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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 13 décembre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures

Projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique - Audition de Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer

La commission entend Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer, sur le projet de loi de programmation n° 19 (2016-2017), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

M. Philippe Bas, président. - Nous recevons Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer, qui va nous présenter le projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, que nous examinerons en janvier prochain.

Mme Ericka Bareigts, ministre des outre-mer. - Malgré des politiques volontaristes et ambitieuses conduites par l'État et les collectivités territoriales ultramarines, des écarts de niveau de vie substantiels persistent entre l'Hexagone et les outre-mer. Ces écarts constituent autant de retards inacceptables, qui ne sauraient être tolérés dans aucun des départements métropolitains.

En effet, le produit intérieur brut (PIB) par habitant est encore, en moyenne, inférieur de 40 % pour les départements d'outre-mer au niveau observé dans l'Hexagone. Pour les collectivités d'outre-mer, il oscille entre 33 % et 90 %. Le taux de chômage, comme celui du décrochage scolaire, est encore deux fois plus élevé que dans l'Hexagone, même s'il a baissé dans tous les territoires d'outre-mer au cours de l'année 2016 ; celui des jeunes a ainsi diminué de 19 % par rapport à 2013.

C'est pourquoi le Président de la République a voulu impulser une nouvelle dynamique en faveur de l'égalité réelle pour les outre-mer. Lors du premier dîner du Conseil représentatif des Français d'outre-mer (CREFOM), organisé par Patrick Karam, le 23 novembre 2014, le chef de l'État a souhaité qu'une loi dédiée à l'égalité réelle soit proposée. Il a confié, le 17 juin 2015, à Victorin Lurel, député de Guadeloupe et ancien ministre des outre-mer, le soin d'établir un rapport sur ce sujet, lequel a été remis le 18 mars 2016. Le travail interministériel, puis législatif, mené pour parvenir au texte qui vous est présenté, a donc été effectué en un temps record. Il atteste, je crois, de l'urgence unanimement ressentie à améliorer les conditions de vie de nos quelque 3 millions de concitoyens résidant outre-mer.

Je tiens également à saluer George Pau-Langevin, ma prédécesseure, avec qui j'ai commencé ce travail, les assemblées locales qui ont été consultées, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) et les citoyens, qui, au travers de la consultation numérique, ont exprimé leurs préoccupations et formulé des propositions.

Je tiens enfin à remercier les députés. Ensemble, nous avons pu enrichir ce projet de loi qui compte désormais 116 articles : voilà un bel exemple de coopération entre les pouvoirs législatif et exécutif au service de l'intérêt général ! C'est également une démonstration par la preuve qu'au-delà des clivages politiques, nous sommes d'accord sur l'essentiel : la situation actuelle n'a que trop duré et il est temps de changer notre politique en faveur des outre-mer. C'est pourquoi je vous propose d'entamer une nouvelle étape de co-construction. Je ne doute pas que cette démarche permettra d'enrichir encore ce texte.

En tant que ministre des outre-mer, ultramarine et citoyenne, je suis convaincue que les outre-mer doivent porter un nouveau modèle de développement. J'ai souhaité, avec le soutien du Président de la République et du Premier ministre, que nous affirmions un changement de vision à cet égard. Le présent projet de loi répond à cette grande ambition en initiant une nouvelle logique de développement économique, social et culturel pour les dix ou vingt prochaines années sur la base des plans de convergence.

Ce projet de loi permettra aux acteurs locaux de construire, en partenariat avec l'État, des politiques publiques différenciées en fonction des spécificités et des priorités de chaque département ou collectivité d'outre-mer. Les plans de convergence constitueront des outils adaptés à la diversité de nos territoires ultramarins. Ils permettront une approche nouvelle, respectueuse de chacun et ambitieuse pour tous.

La nouvelle stratégie de développement que je défends pour les outre-mer passe aussi par une meilleure intégration régionale.

Ce que les outre-mer gagneront en émancipation économique, ils ne le perdront pas en solidarité nationale, laquelle est cruciale et reste non négociable : bien au contraire, comme je l'évoquerai par la suite, le projet de loi prévoit dans le même temps une harmonisation des prestations sociales avec celles en vigueur dans l'Hexagone. L'État se tient - et se tiendra ! - résolument aux côtés des outre-mer. Il ne saurait, à cet égard, y avoir de désengagement budgétaire de la part de l'État. Le projet de loi de finances pour 2017 en apporte la preuve.

Nous souhaitons, de manière pragmatique et concrète, valoriser les productions locales. Les outre-mer connaissent en effet une véritable dynamique économique. Ainsi, entre 2014 et 2015, l'ensemble des départements ultramarins ont vu le nombre de salariés de l'industrie augmenter de près de 2 %. Contrairement à une idée souvent répandue, les outre-mer poursuivent leur industrialisation.

Dans cette optique, l'article 19 du projet de loi offre la possibilité de réserver jusqu'à un tiers des marchés publics aux petites et moyennes entreprises (PME) locales afin de leur offrir de nouvelles possibilités de croissance. C'est une action stratégique car, si les créations sont nombreuses au sein des outre-mer, la durée de vie des entreprises est relativement courte. L'environnement économique explique pour partie cet état de fait : le marché, relativement étroit, est soumis à une forte concurrence, parfois déséquilibrée. Nous souhaitons proposer cette expérimentation pour augmenter la part de marché des PME ultramarines et renforcer, par ce moyen, leur durée de vie et l'écosystème local. C'est une mesure de bon sens.

Nous protégeons donc l'activité économique ultramarine, mais pas seulement : nous proposons de créer également un nouveau dispositif de l'aide au fret. Il est construit dans cette logique volontariste d'inscrire les échanges économiques au coeur de nos zones régionales.

Enfin, nous consacrons d'importants moyens pour insuffler une direction nouvelle et créative qui rompt avec la logique d'uniformité : nous maintenons les zones franches d'activité au niveau de 2016, soit 70 millions d'euros, ce qui nous aidera à soutenir la créativité et l'innovation des outre-mer avec l'objectif, au terme de la concertation que j'ai annoncée, d'aboutir à des stratégies de développement adaptées à chaque territoire. Nous nous sommes également penchés sur la question du financement : nous permettons aux investisseurs de l'Hexagone d'agir au service du renforcement des fonds propres des entreprises ultramarines, en leur ouvrant le bénéfice du fonds d'investissement de proximité outre-mer (FIP DOM). Cette démarche d'exception est assurément volontariste !

Nous poursuivons, par ailleurs, notre combat contre la vie chère. Il s'agit d'une impérieuse nécessité lorsque l'on connaît les écarts, et donc les retards, des outre-mer en termes de revenus par habitant par rapport à l'Hexagone.

Nous avons donc renforcé la péréquation en matière de tarifs postaux : l'article 11 A du projet de loi vise à supprimer les surcoûts entre la France hexagonale et les outre-mer s'agissant des envois de lettres entre 20 et 100 grammes. Plus des neuf dixièmes des envois de courriers seront régis par un prix unique, quel que soit le territoire d'envoi ou de destination. Seront concernés les cinq DOM, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.

Nous pouvons aller plus loin et étendre cette péréquation aux lettres envoyées vers la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Je sais qu'une réflexion est menée sur ce sujet et j'encourage les parlementaires à la poursuivre.

Autre mesure emblématique, figurant à l'article 14 ter du projet de loi, les grandes et moyennes surfaces seraient amenées, à Mayotte et en Guyane, à négocier un tarif professionnel pour leurs activités de gros. À défaut, celui-ci pourrait être fixé par un arrêté préfectoral pris après consultation de toutes les parties concernées. Dans l'immense majorité des cas, la discussion suffira : seule une minorité de cas devrait être concernée. Cette mesure est dans l'esprit de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

Il ne s'agit pas d'une mesure « d'économie administrée », comme j'ai pu l'entendre ici ou là, mais d'une mesure incitative forte pour renforcer la lutte contre la vie chère. Car l'une des difficultés pour obtenir une modération des prix des commerces de détail réside dans le fait que les petits commerçants - je pense aux doukas, à Mayotte - sont très souvent tenus de s'approvisionner auprès des grandes et moyennes surfaces. Celles-ci se trouvent en situation d'oligopole et refusent trop souvent de pratiquer un tarif de gros à l'égard de ces petits commerces.

J'insiste particulièrement sur le fait que cette disposition concerne les deux DOM où le niveau de vie est le plus bas. À Mayotte, par exemple, en 2011, la moitié de la population mahoraise disposait de moins de 384 euros par mois et par unité de consommation, ce qui correspond à un niveau de vie plus de quatre fois inférieur à celui de l'Hexagone. Il ne faut jamais perdre de vue cet élément de contexte.

S'agissant des rapports, à l'issue de la discussion parlementaire à l'Assemblée nationale, nous sommes parvenus à un total de 22 documents à rédiger, sur quasiment tous les thèmes concernant l'économie et la société des outre-mer. Je suis bien consciente que cela peut être excessif, la production de rapports étant chronophage. Mais l'idée, esquissée un temps, de fusionner tous ces rapports dans un « méga-rapport » unique apparaît tout aussi inopérante : il en résulterait une sorte de monstre, illisible et, dans les faits, inexploitable.

Voilà pourquoi il me semble bien plus sage de répartir tous ces documents au sein de cinq rapports thématiques : énergie/environnement ; social/santé ; éducation/formation ; connectivités et continuité territoriale, rapport qui inclurait une approche culturelle ; questions économiques.

Ces rapports seront non seulement utiles, mais également indispensables pour mieux connaître les réalités des outre-mer. Nous le savons, les statistiques sont parfois incomplètes, voire inexistantes, concernant ces territoires. Pour concevoir des politiques publiques adéquates, nous devons disposer d'une appréhension claire et précise de la situation. Nous souhaitons progresser en la matière. Je me félicite, à cet égard, que l'engagement du Gouvernement pour la réalisation du rapport sur la contribution au service public de l'électricité (CSPE) dans le Pacifique ait été tenu, et que ses conclusions enrichissent le débat portant sur la transition énergétique.

Concernant Saint-Martin, je me suis engagée à ce que soit réalisée une étude au format CEROM - comptes économiques rapides pour l'outre-mer - afin de répondre aux besoins du territoire, notamment en termes de statistiques à destination de l'Europe.

Au sujet de la connectivité et de la continuité territoriale, conformément à mes engagements, j'ai, par l'intermédiaire de mes équipes, engagé le dialogue tant avec les compagnies aériennes qu'avec les ministères concernés.

Dans le domaine social, d'importantes avancées ont été réalisées à l'Assemblée nationale avec le soutien du Président de la République et du Premier ministre. L'égalité sociale s'est construite ces soixante-dix dernières années au-delà des clivages politiques. C'est l'honneur de ce gouvernement d'entamer une nouvelle étape et de parfaire l'égalité sociale au travers de ce projet de loi.

Rappelons brièvement les progrès portés par ce texte.

Les montants du complément familial seront, d'ici à 2020, progressivement alignés sur les montants hexagonaux, soit concrètement 72 à 94 euros supplémentaires par mois, à terme, pour près de 34 000 familles.

Pour les petites retraites, notamment les femmes devant interrompre leur carrière professionnelle pour s'occuper de leurs enfants, un premier élargissement de l'assurance vieillesse pour les parents au foyer (AVPF), a été acté. Seront concernées 5 000 personnes supplémentaires qui verront, à terme, leurs pensions de retraite augmenter de près de 20 %.

Les employeurs et travailleurs indépendants des DOM percevront dès l'an prochain, comme tous leurs collègues de l'Hexagone, les prestations familiales, conformément à l'article 9 bis du projet de loi. Ils n'auront plus à subir une mesure vexatoire : produire un justificatif d'acquittement des cotisations sociales pour l'attribution des prestations familiales.

Enfin, plusieurs mesures concernent Mayotte, département le plus pauvre de France. Nous avons souhaité accélérer la mise en oeuvre de certaines prestations sociales.

Vous le savez, le Gouvernement a pour priorité la jeunesse. Le projet de loi comporte des avancées significatives en faveur des jeunes ultramarins.

L'échec scolaire touche encore plus largement les outre-mer que l'Hexagone : 17 % des élèves à l'entrée en classe de sixième cumulent un retard d'au moins une année, contre 11 % dans l'Hexagone. Ces taux varient selon les territoires, pouvant atteindre 37 % à Mayotte.

Fruit du travail parlementaire, le projet de loi propose une expérimentation de la scolarité obligatoire de 3 à 18 ans dans les DOM à compter de la rentrée 2018. Cette mesure serait l'un des outils pour lutter contre l'échec et le décrochage scolaires.

Ce texte permettra, par ailleurs, de soutenir les échanges scolaires effectués dans le bassin régional des outre-mer. Grâce à la réallocation du fonds d'échanges à but éducatif, culturel et sportif (FEBEC), la coopération régionale entre les écoles pourra devenir une réalité pour nos élèves, dès le plus jeune âge.

Dans le domaine de la fonction publique, le Gouvernement a déjà beaucoup agi pour améliorer la condition des fonctionnaires, notamment territoriaux. Nous souhaitons néanmoins aller plus loin. Le projet de loi prévoit ainsi l'extension de l'application du critère des centres d'intérêts matériels et moraux des fonctionnaires ultramarins - les CIMM - issus de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Les attaches à un territoire d'un fonctionnaire d'État dans une collectivité ultramarine seront élevées au rang de critère prioritaire au titre des CIMM. Cette mesure est très attendue par les fonctionnaires concernés.

À Mayotte, un dispositif « cadres d'avenir » - calqué sur celui mis en place en Nouvelle-Calédonie, lequel fonctionne très bien - permettra d'attirer des personnels d'encadrement formés et d'engager le développement de ce territoire.

L'égalité entre les femmes et les hommes et la lutte contre les discriminations, deux aspects essentiels de nos politiques publiques, ont été inscrits dans les volets stratégiques et opérationnels des plans de convergence.

Il n'y a pas de développement économique sans développement humain. Le combat pour la réalisation d'une société inclusive est donc aussi vital pour les territoires ultramarins que celui contre le chômage.

L'article 35 dispose que, pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi, les départements et régions d'outre-mer qui en font la demande pourront expérimenter la mise en place d'un observatoire des inégalités entre les femmes et les hommes. Ce sujet est en effet crucial dans ces territoires.

Dans le domaine de l'habitat, nous avons fait un travail substantiel pour lever certains freins au travers du plan logement outre-mer 2015. C'est un enjeu fondamental de dignité pour les ultramarins. Je me suis battue pour conserver la ligne budgétaire unique au niveau de 247 millions d'euros. Nous avons également porté cette réforme importante que constitue la suppression de l'agrément préalable pour le crédit d'impôt du logement social.

Concernant la construction de logements neufs, nous avons introduit des dispositions visant à simplifier les modalités de financement des opérations. La mobilisation des parcours résidentiels a permis d'intégrer des mesures pour développer le segment du logement intermédiaire et celui de l'accession sociale. En matière d'amélioration du bâti ancien, l'attractivité du dispositif de rénovation des logements sociaux a été considérablement renforcée. S'agissant de l'accès au logement, le projet de loi prévoit désormais une habilitation du Gouvernement pour mettre en oeuvre les allocations logement à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Voilà des avancées concrètes pour les familles de nos concitoyens ultramarins.

Dans le domaine du développement durable, des dispositions en faveur d'une économie plus circulaire ont été introduites.

Les collectivités ultramarines bénéficieront désormais d'une modification du calcul de la compensation des éco-organismes pour la collecte et le tri des déchets ménagers. Il s'agit de mieux prendre en compte les spécificités locales.

Le traitement des véhicules hors d'usage, qui sont nombreux à être abandonnés sur le bord de nos routes ou dans des décharges sauvages, sera facilité.

Enfin, l'aide au fret pourra financer le transport de déchets afin de promouvoir la mutualisation des installations de traitement et de valorisation à l'échelle régionale et, ainsi, permettre le développement de circuits courts.

Je suis très fière de cette créativité et du travail réalisé en co-construction avec vos collègues députés. Je suis persuadée que vous porterez, vous aussi, mesdames et messieurs les sénateurs, des mesures permettant de favoriser l'émergence de ces nouveaux modèles de développement dont nous dessinons les contours dans le cadre de ce projet de loi.

Je pense notamment au travail que nous devons réaliser sur la question du foncier, qui est complexe et se pose dans des termes différents selon les territoires. Nous avons engagé des discussions avec M. Thani Mohamed Soilihi pour traduire certaines de ses recommandations dans le projet de loi. Je salue par ailleurs l'important travail mené par la délégation à l'outre-mer du Sénat et son président, M. Michel Magras, dont je connais l'engagement en faveur de nos territoires.

Nous devons également poursuivre notre réflexion visant à permettre aux foyers dont les revenus sont modestes de mener à bien la rénovation de leur logement, laquelle est souvent très onéreuse.

Je pense enfin au volet relatif à la valorisation des ressources et des espaces maritimes pour faire de l'économie bleue un véritable pilier de notre développement futur.

J'ai beaucoup insisté, lors de mes rencontres avec les professionnels de la mer, sur l'importance des enjeux de formation et d'éducation pour que nos enfants apprennent, dès le plus jeune âge, que l'océan constitue notre première richesse, et qu'il nous faut la préserver et la valoriser.

Le domaine culturel a également fait l'objet d'intenses travaux parlementaires.

Concernant la télévision outre-mer, les chaînes privées locales de proximité, qui participent à la vie sociale de nos territoires, connaissent d'importants problèmes de trésorerie. En lien avec le député Serge Letchimy, j'ai souhaité que soit créé dans le projet de loi de finances pour 2017 un fonds de soutien de 500 000 euros.

Je retiens la démarche menée par la députée Maina Sage, très engagée sur la question, qui a souhaité affirmer le principe d'une continuité culturelle entre l'Hexagone et les outre-mer. Ce principe n'a pas été inscrit dans le projet de loi, mais inspire le travail que nous avons engagé en vue de la création de la cité des outre-mer, projet auquel nous consacrons 10 millions d'euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017.

Ce projet de loi, en initiant une nouvelle logique de développement et une grande étape dans la marche vers l'égalité réelle, constitue une belle et notable avancée pour les outre-mer. Vous pourrez compter sur la volonté du Gouvernement pour qu'il soit rapidement mis en oeuvre : les échéances électorales ne changent en rien les besoins de nos concitoyens.

J'ai pu observer à l'Assemblée nationale la grande richesse des propositions parlementaires. Nous avons ainsi pu mener un dialogue fructueux, dans le souci constant d'améliorer le texte. Je ne doute pas que nous accomplirons un travail de qualité, ici, au Sénat.

Ma méthode est la co-construction, c'est-à-dire définir ensemble, de façon pragmatique, des mesures permettant de servir au mieux nos compatriotes ultramarins, qui sont près de 4 millions dans l'Hexagone et dans les outre-mer.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions pour cet exposé précis et concis.

Vous avez bien fait, madame la ministre, de saluer la créativité du Gouvernement et de l'Assemblée nationale. Ce projet de loi, entré dans le processus législatif avec 15 articles, en comporte désormais 116. Si la propension à amender des sénateurs devait égaler celle des députés, il compterait environ 900 articles à l'issue de son examen par le Sénat...

Je vous invite donc à contenir cet esprit de créativité, qui s'est déjà suffisamment exprimé. Nous pourrions même faire en sorte de diminuer le volume du texte.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La co-construction est une méthode intéressante dès lors qu'il s'agit de prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins.

Nous nous interrogeons sur l'articulation du principe de continuité territoriale, prévu à l'article 3 bis du projet de loi, avec le droit international. Je pense notamment à la question du survol de certains pays. Quelle est votre position à cet égard ?

Pour ce qui concerne les contrats de convergence, prévus aux articles 4 à 7, comment s'articuleraient-ils avec les contrats de plan État-région ? Qui en seraient les signataires ?

S'agissant de l'article 19 et du Small Business Act, quelles seraient, selon-vous, les implications en termes de concurrence ? Vous avez rappelé les problématiques de l'emploi et du chômage des jeunes ; nous comprenons vos motivations.

Sur l'article 20 A, les avis des nombreuses associations que nous avons auditionnées étaient partagés. Le devoir de mémoire est certes nécessaire et il convient d'opérer une distinction entre la commémoration du souvenir de l'esclavage, d'une part, et l'hommage aux victimes, d'autre part. Mais faut-il pour autant maintenir deux journées de commémoration, les 10 et 23 mai ?

Vous avez rendu hommage, madame la ministre, à la délégation sénatoriale à l'outre-mer et à son président Michel Magras. Il est vrai qu'elle constitue une plus-value importante pour notre institution. Il nous semble cependant que la création d'une telle délégation doit dépendre des décisions de chaque assemblée parlementaire, et non d'une inscription dans la loi, comme le propose l'article 31. Nous sommes réservés sur cette disposition.

Pour ce qui concerne l'établissement du cadastre en Guyane, vous avez évoqué les propositions de Thani Mohamed-Soilihi. Robert Laufoaulu et moi-même avons entamé, au sein de la délégation à l'outre-mer, un travail sur la question, très sensible, du foncier dans les territoires ultramarins. Nous souhaitons connaître votre avis sur ces problématiques.

Enfin, nous sommes dubitatifs quant à la multiplication, la portée et la finalité des rapports prévus. Comment sera-t-il possible de les établir dans les délais préconisés ?

M. Michel Magras, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - - Je vous remercie, madame la ministre, pour l'hommage que vous avez rendu à notre délégation à l'outre-mer : je le transmettrai à ses membres.

Certaines notions politiques et philosophiques peuvent paraître évidentes au premier abord, mais soulèvent bien des questions si l'on y réfléchit plus avant. C'est le cas de l'égalité réelle, que le Gouvernement, par la voix du Président de la République, a lancée dans le débat. Ma philosophie est assez différente, pour ne pas dire diamétralement opposée. J'estime en effet que nos territoires et les personnes qui y résident tirent leur force et leur richesse de leurs différences. S'agissant de nos relations avec l'État, j'ai toujours milité, et je continuerai à le faire, pour la différenciation territoriale, le droit à l'expérimentation, une habilitation à fixer nos règles et l'encouragement des adaptations avec un accompagnement - si besoin financier - de l'État.

Bien entendu, cela ne m'empêche pas de partager votre diagnostic sur les écarts de vie et les niveaux de retard cumulé auxquels nous devons faire face.

Il ne faut pas oublier, par ailleurs, que les outre-mer subissent, malheureusement, une sorte d' « égalité réelle » qui conduit l'Union européenne à nous appliquer des normes totalement inadaptées, rendant impossible le développement économique de nos territoires.

En prenant en compte tous ces éléments, je soumettrai à la commission des affaires économiques un rapport dont la ligne directrice sera de privilégier le sens des réalités et l'offensive économique.

Alors que la situation de nos outre-mer impose pragmatisme et cohérence, les auditions que j'ai menées ont fait apparaître plusieurs contradictions. En particulier, la lutte contre la vie chère doit rester une priorité absolue ; or certaines dispositions du texte adopté par les députés semblent pouvoir servir de prétexte pour lutter, aussi, contre les produits à bas coût. J'essaierai, quant à moi, de trouver un point d'équilibre satisfaisant. Très concrètement, l'article14 quater A vise à lutter contre les « marchés de dégagement », et donc d'éviter que des produits à prix sacrifiés viennent envahir nos marchés et concurrencer la production locale. L'équation est très difficile à résoudre, car il ne faut pas oublier l'intérêt du consommateur et j'ai besoin de votre éclairage sur ce point, madame la ministre.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit de mettre en place ce qui apparait bien - n'ayons pas peur des mots - comme un contrôle administratif des prix par le préfet et cela m'inquiète. En effet, le préfet se voit, dans un premier temps, confier un pouvoir de négociation. Si un accord est conclu, il peut le publier par arrêté préfectoral, mais s'il n'y en a pas, il peut décider de la fixation des prix par arrêté. Faut-il armer les acteurs concernés pour que les prix puissent résulter d'un équilibre des forces économiques, ou pensez-vous souhaitable de systématiser l'intervention du préfet ? Je souhaite, là aussi, que vous puissiez clarifier votre position à ce sujet.

Mme Chantal Deseyne, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Comme vous, madame la ministre, je fais le constat des inégalités dont sont victimes les territoires d'outre-mer. Je suis aussi d'avis qu'il faut co-produire afin d'établir une convergence mais, ainsi que le disait M. Michel Magras, dans le respect des spécificités ultramarines.

L'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, l'extension de la prestation d'aide à la restauration scolaire (PARS) aux lycéens. Pour l'instant, l'enveloppe est fermée : l'aide accordée serait réduite au titre de chaque enfant. Quelles sont les intentions du Gouvernement sur ce point ?

La condition de versement préalable des cotisations permettant de bénéficier des prestations familiales est supprimée pour les travailleurs indépendants. Or on sait que le taux de recouvrement est très faible dans les outre-mer, de l'ordre de 50 %. Il serait donc souhaitable que cette suppression s'accompagne de mesures d'amélioration du recouvrement de cette cotisation. Quelles sont les actions envisagées pour atteindre cet objectif ?

Ma dernière question concerne le taux de cotisations de sécurité sociale sur les alcools forts, qui est très inférieur à celui de l'Hexagone. J'ai pu constater lors d'un déplacement à La Réunion que la bouteille de rhum se vendait à 6 ou 7 euros. Or la préoccupation, majeure, de santé publique doit s'appliquer à l'ensemble du territoire français. Ne peut-on envisager d'autres débouchés pour cette production locale et, à terme, harmoniser les taux ?

Mme Vivette Lopez, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Je vous remercie, madame la ministre, pour votre exposé. Je félicite à mon tour le président de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, à laquelle j'appartiens, pour son travail.

Ce projet de loi constitue une première avancée vers l'égalité. J'ai néanmoins le sentiment que les ultramarins souhaiteraient maintenant des actes. Le texte devrait être moins volumineux, et plus concret. Je note que les problèmes sont très différents selon les territoires.

L'article 13 bis prévoit l'expérimentation de l'instruction obligatoire de trois à dix-huit ans. Cette mesure vous semble-t-elle, madame la ministre, à la hauteur des défis auxquels sont confrontés les territoires ultramarins ? Une estimation du coût a-t-elle été réalisée ?

J'aimerais également connaître la position du Gouvernement sur l'article 21, qui permet aux offices publics des langues régionales et aux associations de défense de ces mêmes langues de saisir le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) afin qu'il engage une procédure de mise en demeure à l'encontre des chaînes de radio et de télévision. Comment envisagez-vous l'articulation entre cet article 21 du présent projet de loi et l'article 46 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté (PLEC) qui a le même objet ? Le Gouvernement envisage-t-il la suppression de l'article 46 du projet de loi PLEC par coordination ?

Quel est votre sentiment sur l'article relatif à la délivrance de documents d'état civil bilingues ?

M. Georges Patient. - L'article 73 de la Constitution place les territoires d'outre-mer qu'il régit sur un pied d'égalité avec les territoires hexagonaux. Néanmoins, la Guyane, qui est un DOM depuis 1946 - Mayotte ne l'est que depuis peu -, est le territoire qui accuse les retards les plus significatifs, dans tous les domaines (développement, éducation, sécurité). Les chiffres sont éloquents : le PIB de la Guyane est inférieur à 15 000 euros, contre 20 000 euros pour la Martinique, La Réunion et la Guadeloupe, et plus de 30 000 euros pour l'Hexagone. La Guyane est au 66ème rang en termes d'indice de développement humain - la Martinique et la Guadeloupe au 40ème rang et l'Hexagone au 20ème rang. Cela s'explique par l'application trop systématique en Guyane des mesures prises pour les autres territoires que je viens de citer, alors qu'ils ne présentent pas les mêmes caractéristiques. La Guyane s'étend sur 80 000 km2, contre 2 000 km2 pour les autres. Elle est devenue la terre des dérogations et des exceptions, qui perturbent son développement.

Votre projet de loi sur l'égalité réelle arrive à point nommé. Il doit se traduire par un rapprochement non pas uniquement avec la France hexagonale, mais aussi avec les autres départements d'outre-mer. La situation est critique en Guyane. Le Président de la République a d'ailleurs décidé de mettre en place un pacte d'avenir qui n'est, pour le moment, pas très bien engagé. Compte tenu de l'urgence, ne serait-il pas possible de présenter ce pacte comme une anticipation ou une étape du plan de convergence qui figure dans le texte ? Ainsi, les mesures contenues dans le pacte pourraient être lancées, même s'il n'est pas encore signé.

Je voudrais relever trois éléments de discrimination.

Tout d'abord, s'agissant de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM), je vous ai déjà sensibilisée à l'inégalité existant entre les communes d'outre-mer et les communes hexagonales. La progression de deux points de la DACOM est insuffisante.

Ensuite, l'octroi de mer : ce n'est qu'en Guyane qu'un prélèvement de 27 millions d'euros est opéré au profit de la collectivité territoriale. Serait-il possible de traiter la Guyane comme les autres territoires ultramarins ?

Enfin, les formalités d'inscription au registre du commerce relèvent, en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion, des chambres de commerce, alors que ce n'est toujours pas le cas en Guyane.

Mme Gélita Hoarau. - Madame la ministre, je vous remercie à mon tour et espère que notre échange sera fructueux. J'ai bien entendu votre volonté de développer les outre-mer et de valoriser leurs richesses.

L'INSEE considère La Réunion comme un département hors normes tant les inégalités y sont grandes. Cela s'explique en partie par la politique des revenus menée par les gouvernements depuis 1946. Elle consiste à attribuer notamment aux fonctionnaires d'État, au motif d'un coût de la vie plus élevé qu'en France hexagonale, une prime de vie chère. Mais la vie est chère pour tout le monde ! Le projet de loi ne traite pas de cette question. L'ignorer nous paraît être un moyen de faire perdurer ces inégalités, voire de les accentuer.

Par ailleurs, aux termes du texte, l'égalité réelle doit être atteinte par des politiques publiques, en s'appuyant sur les articles 37-1 et 72 de la Constitution, mais également l'article 73, qui permet d'adopter des lois par habilitation. Mais La Réunion ne bénéficie pas de ce dispositif en vertu de l'alinéa 5 du même article. Elle part donc avec un lourd handicap. Dans ces conditions, comment la présente loi pourrait-elle être appliquée ?

Le texte vise aussi à corriger des manquements à l'égalité sociale, ce qui aurait dû être fait depuis des décennies. Personne ne peut contester cette avancée, mais n'est-il pas possible d'attribuer la même retraite à nos exploitants agricoles - ils touchent 300 à 400 euros mensuels -, qu'à ceux de la France hexagonale, c'est-à-dire 75 % du SMIC ?

Je vous ai déjà à plusieurs reprises interpellée sur la question des accords de partenariat économique, en évoquant la mise en place d'un moratoire. Quelle est votre position sur cette question ?

Lors de votre visite officielle à La Réunion, vous avez annoncé la création de 2 000 emplois dits « aidés », assortis d'une enveloppe de 11 millions d'euros. Quelle sera la part restant à la charge des employeurs qui sont, le plus souvent, des collectivités ?

Pouvez-vous également nous dire quelques mots des 38 millions d'euros d'aide promis à la filière canne-sucre-rhum-bagasse, de l'octroi de mer et des discussions à Bruxelles sur le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC) ?

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, nous disposons de peu de temps, aussi vous demanderais-je d'être concis. Mme la ministre pourra nous envoyer des compléments de réponse par écrit.

M. Abdourahamane Soilihi. - Madame la ministre, je vous félicite pour les avancées contenues dans ce texte.

Je voudrais évoquer l'évaluation des dépenses exposées par l'État au titre de l'exercice des compétences transférées aux départements et aux communes de Mayotte et la constatation des charges résultant de la délocalisation et de l'extension de ces compétences. Le projet de loi comprend de nombreuses mesures. Mais je veux faire remarquer que, bien souvent, les décrets d'application pour Mayotte font défaut.

Le texte prévoit que les dépenses susmentionnées sont soumises préalablement à la consultation de la commission consultative pour les évaluations des charges, d'une part, et à l'avis d'un comité local présidé par un magistrat des juridictions financières et composé à parité de représentants de l'État désignés par le préfet de Mayotte et de représentants des collectivités territoriales de Mayotte, d'autre part.

Après la départementalisation, les collectivités locales de Mayotte ont été confrontées à des défis budgétaires majeurs pour assumer leurs missions. Madame la ministre, pensez-vous que ce texte permette d'y apporter une solution ?

On ne peut pas parler d'égalité réelle sans évoquer le problème bien connu de l'immigration illégale à Mayotte. J'aurais aimé que cette question, ainsi que celle du droit du sol, soient évoquées.

Mme Catherine Tasca. - Madame la ministre, je vous félicite, au nom de mon groupe, pour le travail accompli. Certes, ce texte a été largement étoffé par l'Assemblée nationale, mais ce n'est que justice au regard du retard pris par les territoires ultramarins. Ce texte témoigne d'une réelle prise de conscience du retard accumulé et de l'urgence à y apporter des réponses. Je suis certaine que le Sénat accompagnera votre démarche.

Vous avez évoqué les rapports qui fournissent un état des lieux très utile. Le problème se situe plutôt dans leur mise en oeuvre. Sur les cinq pôles que vous avez évoqués, lequel vous semble être prioritaire ?

Nous devons réussir à concilier notre conception républicaine unitaire de l'égalité et l'extrême diversité de ces territoires. Vous paraît-il souhaitable de prévoir des dérogations à l'uniformité de la loi pour permettre le développement de Mayotte ?

Vous avez mentionné le programme de formation des cadres, qui est un élément essentiel pour le développement de ces territoires, et fait le parallèle avec le programme des 400 cadres en Nouvelle-Calédonie, dont je ne suis pas certaine que son bilan ait été si positif. Il faut trouver une voie pour faire émerger des cadres originaires des territoires.

Mme Ericka Bareigts, ministre. - Comme je ne dispose que de peu de temps, je ferai des réponses rapides, et donc forcément imprécises, mais je vous apporterai des compléments écrits.

Monsieur le rapporteur, les députés ont souhaité inscrire les délégations aux outre-mer dans la loi, à droit constant. Nous serons à l'écoute des propositions du Sénat, mais je rappelle que la symbolique est importante. Dans certains cas, il est important d'obtenir l'avis de ces délégations sur des textes : sans ce prisme ultramarin, nous passerions à côté d'un certain nombre de difficultés.

J'en viens à l'articulation entre plans de convergence, contrats de convergence et autres contrats : le plan de convergence stratégique, dont la durée est de 10 à 20 ans, est décliné en contrats de convergence, qui peuvent aller jusqu'à six ans. Ces contrats doivent être cohérents avec l'ensemble des outils contractualisés mobilisant des moyens financiers, comme les programmes opérationnels européens (POE) ou les contrats de plan État-région (CPER). Nous voulons concentrer les moyens contractualisés autour d'un axe stratégique unique pour obtenir les meilleurs résultats, régulièrement évalués sur la base d'indicateurs figurant dans la loi et arrêtés par les acteurs territoriaux et l'État.

Les ultramarins doivent avoir le droit de voyager et de sortir de leurs territoires, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. La connectivité doit permettre de développer les bassins régionaux. C'est un sujet important, sans lequel on ne peut définir de nouveaux modèles de développement. Cela doit se faire, bien sûr, dans le respect de la souveraineté de l'État et du droit international. Je fais confiance à la sagesse du Sénat pour rétablir un texte plus conforme à celui-ci.

S'agissant du Small business act, nous avons décidé une expérimentation de cinq ans. Comme les entreprises concernées sont des très petites entreprises (TPE) et des PME, la durée d'immobilisation doit être de cet ordre de grandeur. Il nous faut aussi du temps pour organiser la commande publique, notamment pour former des cadres. Je lancerai en janvier prochain un partage d'expériences et de bonnes pratiques pour les territoires ultramarins qui ont déjà engagé une telle démarche.

Monsieur Magras, nous sommes d'accord : l'égalité réelle, c'est la diversité dans l'unité républicaine. Nous devons adapter certaines politiques publiques aux atouts et aux handicaps des territoires. Les contrats de convergence sont l'essence même de cette nouvelle démarche, qui doit permettre d'impulser une nouvelle dynamique économique, sociale et culturelle. Il n'y a pas d'uniformisation du modèle de développement.

La lutte contre les produits de dégagement est un véritable sujet. J'ai été rapporteur de la loi relative à la régulation économique outre-mer (LRE), dont j'ai par la suite évalué l'application sur le terrain. Il faut faire en sorte que ces produits entrent le moins possible sur nos territoires. Les habitants dans les territoires souhaiteraient d'ailleurs consommer davantage de produits locaux. Nous sommes encore en-deçà de nos possibilités de production. Nous devons aussi développer nos relations commerciales, notamment en matière agricole, avec les pays de la zone afin de mutualiser les productions. Cela favoriserait la qualité des produits, mais aussi l'emploi, ce qui serait une bonne chose pour des territoires frappés par le chômage. Avec ce projet de loi, nous avons essayé d'entrer dans cette logique, qui correspond aux attentes des acteurs économiques locaux.

On m'a interrogée sur les doukas à Mayotte. Ce n'est pas du contrôle des prix ! En ce qui concerne le bouclier qualité prix (BQP), par exemple, il n'y a jamais eu d'intervention directive du préfet. Chaque année, une discussion menée avec l'ensemble des acteurs aboutit à un accord. En 2009, quand les territoires étaient à feu et à sang, on constatait, au contraire, un manque de transparence et de discussion.

S'agissant du foncier, le projet de loi comprend un certain nombre de mesures. Je souhaite que nous puissions continuer à travailler, en nous basant sur le rapport que vous avez rédigé, monsieur le rapporteur, avec Thani Mohamed Soilihi et Robert Laufoaulu.

Sur la question de l'extension de la PARS aux lycéens, il s'agissait d'une précision, que nous prenons comme telle.

En ce qui concerne les employeurs et travailleurs indépendants, la condition de versement préalable des cotisations famille pourrait être vue comme une rupture d'égalité par le Conseil constitutionnel. La suppression de cette condition doit s'accompagner de mesures pour améliorer le recouvrement des cotisations. Il faut aussi renforcer les dispositifs de microcrédits. Les indépendants sont confrontés - je l'ai vu sur le terrain - à de multiples problèmes.

Madame Deseyne a évoqué la question de l'alcool, qui a fait l'objet d'un large débat à l'Assemblée nationale. Les députés souhaitaient éviter que ne soit ciblé que le rhum. Dans les outre-mer, le comportement de consommation est mortifère : on consomme beaucoup d'alcool fort, en commençant souvent très jeune. Il faut trouver un équilibre : d'un côté, il y a peu d'industries dans les territoires ultramarins, et nous devons les préserver ; de l'autre, il faut protéger les populations, notamment les jeunes, de l'abus d'alcool, qui conduit à des violences intrafamiliales dramatiques. Il faut favoriser l'exportation des produits, notamment par la labellisation du rhum, comme cela est le cas en Martinique.

En ce qui concerne l'article 46 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté (PLEC) et l'article 21 du présent projet de loi, j'estime que l'article du PLEC est plus pertinent. Il serait donc préférable d'envisager une suppression de l'alinéa 3 de l'article 21.

Sur la question des dates, le sujet n'est pas encore mûr. Nous avons mis sur pied une Fondation pour la mémoire de l'esclavage, des traites et de leurs abolitions, avec M. Lionel Zinsou. Cela correspondait à une volonté des députés, et nous avons adopté une position de sagesse à l'Assemblée nationale.

Monsieur Patient, vos questions sont très techniques, et j'y répondrai par écrit. Je précise que la DACOM a été augmentée de 3 millions d'euros et que nous avons revu la part de Mayotte. Sur le pacte d'avenir pour la Guyane, nous avons engagé un important travail, que nous espérons pouvoir conclure. On peut y trouver les prémices d'un plan de convergence, notamment des investissements pour le développement des infrastructures.

Sur le registre du commerce, le débat a été très long à l'Assemblée nationale. Le sujet devrait être traité par mon collègue ministre de la justice. Des moyens supplémentaires ont été accordés, mais il reste encore des marges de progression. Si nous parvenions à débloquer ce point, nous faciliterions la création d'entreprises.

Madame Hoarau, vous avez évoqué la question des inégalités de revenus sur les territoires, qui est importante. Mon approche n'est pas la même que la vôtre. Le taux de chômage est très élevé et les retraites sont extrêmement basses. Nous accusons des retards importants dans la démarche de l'égalité sociale. Quand celle-ci a été instituée pour le SMIC en 1996, grâce au président Jacques Chirac, de nombreuses personnes sont parties à la retraite avec des pensions extrêmement basses. Certains touchent aujourd'hui seulement 400 euros par mois. Il faut agir sur les niveaux de richesse avec l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), le complément familial, etc. Il ne faut pas oublier non plus l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Si nous retirions aujourd'hui la prime aux fonctionnaires, nous supprimerions de la richesse, avec une baisse estimée de 2 % du PIB de La Réunion. Pour vous donner un ordre de grandeur, à l'échelle de l'Hexagone, cela reviendrait à supprimer 45 milliards d'euros ! Cette richesse produit de la consommation, de la production, de la création ; nous en avons besoin. Il faut plutôt lutter contre la pauvreté et travailler à la convergence.

Pour terminer, j'évoquerai l'article 73 de la Constitution. La Réunion ne peut adopter ce qu'on appelait des « lois du pays ». J'avais préparé une proposition de loi, votée par mon groupe à l'Assemblée nationale en 2013, pour modifier le dispositif. Néanmoins, cette disposition n'empêchera pas la mise en oeuvre du présent projet de loi. L'alinéa 2 de l'article 73 de la Constitution nous permet d'adopter des lois d'exception dans nos champs de compétence. Aucune collectivité n'a encore utilisé cette possibilité. Un projet de plan de convergence n'est pas exclusivement rattaché à l'article 73, alinéa 5, de la Constitution. Lors des débats au Sénat en 2003, Mme Brigitte Girardin, alors ministre de l'outre-mer, s'était, à l'époque, interrogée sur la pertinence de l'exclusion de la seule Réunion de ce dispositif.

Les rapports sur les cinq pôles que j'ai mentionnés éclaireront le travail que nous aurons à faire dans les années à venir sur ces plans de convergence, qui doivent permettre de répondre aux attentes des populations ultramarines.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie, madame la ministre. Il est dommage que nous n'ayons pas pu vous laisser davantage de temps pour répondre à nos nombreuses questions. Vous pourrez apporter des compléments écrits et, bien sûr, vous exprimer lors du débat en séance publique.

Nomination d'un rapporteur

M. Michel Mercier est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 4295 (A.N. XIVème législature) prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence (procédure accélérée).

La réunion est close à 10 h 35

Mercredi 14 décembre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 40

Création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité - Audition de représentants de l'Alliance pour la confiance numérique

La commission entend des représentants de l'Alliance pour la confiance numérique sur la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité.

M. Philippe Bas, président. - Nous poursuivons nos auditions sur le fichier des cartes nationales d'identité et des passeports. Après avoir entendu le ministre de l'intérieur, la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), le président du Conseil national du numérique, le directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) et celui de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (Dinsic), nous recevons des représentants de l'Alliance pour la confiance numérique. Compte tenu des attaques perpétrées contre les grands fichiers mondiaux, nous souhaitons connaître les actions des industriels et des instituts de recherche pour les sécuriser.

M. Olivier Clémot, vice-président de l'Alliance pour la confiance numérique. - Merci de votre invitation. Je suis vice-président en charge des solutions digitales chez Safran Identité et Sécurité, mais vous parle ce matin en tant que vice-président de l'Alliance pour la confiance numérique, association interprofessionnelle regroupant des industriels, des académiques et des représentants de divers groupements, spécialisés dans les problématiques de confiance numérique.

Mme Figarella et moi-même provenons de grandes entreprises, mais l'association compte des membres de tout le secteur privé, de la toute petite entreprise au très grand groupe. Nous sommes représentatifs du savoir-faire industriel français de la confiance numérique. À ce titre, nous sommes représentés au Conseil des industriels de la confiance et de la sécurité qui contribue au Comité de la filière industrielle de sécurité (Cofis), organisme paritaire public-privé qui trace les grandes lignes d'action.

Mme Marie Figarella, vice-présidente de l'Alliance pour la confiance numérique. - J'appartiens au groupe Gemalto. Depuis plusieurs années, l'Alliance promeut des solutions de confiance numérique. Nous avions travaillé il y a quelques années sur la proposition de loi relative à la protection de l'identité, la France étant en retard dans le domaine de la carte nationale d'identité électronique.

M. Olivier Clémot. - Les industriels ont une position neutre sur la nécessité ou non de constituer la base de données en cause. Il nous semble que cet outil peut être utile, mais nous sommes suffisamment impliqués à l'international pour savoir qu'il existe d'autres schémas ne nécessitant pas de base. Clarifions : ce fichier n'est pas un préalable indispensable à la mise en place d'un système d'identité. Il présente des avantages qui peuvent être exploités, tout en étant sécurisés et en apportant des garanties de confidentialité et de respect de la vie privée.

Mme Marie Figarella. - Base centrale et identité numérique sécurisée ne sont pas des sujets liés. L'un n'implique pas l'autre. Certains pays ont choisi une base centrale, d'autres, non. Les membres de l'Alliance, qui plaident pour une identité numérique sécurisée, ont une position neutre sur le choix de ce type de base centrale. Nous n'avons pas, dans nos propositions de mise en place d'une identité numérique sécurisée interopérable à l'échelle européenne, appelé à un lien préalable entre les deux notions.

M. Olivier Clémot. - Certains pays, y compris en Europe, ont des bases centrales. Celles-ci sont surtout très utiles pour la déduplication, contre la fraude à la construction des preuves d'identité. Les systèmes constitués à partir d'une base centrale permettent de vérifier que la fabrication d'un titre correspond bien à une personne nouvelle. Sinon, un individu pourrait tricher en apportant des éléments de preuve d'une identité alors qu'il est déjà inscrit dans le système sous une autre identité.

Si l'on décide de les mettre en oeuvre, ces fichiers peuvent-ils être protégés ? La menace, nous semble-t-il, serait la divulgation des données personnelles. Aujourd'hui, des solutions existent ; pour autant, la menace est réelle. On parle des cyberattaques dans le secteur privé mais elles existent aussi dans le secteur public.

Des dispositifs spécifiques tels que des coffres-forts électroniques empêchent de pénétrer dans le système pour récupérer des informations.

Une autre menace est constituée par la consultation de ces bases qui consolident beaucoup d'informations - ce que j'appelle le « droit d'en connaître ». Le principe est d'en contrôler l'accès et de tracer, de manière certaine et vérifiable, l'accès aux informations. On peut imaginer que ces bases puissent être consultées par les forces de police ou d'investigation, mais aussi, temporairement, par d'autres corps de métiers. Il faut dans ce cas-là garantir la traçabilité de l'accès à ces données.

Mme Marie Figarella. - Les industriels de la carte à puce, devenus industriels de l'identité numérique, soutiennent la double authentification : chacun dispose d'un élément portable sécurisé déblocable par code secret, comme le code PIN des cartes bleues, pour que le citoyen s'authentifie de manière forte au système. Des pays ayant mis en place une base centrale ne disposent pas pour autant d'identités numériques sécurisées. Nous pensons que l'ajout de clés à une identité sécurisée est à même de garantir au citoyen l'accès à des services.

M. Philippe Bas, président. - Les risques que comportent ces bases centralisées vous paraissent-ils suffisamment maîtrisés pour qu'elles soient supérieures aux systèmes où l'information est dispersée ?

M. Olivier Clémot. - Oui, avec un certain nombre de préalables et de conditions. L'Anssi est particulièrement compétente pour établir les objectifs de sécurité et évaluer les garanties. En tant qu'industriels, nous savons que nos solutions sont adaptées. Elles doivent néanmoins être implémentées dans les bonnes conditions pour que le résultat soit conforme aux attentes.

La comparaison entre systèmes centralisés et décentralisés reste subjective.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous n'avez pas répondu à une question fondamentale : sur le plan technique, quel est le système le plus fiable ? Je ne parle pas du mésusage.

M. Olivier Clémot. - Peut-on garantir la confidentialité des données stockées dans nos coffres-forts et la traçabilité de leur consultation ? Oui, sans hésiter.

M. Pierre-Yves Collombat. - Quel système choisiriez-vous ?

M. Olivier Clémot. - Un système de sécurité répond toujours à des objectifs. Il est impossible de répondre dans l'absolu. Un système dispersé ne sera pas vulnérable de la même manière qu'un système centralisé. Si les usages souhaités ne nécessitent pas de centralisation, le système décentralisé est plus adapté. Sinon, le système centralisé peut être parfaitement sécurisé.

Mme Marie Figarella. - Il faut réfléchir à partir des usages et des données inscrites dans la base. Aujourd'hui, beaucoup de systèmes européens imposent un secret, comme un code chiffré, pour accéder aux données. La question des usages, des secrets et des objectifs d'utilisation des données ne peut pas être distinguée de celle du type de base choisi.

M. Alain Vasselle. - Qui pourra avoir accès à ces données ? Existe-t-il des accords européens ? J'ai appris récemment qu'un citoyen français qui se rendait en Belgique avec une carte d'identité périmée depuis moins de cinq ans - encore considérée comme valide en France - avait été refoulé.

Mme Marie Figarella. - Le règlement européen « eIDAS » autorise l'interopérabilité des systèmes d'identification. Les États membres doivent notifier à l'Union européenne le schéma d'identification qu'ils ont choisi. Celui-ci répond aux critères d'un haut, moyen ou bas niveau d'assurance. Par exemple, le premier exige que l'enrôlement, c'est-à-dire la fourniture des données, ait lieu en personne face à l'officier de l'état civil. Dès qu'un État notifie son schéma à l'Union européenne, les autres États membres sont obligés de l'accepter, à condition que ce schéma soit de même niveau ou supérieur au leur. Dès que la Belgique, dont la carte d'identité est fortement sécurisée, aura notifié son schéma d'identification, le citoyen belge pourra accéder aux services proposés par d'autres pays de l'Union européenne.

L'accès à la base centrale et la remontée d'informations sont du ressort de chaque État membre. Aucune super-base d'identification européenne n'est prévue.

M. Olivier Clémot. - L'interopérabilité, s'agissant de l'usage, ne rend pas nécessaire l'existence d'une base centrale, ni du côté de celui qui a émis le titre, ni du côté de celui qui le vérifie.

M. Jean-Yves Leconte. - J'ai été étonné, lors de la mission sur l'usage de la biométrie en France et en Europe, de constater que malgré la volonté de la Commission européenne d'encourager l'accès à ces données, les pays membres n'avaient pas suffisamment confiance les uns envers les autres pour échanger leurs clés. Les propriétés des passeports biométriques, qui sont encadrés par la même directive, ne sont donc pas exploitées.

L'intégration des cartes nationales d'identité au fichier des passeports modifie-t-elle les niveaux de sécurité ? La future capacité de calcul des ordinateurs, qui sera un milliard de fois plus rapide qu'aujourd'hui, a-t-elle été prise en compte ? Enfin, sera-t-il possible de classer les données biométriques dans le but, par exemple, de distinguer des gens selon leur physionomie ?

M. Olivier Clémot. - Je suis tout à fait d'accord avec vous sur les données biométriques. Ce n'est pas parce que des possibilités existent qu'elles sont utilisées.

Je ne dispose d'aucune information sur l'amélioration de la sécurité du fichier des titres électroniques sécurisés. L'Agence nationale des titres sécurisés pourrait sans doute vous répondre.

Monsieur Leconte, vous faites allusion à ce qui sera déployé sous le terme de « cryptographie quantique » - une génération d'algorithmes bien plus performante que l'actuelle. Les coffres-forts électroniques sont interopérables avec celle-ci. Il s'agira d'effectuer une mise à jour du moteur sécurisant les données pour rester supérieur aux pirates. Les ordinateurs ont toujours progressé et la cryptographie a toujours évolué.

M. Jean-Yves Leconte. - Ce saut ne sera pas du même ordre.

M. Olivier Clémot. - Il s'agira de mettre à jour des librairies d'informations qui existent déjà.

En théorie, oui, toute base de données peut faire l'objet d'une classification, c'est pourquoi des coffres-forts électroniques sont mis en place pour interdire ce qui n'est pas autorisé et pour conserver les traces des actions effectuées dans la base.

M. Jean-Yves Leconte. - L'évolution capitalistique de Safran Identité et Sécurité peut-elle présenter un risque pour notre autonomie en matière de sécurisation des données ?

M. Olivier Clémot. - Je ne vois pas ce qui pourrait exercer une telle influence.

M. Philippe Bas, président. - Quand un État met en place un grand fichier, passe-t-il systématiquement un marché public pour la réalisation ?

Mme Marie Figarella. - C'est principalement le cas. La plupart des États n'ont pas les compétences requises en interne ; ils passent des appels d'offres internationaux. Les grands industriels de l'Alliance réalisent l'essentiel de leur chiffre d'affaires hors de France.

M. Pierre-Yves Collombat. - Dans cette course entre le bouclier et l'arme, l'administration gérant un fichier centralisé est-elle capable de réagir aussi rapidement que ceux qui sont animés de mauvaises intentions ? Quand on voit les difficultés qu'elle a à mettre en place la téléconférence...

M. Olivier Clémot. - Vos propos, monsieur Collombat, illustrent la nécessité de s'appuyer sur des industriels spécialisés qui, lorsqu'ils mettent un système en place, assurent le maintien dans le temps d'un niveau constant de protection.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le problème réside dans la réactivité administrative.

M. Olivier Clémot. - Les contrats de maintien en condition opérationnelle assurent une réactivité 24 heures sur 24 et sept jours sur sept, sans décision administrative.

M. Pierre-Yves Collombat. - Quid d'un cas de saut qualitatif ?

M. Olivier Clémot. - Nous nous préparons aux changements d'algorithmes. Notre service de veille mesure en permanence les différentes tentatives d'intrusion.

M. Alain Richard. - Il existe deux systèmes en cours d'exploitation : celui, centralisé, des passeports, et celui, dispersé, des cartes nationales d'identité. Outre les grandes menaces de prise de contrôle des fichiers, existe la menace réelle des multiples activités de falsification. À l'usage, constate-t-on une différence du nombre de falsifications entre ces deux bases ? La fraude des cartes d'identité est-elle plus développée ?

Mme Marie Figarella. - Nous ne sommes pas compétents pour répondre à cette question pour laquelle nous ne disposons pas de données. Néanmoins, la mise en place des passeports biométriques électroniques est allée dans le sens d'une plus grande sécurisation de toute la chaîne, des données nécessaires à l'émission du titre jusqu'au titre lui-même, afin de garantir la bonne identité du citoyen qui le demande.

Les entreprises de l'Alliance ont mis en place un grand nombre de systèmes électroniques dans le monde. La France est leader mondial des systèmes de documents sécurisés, tant par leur nombre que par leur déploiement dans l'ensemble des pays du monde.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions d'avoir répondu à notre invitation.

Projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

MM. Philippe Bas, Mathieu Darnaud, François Bonhomme, Yves Pozzo di Borgo, Roger Madec, Alain Richard et Christian Favier sont désignés en qualité de membres titulaires ; MM. Pierre-Yves Collombat, Christophe-André Frassa, Mme Jacqueline Gourault, MM. Alain Marc, Thani Mohamed Soilihi, Jean-Pierre Sueur et Alain Vasselle sont désignés en qualité de membres suppléants.

Projet de loi de finances rectificative pour 2016 - Création d'une taxe sur les professions réglementées du droit affectée au fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice (article 35) - Communication

La commission entend ensuite une communication de M. Philippe Bas sur l'article 35 du projet de loi de finances rectificative pour 2016 n° 208 (2016-2017), relatif à la création d'une taxe sur les professions réglementées du droit affectée au fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice.

M. Philippe Bas, président. - L'article 35 du projet de loi de finances rectificative pour 2016 prévoit la création d'une taxe acquittée par plusieurs professions : les commissaires-priseurs judiciaires, les greffiers de tribunal de commerce, les huissiers de justice, les administrateurs judiciaires, les mandataires judiciaires et les notaires. Le fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice créé par la loi « Macron » prévoit qu' « une redistribution entre professionnels, afin de favoriser la couverture de l'ensemble du territoire par les professions judiciaires et juridiques et l'accès du plus grand nombre au droit » peut être mise en place ; c'est donc une simple faculté.

Cet article fait l'objet d'un amendement de suppression de la commission des finances. Il a provoqué une opposition unanime des instances représentant les professions concernées, que nous recevrons dans le cadre de notre mission relative au redressement de la justice. Ce mécanisme de régulation administrée serait lourd et complexe. La nouvelle taxe aggraverait l'emprise étatique sur ces professions et les enserrerait dans un système administratif contraire à l'idée de libération des énergies et des initiatives au coeur des ambitions de la « loi Macron ». L'idée d'un fonds interprofessionnel interroge d'autant plus que certaines des professions en question font l'objet d'une autorisation d'installation, d'autres non. Il serait par ailleurs curieux qu'une profession contribue au fonds sans que ses membres en bénéficient. Cela poserait un problème d'égalité devant les charges publiques.

Je vous propose de transmettre cette communication à la commission des finances.

M. Pierre-Yves Collombat. -Vraiment, je suis ému par l'attention portée par ces professions à la liberté et à la croissance...

La commission donne acte de sa communication à M. Philippe Bas.

Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport et le texte qu'elle propose sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Il nous est demandé, pour la cinquième fois en treize mois, de proroger l'état d'urgence, instauré par décret en conseil des ministres après les attentats de Paris et de Saint-Denis du 13 novembre 2015. Cette demande, qui aurait normalement dû intervenir au mois de janvier prochain, résulte de l'application de l'article 4 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, qui précise que « la loi portant prorogation de l'état d'urgence est caduque à l'issue d'un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du Gouvernement ou de dissolution de l'Assemblée nationale ». Réuni samedi 10 décembre dernier, le nouveau Gouvernement a donc adopté un projet de loi prorogeant l'état d'urgence jusqu'au 15 juillet 2017.

La procédure n'appelle pas de remarques particulières, si ce n'est que la durée retenue tient compte des deux démissions de gouvernements qui interviendront après les élections présidentielle et législatives au printemps prochain. Le bilan d'étape sur l'application de l'état d'urgence que nous avions prévu de présenter aujourd'hui est reporté à la rentrée. Le projet de loi, qui nous est transmis, a été adopté la nuit dernière par l'Assemblée nationale.

Au-delà des prorogations successives de l'état d'urgence, le vote de la loi du 21 juillet dernier, qui constitue une loi antiterroriste à part entière, nous a dotés d'un droit complet du terrorisme, de l'enquête préliminaire à l'exécution des peines, qui est dérogatoire au droit commun mais appliqué par les juridictions de droit commun. Je suis particulièrement attaché à cette organisation, qui réclame cependant une légère modification des règles relatives à la cour d'assises spécialement constituée pour juger des crimes terroristes.

L'état d'urgence consiste à donner des pouvoirs supplémentaires à l'autorité administrative pour renforcer l'efficacité de son action. Cette efficacité s'exprime à travers trois mesures : les perquisitions administratives, les assignations à résidence ainsi que les autorisations de contrôles d'identité, de fouilles de bagages et de véhicules.

70 % des contrôles d'identité et des fouilles ordonnés dans le cadre de l'état d'urgence l'ont été dans quatre départements. Nous avons pu, au cours de nos visites à Lille et à Nice, constater l'utilité des contrôles d'identité dont l'efficacité est renforcée par la bonne entente entre le préfet et l'autorité judiciaire. À Nice, préfet et procureur se rencontrent dans le cadre de deux réunions hebdomadaires. À Paris, le procureur de la République décide des contrôles d'identité, le préfet de police n'ayant pas besoin de faire usage de cette prérogative. En Seine-et-Marne, où de nombreux contrôles ont été ordonnés, la situation est légèrement différente : parce que le département compte trois tribunaux de grande instance, la coordination est plus difficile à effectuer, le préfet décide donc directement des contrôles d'identité. La Saône-et-Loire, que nous visiterons à la rentrée, présente d'autres particularités.

Deuxième mesure, les perquisitions, qui vont souvent de pair avec les assignations à résidence : il nous a été expliqué qu'avant de prendre une mesure d'assignation à résidence, une perquisition était ordonnée pour visualiser le cadre dans lequel évoluait la personne visée.

Depuis le 22 juillet 2016, 590 perquisitions ont été conduites, dont 65 ont donné lieu à des suites judiciaires - 25 pour une infraction à caractère terroriste. Le Conseil constitutionnel avait censuré les dispositions autorisant l'exploitation des documents informatiques saisis lors des perquisitions ; la loi du 21 juillet 2016 donne à l'autorité administrative la possibilité de demander au juge des référés l'autorisation d'exploiter ces données. Saisi à 91 reprises, le juge des référés a délivré 81 autorisations et en a refusé 6, 4 dossiers étant en cours d'instruction. Cinq refus ont fait l'objet d'un recours auprès du Conseil d'État, dont un seul a prospéré. Comme dans le cadre de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, le juge administratif, on le voit, peut être amené à concourir à l'action de l'autorité administrative.

Enfin, 91 assignations à résidence restent en vigueur à ce jour ; 37, soit 41 %, le sont depuis plus d'un an ; 10 depuis six à douze mois, et 44 depuis moins de six mois. 33 assignations ont été décidées depuis le 22 juillet, ce qui marque une accélération. Cinq des personnes concernées font l'objet d'un dossier en vue d'une mesure d'éloignement, quatre d'une mesure de gel des avoirs. Enfin, 34 font l'objet d'une mesure d'interdiction de sortie du territoire et 13 dossiers sont à l'étude.

D'autres mesures prévues dans le cadre de l'état d'urgence sont peu utilisées : depuis le 22 juillet, quatre lieux de culte ont été fermés, vingt zones de protection ont été créées, cinq décisions de remise d'armes ont été prononcées, et enfin 26 décisions préfectorales d'interdiction de cortèges, défilés et rassemblement ont été prises, principalement dans le cadre de la gestion de la manifestation « Nuit debout ».

La situation justifie-t-elle la prorogation de l'état d'urgence ? Au-delà des opinions et des interprétations, un constat s'impose : la menace terroriste reste très élevée. Seize projets d'attentat ont été déjoués cette année, contre douze entre 2013 et 2015.

La menace a également changé de nature : les auteurs potentiels se sont radicalisés sur notre territoire et obéissent à des ordres délivrés par Daech, principalement par des moyens informatiques. Seule une des personnes arrêtées à la suite des attentats déjoués en 2016 revenait du théâtre de guerre syro-irakien.

Enfin, nous entrons dans une période électorale, particulièrement propice aux attentats pour ceux qui veulent remettre en cause notre façon de vivre.

Par conséquent, les conditions définies par la loi du 3 avril 1955 sont réunies, comme le Conseil d'État l'a souligné dans son avis rendu jeudi 8 décembre. Je suis donc favorable à la prorogation de l'état d'urgence, qui ne constitue pas une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Constitution.

Le Conseil d'État a cependant soulevé deux objections, exprimées par son vice-président dans une récente interview au Monde : l'état d'urgence ne saurait être permanent, et il convient d'envisager les modalités de la sortie : l'assignation à résidence ne peut s'étendre au-delà de douze mois.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a par conséquent demandé l'ajout d'un article supplémentaire interdisant la durée des assignations à résidence au-delà de douze mois, sauf survenue d'éléments nouveaux.

Cette référence à des éléments nouveaux pose une vraie difficulté car il est très improbable d'en recueillir pour une personne faisant l'objet d'une surveillance étroite et astreinte à pointer au commissariat trois fois par jour... Les services du ministère de l'intérieur ont identifié une seule personne dans ce cas sur les 37 assignées à résidence depuis plus d'un an. L'assignation à résidence consiste justement à suivre certaines individus dont la dangerosité est avérée, mais sans disposer d'éléments autorisant une judiciarisation.

Le seul véritable enjeu du texte voté par l'Assemblée nationale a trait aux assignations à résidence, le principe de la prorogation étant partagé à une large majorité. Si l'on ne veut pas des assignations à résidence, proroger l'état d'urgence, qui donne à l'administration des pouvoirs qu'elle n'a pas en temps normal, n'est pas la meilleure solution. D'après la loi, seul le ministre de l'intérieur est compétent en matière d'assignations. En les limitant à l'excès, on risque de priver l'état d'urgence de ses effets utiles.

Le président de la commission et moi-même avons participé aux discussions entre le Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale et le vice-président du Conseil d'État ; par conséquent, nous ne sommes pas étrangers à l'économie générale du texte qui vous est soumis. L'idée directrice consiste à imposer une limite de douze mois aux assignations à résidence ; mais avant l'expiration du délai, le ministre de l'intérieur peut saisir le juge administratif des référés du Conseil d'État d'une demande de prolongation pour trois mois, renouvelable. C'est la position retenue par l'Assemblée nationale après des débats parfois délicats.

D'éventuelles corrections pourront être apportées dans le cadre de l'examen du projet de loi sur la sécurité publique prévu pour janvier, notamment sur l'organisation du double degré de juridiction. Rappelons néanmoins que l'assignation à résidence étant une mesure non réglementaire mais individuelle, l'arrêté du ministre peut relever du juge des référés du tribunal administratif, et en appel du Conseil d'État.

Le texte voté par l'Assemblée nationale correspondant à la position que nous avons exprimée lors de nos discussions préparatoires, je vous propose de l'adopter conforme en vue d'une entrée en vigueur le plus rapidement possible.

M. Alain Richard. - Je suis en plein accord avec les propositions et les réflexions du rapporteur, avec qui nous avons établi, au fil des mois, une relation de confiance. À terme, il faudra bien trancher entre la fin de l'état urgence et sa prorogation.

L'état d'urgence ressemble à un Lego, dont les briques les plus utilisées sont les perquisitions administratives et les assignations à résidence. Les premières permettent de déceler des éléments d'incrimination chez un individu qui n'y est pas préparé ; c'est pourquoi elles sont naturellement en baisse tendancielle, ceux qui sont ciblés étant de plus en plus conscients du danger. Néanmoins, depuis deux ans, le renseignement intérieur a perfectionné ses investigations pour mettre au jour de nouveaux éléments, notamment dans le deuxième cercle - celui des comparses et des fournisseurs logistiques. Par son rôle de soutien aux activités de renseignement, la perquisition administrative reste par conséquent un outil nécessaire.

Les assignations à résidence sont un moyen de fixer un individu dans une zone déterminée et de repérer l'essentiel de ses allées et venues, allégeant ainsi la charge de surveillance du renseignement intérieur. À ce titre, elles sont un outil nécessaire à la bonne répartition des moyens du renseignement.

L'état d'urgence n'a d'exceptionnel que ces deux procédures : à la différence de l'état de siège, il ne suspend pas le fonctionnement normal des services publics. Si, en prévision de l'échéance de juillet, nous souhaitons y mettre fin, il convient de trouver des bases légales pour la poursuite de l'utilisation de ces deux outils opérationnels au service des investigations antiterroristes.

Pour conclure, le groupe socialiste et républicain approuve sans réserve le projet de loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Bien que l'estimation du nombre d'attentats déjoués soit aussi difficile que celle du taux de chômage, la menace terroriste est évidente. Le problème est ailleurs : faut-il des moyens d'exception pour y faire face ? L'état d'urgence sert aussi à lutter contre la délinquance, à assurer l'ordre public. Au vu de la permanence de la menace, soit le dispositif républicain de lutte contre le terrorisme est suffisant - et dans ce cas pourquoi maintenir l'état d'urgence ? - soit il ne l'est pas, et il convient de le réviser. Une urgence qui dure deux ans est-elle encore une urgence ? Y a-t-il un problème que seule l'action administrative peut régler ?

En l'état du texte, je ne suivrai pas le rapporteur. C'est une solution de facilité. Vous reconnaissez que dans les départements où l'entente entre le procureur de la République et le préfet est bonne, il n'y a pas besoin de moyens nouveaux. Proroger l'état d'urgence pour faciliter les liens entre l'administration et la justice, c'est un peu court !

M. René Vandierendonck. - Concernant la matérialité de l'urgence, souvenons-nous que l'état d'urgence, lors de la guerre d'Algérie, a duré 18 mois...

M. Pierre-Yves Collombat. - Pas pour les mêmes raisons !

M. René Vandierendonck. - Je n'ai pas d'objections sur la question de la durée. En revanche, je note que notre commission a, à bon droit et avec une très large majorité, estimé à plusieurs occasions qu'il convenait de renforcer les dispositions du droit commun en matière de lutte antiterroriste. Si ce droit commun est efficacement renforcé, la question du terme de l'état d'urgence se posera. Sinon, notre commission se trouvera en pleine contradiction.

Je voterai ce texte sans être dupe de l'artifice, et un peu gêné des compromis à accepter pour obtenir des résultats dans les délais impartis.

Mme Éliane Assassi. - Sans surprise, notre groupe ne votera pas ce texte. On nous dit que la menace terroriste est toujours élevée - c'est, malheureusement, une réalité - mais aussi que des arrestations ont été effectuées et des réseaux démantelés grâce à l'état d'urgence - ce que rien ne prouve. Trop d'état d'urgence banalise l'état d'urgence ; il convient d'aller plus loin qu'un simple examen de la prorogation. Nous aurons probablement à proroger encore l'état d'urgence à la rentrée, la menace n'ayant pas diminué. Le comité de suivi que nous avions mis en place, qui rencontrait régulièrement les représentants de l'administration place Beauvau et à Matignon, mériterait d'être réactivé.

M. Alain Marc. - Rapporteur budgétaire de la mission « Sécurités », j'ai appris, lors de mes auditions, qu'aux termes de l'article 78-2-4 du code de procédure pénale, modifié par la loi du 3 juin 2016, les gendarmes et policiers ne pouvaient fouiller les véhicules que sur réquisition du procureur de la République délivrée 24 heures avant. Ils sont, de plus, contraints de préciser le lieu de la fouille : si elle se déroule à cent mètres des lieux visés par l'autorisation, la procédure entière peut être annulée. Cela n'est pas suffisant dans le cadre de l'état d'urgence, qui réclame une forte réactivité. Il convient d'introduire dans le droit commun la possibilité de pratiquer des fouilles de véhicules sans avoir à en référer préalablement à l'autorité judiciaire.

M. François Grosdidier. - Ce n'est pas l'état d'urgence qui se banalise, c'est le terrorisme. Nous vivons désormais sous une menace terroriste que nous avions crue limitée dans le temps, mais qui se prolonge. S'il est un parallèle pertinent avec la guerre d'Algérie, c'est que celle-ci n'a été reconnue comme une guerre que plusieurs décennies après. Elle était menée hors du cadre conventionnel qui régit normalement les guerres, et dans des conditions de dérogations exorbitantes au droit commun.

Nous sommes confrontés à une organisation barbare, sans existence juridique, qui pratique la guerre totale, utilisant les enfants - y compris les nôtres - comme armes en les recrutant sur la toile. Nous sommes désemparés. L'état d'urgence nous fournit des outils précieux que nous serons probablement amenés à utiliser durant plusieurs années.

La proposition de loi de Philippe Bas, si elle avait été adoptée, aurait renforcé l'efficacité du droit commun. Nous serons probablement contraints de sortir de l'état d'urgence avant la fin de la guerre contre le terrorisme ; il convient par conséquent que la prochaine législature soit mise à profit pour adapter l'arsenal législatif à cette guerre. Penser que nous serons plus efficaces avec moins d'outils que dans le cadre de l'état d'urgence, c'est irresponsable. Même avec l'état d'urgence, les outils sont insuffisants. Dans l'immédiat, il convient néanmoins de le prolonger.

M. François Bonhomme. - Dix-sept attentats ont été déjoués et 420 individus en lien avec des projets terroristes interpellés. Dans une lettre ouverte aux parlementaires, la Ligue des droits de l'homme met en cause les liens entre ces résultats et l'état d'urgence ; mais la question de sa prorogation doit être envisagée sous l'angle du péril terroriste - un péril dont les données fournies par le ministère de l'intérieur attestent la réalité.

J'observe que la Ligue des droits de l'homme, qui se prétend gardienne des libertés, a quelque peu mis en sourdine ses critiques sur un soi-disant « État policier », alors que l'état d'urgence se limite aux deux mesures que sont les perquisitions administratives et les assignations à résidence.

Autre argument avancé par la Ligue, les services publics de la sécurité se plaindraient de la sur-mobilisation du personnel. Il ne faut pas tout confondre : cette mobilisation est liée à la persistance d'un risque qui justifie le maintien de l'état d'urgence.

Enfin, l'état d'urgence, dit la Ligue, « nourrit tous les amalgames et les tensions qui les accompagnent et alimente les pratiques discriminatoires ». Il faudrait se renouveler... Le coeur de l'état d'urgence, c'est la pertinence de moyens d'exception pour répondre à une situation exceptionnelle.

M. Jean Louis Masson. - Ne pas voter la reconduction de l'état d'urgence enverrait un signal désastreux à l'opinion publique et aux terroristes eux-mêmes. Ce serait irresponsable, une prime aux terroristes ! Les pleureurs professionnels tels que la Ligue des droits de l'homme n'ont pas de leçons à nous donner.

Reste le problème de l'assignation à résidence, qui revient à mettre préventivement sous contrôle des gens auxquels on n'a rien à reprocher, sur une durée qui peut être longue. Expulsons les étrangers qui représentent un risque, mais assigner des citoyens français à résidence me gêne.

L'état d'urgence sert à la police pour arrêter des voyous, des délinquants ordinaires ? C'est un effet induit bénéfique dont on ne va pas se plaindre. De manière générale, les moyens à disposition de la police sont insuffisants. Dans mon département, faute de pouvoir fouiller eux-mêmes les véhicules, les gendarmes font appel aux douaniers ! Le Gouvernement a fini par reconnaître les carences - que je dénonce depuis longtemps - en matière de légitime défense des policiers mais le projet de loi qui les autorise à faire usage de leur arme de service risque de ne pas être voté définitivement avant la fin de la législature, puisqu'on retarde sciemment son passage en conseil des ministres. Or cette mesure serait un bon complément à la prolongation de l'état d'urgence.

Mme Esther Benbassa. - Pourquoi n'utilise-t-on pas la loi du 3 juin dernier, qui reprenait plusieurs dispositions relevant de l'état d'urgence ? Plus on banalise l'état d'urgence, moins on appréhende ses conséquences. Je viens de passer trois jours en Turquie, auprès des opposants : l'état d'urgence y est utilisé à des fins de répression, la garde à vue peut durer trente jours... La France est un État démocratique aujourd'hui, mais le sera-t-elle demain ? Nous avons des dispositifs de droit commun, pourquoi prolonger l'état d'urgence ? Pendant la guerre d'Algérie, l'état d'exception a duré trois ans ! Va-t-on continuer à ce rythme ?

M. Jacques Bigot. - Face au terrorisme qui menace la République et la démocratie, comment protéger nos concitoyens tout en respectant l'État de droit ? Je n'ai pas trouvé dans le rapport d'éléments suffisants pour dire en quoi le droit commun, modifié par la loi du 3 juin, ne permettrait pas cette protection. On ne peut se contenter d'invoquer la valeur symbolique de l'état d'urgence : il faut qu'il soit utile !

La répartition des compétences entre autorité administrative et autorité judiciaire est claire : c'est le procureur de la République qui prend la décision, en accord avec le préfet. Les difficultés en Seine-et-Marne tiennent à la carte judiciaire. Au passage, il est curieux de prévoir que le juge des référés du Conseil d'État se prononce sur la prolongation de l'assignation à résidence, alors que l'on donne de nouveaux pouvoirs de contrôle au juge des libertés et de la détention (JLD)... Il faudra trancher entre le rôle respectif du juge administratif et du JLD.

On doit avoir un débat, dans le cadre du contrôle de l'état d'urgence, sur la nécessité de ces mesures spécifiques alors que des modifications, largement consensuelles, ont été apportées au droit commun. Aujourd'hui, le débat étant précipité par la démission du Gouvernement, nous n'avons pas encore ce rapport. Je l'attends avec impatience, tout en me ralliant à cette prolongation, car l'affaiblissement de l'État de droit nuirait à la démocratie.

M. Philippe Bas, président. - La loi du 3 juin 2016 offre des moyens d'action essentiellement pour le procureur et le juge d'instruction. Aucun ne recoupe les pouvoirs que l'autorité administrative tire de l'application de l'état d'urgence pour les assignations à résidence, les perquisitions administratives, les fouilles de véhicules et contrôles d'identité ou l'interdiction de manifestations sur la voie publique. Les sujets sont de nature différente : police administrative d'une part, pouvoirs du parquet et du juge d'instruction de l'autre.

Alain Richard a posé la question essentielle : celle des dispositions permanentes de police administrative permettant au préfet et au ministre de l'intérieur de prendre, hors état d'urgence, des mesures du même type que celles permises par l'état d'urgence. La loi du 3 juin 2016, si elle étend les moyens d'action du parquet et du juge d'instruction, n'y répond pas.

M. André Reichardt. - Je voterai ce texte, bien sûr. Les attentats déjoués mettaient en cause des individus de nationalité française ou résidant en France, a dit le rapporteur. J'ai toujours considéré, à tort ou à raison, que l'état d'urgence visait à protéger les Français contre des agressions extérieures. Ce n'est manifestement pas le cas. N'y a-t-il pas lieu de répondre à ces préoccupations dans le droit commun ? De reconsidérer de façon globale les moyens de lutte contre la radicalisation ?

Les actions de prévention ne sont pas à la hauteur du défi. Nous venons, avec Nathalie Goulet, de déposer une proposition de loi pour mieux encadrer et évaluer le travail de prévention de la radicalisation. Il faut prolonger l'état d'urgence mais aussi mener une action de long terme, faire le ménage chez nous, réfléchir de façon globale aux moyens de remettre ces gens sur le droit chemin et surtout de les empêcher d'emprunter le mauvais !

M. Philippe Bas, président. - C'est un point essentiel, en effet.

M. Jean-Yves Leconte. - L'état d'urgence ne recouvre pas la même chose en France ou en Turquie, c'est certain. Mais attention à ne pas s'en servir comme un slogan, qui donnerait l'impression d'être en sécurité... Il est important que le droit commun soit à la hauteur de la menace. En France, l'état d'urgence est encadré, il fait l'objet d'un contrôle constitutionnel et d'un suivi parlementaire ; ce n'est pas le cas en Turquie.

En mai, le rapporteur nous disait que les perquisitions administratives n'avaient plus guère d'utilité. Aujourd'hui, on les réintègre. Ces perquisitions sont-elles réellement utiles, ou offrent-elles simplement une facilité appréciable ? Qui dit que les suites judiciaires qu'elles ont permises n'auraient pas été possibles autrement ?

À chaque fois que l'on prolonge l'état d'urgence, on allonge la durée potentielle des assignations à résidence... L'Assemblée nationale a trouvé un bon équilibre.

J'attire enfin votre attention sur un point : parce que le Gouvernement a démissionné, nous nous retrouvons à reconduire l'état d'urgence dans la précipitation. Dès lors que, selon le Conseil d'État, le Gouvernement peut mettre fin à l'état d'urgence à tout moment, je ne vois aucune raison à ce que la démission du Gouvernement entraîne la fin de l'état d'urgence, sauf en cas de dissolution. J'avais déposé un amendement sur ce point particulier, mais je le retire pour ne pas remettre en cause le vote conforme.

M. Alain Richard. - La liberté individuelle que l'État de droit doit protéger comporte la protection du domicile ainsi que la liberté d'aller et venir. C'est pourquoi les perquisitions, non plus que les contrôles d'identité, ne sont des prérogatives de droit commun. La fouille du véhicule fait l'objet de limitations particulières car elle porte atteinte à ces deux composantes à la fois. Je me souviens de la controverse, conclue devant le Conseil constitutionnel, au moment de la loi « sécurité et liberté »...

Le pouvoir d'intrusion est cantonné à la poursuite d'infractions douanières. Pour l'inscrire dans le droit commun, il faudrait en restreindre la finalité à la seule prévention d'attentats. Peut-être avec cette restriction pourrait-on tenter, devant le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme, de justifier un dispositif permanent.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Proroger l'état d'urgence présente un avantage immense : celui d'obliger le Parlement à débattre, donc à jouer pleinement son rôle. Avec la reconduction de l'état d'urgence, le Parlement peut faire le point tous les trois mois, dire ce que l'on continue, ce que l'on arrête, ce que l'on modifie. Pour sortir de l'état d'urgence, il faudrait avoir inscrit dans le droit commun les mesures qu'il rend possibles : perquisitions et, sans doute, assignations à résidence. Et donc se priver de contrôle régulier du Parlement. C'est un prix énorme à payer ! Le contrôle parlementaire sur l'état d'exception a atteint un niveau inédit. Pendant la guerre d'Algérie, les modalités d'application quotidienne de l'article 16 de la Constitution n'avaient pas soulevé beaucoup de débats au Parlement !

M. Alain Richard. - C'était une législature assez spécifique...

M. Michel Mercier, rapporteur. - Aujourd'hui, ce contrôle parlementaire existe.

Les dispositions de la loi du 3 juin 2016 sont en vigueur et sont utilisées, notamment celle sur le délit de consultation habituelle des sites djihadistes. Un bémol toutefois : la Cour de cassation vient de renvoyer une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel sur ce point...

Sur le terrain, les services de renseignement et de police, les préfets disent l'importance des perquisitions administratives. Si l'on inscrit une mesure aussi lourde dans le droit commun, il faudra bien l'encadrer.

Depuis le 14 novembre 2015, plus de 400 personnes différentes ont fait l'objet d'une assignation à résidence. Seules 91 d'entre elles le sont encore à l'heure actuelle. Preuve que l'autorité administrative étudie chaque cas. Seulement 37 personnes sont en assignation à résidence depuis plus d'un an. Si l'on y mettait fin au bout de douze mois et un jour, il faudrait concentrer les efforts des services de renseignement sur ces personnes...

La lutte contre le terrorisme, c'est aussi l'action quotidienne. À Nice, les autorités administratives et judiciaires ont mis en place un système d'une rare efficacité, utilisant la loi pénale et l'état d'urgence. L'état d'urgence, c'est d'abord une mobilisation de tout le monde : des services qui ne se parlaient pas travaillent désormais ensemble. Idem dans la région de Lille, avec sa frontière : on travaille ensemble, sur des dossiers concrets.

Que ce soit le préfet ou le procureur de la République qui autorise la perquisition, il faut un délai. Quand on travaille en commun, dans le respect des compétences de chacun, les choses se passent bien.

L'assignation à résidence, limitée à trois mois, existe dans le droit commun pour les personnes de retour des théâtres d'opérations de groupements terroristes.

Enfin, le contentieux du terrorisme se développe de façon exponentielle. Au cours du premier semestre 2017, quatre affaires passeront devant la cour d'assises spéciale, dont celle de la cellule Cannes-Torcy : deux mille personnes parties civiles, douze semaines de procès. L'affaire Merah, c'est au moins quatre semaines de procès. On embolise les juridictions parisiennes ! Preuve que le droit commun s'applique. L'état d'urgence vise à prévenir la commission d'attentats, le droit commun pénal, à la réprimer.

Le texte de l'Assemblée nationale est un compromis acceptable. Il faudra sans doute y apporter des corrections avec le projet de loi sur la sécurité publique qui viendra en janvier, et que le Gouvernement a tout intérêt à faire voter rapidement.

M. Philippe Bas, président. - M. Leconte ayant retiré son amendement, je constate qu'il n'y a plus d'amendement sur le texte.

Le texte du projet de loi est adopté sans modification.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 3
Dérogation à l'application de l'article 4 de la loi du 3 avril 1955

M. LECONTE

1

Suppression de la règle de caducité de la loi de prorogation en cas de démission du Gouvernement

Retiré

La réunion est close à 11 h 55