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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 13 juillet 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2015 - Examen du rapport

La réunion est ouverte à 9 h 32.

La commission procède à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015 en nouvelle lecture.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le projet de loi de règlement qui nous revient en nouvelle lecture est identique à celui que notre assemblée a rejeté le 7 juillet dernier. En effet, après l'échec de la commission mixte paritaire hier matin, l'Assemblée nationale a adopté hier après-midi le même texte que celui qu'elle avait voté en première lecture.

Mon propos sera donc guère différent de celui que j'ai tenu en commission et en séance lors de la première lecture.

Comme nous avons déjà eu l'occasion de le souligner, le projet de loi de règlement ne constitue pas seulement une « photographie » de l'exécution budgétaire et comptable de l'année passée : c'est aussi un document qui reflète une politique budgétaire et fiscale.

Or nous sommes en profond désaccord avec la politique menée par le Gouvernement, pour les raisons que nous avons exposées, en commission et en séance, lors de la première lecture de ce texte.

L'exercice 2015 a été marqué par un recul du déficit public, certes, mais celui-ci est inférieur à la moyenne dans la zone euro alors que la France fait partie des quatre derniers pays dont le déficit excède 3 % du PIB.

La réduction du déficit public a de plus essentiellement découlé de l'affaissement de l'investissement local qui est en baisse de 4,6 milliards d'euros en 2015. La décélération de la dépense vient surtout d'une part, de cette baisse de l'investissement des collectivités territoriales et de l'allégement de la charge de la dette et, d'autre part, des mesures de régulation budgétaire - de « coups de rabot » - sur les dépenses.

Le taux de prélèvements obligatoires s'est établi à 44,7 % du PIB en 2015, en recul de 0,1 point, mais la pression fiscale sur les ménages a continué de croître.

Enfin, l'an passé, la dette publique a atteint le record de 2 096,9 milliards d'euros, soit 96,1 % du PIB.

En outre, même si les comptes de l'État ne sont pas insincères, nous avons une vraie divergence de point de vue sur les méthodes employées pour présenter l'exécution budgétaire : comme le montre la Cour des comptes, le déficit de l'État en 2015, retraité du PIA et de la contribution française au mécanisme européen de stabilité (MES) correspond à une amélioration de seulement 300 millions d'euros et non de plusieurs milliards d'euros comme le prétend le Gouvernement. Il y a là un artifice dans la présentation du Gouvernement.

Ces différents éléments me conduisent à préconiser que le Sénat réitère sa position et n'adopte pas le projet de loi de règlement.

Par conséquent, et par cohérence avec cette position de principe, je vous propose de ne pas adopter les différents articles du projet de loi.

M. Daniel Raoul. - Pourquoi semblez-vous donc vous étonner, Monsieur le rapporteur général, que le projet de loi de règlement qui nous revient après la deuxième lecture de l'Assemblée nationale soit identique à celui issu de la première lecture ? Dans la mesure où il s'agit d'un simple constat des recettes et des dépenses, il est tout à fait normal que le texte n'évolue pas énormément entre deux lectures.

À moins que vous ne considériez que ces chiffres soient falsifiés ou que ce projet de loi soit malhonnête, je ne comprends pas votre attitude.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme je l'ai expliqué précédemment, je ne partage pas l'opinion selon laquelle le projet de loi de règlement serait une simple photographie : je pense au contraire qu'il s'agit d'un texte politique, qui reflète des choix de politique budgétaire et fiscale.

Cela étant, je ne m'étonne pas que le texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture soit identique à celui issu des travaux de première lecture.

M. Roger Karoutchi. - Le vrai débat se situe sur un autre plan : il est aberrant et scandaleux que nous continuions de passer des semaines sur chaque projet de loi de finances et que nous ne consacrions que quelques heures à l'examen du projet de loi de règlement !

J'entends ici et là : « il ne s'agit que d'une photo, et le seul problème, c'est de savoir s'il y a eu manipulation des chiffres ou pas » : en réalité, vous mettez l'opposition - que celle-ci soit de gauche ou de droite - dans une situation invraisemblable ! Le vote de ce texte pourrait passer pour une validation de la politique budgétaire du Gouvernement - et nous nous y refusons !

Nous devrions donc accorder moins de temps à l'examen des projets de loi de finances et davantage sur les projets de loi de règlement, afin que nous puissions mener à partir de ce texte un vrai débat politico-financier. Cela mériterait, il me semble, une réforme constitutionnelle.

M. Vincent Capo-Canellas. - Le groupe UDI rejoint la position exprimée par le rapporteur général, qui est conforme à la position exprimée en première lecture. Au-delà des aspects comptables, il y a un signal politique qu'il faut savoir émettre.

D'une part, le rapporteur général se fonde sur les analyses incontestables de la Cour des comptes, qui a dénoncé un certain nombre d'artifices qui relèvent d'une grande habileté budgétaire.

D'autre part, la position que nous exprimons est une position d'insatisfaction par rapport à l'exécution du budget de l'année dernière.

M. Jean-Claude Requier. - Dans les collectivités territoriales, existent à la fois le compte de gestion, qui n'est qu'un constat comptable de l'exécution de l'an passé - on parle de « comptes du percepteur » - et le compte administratif, qui traduit réellement des choix politiques.

Je crois que nous devons avoir, sur le projet de loi de règlement, une vision politique.

Pour notre part, nous voterons le projet de loi de règlement et c'est un vote politique.

Mme Michèle André, présidente. - Nous émettons chaque année des regrets sur le peu de temps consacré à l'examen du projet de loi de règlement. Espérons que la prochaine édition sera plus conforme à nos attentes.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter en nouvelle lecture le projet de loi de règlement et d'approbation des comptes de l'année 2015. En conséquence, elle décide de proposer au Sénat de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.

Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Éric Doligé, rapporteur sur le projet de loi n° 750 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Colombie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

Contrôle budgétaire - Institut national du cancer (INCa) - Communication

La commission entend une communication de M. Francis Delattre, rapporteur spécial, sur l'Institut national du cancer (INCa).

Mme Michèle André, présidente. - Je salue la présence de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la mission « Santé » au nom de la commission des affaires sociales.

M. Francis Delattre, rapporteur spécial de la mission « Santé ». - L'Institut national du cancer a été créé par la loi de santé publique du 9 août 2004 dans le sillage du premier plan cancer couvrant les années 2003 à 2007. Il vit avec le plan cancer. Mis en place par le Président de la République Jacques Chirac, l'Institut national du cancer a été confirmé par les deux Présidents qui lui ont succédé. Par cette création, notre pays suivait l'exemple des États-Unis ou du Japon, qui s'étaient dotés d'un institut du cancer dès 1937 et 1962. Ce choix s'explique par l'importance du cancer dans nos sociétés, tant au plan individuel qu'au plan collectif. Rappeler quelques chiffres me semble primordial : le cancer concerne un Français sur vingt au cours de sa vie, entrainant la mort de 150 000 personnes chaque année. Le nombre de patients atteints d'un cancer a doublé depuis 1980 et, s'il convient de distinguer selon les localisations, pour certains d'entre eux, les progrès thérapeutiques tendent à en faire une maladie chronique. La grande nouveauté est que l'on peut vivre avec un cancer. Cette pathologie représente ainsi 10 % du budget de l'assurance maladie. L'ambition ayant présidé à la création de l'Institut national du cancer était d'appréhender la maladie dans tous ses aspects : la recherche, la santé publique, le soutien social et psychologique aux malades et à leurs proches.

De fait, quoique plus récent que les autres instituts du cancer, l'Institut national du cancer a participé d'une innovation, car il a été investi d'une double mission de recherche et de santé publique. Parmi les huit agences sanitaires financées par la mission « Santé » du budget général de l'État, l'Institut national du cancer relève donc d'une logique spécifique. Il dispose d'une vision large, car embrassant la recherche, la prévention et l'organisation des soins, mais centrée sur une pathologie : le cancer. Il est doté pour ce faire d'un budget d'une centaine de millions d'euros et s'appuie notamment sur le renfort de personnalités scientifiques internationales, avec son conseil scientifique, chargé de veiller à la cohérence de la politique scientifique et médicale.

Cette approche globale se retrouve dans la cotutelle exercée sur l'Institut par les ministères chargés de la santé et de la recherche. L'Institut national du cancer a été institué sous la forme d'un groupement d'intérêt public sans limitation de durée. Conformément à sa vocation d'organisme facilitateur et de « maison commune du cancer », ce statut juridique permet d'agréger l'ensemble des acteurs de la lutte contre le cancer, avec treize membres. On retrouve des institutions de recherche, tels l'Inserm ou le CNRS, des acteurs associatifs historiques, comme la Fondation ARC ou la Ligue contre le cancer, des fédérations d'établissements hospitaliers, ainsi que les principaux organismes de protection sociale. S'agissant des associations, seul un faible montant de leurs fonds est mis en commun avec l'Institut national du cancer pour le soutien d'actions de recherche. Elles soutiennent librement d'autres projets et interviennent également beaucoup en soutien aux familles des malades. Agence de coordination, de veille et d'expertise, l'Institut national du cancer coordonne les actions de la lutte contre le cancer. Il conjugue à ce titre des missions législatives de financement et de coordination de la recherche, d'organisation des soins et de soutien aux patients, et des responsabilités au titre des trois plans cancer successifs.

L'Institut a connu des débuts difficiles, en raison de sa particularité certes, mais également en raison de problèmes internes. Les magistrats de la Cour des comptes avaient ainsi souligné les lacunes initiales de la gestion de l'Institut, ainsi que la difficulté de son insertion parmi des acteurs déjà installés. À l'occasion d'un suivi des recommandations formulées, la Cour des comptes avait ensuite relevé les efforts de consolidation conduits, de sorte que la mise en route opérationnelle de l'Institut doit plutôt être datée de l'exercice 2007.

Par conséquent, trois raisons ont motivé ce contrôle. Tout d'abord, une décennie après la mise en oeuvre opérationnelle de l'Institut national du cancer, et alors qu'un changement à la présidence du conseil d'administration intervenait, une analyse approfondie devait être conduite. Ensuite, la rationalisation des agences sanitaires s'est pour l'instant traduite par la création le 1er mai dernier de l'Agence nationale de santé publique, en regroupement de trois agences. Enfin, l'intuition que la logique intégrée portée par l'Institut national du cancer peut nourrir la réflexion concernant la soutenabilité des dépenses de santé, en soulignant l'importance des leviers en amont de la prise en charge : la recherche ainsi que la prévention. Il s'agissait également d'évaluer cet outil de la lutte contre le cancer et sa capacité à relever les défis posés par l'évolution de la maladie. En particulier, il convient que chaque citoyen, partout sur le territoire, puisse être soigné dans de bonnes conditions.

Après avoir présenté la situation financière de l'établissement, je vous ferai part de mes principaux constats concernant l'exercice par l'Institut national du cancer de ses missions. Enfin, je vous présenterai mes principales recommandations.

L'Institut national du cancer dispose d'un budget proche de cent millions d'euros, employant environ cent cinquante personnes. La particularité de sa mission se traduit par l'importance des dépenses d'intervention, qui représentent les deux tiers des dépenses de l'Institut.

Outre des ressources annexes provenant notamment des membres du groupement d'intérêt public, l'Institut national du cancer est financé à 90 % par deux subventions pour charges de service public provenant des deux ministères de tutelle. Si leur montant de 38 millions d'euros est aujourd'hui équivalent, la dotation du ministère de la recherche est demeurée stable depuis le début. Au contraire, la dotation du ministère de la santé a varié, montant d'abord en puissance, avant de diminuer sous l'effet de l'association des opérateurs aux efforts de consolidation budgétaire.

Cette diminution s'est traduite par des prélèvements sur le fonds de roulement de l'Institut, réduit de 27 % entre 2014 et 2016. Des pistes d'économies subsistent encore en interne, s'agissant notamment de la fonction immobilière. Pour autant, les principaux leviers à activer résident dans le pilotage par la direction générale de la santé de ses agences. Mutualisations et rapprochements doivent permettre de concilier maîtrise des dépenses et maintien des marges de manoeuvre nécessaire à l'exercice des missions de métier.

Cet enjeu de conciliation est d'autant plus fort pour l'Institut national du cancer que j'ai pu entendre les acteurs souligner le rôle d'organisme facilitateur tenu par l'Institut, tout en relevant l'ampleur des défis qu'il restait à traiter.

L'Institut national du cancer se conçoit comme « la maison commune du cancer », conception qui guide ses actions.

En matière de recherche, l'Institut national du cancer agit comme une agence de structuration, mettant en place, finançant et pilotant des structures. Je pense notamment aux sept cancéropôles, qui permettent de stimuler et de coordonner la recherche dans nos territoires. L'Institut national du cancer agit également comme une agence de moyens, soutenant des projets de recherche. Les conditions d'une double coordination entre acteurs de la recherche en cancérologie puis entre acteurs de la recherche en santé ont été définies avec la création de l'Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (Aviesan).

L'Institut national du cancer incarne la voix des patients : il promeut donc particulièrement la recherche clinique et la traduction des innovations dans le système de soins. Les vingt-huit plateformes de génétique moléculaire effectuent des analyses de la tumeur en préalable à une thérapie ciblée. Elles garantissent un accès équitable à tous les malades, partout sur le territoire. L'Institut national du cancer participe ainsi à la modification de l'organisation des traitements, définissant les critères d'agrément des établissements pratiquant la cancérologie, publiant des référentiels et guides de bonnes pratiques à destination des professionnels, participant à la politique de prévention et de dépistage.

Il traite surtout les aspects socioéconomiques de la maladie, soutenant les malades dans leur compréhension du cancer et des traitements, dans le suivi des soins de support, dans leur réinsertion sociale. Soulignons le rôle de l'Institut national du cancer dans l'instauration d'un « droit à l'oubli » en 2015.

La vision grand angle de l'Institut national du cancer se révèle cruciale aujourd'hui face aux défis que l'évolution du cancer suscite pour la soutenabilité financière du système de santé. Les innovations se succèdent. Citons les récentes découvertes d'une équipe médicale de Clermont-Ferrand, ouvrant la voie à une nouvelle forme de biopsie, dite liquide car portant sur un prélèvement sanguin et non plus sur un prélèvement tissulaire de la tumeur. Les thérapies ciblées se développent, et le prix des molécules anticancéreuses augmente, entraînant une contrainte financière croissante. Dans ce cadre, l'expertise de l'Institut national du cancer doit nourrir une réflexion sur l'évolution de notre modèle d'organisation des soins et sur l'articulation entre autorisation et remboursement des médicaments innovants.

Avant de conclure, je souhaite vous présenter les principales recommandations que m'ont inspirées ces travaux. Deux axes les structurent : il s'agit de renforcer les procédures et les moyens d'action de l'Institut national du cancer et de tirer les enseignements de son approche intégrée pour répondre aux défis de soutenabilité financière de notre système de santé.

Tout d'abord, je formule quatre principales recommandations visant à renforcer la performance de l'Institut et le pilotage de la direction générale de la santé afin de conserver des marges de manoeuvre pour l'exercice des missions de métier.

Premièrement, alors que le bail de location des locaux occupés par l'Institut national du cancer à Boulogne-Billancourt arrive à échéance au 31 décembre 2017, il convient d'étudier les modalités d'un regroupement de l'Institut national du cancer au sein d'un des deux pôles géographiques où se situent les autres agences sanitaires.

Deuxièmement, ce regroupement ouvrirait la voie à ma deuxième recommandation : l'approfondissement des mutualisations entre agences sanitaires en vue de renforcer les rapprochements des fonctions support.

Troisièmement, pour améliorer les conditions du soutien financier à l'effort de recherche, je recommande de tirer rapidement les enseignements de la comparaison internationale des outils d'évaluation en fin de parcours des projets financés, en préalable à l'élaboration d'un dispositif national d'évaluation.

Quatrièmement, alors que les inégalités territoriales constituent une priorité du troisième plan cancer, afin d'améliorer la prise en compte des spécificités régionales en matière de cancer, je préconise d'associer les agences régionales de santé dès la conception de certains appels à projets, et non uniquement lors de la sélection des projets.

Ensuite, je formule trois séries de recommandations pour renforcer les outils à la disposition de l'Institut national du cancer et étendre son approche globale à la conception des politiques de santé, en vue de répondre aux contraintes financières plaçant notre système de santé sous tension. Le cancer constitue en effet un exemple emblématique du risque financier pouvant résulter du dynamisme des dépenses de santé, avec un taux de croissance annuel moyen des dépenses de 4,3 % entre 2011 et 2013, contre 0,7 % pour le nombre de patients soignés à ce titre.

Premièrement, pour améliorer la connaissance épidémiologique de la maladie et ainsi la traiter plus efficacement, je préconise d'octroyer à l'Institut national du cancer un accès permanent aux données du nouveau système national des données de santé.

Deuxièmement, dans le cadre de l'adaptation des modes de prise en charge des patients atteints d'un cancer, je recommande de structurer deux pôles de soins complémentaires et en étroite collaboration : un pôle de premier recours autour des soins de ville, et un pôle spécialisé, au travers de critères d'agrément renouvelés. Cette structuration fondée sur la coopération et la subsidiarité permettra de définir le bon équilibre entre sécurité et proximité des soins et de garantir une prise en charge efficace pour chaque patient, partout sur le territoire, et pour le système de santé.

Troisièmement, afin de répondre aux défis posés par le prix des nouvelles molécules, je recommande de s'appuyer sur l'expertise de l'Institut national du cancer pour conduire une réflexion sur l'articulation entre l'autorisation d'utilisation des médicaments et les modalités de leur remboursement.

En conclusion, dix ans après sa mise en route opérationnelle, le bilan de l'Institut national du cancer apparaît satisfaisant. Des procédures internes ont été instituées pour prendre en compte les risques inhérents à ses actions ; des adaptations ont été conduites pour permettre une bonne insertion de l'Institut national du cancer dans le monde de la recherche et pour permettre de concilier les deux visions différentes de l'Institut et des agences régionales de santé. Je tiens à souligner la qualité du travail des femmes et des hommes que j'ai pu rencontrer à l'occasion de ce contrôle.

Surtout, une idée directrice se dégage de mon contrôle : la vision globale portée par l'Institut national du cancer est riche d'enseignement pour assurer la soutenabilité financière de notre système de santé. Alors que les dépenses de santé suivent une tendance haussière sous la double influence du vieillissement démographique et des innovations thérapeutiques, cet opérateur décloisonne l'appréhension des politiques de santé, soulignant l'importance d'une action de prévention et de recherche en amont pour réduire les contraintes financières de prise en charge en aval.

Mme Michèle André, présidente. - Merci d'avoir abordé ce sujet sensible qui concerne ou concernera au moins un Français sur vingt. Nous avons tous parmi nos proches des personnes atteintes par cette maladie, représentant 10 % des dépenses de l'assurance maladie, ce qui est considérable. La question du coût de certains traitements revient régulièrement. Les cancérologues français travaillent habituellement à l'échelle internationale et de manière très structurée. Ce sont souvent des personnes extrêmement modestes, persuadées du combat qu'ils ont à mener en permanence contre l'évolution de cette maladie. Je vous remercie donc particulièrement d'avoir choisi cet angle de travail et de nous y faire réfléchir, notamment au sujet des relations avec les agences régionales de santé (ARS).

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la mission « Santé » au nom de la commission des affaires sociales. - Pour ce qui concerne la commission des finances, même si elle n'a pas de prix, la santé a un coût qui augmente considérablement compte tenu des innovations technologiques, ce dont on se réjouit, et de la longévité croissante de notre population. Pour maîtriser ce coût ne serait-ce que de manière indirecte, il faut parallèlement mener des actions de prévention pour retarder ou supprimer l'apparition de la maladie. D'où l'intérêt de faire de la recherche dans le champ médecine prédictive notamment. Demain, à travers le décryptage du génome, on pourra prédire que tel ou tel sujet est à risque. Je rappelle que le cancer fait partie des maladies en affection de longue durée (ALD) couvertes à 100 % par la sécurité sociale. L'ALD représente cent milliards d'euros par an et concerne 15 % de la population. Les 85 % restant ont des maladies prises en charge à la fois par la sécurité sociale et les mutuelles. Par ailleurs, les progrès sont importants, notamment en France. Je pense à l'immuno-oncologie qui en est au stade de la recherche, mais demain apportera des résultats extraordinaires avec des effets secondaires considérablement réduits par rapport à ceux de la chimiothérapie. Cet aspect est important pour l'inclusion de la personne malade dans la société. Pour la commission des affaires sociales, l'Institut national du cancer est un organisme incontournable dans la prise en charge et la prévention du cancer.

M. Roger Karoutchi. - De nombreux patients seraient orientés vers des chimiothérapies sans véritable nécessité. Or ce type de traitement a des conséquences graves, suscitant des effets secondaires, des effets permanents sur la vie des gens, et un coût financier considérable. L'Institut se préoccupe-t-il de cette situation ?

M. Claude Raynal. - Entendre qu'un organisme fonctionne bien et remplit ses missions fait plaisir. J'ai compris que l'Institut national du cancer avait un financement de 100 millions d'euros, qui était pris en charge de manière presque égale par le ministère chargé de la recherche et celui chargé de la santé, et le reste par les associations. Les chiffres peuvent-ils être précisés ? Chaque ministère verse 38 millions d'euros et le reste est financé par les dons et les associations, est-ce bien cela ?

M. Francis Delattre. - Il y a aussi des prélèvements sur le fonds de roulement de l'Institut. J'en profite pour évoquer la question en suspens des assurances vie en déshérence. Selon le récent rapport de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), un milliard trois cents millions d'euros sera reversé à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au second semestre 2016. Il y a quelques mois, j'ai remarqué que dans la longue liste des bénéficiaires en attente figurent souvent des associations de recherche contre le cancer. Je ne comprends pas que les assureurs ne puissent retrouver ces associations.

M. Claude Raynal. - Il y a vingt ans, j'ai travaillé six mois avec l'une des deux grandes associations nationales de lutte contre le cancer, au moment où l'on élargissait l'action du financement de la recherche au soutien aux malades. Le débat avait duré une année. Je me réjouis que les financements n'aillent désormais pas uniquement à la recherche, mais également vers le soutien aux malades dont la situation dans le milieu hospitalier il y a vingt ans était très difficile. Des efforts ont été faits dans ce sens et les grands organismes de recherche ont accepté qu'une partie des fonds contribue au soutien aux malades et à leurs familles. Enfin, je suis d'accord avec René-Paul Savary sur l'importance de la médecine prédictive. Il y a là, si les recherches aboutissent, une piste pour réaliser des économies substantielles avec une bonne prévention. On est très proche d'arriver à des systèmes qui fonctionnent avec des coûts de soins largement diminués.

M. Serge Dassault. - La question de prévenir le cancer grâce à des analyses de sang me paraît fondamentale. Est-il envisageable de rendre la prise de sang obligatoire chaque année ? Il est dommage de ne traiter le cancer que lorsqu'on l'a, c'est-à-dire trop tard.

M. François Patriat. - Les établissements de santé, que ce soit des centres de lutte contre le cancer, des centres hospitaliers universitaires (CHU) ou des hôpitaux privés, font preuve à la fois d'une proximité et d'une humanité hors norme, aussi bien dans la partie curative lourde que dans la prévention. Le rapporteur spécial a évoqué un sujet sur lequel j'ai travaillé avec Adrien Zeller lors de la création du cancéropôle du Grand-Est. Les cancéropôles travaillent sur toutes les thématiques du cancer, que ce soit la prévention, le diagnostic, la recherche sur les cancers rares, comme le cancer du pancréas qui représente aujourd'hui 9 % des cas et pour lequel on ne connaît pas du tout l'étiologie. Francis Delattre a étudié les relations entre l'Institut national du cancer et les cancéropôles. J'ai pu voir que dans ce domaine le travail était parfaitement en symbiose. La question serait plutôt de savoir si l'Institut national du cancer peut avoir un rôle pour orienter les cancéropôles sur un type de recherche ou un autre ? Je précise qu'il y a des centres hospitaliers moins grands que d'autres qui ont fait des progrès extraordinaires dans le domaine du cancer, par exemple le cancéropôle de Besançon qui est à la pointe du diagnostic et de la technique d'auto-immunisation.

Mme Fabienne Keller. - L'Institut national du cancer a la charge de coordonner les acteurs dont en particulier les CHU et les centres de lutte contre le cancer, qui ont des missions assez proches. Se pose la question des synergies avec la vingtaine de centres de lutte contre le cancer, sachant qu'ils sont présidés par les préfets et ont une autre gouvernance que les CHU. Avez-vous pu vérifier qu'il y avait une complémentarité et un travail en commun entre ces centres et la médecine de ville ?

M. Daniel Raoul. - Le rapporteur spécial a-t-il senti des tensions entre les moyens affectés à la thérapie et ceux affectés à la recherche, à la prévention ? Il me semble qu'il y a plusieurs familles de traitements : la voie immunitaire et la voie chimique ou médicamenteuse, sans parler de la voie épigénétique.

M. Albéric de Montgolfier. - Ma question vise à préciser la remarque de Francis Delattre sur les assurances vie en déshérence. Est-ce à dire que les assureurs ne recherchent pas les organisations sans but lucratif qui seraient bénéficiaires de legs ? Autant on comprend les difficultés à rechercher des particuliers, autant cela n'est pas le cas pour des organisations sans but lucratif, des fondations par exemple dont la liste est limitative et les sièges sociaux connus.

M. Michel Canevet. - Je reviens sur la proposition du rapporteur de développer des pôles locaux. Cela suppose-t-il de nouveaux financements ou un simple regroupement de moyens et de compétences ? Et dans la première hypothèse, quel en serait le financement ?

M. Francis Delattre, rapporteur spécial de la mission « Santé ». - Concernant la procédure suivie par l'Institut national du cancer pour ses financements, il procède par appel à projets. Si un centre hospitalier universitaire ou un centre de lutte contre le cancer a un projet, il dépose une lettre d'intention. Une première étude est conduite. Si le projet est retenu, l'organisme qui le propose doit déposer un dossier complet, qui est étudié par un comité de scientifiques. Ensuite, les financements peuvent être alloués aux projets retenus, dans la limite de l'enveloppe budgétaire initialement définie. De façon générale, l'Institut national du cancer fait en sorte d'éliminer tous les doublons dans le financement des projets de recherche. Je pense également à la collaboration avec la recherche en santé publique au sein de la structure Aviesan. L'Institut national du cancer cherche à regrouper des compétences variées dans la recherche sur le cancer, à l'instar des informaticiens nécessaires pour la séquenciation du génome. L'Institut national du cancer effectue aussi un travail de veille sur les avancées de la recherche dans le monde afin de permettre une coordination pertinente.

Un deuxième champ de l'action de l'Institut national du cancer porte sur la recherche clinique. L'innovation thérapeutique concerne principalement les thérapies ciblées selon les caractéristiques de la tumeur.

Outre les actions en matière de recherche, l'Institut national du cancer intervient en collaboration avec les associations dans le soutien aux familles. Ce point est crucial, car on vit désormais avec et après un cancer.

S'agissant des comptes en déshérence, j'ai constaté le cas de personnes âgées ayant fait des legs à la Fondation ARC ou à d'autres associations, mais sans que celles-ci n'en bénéficient effectivement. Il faudrait que notre rapporteur général étudie ce sujet.

Par ailleurs, je n'ai pas détecté de tensions entre les aspects recherche et les aspects santé. De par son autorité scientifique, l'Institut national du cancer désamorce les tensions. Cette autorité a mis du temps à s'établir, mais elle est aujourd'hui solide. L'Institut national du cancer et les personnes qui le dirigent sont incontestables et s'imposent.

Nous attendons un bouleversement dans les traitements. En particulier, l'ambulatoire permettra de réaliser des économies. Une concentration des connaissances est appelée à s'opérer, mais il importe qu'elle puisse trouver un relais dans les territoires. C'est pourquoi je pense que le suivi doit pouvoir être assuré par des pôles locaux, comprenant des médecins généralistes et des pharmaciens. C'est une condition de la réussite du virage ambulatoire dans le traitement des cancers et un élément de réponse aux déserts médicaux.

La commission donne acte de sa communication à M. Francis Delattre et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Profil des bénéficiaires du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi - Communication

La commission entend une communication de Mme Marie France Beaufils, rapporteure spéciale, sur le profil des bénéficiaires du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale de la mission « Remboursements et dégrèvements ». - En 2012, dans le contexte de la crise économique, le Commissaire général à l'investissement Louis Gallois a rendu au Premier ministre Jean-Marc Ayrault un rapport intitulé « Pacte national pour la compétitivité et l'emploi ». Ce rapport préconisait des mesures de soutien à l'industrie française, dont la situation était reconnue comme extrêmement délicate. Nous avions d'ailleurs eu un échange avec lui à la commission des finances.

Peu de temps après la réception de ce rapport, le Gouvernement a décidé à l'automne 2012 de la mise en place d'un nouveau dispositif fiscal, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Une enveloppe budgétaire conséquente a été prévue puisqu'un coût de vingt milliards d'euros à l'horizon 2020 a été envisagé.

Ce nouveau dispositif fiscal est venu alourdir considérablement depuis 2014 les crédits du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État ». Près de trois fois supérieur à l'enveloppe du crédit d'impôt recherche (CIR), le CICE a profondément bouleversé le paysage de la fiscalité des entreprises.

Près de quatre ans après la création de ce dispositif et trois ans après son lancement, il apparaît justifié de procéder au suivi et au contrôle de cette dépense fiscale conséquente qui représente près de 1 % du PIB de notre pays. Dans le cadre de ma mission de rapporteure spéciale, je vais donc vous présenter les conclusions auxquelles je suis parvenue à l'issue de ce contrôle, au cours duquel j'ai rencontré les acteurs économiques, les services fiscaux et l'ensemble des parties prenantes.

Concernant ce crédit d'impôt, je souhaiterais tout d'abord préciser plusieurs éléments.

Je tiens d'abord à rappeler de manière liminaire que le CICE a été introduit par voie d'amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2012, sans étude d'impact. Son coût et son ambition auraient pourtant justifié le contraire.

Le CICE est un crédit d'impôt dont l'assiette est constituée par les rémunérations brutes soumises aux cotisations sociales, c'est-à-dire la masse salariale, versées par les entreprises dans la limite de 2,5 fois le SMIC.

Son taux, qui était de 4 % des rémunérations versées au titre de l'année 2013, est passé à 6 % à partir du 1er janvier 2014.

Le CICE est imputé sur l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle les rémunérations ont été versées. La partie n'ayant pas trouvé à s'imputer est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée. Puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période.

La créance de CICE est néanmoins directement remboursable l'année même de sa constitution dans certains cas : les PME au sens de la réglementation communautaire, les entreprises nouvelles répondant à certaines conditions, les jeunes entreprises innovantes (JEI) et les entreprises faisant l'objet d'une procédure de conciliation ou de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire. Ceci est un élément de soutien aux entreprises en difficulté.

La créance de CICE est conséquente : le CICE millésime 2014, dont le taux est de 6 %, s'élève ainsi à 17,26 milliards d'euros, dont 781 millions d'euros pour les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu et 16,5 milliards d'euros en faveur des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés.

Le coût budgétaire du CICE chaque année correspond à la somme des restitutions et des imputations de l'année. Les restitutions sont les sommes effectivement remboursées aux entreprises, tandis que les imputations, constituent une minoration de recettes d'impôt. Le coût budgétaire annuel du CICE ne correspond donc pas à la créance de l'année, qui est supérieure : une partie de la créance n'est ni restituée, ni imputée dès l'année suivante.

Le coût budgétaire du CICE a été relativement faible sur le premier exercice, de par un taux à 4 % initialement mais aussi une faible consommation la première année. La montée en puissance rapide des consommations en 2015 a relevé le coût du CICE. Sur les deux premiers exercices, près de 60 % de la créance du millésime de l'année précédente ont été consommés.

Une augmentation sensible du coût budgétaire se produira également dès l'an prochain, avec les derniers remboursements des créances du millésime 2013.

Le coût budgétaire du CICE devrait ainsi à terme atteindre vingt milliards d'euros environ, soit près de 35 % du produit brut de l'impôt sur les sociétés, ou 1 % du PIB.

Nous avons étudié la semaine passée le projet de loi de règlement pour 2015. L'exécution budgétaire montre que le difficile pilotage budgétaire du CICE est difficile.

Alors qu'en 2014 les crédits estimés pour le CICE avaient été sous consommés, la prévision pour 2015 s'est révélée en deçà de la réalisation, en raison d'une montée en charge non anticipée du dispositif. Le coût total du CICE pour 2015 a dépassé de 1,2 milliard d'euros la prévision de la loi de finances initiale, preuve d'une difficile prévision des consommations et donc du coût budgétaire pour l'État. Cela montre que l'analyse du projet de loi de règlement peut être intéressante pour la loi de finances.

Plus qu'un difficile pilotage pour l'État, le CICE a montré qu'il était complexe pour les entreprises. Alors que le CICE est souvent promu comme un dispositif « simple » du fait de son taux unique, la complexité de sa mise en oeuvre est réelle.

Le dispositif s'est montré particulièrement compliqué pour les TPE et PME. Celles-ci, qui représentent l'extrême majorité des dossiers de demande de CICE, ne sont souvent pas dotées d'une direction financière et n'ont pas les moyens comptables et juridiques de suivre l'ensemble des modifications et modalités des dispositifs fiscaux.

Les dirigeants de ces entreprises ne disposaient au lancement du dispositif souvent que de peu d'information. Les experts comptables ont ainsi joué un rôle déterminant dans le déploiement du dispositif auprès des petites et moyennes entreprises, avec le soutien des directions départementales des finances publiques.

Les modalités déclaratives, les formulaires et justificatifs nécessaires ont été réduits et simplifiés à l'issue de la première année, afin de faciliter la mobilisation des petites entreprises.

L'accompagnement des TPE-PME doit être une priorité pour toute la politique fiscale et je recommande la création de guichets dédiés à ces catégories d'entreprises, afin de leur assurer une parfaite information fiscale.

Les difficultés de compréhension du dispositif sont aussi sans doute liées à l'incohérence des annonces gouvernementales sur l'avenir du dispositif depuis sa création.

La piste d'une transformation du CICE en un allègement de cotisations sociales a été présentée en 2015 et 2016 par le Président de la République et le Premier ministre comme une évolution devant intervenir dès 2017.

Le Gouvernement a même sollicité auprès du comité de suivi des aides publiques des propositions à l'été 2016 en vue d'une transformation du CICE en allègements de charges sociales en 2017. Pourtant le Président de la République a annoncé au début du mois de juillet 2016 sa volonté de voir le taux du CICE relevé à 7 % sur le millésime 2017.

Cette difficulté d'appropriation par les entreprises a conduit à un recours massif au préfinancement. Le Gouvernement a considéré le préfinancement comme un élément incontournable du dispositif CICE dès l'exposé des motifs de l'amendement instaurant le CICE.

Pour le millésime 2014, 13 826 préfinancements sont dénombrés pour un montant de 2,601 milliards d'euros au 31 décembre 2014.

Le groupe Bpifrance est devenu l'acteur incontournable du préfinancement, via son dispositif « Avance+ Emploi ». Celui-ci s'adresse à toutes les entreprises bénéficiant du CICE employant des salariés, quelle que soit leur taille et quel que soit leur secteur d'activité.

Un dispositif de garantie des préfinancements effectués par des établissements bancaires visait à faire une répartition entre Bpifrance et les banques commerciales. Celles-ci devaient assumer les petites créances, voyant le risque éventuellement porté par Bpifrance. La très faible mobilisation du secteur bancaire pour assurer cette mission a conduit Bpifrance à devoir se saisir des petites créances, très nombreuses. Le seuil de 25 000 euros de créance a alors été levé, et les frais de dossiers supprimés pour les créances inférieures à ce seuil. Bpifrance a dû assumer la gestion d'un très grand nombre de petits dossiers, dont on aurait pu espérer qu'ils soient traités par les banques commerciales.

Bpifrance a ainsi octroyé en 2015 pour plus de 1,7 milliard d'euros de préfinancements « A+ Emploi ».

Le profil des bénéficiaires de l'offre de préfinancement de Bpifrance permet de constater une forte représentation des services aux entreprises ainsi que de l'industrie, loin devant le secteur du commerce.

Le bilan économique et financier de cette mission est cependant difficile à dresser pour Bpifrance et des risques ont été soulignés par Bpifrance sur cette mission, notamment dans les cas de contentieux d'entreprises.

Au-delà du rôle national moteur que doit conserver Bpifrance, cette expérience montre la nécessité de banques publiques territoriales, à l'échelon régional, qui s'appuieraient sur une connaissance des réseaux et spécificités locaux. Je recommande donc la création d'un tel réseau, qui peut peut-être s'appuyer sur les implantations territoriales de Bpifrance.

S'il est complexe pour les entreprises, le CICE a également été difficile à gérer pour les services fiscaux. À partir de 2013, il a été demandé aux services fiscaux de donner la priorité à la gestion du CICE.

Le rapport annuel de performances de la mission « Remboursements et dégrèvements » pour l'exercice 2014 indiquait que « ce nouveau crédit d'impôt a conduit au dépôt de plus de 560 000 nouvelles déclarations dans les services de la DGFiP au cours de l'année 2014 ». La création du CICE a déstabilisé le suivi d'autres dispositifs fiscaux.

En conséquence, les contrôles réalisés sur le CICE s'avèrent plus que limités. Le nombre de bénéficiaires rend la tâche impossible pour les services fiscaux, alors même que les montants en jeu devraient inciter à une surveillance étroite.

Pour les entreprises imposées à l'impôt sur les sociétés, il est demandé de ne pas réaliser de contrôle a priori sur les restitutions. Les contrôles a posteriori, sur restitutions et imputations, se limitent à une comparaison de la cohérence de la créance aux données transmises par l'ACOSS.

De plus, aucun contrôle n'est réalisé par les services fiscaux sur l'utilisation du CICE, alors même que celle-ci est définie par la loi. Une note de la direction générale des finances publiques du 9 juillet 2013 précise ainsi que « le CICE ne peut être remis en cause en cas de non-respect des critères légaux d'utilisation du crédit d'impôt ».

Le CICE est conditionné et doit voir sa conditionnalité respectée par ses bénéficiaires et contrôlée par les services fiscaux. Il est difficilement compréhensible pour le législateur que le Gouvernement et l'administration puissent ostensiblement déclarer ne pas contrôler le respect de la loi.

Je souhaiterais maintenant développer un aspect important de ce rapport : le profil des bénéficiaires du CICE.

Les données du millésime 2014 montrent une répartition très inégale selon la taille de l'entreprise. Ainsi, la créance de CICE est majoritairement captée par les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises, alors même celles-ci représentent moins de 1 % des dossiers de créances. Les micro-entreprises représentent au contraire près de 80 % des dossiers pour moins de 15 % de la créance. Les petites et moyennes entreprises couvrent enfin près d'un tiers des dossiers pour un peu plus d'un cinquième de la créance.

L'analyse de la répartition de la créance par secteur d'activité souligne l'éloignement du dispositif par rapport à sa cible initiale. Ainsi, la répartition de la créance par secteur d'activité montre que deux secteurs d'activité se distinguent, avec plus de 19 % chacun : les industries manufacturières et extractives d'une part, le commerce d'autre part.

Il est très significatif en termes d'évaluation de noter que l'industrie, cible initiale du dispositif, objet du rapport Gallois et justification de l'exposé des motifs, ne soit que péniblement le premier secteur concerné avec à peine 19,4 % de la créance. Moins d'un cinquième seulement de la créance est donc destiné à la cible du CICE.

La créance de CICE est concentrée sur les entreprises non soumises à la concurrence internationale. Ainsi, les entreprises réalisant plus de 10 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation reçoivent seulement un cinquième de la créance. Les entreprises réalisant plus de 60 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation captent pour leur part moins de 5 % (4,7 %) de la créance de CICE.

Je voudrais pour finir donner quelques éléments sur l'utilisation qui a été faite du CICE.

Aucun indicateur de performance n'a été établi en vue du suivi du CICE. L'évaluation du dispositif a été confiée à un comité de suivi dédié, au sein de France Stratégie, qui produit chaque année un rapport détaillé sur le dispositif.

Les débats parlementaires ont défini clairement l'usage qui doit être fait du CICE : le CICE est « un crédit d'impôt ayant pour objet le financement de l'amélioration de leur compétitivité à travers notamment des efforts en matière d'investissement, de recherche, d'innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement ».

Souvent, les entreprises ont essentiellement perçu le CICE comme un gain financier global mais n'a à aucun moment été réellement anticipé ni affecté à une utilisation précise.

À l'usage, le CICE a été pour les TPE et PME un outil presque exclusivement destiné à pallier les grandes fragilités. Le CICE et son préfinancement par Bpifrance ont souvent été utilisés afin de reconstituer des fonds de roulement ou, souvent, en substitution à des outils de trésorerie que les banques commerciales n'assuraient pas.

Une nouvelle fois, on peut s'interroger sur l'adéquation entre l'objectif visé et l'outil mis en place. Le CICE est venu pallier la frilosité du réseau bancaire commercial que ce dernier attribuait, sans qu'il soit possible de le vérifier, aux règles de Bâle III.

Le suivi et l'utilisation du CICE devaient normalement reposer non sur un fléchage contraignant mais s'assoir sur un processus de concertation. Une procédure de consultation des représentants du personnel est prévue par la loi. Le comité de suivi qualifie l'exercice de « fréquemment formel et décevant ». L'association des directions des ressources humaines aux décisions est faible.

Le CICE peine ainsi à démontrer tant sa pertinence dans sa forme que son efficacité sur le fond. Véritable saupoudrage, ses résultats semblent sujets à caution.

Le CICE a renforcé la complexité du système fiscal français, et en particulier l'impôt sur les sociétés. Aussi, la baisse du « coût du travail » attribuée au CICE est incertaine. En effet, elle résulte du choix d'affecter le CICE aux charges de personnel dans la comptabilité des entreprises. Un tel affichage ne garantit pas l'attractivité et la compétitivité de notre territoire.

Les conséquences du CICE sont aussi incertaines du fait même du contexte dans lequel a évolué ce dispositif. Dans le même temps, les taux de change euro-dollar comme les prix des matières premières, pétrole en tête, ont été favorables à la France. Le CICE n'a pas nécessairement été l'élément le plus déterminant au faible redressement de l'économie.

Trois ans après le lancement du dispositif, ses conséquences en termes d'emploi sont, si l'on en croit les instituts de statistiques et de recherche en économie, bien moindres qu'espérées, quand ses bénéfices en termes de compétitivité sont incertains.

Nous pouvons craindre que les résultats ne soient pas au rendez-vous, et que l'investissement productif n'ait pas bénéficié du CICE à hauteur de l'ambition annoncée et du coût budgétaire consenti.

Le CICE se révèle donc un outil complexe, dispersé et à l'efficacité incertaine. Il semble aujourd'hui nécessaire de remettre à plat cette dépense fiscale conséquente et d'engager avec les vingt milliards d'euros annuellement prévus une politique publique portée par un vrai projet de prospective à moyen et long terme pour l'industrie française.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je remercie Marie-France Beaufils pour son exposé très complet sur un sujet qui constitue l'un des principaux enjeux fiscaux, au regard de sa masse financière. Je voudrais faire deux remarques.

Tout d'abord, les critiques que l'on peut adresser au dispositif ont été bien exprimées : le CICE a pris la suite de la TVA sociale qui a été supprimée à l'été 2012, à la fois pour des raisons politiques mais aussi des raisons de trésorerie, puisque le crédit d'impôt permettait de décaler d'un an la charge budgétaire. Ensuite, avec le préfinancement du CICE, Bpifrance est devenu un outil permettant de mobiliser une créance fiscale...

Le CICE atteint-il sa cible ? On sait que parmi les principaux bénéficiaires figurent des entreprises dont les activités ne sont pas délocalisables, comme La Poste... La réindustrialisation de nos territoires est encore à la peine, malgré le dispositif.

Par ailleurs, compte tenu de l'importance des créances du CICE, je voudrais connaître le coût budgétaire du relèvement de 6 % à 7 % du taux du CICE.

M. Philippe Dallier. - Je voudrais remercier Marie-France Beaufils, dont le rapport constitue presque un réquisitoire sur une mécanique complexe, pour ne pas dire une usine à gaz qui a surtout donné de l'activité aux cabinets qui ont aidé les entreprises à monter leurs dossiers. C'est regrettable que l'administration fiscale soit concentrée là-dessus.

On aurait dû, en 2012, conserver la TVA sociale : on a perdu deux ans pour aboutir à une solution compliquée, difficile à appliquer. Avec le CICE, on a voulu à la fois alléger les charges des entreprises et orienter l'utilisation de l'argent ainsi dégagé. Ce n'est pas possible, nous ne sommes pas en mesure de faire ce suivi : il faut se contenter d'un allègement de charges ; on aurait gagné deux ans et évité beaucoup de travail aux entreprises et à l'administration.

M. Éric Bocquet. - Dispose-t-on d'une évaluation de l'impact du dispositif sur l'emploi, en termes d'emplois sauvés ou créés, même approximative ? Il s'agit bien là de l'objectif du CICE, et les études ne pouvaient jusque récemment pas donner de chiffres sur ce sujet.

Par ailleurs, vous mentionnez un important taux de non sollicitation du CICE : quelles en sont les raisons ?

Enfin, vous dites que les dispositions légales ne sont pas respectées et je me demande pourquoi il n'est pas possible, dans ces conditions, de remettre en cause le dispositif.

M. Bernard Lalande. - Je suis très heureux de ce rapport qui pose les questions et propose des solutions.

Ce dispositif du CICE est meilleur que la TVA sociale car, dans le cas d'une TVA sociale, l'État n'aurait eu aucune maîtrise du dispositif, qui mettait face à face une recette fiscale et les charges des entreprises, dont les dynamismes sont complètement différents. À terme, aucun suivi de l'affectation de la recette n'était possible. A l'inverse, l'idée du CICE était de prendre une base sociale, qui est la rémunération jusqu'à 2,5 SMIC. C'est un choix politique, car il vaut mieux réindustrialiser par le bas de l'échelle des salaires.

Nous avons toujours trois biais quand nous nous intéressons au monde de l'entreprise : nous regardons l'entreprise par le biais du CAC 40 et des très grandes entreprises ; nous la voyons par le prisme syndical et du dialogue social, où la grande entreprise est également surreprésentée ; enfin, nous la regardons depuis le point de vue de l'administration qui en est souvent sociologiquement coupée. Quand on diminue l'impôt sur les sociétés, on le diminue pour toutes les entreprises alors que les grandes entreprises n'ont pas un taux d'imposition effectif de 33 % ! Le CICE permet donc de rétablir l'équilibre, sur la base de la masse salariale.

Les chefs d'entreprises sont satisfaits du CICE, qui est beaucoup moins compliqué et plus rapide que le calcul du RSI ou le calcul de provisions ou de hors bilan. Il est vrai qu'il y a eu quelques difficultés de mise en place, désormais réglées. Aujourd'hui, les 20 milliards d'euros qui sont ré-injectées et maîtrisés sont réels et suivis : ils ont servi à la trésorerie, aux fonds de roulement, à la reconstitution des fonds propres et au ré-investissement. Je ne sais pas si un autre mode opératoire aurait permis d'obtenir ce résultat. Je ne suis donc pas d'accord avec votre conclusion : selon moi, la créance d'impôt est une bonne chose car elle permet un allègement de charges pour toutes les entreprises.

M. Daniel Raoul. - CQFD !

M. Charles Guené. - Je suis peu convaincu par Bernard Lalande et je reste favorable à la TVA sociale. J'imagine que l'on pourrait envisager de substituer la TVA sociale au CICE en 2018 ; mais le tableau de Marie-France Beaufils nous montre que l'on aura une ardoise de 40 milliards d'euros à financer...

Mme Fabienne Keller. - Si je comprends bien, la créance qui apparaît une année donnée est réglée l'année suivante pour une bonne moitié. Mais elle continue de peser sur le budget de l'État au cours des quatre années suivantes. Il existe donc des restes à payer important. Il reste par exemple 6 milliards d'euros à régler au titre de l'année 2015, puisque la créance totale était de 18,7 milliards d'euros et que seuls 12 milliards d'euros ont déjà été payés.

Avec ce calcul, on aboutit à un montant total de créances restant à payer de près de 40 milliards d'euros au 1er janvier 2018. Pouvez-vous me confirmer que cette lecture est exacte ?

M. Thierry Carcenac. - On voit bien l'opposition qui existe entre les deux parties de la salle sur cette question.

J'aimerais tout d'abord souligner la complexité du dispositif pour les services fiscaux. Ceux-ci ont l'habitude de collecter l'impôt et non de le restituer. Le CICE a représenté une charge de travail supplémentaire pour ces services, qui ont dû délaisser d'autres activités comme par exemple le contrôle des restitutions de TVA.

La non-sollicitation du CICE est surtout le fait des plus petites entreprises, alors mêmes que celles-ci versent les salaires les plus bas. Comment peut-on améliorer le dispositif à cet égard ?

Il serait intéressant de comparer les montants restitués aux entreprises au titre du CICE avec les montants payés par ces dernières du fait de la hausse du taux de la TVA.

Lorsque l'on regarde les grandes entreprises, celles-ci ont apparemment toutes bénéficié du dispositif, mais comme les montants des salaires versés varient, il existe des écarts dans les montants perçus.

Quand on crée de tels dispositifs, il faut s'assurer de la bonne utilisation des moyens conformément à l'objectif initialement fixé. Des entreprises n'ont-elles pas utilisé ce dispositif pour améliorer la redistribution des bénéfices, ce qui n'irait pas dans le sens recherché ? C'est sur cet aspect que le CICE pourrait être amélioré, afin d'encourager véritablement la création d'emplois.

M. André Gattolin. - J'aimerais à mon tour remercier la rapporteure pour ce travail, car nous manquons de données sur le CICE et sur ses effets en fonction des secteurs d'activité. Bien sûr, la plupart des entreprises bénéficient du CICE. Mais, comme il a été rappelé précédemment, nous n'avons pas mesuré l'impact de la hausse de la TVA.

Le seuil de 2,5 fois le montant du SMIC me paraît poser problème dans les secteurs qui connaissent des salaires élevés. Je mentionne souvent l'exemple de l'industrie du jeu vidéo en France. Ses principaux responsables font un bilan négatif du CICE car, certes, ils ont perçu un certain nombre d'aides, mais ils ont subi par ailleurs une baisse de recettes en raison de l'augmentation du taux de TVA, puisqu'ils n'ont pas imputé cette hausse sur leurs prix. Par ailleurs, ils emploient de nombreux salariés très qualifiés dont les salaires sont supérieurs au seuil de 2,5 fois le SMIC.

Il est donc nécessaire d'évaluer les effets du CICE secteur par secteur. Le fait que le CICE s'applique de manière générale à toutes les entreprises conduit à engager des moyens considérables. Je pense par ailleurs que d'autres dispositifs comme le suramortissement permettent un lien beaucoup plus direct entre la baisse des coûts d'une part et les investissements productifs et la création d'emplois d'autre part.

M. Michel Canevet. - Je remercie la rapporteure d'avoir démontré que le CICE est bien une « usine à gaz », alors même que le Gouvernement affiche des objectifs de simplification. Comme cela a été dit par Fabienne Keller, on va aboutir à une dette considérable qui va sans doute dépasser le montant du produit de l'impôt sur les sociétés.

Par ailleurs, ce dispositif a occasionné du travail supplémentaire à l'administration qui n'en avait pas besoin.

Une proposition assez simple avait pourtant été faite d'une baisse généralisée des charges sociales. Je souscris à cette idée, car elle permettrait véritablement de rendre les entreprises de notre pays plus compétitives sur le marché international. Il faut rappeler que notre balance commerciale est déficitaire de 4 à 5 milliards d'euros par mois et que nous ne pourrons pas y remédier sans améliorer la compétitivité de nos entreprises.

Un des travers du CICE est également qu'il tire les salaires vers le bas, en fixant un seuil à 2,5 fois le SMIC.

Il ne s'agit pas simplement d'engager des dépenses, encore faut-il pouvoir les financer. Compte tenu de la situation financière de l'État il est indispensable que les dépenses nouvelles soient gagées par des recettes nouvelles. C'est sur cette idée que reposait la « TVA sociale ». Il ne paraît pas illogique que les produits fabriqués à l'étranger puissent contribuer au financement de la protection sociale, afin que celle-ci ne soit pas seulement assise sur le produit du travail, ce qui de fait pose des difficultés économiques à nos entreprises.

À chaque fois que les déficits s'accroissent, la pression fiscale sur les entreprises augmente, ce qui est « anti-économique ». Je crois que le Gouvernement s'est totalement fourvoyé, et il faudra donc proposer un système beaucoup plus simple et compréhensible par tous.

Enfin, je suis étonné par le nombre peu important d'entreprises ayant sollicité la garantie de préfinancement. Est-ce par méconnaissance du dispositif ou parce qu'il n'existait pas réellement de besoin ?

M. Éric Doligé. - Ce rapport confirme un certain nombre de nos inquiétudes. D'après les tableaux présentés, on remarque que ce ne sont peut-être pas les entreprises qui en ont le plus besoin qui ont le plus bénéficié du CICE, ce qui pose un certain problème. Il conviendrait de les cibler en priorité.

Je suis inquiet de la charge que représentera le CICE à partir de 2018, et qui va encore croître puisque le taux va augmenter de 6 % à 7 %. J'aimerais que le rapporteur général du budget puisse nous présenter de manière consolidée toutes les charges nouvelles qui ont été décidées depuis un an ou deux et qui seront reportées sur les années futures, afin de regarder si elles ont bien été gagées.

Mme Michèle André, présidente. - Avant de donner la parole à notre rapporteure Marie-France Beaufils, je souhaiterais vous livrer une petite réflexion. En écoutant les échanges, je me suis prise à penser à cette phrase que prononçait Michel Rocard à propos des tâches difficiles : « Il faut imaginer Sisyphe heureux ». Alors, imaginons...

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale - Si l'on applique un taux de 7 % sur l'année 2017, on passe d'une créance prévue de 19,7 milliards d'euros à un montant de 23 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de plus de 16 %.

Par rapport à la remarque de Philippe Dallier, j'aimerais souligner que ce ne sont pas les cabinets de conseil qui ont été sollicités par les entreprises. Ce sont les services fiscaux qui ont réellement informé les experts-comptables dans les entreprises pour les aider dans les démarches à entreprendre. J'ai rencontré plusieurs services chargés de ce travail qui ont été dans l'obligation d'abandonner leurs autres tâches, ce qui est dommageable.

Une autre question me soucie beaucoup : ceux qui sont assujettis à l'impôt sur le revenu ne connaissent pas la réalité de ce qu'ils ont déclaré. Seules les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés font l'objet d'un contrôle de ce calcul par l'administration fiscale.

Pour répondre à Éric Bocquet, 125 000 emplois auraient été créés ou sauvés, semble-t-il essentiellement sauvés. Ce chiffre est à mettre en lien avec les 1,7 milliard d'euros de préfinancement par Bpifrance, destinés à des entreprises en grande fragilité. En effet, pour ces entreprises, il est plus aisé de considérer que, sans le CICE, elles auraient disparu. Je constate en tout cas que les secteurs les plus créateurs d'emploi ne sont pas présents dans les engagements de branche.

S'agissant du non recours, il n'existe pas chez les grandes entreprises. S'agissant des PME, le non recours peut s'expliquer par une mauvaise information et une difficulté des démarches, mais aussi parfois par les craintes d'un contrôle, ce qui justifie ma proposition d'un service fiscal dédié.

Pour répondre à Bernard Lalande, il a raison de souligner que le CICE est allé vers le soutien aux fonds de roulement : mais il devait aller à la compétitivité et à la reconquête industrielle ! Cela n'est pas vérifié aujourd'hui. Par ailleurs, rien ne permet de dire qu'une partie de ces sommes n'a pas été utilisée pour redistribuer des bénéfices. On sait que le CICE est inscrit dans les résultats, mais il est ensuite dilué dans l'ensemble des ressources et n'est pas fléché.

En 2016, la somme des créances 2013, 2014 et 2015 représente 48,1 milliards d'euros, dont 65 % a été consommé, soit 31,3 milliards d'euros. La créance déclarée sera toujours à payer par l'État, pour répondre à Fabienne Keller.

Je rappelle que si l'on revenait à un allègement des cotisations sociales, il faudrait assurer la compensation des moindres recettes pour les organismes de sécurité sociale !

Par ailleurs, mon rapport souligne notamment que les TPE et les PME souffrent d'une fragilité du système bancaire dans leur direction, d'où la proposition d'un réseau public bancaire, peut-être en s'appuyant sur les implantations régionales de Bpifrance.

La commission donne acte de sa communication à Mme Marie-France Beaufils et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est levée à 11 h 43.