la Cour des comptes a classé parmi les dérives, la décision n'ayant pas été prise selon les procédures classiques du PIA. Au terme du programme actuel, qui se termine l'année qui vient, il y aura une évaluation à mener. Je n'ai pas la compétence technique pour décider ici si les choix opérés sont les plus pertinents, les plus porteurs d'avenir.

L'Idex Paris-Saclay a-t-il fait évoluer les choses ? Je le pense, Michel Berson. Les huit Idex choisis dans le cadre du PIA 1 sont actuellement évalués. Paris-Saclay et les autres SATT sont auditionnés cette semaine par le jury international, aussi vous comprendrez que je me garderai de préempter son avis, qui sera rendu à la fin de la semaine. Trois options sont ouvertes. Si tout se passe bien, le jury peut décider que la dotation non consommable, autrement dit la rente de 3,4 %, devienne permanente. S'il estime, à l'inverse, que l'Idex a échoué, il peut décider de tout arrêter. Enfin, il peut considérer que la période écoulée a marqué des progrès, mais qui demandent à être confirmés, et décider de prolonger la période probatoire.

S'agissant d'inciter les établissements à l'intégration et de pénaliser au cas contraire ? Le PIA peut conduire à des changements, mais pas à modifier les dispositions législatives ou réglementaires qui définissent la gouvernance des universités.

Le FART, Philippe Dallier, finance, comme vous l'avez vous-même souligné, une action de guichet, pour l'isolation thermique de logements privés. C'est une action certes utile, mais loin de l'esprit du PIA. Or, celui-ci se trouve appelé à y contribuer en partie, eu égard à la difficulté des temps. Que dire de plus ?...

M. Philippe Dallier. - C'est déjà beaucoup !

M. Louis Schweitzer. - Les industries agricoles et alimentaires ont été de fait, Yannick Botrel, très négligées dans le PIA 1. Une première action a été menée dans le PIA 2, par FranceAgriMer, à l'initiative de Stéphane Le Foll. Nous avons souhaité l'orienter, dans l'esprit du PIA, vers le soutien à l'innovation. La chance a voulu que l'on ait demandé un rapport, et notamment élaboré par le président de l'Institut national de la recherche agronomique (Inra), François Houllier, et à Pierre Pringuet, qui a été longtemps le patron de Pernod-Ricard, qui propose beaucoup d'actions dans l'esprit du PIA et de nature à soutenir nos industries agricoles et alimentaires. Il est en effet regrettable que notre rang décroisse, dans ce domaine où la France excelle, et qui se trouve pourtant dépassée par l'Allemagne ou les Pays-Bas en termes d'exportations. Le rôle du PIA est de faire en sorte d'inverser la tendance et j'espère que le PIA 3 s'inspirera de ce rapport pour redynamiser le secteur.

Sur le projet de système de certification européenne je vous adresserai, François Marc, une réponse écrite plus précise que je ne pourrais le faire ici.

La plate-forme de conseil en investissement a eu ce résultat positif que la France est, comme je l'ai dit, le pays qui a reçu le plus de crédits du plan Juncker. Le système de la BEI, cependant, n'est pas adapté pour traiter de petits projets émanant de PME. Un effort est donc engagé pour regrouper les demandes, en lien avec la Caisse des dépôts et consignations, et je crois que ce système fonctionne bien.

Vous m'interrogez, madame la présidente, sur les actions qui ont, il est vrai, mis du temps à démarrer ; Ainsi, en est-il de l'action « Ville durable », car il s'agit d'un domaine où l'innovation implique une approche conjointe de nombreux partenaires. Fin 2015, nous avons désigné vingt territoires lauréats qui recevront, dans un premier temps, une aide à l'ingénierie, pour transformer l'idée en projet concret avant de recevoir, dans un deuxième temps, si tout se passe bien, l'ensemble des crédits de subvention. C'est certes un projet lent à démarrer, mais qui, loin d'être abandonné, réussit bien et lancera une dynamique d'innovation urbaine, une voie que nous continuerons à suivre dans le PIA 3. Un rapport a montré que l'on peut développer des territoires d'innovation, à la fois efficaces au plan environnemental et de nature à améliorer la qualité de vie des habitants, en augmentant ce que l'on appelle le « reste à vivre » des ménages.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie de ces réponses, et nous lirons avec intérêt les compléments écrits que vous nous adresserez.

Nomination d'un rapporteur

Mme Michèle André, présidente. - J'ai reçu la candidature de notre collègue Philippe Dominati pour le rapport sur la proposition de loi tendant à assurer à la transparence financière et fiscale des entreprises à vocation internationale.

M. Éric Bocquet. - Après celle sur le logement, voilà la deuxième de nos propositions de loi dont le rapport échappe à notre groupe. Nous sommes surpris que le rapport ne nous soit pas attribué et nous interrogeons.

Mme Michèle André, présidente. - La coutume de notre commission veut que le rapporteur spécial soit désigné quand une proposition de loi relève de son domaine. Les auditions du rapporteur sont ouvertes à tous les commissaires et, en tant qu'auteur de la proposition de loi, vous disposerez d'un important temps de parole.

M. Philippe Dominati est nommé rapporteur de la proposition de loi tendant à assurer à la transparence financière et fiscale des entreprises à vocation internationale.

Questions diverses - Lutte contre la fraude et l'évasion fiscales internationales

Mme Michèle André, présidente. - Le 11 avril dernier, quelques jours après la révélation dans la presse des Panama Papers, j'ai diffusé un communiqué de presse dans lequel j'annonçais que, dans la continuité de ses travaux en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, la commission des finances procéderait à l'audition d'institutions financières et des autorités chargées de la régulation financière et du contrôle fiscal, afin de mieux appréhender les montages identifiés par les Panama Papers ainsi que les lacunes juridiques susceptibles de les avoir rendus possibles, et d'en tirer les conséquences utiles. J'indiquais également qu'en préambule de ces auditions, je recevrais le lendemain le directeur général de la Société Générale : nous étions en période de suspension des travaux du Sénat et, en liaison avec le rapporteur général, j'ai considéré que, compte tenu de la gravité des informations parues dans la presse, l'impossibilité de le convoquer pour une audition plénière devant la commission ne devait pas empêcher que M. Oudéa vienne donner des éléments d'explication au Parlement. Je lui ai indiqué que notre rencontre n'avait pas vocation à remplacer son audition publique en commission. Les révélations de la presse nourrissent des inquiétudes légitimes de nos concitoyens sur le système financier en général et sur cette banque en particulier, car elle constitue un acteur économique important dans notre pays. Ces inquiétudes appellent des explications.

En liaison avec le rapporteur général, j'ai élaboré un premier programme d'auditions qui nous occupera au moins jusqu'au début du mois de juin. Mercredi prochain, le 4 mai, nous entendrons deux représentants de la direction générale des finances publiques : le chef du service du contrôle fiscal et le sous-directeur des relations internationales, pour évoquer le contrôle fiscal, l'échange d'informations entre administrations fiscales et la liste des États et territoires non coopératifs. Mercredi 11 mai, nous entendrons Frédéric Oudéa, directeur général de la Société Générale. Mercredi 18 mai, nous entendrons le secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, qui contrôle l'activité banque privée des banques françaises, ainsi que le procureur de la République financier. À une date restant à déterminer, enfin, nous entendrons le président de la section française de Transparency International ainsi que le directeur de Tracfin. Il va de soi que s'il se révèle utile d'entendre d'autres acteurs, nous ne nous en priverons pas.

Je rappelle que la Société Générale est une grande banque : 146 000 salariés présents dans 66 pays, dont 29 000 collaborateurs en France, et 2 246 agences ; 31 millions de clients, dont 8 millions de clients particuliers et 466 000 clients professionnels en France ; 25,6 milliards d'euros de produit net bancaire. Elle est une des trente banques d'importance systémique mondiale identifiées par le Conseil de stabilité financière. Notre devoir est de tirer les choses au clair.

La réunion est levée à 10h40.

Prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu - Audition de MM. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget

La réunion est ouverte à 16 h 40

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission entend MM. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, sur le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

Mme Michèle André, présidente. - Le 19 mai 2015, le Président de la République a annoncé sa volonté de mettre en place un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Cet engagement a été inscrit à l'article 76 de la loi de finances pour 2016, selon lequel « le Gouvernement présente au Parlement, au plus tard le 1er octobre 2016, les modalités de mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu à compter de 2018 ».

À l'initiative de notre rapporteur général, un amendement avait été adopté par le Sénat, et confirmé par l'Assemblée nationale, dans le but de préciser le contenu de cette présentation. Celle-ci devra indiquer les revenus concernés, le sort des dépenses fiscales rattachées à l'année d'imposition effacée et le coût de la réforme pour l'État, les tiers payeurs et, le cas échéant, les contribuables. Le même article prévoit que la retenue à la source devrait être mise en place dans le respect des principes de progressivité, de conjugalisation et de familialisation de l'impôt sur le revenu. La présentation de réformes alternatives permettant de supprimer le décalage entre la perception des revenus et le paiement de l'impôt correspondant avait également été demandée.

Après la communication d'un point d'étape à la presse le 16 mars 2016, il a été indiqué devant nos collègues de l'Assemblée nationale, le 6 avril dernier, que le prélèvement à la source serait inscrit dans le projet de loi de finances pour 2017 mais qu'un projet de texte serait transmis au Conseil d'État dès juin ou juillet.

Messieurs les ministres, je vous invite donc à nous faire part plus en détail de l'état de préparation de la réforme ; nos collègues pourront ensuite vous adresser leurs questions.

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. - Nous sommes ici pour présenter les suites de la loi de finances pour 2016, posant le principe de la réforme du prélèvement pour le 1er janvier 2018, comme l'a rappelé la présidente. La majorité sénatoriale a souhaité préciser que « la mise en oeuvre du prélèvement à la source respectera les principes de progressivité, de conjugalisation et de familialisation de l'impôt sur le revenu, par l'application du mécanisme de quotient conjugal et familial ». Cette précision était utile pour une bonne compréhension, et à l'intention de tous ceux qui sont à l'affût d'un prétexte pour ne pas avancer. Il faut le répéter sans cesse : il ne s'agit ni d'une réforme du barème de l'impôt sur le revenu, ni de son mode de calcul, mais d'une réforme de son seul mode de recouvrement. Avec le prélèvement à la source, le quotient familial et le quotient conjugal seront conservés : l'impôt continuera à être calculé au niveau du foyer fiscal, qu'il s'agisse d'une personne seule ou d'un couple, avec ou sans enfants.

Notre objectif est de moderniser le recouvrement de l'impôt sur le revenu, tout en conservant ses caractéristiques actuelles. Car un impôt moderne, c'est en tout premier lieu un impôt qui s'adapte, en temps réel, aux changements de situation des contribuables. C'est l'objectif fondamental de cette réforme. Actuellement, l'impôt est payé avec une année de décalage par rapport à la perception des revenus. Cela peut poser des problèmes dans nombre de situations. Ainsi, le jeune qui vient d'entrer sur le marché du travail reçoit l'année suivante un avis d'impôt à payer auquel il ne s'est pas toujours bien préparé.

M. Éric Doligé. - Cela peut arriver aux moins jeunes...

M. Michel Sapin, ministre. - Le salarié qui cesse de travailler doit acquitter pendant un an l'impôt dû sur ses revenus d'activité passée. Le retraité continue, la première année de sa retraite, à payer le même impôt que lorsqu'il était encore en activité. Le travailleur indépendant qui voit ses revenus diminuer - notamment dans l'agriculture - ne voit son impôt corrigé en conséquence, que trop tardivement.

Ces situations sont loin d'être marginales : chaque année, environ 30 % des foyers fiscaux connaissent une baisse de leurs revenus d'une année sur l'autre, cette baisse étant supérieure à 30 % de leur revenu pour environ 10 % d'entre eux. Pour tous ces contribuables, la réforme apportera une amélioration considérable.

Ces exemples sont loin d'être exhaustifs. Dans tous ces cas, le contribuable peut rencontrer des difficultés de trésorerie. Il peut être amené, s'il veut les anticiper, à constituer une épargne de précaution, ce qui n'est guère compatible avec le soutien de la consommation et de l'activité. Et il ne sait pas à l'avance si elle suffira. Lorsque ces situations ne sont pas douloureuses, elles sont pour le moins inconfortables.

Ce décalage d'un an est d'autant plus pénalisant qu'il concerne des personnes aux revenus modestes ou moyens, ou qui connaissent des ruptures ou mobilités professionnelles. Faire coïncider le moment où l'on perçoit son revenu et celui où l'on acquitte ses impôts est, pour ces personnes-là, un progrès réel.

Un impôt payé sur les revenus en cours accompagnera et facilitera aussi les transitions professionnelles. Dans une société où la linéarité des parcours personnels comme professionnels n'est plus la norme, l'impôt sera ainsi mieux adapté.

Un impôt moderne, c'est aussi un impôt simple pour tout le monde.

Nous proposons que, pour la très grande majorité des contribuables, dont le revenu est principalement constitué de traitements et salaires, l'impôt soit prélevé par l'employeur. Pour le salarié, ce ne sera qu'une ligne de plus sur la fiche de paye, et c'est donc très simple : il n'aura aucune démarche de paiement de l'impôt à faire, jusqu'à la déclaration de ses revenus. Pour l'employeur, dont le coeur de métier n'est certes pas de collecter des prélèvements obligatoires - mais qui en collecte déjà un certain nombre - nous veillerons à ce que le système soit aussi le plus simple possible.

L'administration fiscale transmettra un taux à chaque employeur, en s'appuyant sur la déclaration sociale nominative (DSN) qui sera pleinement déployée d'ici l'été 2017. Ce chantier a été engagé bien avant le prélèvement à la source et permettra, par un document unique dématérialisé, d'acquitter l'ensemble des cotisations sociales, et désormais, l'impôt sur le revenu.

J'ai entendu, de la part de certaines organisations professionnelles que nous rencontrons avec Christian Eckert, des questions sur la charge que représenterait le prélèvement par l'employeur. Nous sommes en train d'achever une évaluation de cette charge, mais les premiers retours du terrain montrent qu'elle sera modérée voire quasiment inexistante.

L'administration fiscale restera l'unique interlocuteur des salariés pour leurs questions concernant les impôts. Ces derniers n'auront pas à transmettre d'information sur leur situation familiale, et encore moins sur leurs autres revenus, à leur employeur. C'est à la fois un gage de simplicité pour l'employeur et de confidentialité pour le salarié. La confidentialité des informations de chacun sera préservée. Au demeurant, plus de 90 % des contribuables ont un taux moyen d'imposition compris entre 0 % et 10 % et un même taux d'imposition peut traduire des situations tellement différentes que le connaître ne suffira pas à donner une information intéressante.

Par ailleurs, nous avons prévu que chaque membre d'un couple puisse être prélevé sur la base de taux différents en cas d'écart de revenus important entre eux. Cela évitera que celui, ou trop souvent celle, qui gagne moins, ne soit prélevé à un taux qui traduit en partie la situation de son conjoint.

Enfin, chaque année, les revenus continueront à être déclarés par les foyers fiscaux. Avec la télé-déclaration et la déclaration pré-remplie, dont vous avez voté le renforcement dans la loi de finances pour 2016, il s'agit désormais d'un simple « clic ». Nous avons d'ailleurs amélioré cette année le service rendu aux contribuables qui déclarent leurs revenus sur internet puisqu'ils bénéficieront d'un nouveau document, l'avis de situation déclarative à l'impôt sur le revenu (ASDIR), qui justifiera de leur situation d'imposition dès la déclaration en ligne.

Vous le voyez, le passage au prélèvement à la source ne changera pas l'impôt tel que nous le connaissons, mais il nous fournira un système plus simple et plus moderne, plus réactif aux évolutions que chacun peut connaître, au bénéfice de tous les contribuables.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget. - Concernant le calendrier, nous disposerons d'un texte fin mai, qui sera soumis à l'examen du Conseil d'État courant juin, avant d'être présenté au Parlement en juillet, puis inclus dans le projet de loi de finances pour 2017. Nous souhaitons une large concertation et une bonne information, mais entendons achever le travail en 2016 afin que les acteurs concernés disposent de toute l'année 2017 pour s'adapter.

Les entreprises nous reprochent la rétroactivité de certaines mesures fiscales, et nous nous sommes engagés à ne plus en prendre. Or l'impôt sur le revenu actuel est systématiquement rétroactif !

M. Daniel Raoul. - En effet...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget. - La réactivité résultera de l'ajustement de l'impôt aux variations d'assiette, à taux d'imposition fixe. De plus, ce taux pourra être rapidement adapté aux changements de situation du contribuable. Actuellement, un enfant né en février n'est pris en compte dans le quotient familial qu'un an et demi plus tard.

Tous les revenus d'activité seront concernés, ainsi que les revenus immobiliers. Pour les salariés, l'employeur ne connaîtra que le taux. Nous avons consulté les syndicats, les associations... Au sein d'un foyer fiscal, si le salaire le plus faible subit la même pression fiscale que l'autre, il risque encore plus d'être considéré comme un salaire d'appoint et de donner l'impression de travailler pour peu de choses. Aussi offrirons-nous la possibilité de choisir un barème d'imposition simplifié. Pour les travailleurs indépendants, il y aura un système d'acompte émis par l'administration sur la base des résultats de l'année écoulée, avec une adaptation périodique. Pour les revenus fonciers, l'adaptation aux changements sera également très facile. Quant aux revenus de remplacement, ils feront l'objet d'un prélèvement effectué par les organismes payeurs. Tout repose sur la DSN, qui monte en puissance.

Il n'y aura ni année double ni année blanche : en 2017, les impôts seront payés sur les revenus de 2016 ; en 2018, sur les revenus de 2018. Les revenus ordinaires de 2017 n'entreront donc pas dans l'assiette de l'impôt. Nous vous proposerons des dispositifs pour éviter les abus.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Et en cas de revenus exceptionnels en 2017 ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget. - Cela existe et nous en tiendrons compte mais de manière à dissuader les stratégies d'optimisation.

Les crédits d'impôts acquis au titre de 2017 seront conservés et honorés en 2018, mais nous essaierons d'effectuer un classement entre eux pour une meilleure gestion. Nul n'y perdra. Pour l'État, il n'y aura ni année blanche, ni année double.

Cette réforme ambitieuse doit ménager l'intérêt du contribuable - ce qu'elle fait mieux qu'une mensualisation obligatoire, car le paiement sera fait en douze parts et à la fin des mois - ne pas compliquer la tâche des organismes préleveurs, et être techniquement bien préparée. Notre administration travaille ardemment à sa préparation, et je l'en remercie. Les dispositifs dématérialisés qu'elle a déjà mis en place sont d'ailleurs unanimement appréciés.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous ai adressé par courrier une liste de vingt-sept questions sur cette réforme, qui n'est simple qu'en apparence. Vous avez omis de rappeler que l'article 76 de la loi de finances demande en son dernier alinéa que le Gouvernement présente au Parlement, au plus tard le 1er octobre 2016, les réformes alternatives au prélèvement à la source. La volonté du Sénat n'est donc pas exactement celle que vous avez dite. Qu'apporte ce système de plus qu'une généralisation de la mensualisation et du télépaiement ? Les dispositifs dématérialisés fonctionnent parfaitement, et une mensualisation en douze mois est tout à fait envisageable. Votre réforme aboutit à un prélèvement à la source imparfait, puisque le taux synthétique est calculé sur l'année n-2. Le contribuable devra bel et bien faire une déclaration d'impôt.

M. Michel Sapin, ministre. - Nous n'avons jamais dit le contraire !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mais les gens l'entendent ainsi. Nul progrès dans l'obligation déclarative, donc. Et la modulation du taux synthétique ne sera pas si simple.

Un jeune qui entre sur le marché du travail ne pourra plus mettre d'argent de côté, puisqu'il paiera dès le premier mois. Comment son taux synthétique sera-t-il calculé ? Comment le sera-t-il pour les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents ? Et je ne parle pas des particuliers-employeurs...

Avez-vous estimé le coût de cette réforme pour les entreprises ? Quelles économies l'administration en tirera-t-elle ? Je ne partage pas les idées de Thomas Piketty, mais nous pourrions envisager de fusionner les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) et la DGFiP...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - C'est une proposition ? Intéressant...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est une réflexion que j'assume.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Alors, pourquoi ne pas fusionner la contribution sociale généralisée (CSG) et l'impôt sur le revenu ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce serait plus complexe, comme l'a montré le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires.

La réforme du prélèvement à la source avait été proposée dans le projet de loi de finances pour 1974, sans succès. L'effet « bas de feuille de paie » avait joué. Avez-vous évalué ses incidences macroéconomiques ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Faisons confiance à l'intelligence des Français ! Le prélèvement est actuellement effectué le 15 du mois - et le paiement par tiers est moins favorable au contribuable que la mensualisation. Mieux vaut être prélevé d'un douzième en fin de mois que d'un dixième le 15 ! Un effet psychologique est toujours possible, par exemple en décembre. Mais on dit qu'en Islande la réforme a stimulé la croissance.

Son but n'est pas de faire des économies dans l'administration. Nous en faisons par ailleurs. Vous prétendez supprimer 300 000 postes, bon courage ! Il y aura des restructurations : il faudra renforcer l'accueil du contribuable, qui pourra se trouver désorienté les premiers mois, et s'assurer que l'impôt sera bien prélevé dans les entreprises. Mais les économies réalisées grâce à la télé-déclaration sont plus importantes.

Pour les entreprises, le coût sera minime, d'autant que la feuille de paie doit être prochainement simplifiée. Si elles sont prélevées chaque trimestre d'un impôt qu'elles collecteront chaque mois, elles y trouveront un certain confort de trésorerie.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Et si elles font faillite ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Cette situation peut déjà se présenter pour les cotisations sociales, dont le taux de recouvrement est pourtant légèrement supérieur à celui de l'impôt sur le revenu. Il y a des créanciers prioritaires...

Pour un jeune qui débute, commencer par une année sans impôt, et parfois sans cotisations sociales, me semble dangereux. Ce ne serait donc pas une régression que de faire d'emblée assumer aux jeunes les charges de la vie d'adulte. Le taux sera forfaitaire, selon un barème simplifié, comme pour les contrats courts ou saisonniers. La moitié des foyers fiscaux ne sont pas imposables. Sur ceux qui le sont, 90 % le sont à un taux inférieur à 10 % : l'impôt sur le revenu est-il si confiscatoire ? Le taux moyen figure sur les avis d'imposition. Je vous invite à en prendre connaissance : il diffère substantiellement du taux marginal ! Les cas particuliers n'ont pas tous fait l'objet d'un arbitrage. Mi-juillet, ces questions seront résolues.

Mme Marie-France Beaufils. - La mensualisation est très répandue. Ne faudrait-il pas plutôt l'optimiser ? Il ne faut pas détruire l'acceptabilité de l'impôt. S'il est prélevé à la source, qui en aura encore conscience ? Le reversement par l'employeur doit être effectué dans des conditions correctes. Enfin, je suis défavorable à la fusion de la CSG et de l'impôt sur le revenu, qu'il est important de conserver.

M. Thierry Carcenac. - J'ai retenu qu'on évoquait simplement un mode de paiement qui existe déjà pour les prélèvements sociaux et libératoires. Combien de contribuables ayant une part ou une part et demie de quotient familial n'ont qu'une seule ligne de revenus sur leur déclaration pré-remplie ? Les documents statistiques sont établis suivant le revenu de référence et non la situation précise des contribuables. Combien de déclaration pré-remplies sont modifiées par les contribuables ?

Christian Eckert a bien indiqué un décalage de trésorerie pour l'entreprise tiers payeur. Quand celle-ci versera-t-elle à l'État la retenue affichée sur la fiche de paie du salarié ? Ce décalage lui profite. Alors que le taux de recouvrement de l'impôt sur le revenu est de 98 %, voire davantage, quel serait ce taux en recourant à un tiers payeur ?

M. Marc Laménie. - L'organisation de l'administration fiscale étant de plus en plus dématérialisée, ceux qui préfèrent en rester au papier le pourront-ils ?

M. Michel Bouvard. - Plusieurs dizaines de milliers de nos concitoyens du pays de Gex sont déjà prélevés à la source par la République de Genève où ils travaillent. Comment les frontaliers seront-ils traités ? Et les pluriactifs, très présents dans les zones de montagne ? Puisque cette réforme n'occasionnera pas d'économies de postes à la direction générale des finances publiques, quel est son intérêt pour l'État ? Réalise-t-on des économies dans le back office ? Je comprends l'intérêt pour les contribuables, et notamment les jeunes actifs, en matière de trésorerie.

M. Richard Yung. - Combien coûte le développement des nouveaux logiciels ? Quels sont les autres coûts ? À la fin de l'année, la régularisation occasionnera-t-elle un coût pour l'entreprise ? L'avantage éventuel de trésorerie couvrira-t-il une partie de ces coûts ?

M. Francis Delattre. - Ce projet entre-t-il dans la définition de l'engagement 14 du Président de la République de fusion de l'impôt sur le revenu et de la CSG ? Le Conseil constitutionnel est très attaché à l'égalité des contribuables devant l'impôt. Je ne suis pas sûr que tout ait été abordé en la matière. La conjugalisation fonctionne avec la familialisation. Il peut y avoir plus de deux salaires dans une famille. Comment réglerez-vous ces situations ?

Les travailleurs indépendants sont de plus en plus nombreux. Dire que tout sera réglé par des acomptes n'est pas suffisant.

Comment les revenus du patrimoine, issus d'actions ou d'obligations par exemple, seront-ils traités ?

M. Michel Sapin, ministre. - Je le répète : nous changeons le mode de prélèvement, pas le mode de calcul de l'impôt sur le revenu, non plus que de la CSG. Le Président de la République a mis en oeuvre sa proposition de prélèvement à la source. Il n'est pas question de fusion.

M. Didier Guillaume. - Ce sera pour le prochain quinquennat !

M. Michel Sapin, ministre. - La question a été soulevée en 1974 comme à d'autres périodes. Un ministre des finances de droite avait affirmé que c'était très simple, qu'il suffisait d'appuyer sur un bouton. Non, cela ne suffit pas. Il faut répondre à beaucoup de questions.

Le prélèvement à la source a existé dans nombre de programmes des uns et des autres. La différence, c'est que nous sommes déterminés à le mettre en oeuvre, au 1er janvier 2018, ce qui implique que tout soit décidé pour le 1er janvier 2017, donc dans la prochaine loi de finances initiale.

Le débat constitutionnel est réel, comme toujours dans notre pays. Le Conseil constitutionnel a affirmé à plusieurs reprises que tous les revenus d'activité devaient être traités de la même façon, censurant par exemple l'amendement dit « Ayrault-Muet » dans la loi de finances initiale pour 2016.

Le problème principal porte sur l'application des crédits d'impôt et des réductions d'impôt de 2017. Il n'est pas question de supprimer les incitations fiscales sur le logement, la transition énergétique, le gros oeuvre, l'emploi à domicile... Une très grande prudence est nécessaire.

En 2017 et 2018, l'État devra fournir un très gros effort. Ce qui sera entré dans les moeurs en 2019 devra avoir été expliqué avant. Dans un premier temps, on assistera donc à un surcroît de travail de l'administration fiscale, mais celui-ci accompagnera ensuite l'ensemble des réformes de modernisation de l'administration, lorsqu'il s'agira de réduire le nombre de postes et d'être plus efficace.

Les gains de trésorerie ne sont pas au coeur du sujet, mais aucune perte n'est attendue. Le taux de recouvrement des Urssaf est supérieur à celui de l'impôt sur le revenu. Au total, tout s'équilibre.

À la question : rend-on service à la Nation et à nos concitoyens ? La réponse est oui.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Le taux de recouvrement de l'impôt sur le revenu est de 95 % à un an et de 98 % à deux ans. Celui des cotisations sociales est supérieur à 99 %. La déclaration sociale nominative (DSN) permet déjà de prélever les cotisations des employeurs à partir d'une déclaration unique et de les envoyer dans les bons « tuyaux ». Il suffit d'en ajouter un vers la direction générale des finances publiques.

Pour répondre à Marc Laménie, nous encourageons la télé-déclaration. Nos concitoyens attendent de plus en plus de services de ce type. Je sais que certains contribuables n'ont pas de connexion Internet et que d'autres n'apprendront jamais l'informatique. Ils seront accompagnés.

La situation des frontaliers ne va pas changer dans de nombreux cas. L'impôt sur le revenu est le plus souvent payé dans le pays où on exerce son activité. Pour ceux qui travaillent en France pour des entreprises établies à l'étranger, des dispositifs spécifiques existent déjà pour les cotisations sociales.

Pour les pluriactifs, que ce soit simultanément ou au fil de l'année, leur taux synthétique d'imposition sera utilisé par chacun de leurs employeurs, avec une centralisation.

M. Michel Bouvard. - On peut aussi être en profession libérale et salarié en même temps.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Une consolidation peut se faire. Certains foyers fiscaux, en effet, sont composés d'un membre en libéral ou travailleur indépendant et d'un salarié, chez les agriculteurs par exemple. J'ai rencontré le président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), Xavier Beulin hier, la capacité d'adaptation au cours de l'année est plutôt perçue positivement.

En réponse à Richard Yung, l'étude du Contrôle général économique et financier (CGEFi) vous montrera que le coût est marginal. La plupart des employeurs sont obligés d'actualiser leur logiciel de paie régulièrement et les bulletins de paie sont simplifiés.

La conjugalisation, comme la familialisation, ne posent pas problème puisqu'il existe une déclaration annuelle pour calculer l'imposition globale. Le principe du quotient familial n'est pas remis en cause.

Les revenus des capitaux mobiliers, dont les actions, les obligations et les intérêts imposables, font déjà l'objet d'une retenue à la source régularisée dans la déclaration annuelle. Pas de changement non plus pour les plus-values immobilières, prélevées directement par les notaires.

Nous transmettrons à Thierry Carcenac les données chiffrées demandées. Objectivement, les neuf dixièmes des cas sont simples et ne requièrent qu'une ou deux lignes dans la déclaration d'impôt, sans revenus fonciers ni immobiliers. Il y a parfois quelques dons aux oeuvres ou des cotisations syndicales. Les exemples que nous avons par notre entourage ou nos milieux peuvent être complexes, mais ils ne reflètent pas la majorité. Cela n'empêche pas de traiter tous les cas.

J'ai parlé de paiement trimestriel du tiers payeur. Les cotisations sociales des grosses entreprises sont prélevées tous les mois ; tous les trimestres pour les petites entreprises. La direction générale des finances publiques pourrait prélever de façon similaire l'impôt sur le revenu pour le compte des entreprises.

Marie-France Beaufils a évoqué la mensualisation généralisée. Cette objection au prélèvement à la source est souvent soulevée. Nous n'avons pas choisi cette solution qui présente beaucoup d'inconvénients techniques selon la nature des revenus concernés. N'oublions pas l'essentiel : en 2018, nous prélèverons ce qui sera perçu en 2018. La mensualisation n'autorise pas l'actualisation de l'impôt et de l'assiette, un atout primordial du prélèvement à la source.

Les modifications de mensualité, même à la baisse, sont peu nombreuses, inférieures à 10 %.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Et les sanctions ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Celles-ci sont appliquées quand on s'écarte trop de la cible. L'impôt payé en fin d'année est dans une très grande majorité des cas celui indiqué à l'issue de la télé-déclaration.

M. Philippe Adnot. - Je salue le courage du Gouvernement d'engager cette réforme et sa volonté de simplification. Je crains la complexité pour les petites entreprises. La solution serait le taux unique - comme pour la CSG ou la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - et la suppression des niches, qui favorisent les très riches et non les contribuables aux revenus moyens.

M. Éric Doligé. - L'un des ministres a évoqué une ligne de plus sur la fiche de paie, avant de dire que celle-ci serait simplifiée. En 2018, on aura une ligne de plus et plusieurs de moins.

En cas de litige, si l'erreur provient de l'administration, quel sera le délai de réclamation ?

Quand une entreprise dépose son bilan, il y a un privilège du fisc pour que la dette à son endroit soit honorée en premier. Cela explique en bonne part la qualité du taux de recouvrement social.

M. Michel Canevet. - Je félicite les ministres pour la qualité du travail réalisé sur un sujet aussi complexe. Mon interrogation porte sur la capacité à faire varier l'impôt sur le revenu en fonction de la situation, à la lumière des difficultés du régime social des indépendants (RSI) ou des caisses d'allocations familiales en cas de changement de situation des contribuables. Ces changements de situation des contribuables devront être pris en compte aisément. Quant aux emplois temporaires, il ne faudrait pas que les entreprises soient pénalisées pour y avoir recours.

M. Philippe Dallier. - Qui traitera les erreurs en cours d'année, si le taux transmis n'est pas le bon ? Qui remboursera le trop perçu ? L'employeur ou l'administration fiscale ? Le premier réflexe du salarié sera de se précipiter au service du personnel.

M. Vincent Eblé. - Le ministre du budget évoquait ses entretiens sur les dons aux oeuvres, avec des associations. Le président de la Fondation du patrimoine a fait part à son conseil d'administration, auquel j'appartiens, des inquiétudes du bureau sur les possibles évolutions en matière fiscale, dont le prélèvement à la source et l'annonce par certains de la disparition de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), dont l'impact serait considérable. Que ressort-il de vos entretiens ? Des dispositifs techniques sont-ils envisagés pour ne pas faire disparaître ce puissant déclencheur de générosité qu'est la réduction d'impôt ?

M. Michel Sapin, ministre. - Merci de vos appréciations positives. Ce sujet, qui peut faire débat, est d'intérêt général. Notre objectif est d'offrir le meilleur à nos contribuables et nos entreprises. Il devrait nous rassembler.

Nous avons conscience que le nombre de cas compliqués est réduit, mais que leur complexité peut être très grande. Nous devons résoudre toutes les situations.

Philippe Adnot avance l'idée d'un taux unique d'impôt sur le revenu. Je n'y suis pas favorable, mais ce n'est pas le débat.

Michel Canevet souligne la nécessité d'une grande capacité d'adaptation en appelant à ne pas reproduire l'expérience du RSI. Je confirme. Nous ferons en sorte que, dès le départ, le système informatique puisse s'adapter à l'évolution des situations.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - L'un des soucis des syndicats d'employeurs était d'être déchargés de toute responsabilité. Cette préoccupation est parfaitement légitime. Si l'employeur prélève le taux transmis par l'administration fiscale, il ne sera responsable en rien. Il ne doit pas y avoir de relation entre le salarié et l'employeur sur ces questions. Le salarié doit s'adresser à l'administration fiscale.

Pour répondre à Vincent Eblé, j'ai récemment rencontré une connaissance de la Fondation du patrimoine, qui se félicite que le taux de la part des successions en déshérence ait été majoré pour la Fondation du patrimoine - cela a été publiquement confirmé hier en réponse à une question d'actualité à l'Assemblée nationale. Je suis prêt à recevoir la Fondation du patrimoine, comme j'ai reçu France générosités. Qu'elle prenne contact avec mon cabinet.

Je n'ai aucun commentaire sur l'ISF.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous sommes passés très rapidement sur les conséquences budgétaires de la réforme pour l'année 2018. Les ministres nous ont dit qu'ils prendraient en compte les crédits d'impôt de 2017. Quelle sera l'incidence sur les finances publiques ? Il s'agit tout de même de plusieurs milliards d'euros.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Cela dépendra du traitement des différents types de crédit ou de réduction d'impôt. C'est en cours d'étude.

Mme Michèle André, présidente. - Merci, messieurs les ministres, de votre présence et de la qualité de vos réponses.

La réunion est levée à 18 h 10.