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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 14 février 2017

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 15 h 30.

Proposition de loi relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle (ex SAN) - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je vous prie d'excuser l'absence de Michèle André, membre de la délégation qui représente la France à l'audition annuelle aux Nations unies de l'Union interparlementaire.

Nous allons entendre le rapport de Charles Guené et élaborer notre texte sur la proposition de loi relative au potentiel fiscal des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle. Cette réunion est aussi l'occasion de tester une application de gestion dématérialisée des délégations de vote.

M. Daniel Raoul. - Président de la commission des affaires économiques, j'avais expérimenté un fonctionnement sans délégation de pouvoir. Cela n'avait rien changé. Ma conclusion était qu'il était plus économe et plus efficace de ne faire voter que les présents.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je prends note de votre suggestion, et vous propose que nous la soumettions à Michèle André à son retour.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - La proposition de loi de notre collègue député Dominique Lefebvre, dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, comporte trois articles.

L'article 1er maintient pour 2017 les modalités de calcul du potentiel fiscal des communautés d'agglomération (CA) comportant un ancien syndicat d'agglomération nouvelle (SAN), que la loi de finances rectificative pour 2016 prévoyait de faire évoluer. L'article 2 précise les conditions de participation des parlementaires aux commissions départementales de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). L'article 3 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'opportunité de conserver les modalités dérogatoires de calcul du potentiel fiscal des CA comportant un ancien SAN.

Les villes nouvelles ont été mises en place dans les années 1970, principalement en Île-de-France, et se sont immédiatement organisées en intercommunalités, essentiellement sous la forme de SAN. Cette catégorie d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) était temporaire, les SAN étant appelés à se transformer en EPCI de droit commun et notamment en CA.

Dès 1999, lorsqu'a été créée la catégorie des CA dans le cadre de la loi dite « Chevènement », le choix a été fait d'accorder un avantage aux anciens SAN qui s'étaient convertis en CA. En effet, les SAN se distinguaient par un niveau très élevé de bases fiscales, notamment sur les entreprises. Si on les avait comparés directement aux autres CA, les anciens SAN auraient vu leur dotation d'intercommunalité diminuer de façon importante.

Aussi, depuis 1999, le potentiel fiscal des CA issues de SAN est-il pondéré par le rapport entre les bases de taxe professionnelle des CA et les bases de taxe professionnelle des SAN et anciens SAN. Dès lors, leur potentiel fiscal est à peu près divisé par deux, ce qui leur permet de recevoir une dotation plus importante. Cet avantage était notamment justifié par le fait que les SAN supportaient un endettement extrêmement lourd, du fait des investissements considérables qui avaient dû être effectués.

Cet avantage s'est perpétué : la loi de finances pour 2012 a adapté ce dispositif à la réforme de la taxe professionnelle en faisant désormais référence à la cotisation foncière des entreprises (CFE) ; à l'initiative de l'Assemblée nationale, la loi de finances pour 2013 a étendu cette pondération au calcul du potentiel fiscal agrégé d'un ensemble intercommunal, utilisé pour calculer les versements et attributions au titre du fonds national de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC). Indirectement, le coefficient s'est donc également appliqué au potentiel fiscal des communes membres de l'EPCI, compris dans le potentiel fiscal agrégé. Enfin, pour tenir compte du fait que les anciens SAN étaient intégrés à de nouveaux EPCI, la loi de finances pour 2016 a prévu que le dispositif bénéficie également aux CA issues de la fusion d'EPCI dont l'un au moins est un ancien SAN. La pondération ne joue toutefois que sur le périmètre de l'ancien SAN.

L'article 79 de la loi de finances rectificative pour 2016, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure générale et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a diminué l'avantage accordé aux CA issues de SAN. Le coefficient de pondération ne s'appliquerait plus à l'ensemble du potentiel fiscal de l'ancien SAN, mais uniquement à la part de ce potentiel correspondant à la CFE. Cette modification s'applique tant au potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation d'intercommunalité qu'au potentiel fiscal agrégé utilisé pour la répartition du FPIC.

La présente proposition de loi revient sur cet article 79 en s'appuyant sur deux arguments. D'une part, l'amendement est passé inaperçu à l'Assemblée nationale, ayant été présenté comme la correction d'une erreur. D'autre part, les conséquences financières sont considérables pour les collectivités territoriales concernées et celles-ci ne sont pas en mesure de les absorber en une seule année. Par ailleurs, les auteurs reconnaissent qu'il pourra être nécessaire d'examiner si cet avantage est encore justifié aujourd'hui.

Je rappelle qu'à l'automne dernier, notre commission avait donné un avis favorable à sa suppression, en considérant que « l'avantage accordé aux SAN ne devait pas se perpétuer indéfiniment ».

La proposition de loi a été modifiée en séance : dans la version transmise, l'avantage est bien maintenu en 2017 dans les mêmes conditions qu'en 2016, mais il sera totalement supprimé à partir de 2018. En d'autres termes, pour l'après-2017, le dispositif adopté va plus loin que le texte voté à l'automne.

J'en viens maintenant aux conséquences financières. Les anciens SAN continuent à bénéficier de bases fiscales plus importantes que les autres CA. En matière de fiscalité économique, leurs bases de CFE par habitant sont supérieures de 81 % à celles des autres CA ; celles de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) le sont de 65 %. De même, elles bénéficient de façon plus importante des compensations de la réforme de la taxe professionnelle. Les effets de la pondération demeurent donc importants et réduisent de 50 % environ le potentiel fiscal de ces CA.

Nous n'avons pas pu obtenir de simulation de l'article adopté en loi de finances rectificative pour 2016. En tout état de cause, il conduit à une baisse de la dotation d'intercommunalité perçue par ces EPCI et à une dégradation de leur solde au titre du FPIC. D'après les auteurs de la proposition de loi, qui ont indiqué s'être appuyés sur les estimations des cabinets de conseil ayant travaillé sur les budgets des EPCI concernés, les pertes seraient concentrées sur le FPIC et s'élèveraient à 26 millions d'euros en 2017. Ces montants représentent entre 3,2 % et 8,5 % des recettes réelles de fonctionnement des CA concernées, sous réserve que les chiffres indiqués dans l'exposé général de la proposition de loi soient bien ceux correspondant à la perte des EPCI et non à la perte des ensembles intercommunaux.

Ces chiffres peuvent être comparés à la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) des communes, qui représente environ 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement ; la suppression du dispositif aurait donc effectivement des conséquences importantes pour ces EPCI. Naturellement, ce coût repose sur les autres collectivités territoriales. En 2013, l'extension de la pondération au calcul du potentiel fiscal agrégé a ainsi permis à deux anciens SAN qui contribuaient au FPIC d'en devenir bénéficiaires, tandis que d'autres voyaient leur contribution diminuer fortement.

J'en viens à ma position sur l'article 1er.

M. Daniel Raoul. - Ponce Pilate...

M. Charles Guené, rapporteur. - Cet avantage est significatif et la question qui se pose est celle de savoir s'il est encore justifié et, si ce n'est pas le cas, de le supprimer dans des conditions qui ne soient pas excessivement brutales. Le texte qui nous est transmis permet d'atteindre ces objectifs. Le dispositif disparaîtra en 2018, si rien n'est fait. L'article 3, introduit en séance, prévoit un rapport au Parlement sur la pertinence de ce dispositif. Il nous permettra d'apprécier en toute connaissance de cause s'il est justifié. Notamment, nous disposerons d'autres chiffres que ceux fournis par des cabinets privés.

M. Daniel Raoul. - Nous voilà rassurés !

M. Charles Guené, rapporteur. - La situation économique et financière a changé depuis 1999 : dans un contexte de baisse des dotations et de montée en puissance de la péréquation, les avantages accordés à des collectivités qui disposent de bases fiscales importantes sont plus difficiles à accepter. Néanmoins, l'importance des conséquences financières et le fait que le maintien de l'avantage soit limité à 2017 me conduisent à vous proposer d'adopter cet article sans modification.

Cette position est également liée aux autres articles de la proposition de loi. Sa seule chance d'être définitivement adoptée avant la fin de la session est un vote conforme dès la première lecture. Or il me semble que l'article 2, que je vais maintenant vous présenter, apporte des précisions utiles.

La loi de finances pour 2017 prévoit que les parlementaires sont membres des commissions départementales de la DETR. Plus précisément, dans les départements comptant moins de cinq parlementaires, l'ensemble des députés et sénateurs en sont membres ; dans les autres départements, deux députés et deux sénateurs sont désignés, respectivement, par l'Assemblée nationale et par le Sénat pour en être membres.

L'article 2 reporte à 2018 la participation des parlementaires aux commissions départementales de la DETR, dans les seuls départements comptant plus de quatre parlementaires. En effet, le renouvellement de l'Assemblée nationale en juin prochain et le renouvellement partiel du Sénat en septembre 2017 rendent difficile la désignation des parlementaires chargés de siéger au sein des commissions départementales.

Enfin, je vous ai déjà présenté l'article 3, qui prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur la pertinence de conserver le mécanisme dérogatoire de calcul du potentiel fiscal des CA comportant un ancien SAN.

M. Michel Bouvard. - Nous avons bien senti la forte conviction de notre rapporteur sur ce texte... Nous ne pouvons pas pérenniser des inégalités de traitement du potentiel fiscal par rapport aux mécanismes de péréquation. Déjà, en n'examinant pas le projet de loi de finances, nous n'avons pu nous prononcer sur la ponction sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) pour alimenter la péréquation verticale. Ce choix conduit à ce que deux collectivités territoriales les plus riches de France, à savoir la ville de Paris et le département des Hauts-de-Seine, ne contribuent pas à la hausse de la péréquation !

Le SAN est un dispositif ancien. Notre rapporteur a rappelé la différence de ressources fiscales : une CFE supérieure de 81 % et une CVAE supérieure de 65 % à la moyenne. Ce qui sera économisé par les SAN sera pris en charge par les autres collectivités territoriales. Même après dilution, cela résultera, pour certaines, en une augmentation spectaculaire du montant de la contribution au FPIC. Le maire d'une commune nouvelle constituée entre Saint-Martin et Saint-Pierre-de-Belleville m'indiquait récemment que la hausse serait de 3 millions d'euros pour sa commune. Du coup, la capacité d'investissement de cette station serait amputée, en dix ans, de 30 millions d'euros.

Aussi ne voterai-je pas ce texte, qui pérennise une inégalité. Le dispositif aurait dû être aménagé avec une sortie en biseau depuis des années.

Mme Marie-France Beaufils. - Le problème se pose de façon plus générale pour toutes les intercommunalités. La nouvelle carte intercommunale va provoquer des évolutions importantes du FPIC. Nous n'avons pas reçu au comité des finances locales (CFL) de ce matin d'informations précises sur l'évolution des contributions des uns et des autres. Ce texte n'aborde que l'un des nombreux problèmes existants. J'ai le sentiment qu'on ouvre une boîte de Pandore. Aussi ne voterons-nous pas ce texte. La perversité du système est que nous parlons sans cesse de péréquation horizontale et n'avons pas traité de la péréquation verticale, qui est la question de fond.

M. Claude Raynal. - Sur un pareil texte, notre répartition autour de cette table n'est pas la bonne : il faudrait mettre les Franciliens d'un côté, et les élus des autres régions de l'autre ! Reconnaissons à nos collègues parlementaires d'Île-de-France un vrai talent : alors qu'on déplore souvent la lenteur de la navette, cette proposition de loi, déposée début février, devrait être adoptée définitivement mi-février ! C'est un record ! Il est dommage qu'aucune négociation préalable n'ait eu lieu entre députés et sénateurs. Nous aurions pu trouver un système en sifflet, limitant la perte par rapport à l'année dernière à 20 %, par exemple. Il y a notamment un net problème pour Saint-Quentin-en-Yvelines, dont la contribution au FPIC passera de 3 millions d'euros à 15 millions d'euros, soit une hausse de 12 millions d'euros.

Je partage l'analyse de Marie-France Beaufils. Pourquoi des problèmes similaires ne recevraient-ils pas le même traitement ? Le changement du périmètre des intercommunalités a fait des gagnants et des perdants au titre du FPIC. Pourtant, ceux-ci ne se sont pas associés pour se plaindre... Le compte rendu des débats à la commission des finances de l'Assemblée nationale est éclairant : il y a clairement un problème à régler. On objecte que nous ne disposons pas de simulations. Mais l'amendement de 2013, qui a étendu l'avantage des SAN au FPIC, a été adopté, une nuit de grand vent, en petit nombre et sans la moindre simulation ! Aussi, on ne peut pas faire de reproche à l'article adopté cet automne. En tous cas, le fait que nous ayons à y revenir montre que nous ne faisons pas du bon travail législatif.

Nous voyons bien la manoeuvre, qui vise à protéger certains territoires au détriment d'autres, qui auraient pu l'être aussi. Je ne voterai pas contre, mais je m'abstiendrai, à cause du cas de Saint-Quentin-en-Yvelines. Tous les autres anciens SAN peuvent faire face, fût-ce en gémissant. Sur cette proposition de loi, droite et gauche sont d'accord, ce qui est assez rare, notamment à l'Assemblée nationale. Dominique Lefebvre écrit dans son rapport que « dans ces conditions, la meilleure solution consiste à revenir au dispositif antérieur, tout en prenant l'engagement de trouver une sortie en sifflet dans le cadre de la prochaine législature ». Voilà un engagement dont la valeur est limitée... Je préfère le texte transmis par l'Assemblée nationale, qui prévoit un retour au droit commun en 2018. Ainsi, un soutien aux ex-SAN en 2018 devrait être explicite. Nous en reparlerons, comptez sur moi.

Les autres arguments ne portent guère. Lorsqu'on nous parle du taux élevé d'investissement des anciens SAN, on oublie que les communes membres, elles, investissent peu. Si l'on regarde l'investissement du territoire dans son ensemble, on retrouve la moyenne des autres territoires. Seul le cas de Saint-Quentin-en-Yvelines est préoccupant.

M. Marc Laménie. - Je salue le travail de notre rapporteur spécial sur une proposition de loi intéressante. Ma question porte sur l'article 2. J'ai participé vendredi dernier, pour la première fois, à cette commission de dotation d'équipement des territoires ruraux présidée par le représentant de l'État. Nous prévoyons que deux sénateurs et deux députés en soient membres en 2018. Mais quel sera leur rôle ? Certes, il s'agit de valider des projets de subvention d'un montant supérieur à 150 000 euros.

M. Bernard Delcros. - Je suis défavorable à cette proposition de loi. Il s'agit de revenir sur une décision prise en loi de finances rectificative pour 2016 afin de mettre fin à un dispositif qui n'est plus justifié. Les SAN datent des années soixante-dix. La situation appelait des mesures spécifiques, mais elles ne peuvent être maintenues indéfiniment. Le contexte s'est modifié, notamment parce que la dotation globale de fonctionnement (DGF) diminue. À l'époque, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) n'existait pas. Surtout la situation de ces agglomérations a changé, en particulier leurs bases fiscales.

Aucun argument ne justifie donc que l'on remette en place ces dispositifs. Certains disent qu'on ne prendra pas cette responsabilité en 2017, mais qu'on le fera en 2018 : je ne le comprends pas.

M. Didier Guillaume. - Le groupe socialiste et républicain votera dans une immense majorité pour ce texte. Je comprends la position de Claude Raynal, la difficulté soulevée est certes réelle, mais nous devons faire bloc et avancer. Sans se livrer à une bataille entre Paris et la province, il y va de l'équilibre financier des SAN de la région parisienne.

Marc Laménie a abordé l'article 2. Il me semble absurde que les parlementaires soient associés aux commissions de la DETR. Le mode désignation des parlementaires amenés à y siéger est une véritable usine à gaz. En outre, si le peu de pouvoir dont disposent les élus locaux et les maires se trouve contrebalancé par des parlementaires qui pèsent de tout le poids, que leur restera-t-il ?

Nous sommes nombreux au groupe socialiste et républicain à penser que si les parlementaires n'étaient plus membres de la commission de la DETR, ce serait mieux pour la dynamique des territoires.

M. Vincent Éblé. - Je remercie et félicite à mon tour Charles Guené pour le travail technique qu'il a réalisé sur ce texte, qui concerne les territoires particuliers que sont les anciennes villes nouvelles.

Ce texte illustre une difficulté de méthode dans laquelle nous nous trouvons. Il faudrait que nous puissions examiner les textes suffisamment en amont pour pouvoir bénéficier de l'expertise nécessaire. Cette remarque vaut pour la proposition de loi corrective présentée par notre collègue député Dominique Lefebvre, cosignée par de nombreux parlementaires d'origines politiques diverses, mais elle vaut aussi pour l'adoption de l'amendement de l'automne dernier. Le temps entre le dépôt de cet amendement et son vote dans l'hémicycle fut si court que les territoires concernés se sont trouvés confrontés à une nouvelle législation sans pouvoir anticiper ni établir les diagnostics nécessaires.

Certains, dont je fais partie, pensent que les conséquences de ce vote sont importantes, d'autres considèrent qu'elles sont marginales. Claude Raynal, quant à lui, fait preuve d'honnêteté intellectuelle et distingue à l'intérieur des territoires ceux qui sont fortement impactés et ceux qui le sont moins. En toute hypothèse, un travail approfondi reste à faire, qui n'a été conduit ni dans le cadre de la proposition de loi corrective ni dans celui des réformes précédentes.

Il va falloir s'y mettre et parvenir à une analyse plus stricte de critères de charges justifiant une aide spécifique.

Cela a été peu rappelé, mais ces territoires ont un rythme de croissance assez soutenu en termes d'habitants, de logements ou de dynamique économique. Cela offre des moyens, mais entraîne aussi des dépenses élevées. Il nous faudra bien répondre à cette exigence en matière d'accompagnement des populations. Faisons-le sur la base de critères de charges et non plus en tenant compte des géographies ou des statuts institutionnels particuliers.

Il importe donc de revenir sur cette réforme, qui s'appliquera de manière excessivement abrupte si nous n'adoptons pas aujourd'hui ce texte. Certains territoires seront en effet profondément perturbés dans leurs équilibres et dans leurs compétences. Je voterai donc ce texte, qui ne vaut que pour l'exercice budgétaire en cours. Il nous faudra retravailler avec d'autres méthodes l'année prochaine.

M. Vincent Capo-Canellas. - Un mot sur l'opposition entre Paris et la province pour rassurer Claude Raynal : les Parisiens ne sont pas aussi organisés que vous le croyez, cher collègue !

Si des impératifs supérieurs ont présidé à l'adoption de ce texte à l'Assemblée nationale, ils ne nous ont pas été communiqués. En conséquence, je me sens totalement libre de mon vote. Pour ce qui me concerne, je m'abstiendrai et les collègues de mon groupe voteront contre. Je comprends leurs arguments. J'entends bien qu'il existe un vrai problème et qu'une sortie en sifflet aurait été préférable. En tout état de cause, nous aurions dû examiner le sujet plus posément.

M. Philippe Dallier. - Je remercie Charles Guené pour la manière dont il a présenté ce rapport : nous avons tous senti que quelques silences étaient éloquents.

Que Vincent Capo-Canellas soit rassuré : il est simplement proposé de différer la décision, avec la garantie que le système ne puisse être maintenu en l'état. Nous reparlerons l'année prochaine de la sortie en sifflet, que nous appelons tous de nos voeux, notamment Michel Bouvard. Je demande donc à mes collègues du groupe Les Républicains de voter en faveur de cette proposition de loi.

M. Charles Guené, rapporteur. - Ce débat nous renvoie à la discussion que nous avons eue en commission à l'automne. En réalité, si nous avions suivi la proposition que nous avions évoquée avec Claude Raynal, à savoir un véritable statu quo pour le FPIC consistant à geler les attributions et prélèvements, nous n'aurions pas eu à nous poser ce genre de question. Au contraire, nous aurions pu donner du temps au temps.

Michel Bouvard l'a souligné, notre objectif n'est pas de laisser se pérenniser des situations qui ne se justifient plus. Je rappelle simplement que nous ne disposons à l'heure actuelle que de projections et d'études de cabinets privés.

Je ne reviendrai pas sur la question de la minoration de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), que le rapporteur général avait abondamment présentée à l'automne. Il me semble que nous sommes en phase sur ce point.

Marie-France Beaufils a raison : ce qui est vrai pour les SAN l'est également, à d'autres niveaux, pour l'ensemble des collectivités, même si certaines savent mieux se mobiliser et s'organiser que d'autres !

Je remercie Claude Raynal d'avoir essayé de me guérir d'une possible schizophrénie ! Le fait de partager les mêmes travaux nous a amenés sensiblement aux mêmes conclusions. Il est exact que la collectivité qu'il a citée est bien plus touchée que d'autres.

Notre collègue Marc Laménie, tout comme Didier Guillaume, a évoqué l'article 2. La question de la présence de parlementaires à la commission DETR vaut aussi pour les commissions relatives au fonds de soutien à l'investissement local (FSIL). Cette décision s'explique par le fait que nous avons souhaité, à l'issue du non-cumul des mandats, faire en sorte que les parlementaires restent en contact avec le terrain. Comme Didier Guillaume, nous sommes partagés sur cette question.

La position de Bernard Delcros se défend, même si ce n'est pas celle que j'ai retenue.

En ce qui concerne l'intervention de Vincent Éblé, le rapport du Gouvernement nous dira jusqu'où on peut aller dans ce domaine. Je suis favorable à l'instauration de critères de charges réelles. Nous vous avions présenté avec Claude Raynal l'exemple italien qui est très intéressant à cet égard.

Pour conclure, à défaut de l'adoption d'une mesure spécifique, l'avantage disparaîtra totalement en 2018. Personne ne pourra dire qu'une modification est intervenue à notre insu et de manière anodine. Il nous faudra réfléchir à la question et nous aurons un rapport pour le faire.

Dans ces conditions, il me paraît sage d'adopter cette proposition de loi. À défaut, certains rencontreront des difficultés... comme d'autres qui ne le savent pas encore !

La proposition de loi est adoptée sans modification.

La réunion est close à 16 h 20.

Mercredi 15 février 2017

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

La séance est ouverte à 9 h 10.

Compétitivité de la place de Paris - Audition de M. Jean Beunardeau, président de HSBC France, M. Gilles Briatta, secrétaire général de la Société Générale, M. Jean François Cirelli, président de BlackRock France, M. Gérard Mestrallet, président de Paris Europlace, et M. Jean-Jacques Santini, directeur des affaires institutionnelles du groupe BNP Paribas

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous poursuivons aujourd'hui nos travaux consacrés à la compétitivité des places financières.

Je tiens à remercier chaleureusement les différents participants à cette deuxième série d'auditions d'avoir accepté notre invitation. Il s'agit de : Jean Beurnardeau, président de HSBC France ; Gilles Briatta, secrétaire général de la Société Générale ; Jean-François Cirelli, président de BlackRock France ; Gérard Mestrallet, président de Paris Europlace ; Jean-Jacques Santini, directeur des affaires institutionnelles du groupe BNP Paribas.

Je vous rappelle que cette réunion est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site du Sénat.

Pour entrer dans le vif du sujet, je souhaiterais commencer par poser deux questions aux trois acteurs bancaires représentés aujourd'hui.

Quels sont les principaux facteurs d'attractivité de la place de Paris et, à l'inverse, ses principales faiblesses, par rapport aux autres places financières européennes ?

Il semble aujourd'hui acquis qu'il n'y aura pas de maintien du passeport européen pour les Britanniques. Compte tenu des régimes d'équivalence existants, quelles sont les activités les plus susceptibles d'être relocalisées vers le continent européen ? Nous avons tous compris que Mme May souhaitait une super-équivalence et que la question du droit d'accès aux marchés financiers était centrale.

M. Jean Beunardeau, président de HSBC France. - Quelles sont les forces et les faiblesses de la place de Paris dans la compétition européenne pour attirer les établissements financiers ?

Parmi les points forts, la France est un pays à économie avancée, avec des grands groupes internationaux, mais aussi des start-up et un savoir-faire développé, profond et international. Un deuxième atout, qui concerne davantage la place de Paris que le reste de la France, est la profondeur du marché du travail en matière de compétences économiques, financières et bancaires, ainsi que la profondeur du marché des bureaux. La région parisienne est la première place de bureaux européenne de par sa position géographique centrale en Europe. De plus, le marché du logement à Paris, vu de Londres, est particulièrement facile d'accès.

La France a d'autres forces, qui méritent d'être mieux connues, en particulier dans le milieu britannique. À savoir un système de santé de qualité, qui n'est pas toujours perçu comme tel en Grande-Bretagne. Et un bon système éducatif, qui n'est pas non plus toujours reconnu. Autre avantage, la régulation financière. Les autorités de contrôle et de régulation -Banque de France, Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et Autorité des marchés financiers (AMF) - sont considérées comme très professionnelles et capables de traiter des problèmes sophistiqués. Pour finir, la qualité de vie à la française - nourriture, tourisme, qualité des transports - est également perçue comme un avantage.

Parmi les inconvénients, la principale difficulté, toujours mise en avant, est la rigidité du marché du travail, dans des métiers où la flexibilité est importante : on embauche beaucoup quand ça va bien, mais on débauche beaucoup quand ça va mal. Dans le détail, notre code du travail présente une philosophie très différente de celle des autres pays européens : en France, le travail est un droit, et si un employeur décide de supprimer un poste, il doit le justifier au terme d'un long processus. Tout plan de licenciement, même en cas de mobilité interne et de départ volontaire, entraîne des délais et nécessite une autorisation administrative être mis en oeuvre. Ce dernier point choque beaucoup dans le monde anglo-saxon. Sans parler du recours devant le tribunal, qui crée une incertitude extrêmement forte.

Certes, depuis la loi de 2013 relative à la sécurisation de l'emploi, les délais sont beaucoup mieux encadrés. Il n'en reste pas moins que le processus est long et coûteux, même pour de petits plans. Par exemple, une banque étrangère de petite taille qui souhaite supprimer vingt postes doit engager au minimum 500 000 euros, sans compter les délais. Le coût de ces suppressions d'emplois en France représente deux à trois ans de salaire dans les métiers financiers, contre environ un an sur une place anglo-saxonne.

J'insiste sur le risque juridique, qui est très mal perçu dans les pays anglo-saxons. Non que les tribunaux administratifs fassent mal leur travail, mais ils ont annulé récemment des plans de Barclays ou AIG pour des raisons juridiquement très fondées, mais de pur formalisme. Dans l'un des cas, seule était en cause la validité des signataires parmi les délégués syndicaux.

HSBC a également engagé un plan social et a convoqué par voie d'huissier un certain nombre de représentants au comité d'entreprise en vacances pour éviter tout risque. C'est dire le niveau de formalisme, et donc de risque, que le droit du travail français fait peser sur des réorganisations, même mineures.

Autre point de faiblesse que vous connaissez bien, le niveau des charges sociales, surtout dans leur partie déplafonnée. S'il est logique que les charges sociales soient plus élevées dans un pays où la santé et l'éducation sont gratuites, on comprend mal qu'elles soient déplafonnées. Ce n'est pas tellement un problème de coût du travail, car le niveau des salaires en France est très inférieur à ce qu'il est en Grande-Bretagne. Tout compris pour l'entreprise, le coût total est quasiment le même. Simplement, le salarié gagne moins au bout du compte.

M. Jean-Jacques Santini, directeur des affaires institutionnelles du groupe BNP Paribas. - Jean Beunardeau nous a livré un exposé complet sur les facteurs d'attractivité. J'ajoute que le prix du mètre carré pour les bureaux est également compétitif par rapport à Francfort - surtout en ce qui concerne la banlieue ouest et le quartier de la Défense, car à Paris les tarifs sont plus élevés. Contrairement à ce que l'on pense, la région parisienne est attractive.

Par ailleurs, en termes d'inconvénients, il faut mentionner que la fiscalité n'est pas tout à fait comparable entre les différentes places. En France, la taxe sur les salaires constitue un handicap pour l'emploi. Quoi qu'il en soit, le facteur le plus gênant reste le droit du travail.

Quid du passeport ? BNP Paribas se trouve dans une situation différente de celle d'une banque américaine ou japonaise installée à Londres, puisque nous sommes déjà présents partout en Europe. Le problème du passeport ne se posera qu'en termes d'ajustement de notre dispositif. S'il n'y a plus de passeport, ce qui est très probable, nous continuerons à servir nos clients sans aucune difficulté. La suppression des passeports ne signifie pas qu'il n'y aura aucun régime. Le Royaume-Uni, au travers de la période transitoire et des accords d'équivalence, cherchera à avoir la même chose qu'aujourd'hui ! C'est d'ailleurs une vraie problématique pour les négociations à venir. Il faudra clarifier le statut final.

M. Gilles Briatta, secrétaire général de la Société Générale. - Parmi les faiblesses potentielles de la place de Paris, outre les aspects liés au droit du travail et à la fiscalité, ce qui fait défaut c'est l'existence d'une vraie volonté partagée entre les acteurs économiques et politiques. S'il existait une volonté consensuelle de développer la place de Paris, tous les autres problèmes trouveraient une solution. À l'étranger, chacun se pose la question : sont-ils enfin sérieux cette fois ?

Il faut aussi penser à l'ensemble de l'environnement, pas seulement aux banques. Londres a bâti son succès non pas à coup de réglementation, mais en pensant à tout l'écosystème et en attirant tout le monde : les fonds, les analystes, les avocats, les services informatiques. La recherche, notamment, en matière financière est capitale, en particulier la recherche sur les actions. Elle a quasiment quitté Paris. Comment la faire revenir ? La France doit prouver qu'elle a une vision d'ensemble et une ambition.

En ce qui concerne le passeport, j'ai l'impression que le débat est réglé : Theresa May ne pouvant politiquement accepter les conditions d'un passeport européen, notamment la souveraineté juridique de la Cour de justice de l'Union européenne, elle a reconnu qu'il n'y aura pas de passeport. Ce sera au pire l'OMC, au mieux des accords de libre-échange, sectoriels ou globaux. Tout comme BNP Paribas, la Société Générale ne sera pas impactée. Nos activités à Londres peuvent très bien être transférées à Paris ou dans d'autres pays de l'Union. Mais il est essentiel que les règles soient clarifiées suffisamment en amont pour que nous sachions ce qu'il nous sera possible de faire ou de ne pas faire de chaque côté de la Manche.

Jean-Jacques Santini a parlé de la période de transition. Au Royaume-Uni, le débat fait rage. Autant la City réclame une grande période de transition, autant les politiques, surtout ceux qui sont les plus favorables au Brexit, la refusent !

Il importe in fine de lever l'incertitude le plus rapidement possible et, au-delà des hésitations britanniques, de connaître les positions européennes, en particulier celles de la Banque centrale européenne (BCE). Quels seront les liens entre le Royaume-Uni et les autorités de régulation et de supervision continentales, y compris l'Agence bancaire européenne ? Le jour J+1, il n'y aura pas de problème, le Royaume-Uni aura tout transposé. C'est après que les difficultés surviendront, en cas de divergence entre autorités ou en cas d'évolution législative.

Bref, il faudrait assez rapidement savoir où l'on va. Des solutions existent. Une fois les priorités européennes clairement définies, espérons que l'on cherchera à les atteindre de la manière la plus pragmatique possible.

Mme Fabienne Keller, présidente. - HSBC, dont l'essentiel de l'activité est localisée à Londres, a annoncé dans la presse un déplacement de 1 000 salariés. Comment vous préparez-vous à ce changement ?

M. Jean Beunardeau. - Il s'agit d'une question en lien avec le problème des passeports et des régimes d'équivalence. En effet, les personnes déplacées seront celles qui ne pourront plus travailler depuis Londres, parce qu'elles ne pourront plus conseiller les clients européens ni leur vendre des produits. Il est donc très important de connaître l'étendue du régime des équivalences pour savoir qui devra bouger. Nous partons du principe qu'il existe très peu de régimes d'équivalence permettant de vendre des produits financiers sans être dans l'Union européenne. Ceux qui font de la vente et du conseil devront donc physiquement résider en Europe. Avec eux, seront également déplacées les personnes assurant l'infrastructure, l'organisation, l'administratif ou encore le contrôle des risques. L'effet d'entraînement sera important.

Par ailleurs, nous nous préparons également aux choix de nos clients. Un certain nombre d'entre eux anticipent, mais d'autres préfèrent attendre et ne déplacent pas leurs autorisations financières. C'est le rythme du client qui décidera par rapport au rythme juridique si nous serons ou non en avance de phase.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Comment sentez-vous les clients justement ?

M. Jean Beunardeau. - Certains d'entre eux, plus inquiets que d'autres, veulent tout de suite que leurs opérations financières, dont l'échéance est supérieure à la date du Brexit, se dénouent sur un bilan de l'Europe continentale. Nous sommes alors forcés de suivre. D'autres préfèrent attendre. Les deux attitudes existent.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Avant de passer la parole au rapporteur général, Albéric de Montgolfier, et en réponse aux interrogations sur la volonté politique de défendre la place de Paris, je rappelle que le groupe « Brexit » du Sénat a eu le plaisir de se rendre à Londres et de croiser Valérie Pécresse et Gérard Mestrallet.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne doute pas de la volonté de chacun, quelles que soient les appartenances politiques, de développer la place de Paris. Néanmoins, cette volonté n'est-elle pas contrecarrée par des signaux contradictoires que l'on peut envoyer et qui mettent à mal tous les efforts réalisés par ailleurs ? Je pense à la taxe sur les transactions financières, à laquelle la majorité sénatoriale est opposée. Au-delà de l'affichage, y a-t-il une véritable volonté politique ? Si oui, elle doit s'exprimer de manière cohérente.

Gérard Mestrallet pourrait-il nous apporter des précisions sur ce que font les autres pays, en particulier Francfort ou Luxembourg, pour développer leur place financière ? Nous revenons d'une mission au Luxembourg où il existe un partenariat public-privé entre le gouvernement luxembourgeois et la fédération des professionnels du secteur financier. Ce modèle pourrait-il inspirer Paris Europlace ? Sa stratégie est-elle différente ? Pouvez-vous la comparer avec la stratégie de Francfort ? Pouvez-vous comparer notre stratégie avec celle de nos principaux concurrents européens ?

Je souhaite interroger Jean-François Cirelli sur la gestion d'actifs. Le Luxembourg, qui a pris une part importante dans les activités de domiciliation des fonds et de back-office, n'envisage pas d'accueillir les gestionnaires d'actifs eux-mêmes. Ils habitaient Londres et leurs épouses n'ont pas envie d'aller s'installer au Luxembourg demain. Paris a-t-il une carte à jouer pour les accueillir ?

Dernier point : vous avez tous reconnu que le droit du travail constituait le principal obstacle. Quid de la fiscalité ? La taxe sur les salaires est une spécificité française. Pensez-vous que le taux de l'impôt sur les sociétés (IS) pourrait jouer contre nous si le Royaume-Uni ou les États-Unis se lançaient dans des politiques de dumping fiscal ou de baisse massive de l'IS ?

M. Gérard Mestrallet, président de Paris Europlace. - La question de l'image de la France dans son rapport à la finance n'est pas simple et nous a handicapés. La France souffre de son image de pays qui n'aime pas sa finance. Un certain nombre de mesures ont malheureusement marqué les esprits. Je pense à la taxe à 75 % alors que la disposition est aujourd'hui enterrée et derrière nous !

Il me semble que nous avons, entre le Brexit et l'élection présidentielle, une fenêtre pour changer un certain nombre de choses et améliorer de façon significative l'attractivité et la compétitivité de la place financière de Paris, et au-delà de notre pays.

J'en veux pour preuve ce qui s'est passé immédiatement après le référendum au Royaume-Uni. Les messages délivrés par les politiques ont été très homogènes, qu'il s'agisse de Manuel Valls, de Valérie Pécresse ou d'Anne Hidalgo. L'image de l'union sacrée, gauche et droite, a porté. Cette image a été renouvelée lors de l'inauguration du guichet unique.

Les réactions dans la presse britannique ont été très positives. Certes, le vote de la loi de finances a fait courir le risque de troubler complètement le message. Je pense à l'augmentation de 50 % du taux de la taxe sur les transactions financières, à l'introduction d'une composante intraday et à la modification du régime des actions gratuites. Nous avons sensibilisé un certain nombre de sénateurs et de députés sur ce risque. Grâce à vous, les dégâts ont été limités.

De façon plus générale, la France présente le travers d'entretenir une certaine instabilité fiscale. À l'occasion de la prochaine législature, il serait bon que des changements interviennent rapidement en faveur de davantage de stabilité et de visibilité.

Un mot sur le taux d'impôt sur les sociétés. Le fait que le Parlement ait voté la réduction à 28 % du taux de l'IS est une très bonne chose. Cela aura certainement un effet de cliquet, sachant que le taux actuel en Allemagne est de 33 %.

Francfort et Luxembourg s'organisent. Ils ont des atouts à mettre sur la table. Mais il n'y a en Europe que deux villes mondiales : Londres et Paris. Luxembourg ne dispose pas de capacités d'accueil très importantes. Francfort est une grande ville financière, siège de la BCE, mais les clients sont plutôt à Paris. De plus, pour reprendre la formule de Valérie Pécresse : qui a déjà emmené sa partenaire à Francfort pour un week-end en amoureux ? Bref, l'attractivité de Paris compte et nous avons des atouts.

J'ajoute, sur le plan strictement financier, que la taille des activités de la place de Paris est très supérieure à celle de Francfort. Nous sommes certes plus petits que Londres, mais la première photographie post Brexit montre que Paris est la plus grande place financière de l'Union européenne. Parmi les six plus grandes banques continentales, quatre sont françaises, l'une est allemande et l'autre espagnole. Ne soyons donc pas trop pessimistes.

Paris s'organise, mais des décisions restent à prendre en matière d'attractivité, qui ont été signalées par mes collègues.

M. Jean-François Cirelli, président de BlackRock France. - Un mot tout d'abord sur la gestion d'actifs. Nous ne sommes ni des banques ni des fonds d'investissement. Nous gérons de l'épargne qui nous est confiée par des particuliers, des compagnies d'assurance ou des caisses de retraite. Nous investissons l'argent de nos clients, et ce sont eux qui décident au final si nous devons ou non être installés à Paris.

BlackRock gère environ 5 000 milliards de dollars d'actifs, investis principalement dans les obligations d'État, les compagnies cotées et les infrastructures. Trois quarts de l'argent qui nous est confié est investi pour la gestion de la retraite, donc à long terme.

Il importe surtout à un gestionnaire d'actifs que les marchés de capitaux soient puissants, non fragmentés et liquides. Après le Brexit, l'Europe doit avoir ce type de marchés pour permettre la croissance de nos économies et l'investissement dans l'économie réelle, dans les entreprises et les infrastructures. Voilà pourquoi le discours de BlackRock porte surtout sur l'investissement en Europe, dans les infrastructures et sur le long terme, pour la croissance de nos économies. C'est selon nous le seul moyen de payer les retraites des générations futures.

La France possède une très grande industrie de la gestion d'actifs. Mais pour développer la place de Paris, il faut tout d'abord accepter le constat que la situation n'est pas formidable. Les vingt dernières années ne vont pas dans le sens de la croissance !

Aujourd'hui, comment la situation exceptionnelle et inattendue qu'est le Brexit nous permettra-t-elle de rebondir ? La place de Paris donnait le sentiment d'être en déclin. Si elle reste importante, c'est grâce à ses grands acteurs, dont les principaux sont BNP Paribas, Société Générale, Axa et Crédit Agricole.

À mes yeux, cinq éléments peuvent permettre à Paris d'améliorer son attractivité.

Tout d'abord, il faut plus de stabilité et de prévisibilité. De l'extérieur, notre pays n'est pas perçu comme stable dans sa législation ni prévisible. C'est un immense problème pour les acteurs internationaux.

Ensuite, il faudrait développer une approche internationale. Il ne s'agit pas de faire revenir à Paris des Français installés à Londres. Il faut surtout que les acteurs étrangers aient le sentiment qu'ils seront traités comme des Français s'ils viennent s'installer à Paris. Il importe que la place soit internationale et pas seulement française. Une volonté transpartisane de faire venir les acteurs étrangers est nécessaire. Du point de vue d'un banquier japonais, quelle différence sur le plan géographique entre Francfort et Paris ? Cette volonté politique ne doit pas être contredite. J'ai reçu en une matinée un nombre de courriers électroniques incroyable quand on a su que Paris souhaitait de nouveau modifier la taxe sur les transactions financières.

De surcroît, il est nécessaire d'avoir un marché européen unique des capitaux. Nous soutenons l'initiative de Jean-Claude Juncker sur l'union des marchés de capitaux, car il est important que l'Europe ait les moyens de financer nos économies et la croissance.

Enfin, il faut un cadre fiscal clair, sans ambiguïté. Les investisseurs finaux doivent savoir à quelle sauce ils seront mangés, faute de quoi ils ne voudront pas s'installer chez nous.

Pour conclure, je souhaite insister sur l'un de nos atouts, à savoir la qualité de nos outils de régulation, qu'il s'agisse de l'AMF, de la Banque de France ou du Trésor.

Tous nos fonds sont établis dans la zone euro, au Luxembourg et en Irlande. Nous ne sommes pas soumis à l'obligation de prendre des décisions rapides, contrairement aux banques. Y aura-t-il demain un système d'équivalence ? De quelle nature ? Nous souhaitons évidemment qu'un régime soit mis en place pour assurer la continuité de nos opérations et éviter le risque de déstabilisation des marchés financiers. Comment traiterons-nous le Royaume-Uni, qui sera demain un pays tiers ? Si nous pouvons continuer à gérer de Londres, nous le ferons. Si nous devons rapatrier certaines activités, elles seront réparties sur plusieurs pays européens, au plus près des clients. Il ne s'agira pas pour nous de choisir une ville, mais d'être au plus près des Hollandais en Hollande, des Français en France ou des Allemands en Allemagne.

M. Richard Yung. - La question fiscale revient régulièrement sur la table. Les banquiers, en particulier, aiment bien pousser des hauts cris. La fiscalité de la place de Paris n'est pourtant pas si mauvaise.

La semaine dernière, le représentant de Morgan Stanley nous a indiqué que ce n'était pas tant la fiscalité que les charges patronales et le droit du travail qui lui posaient problème.

À titre personnel, je regrette de ne pas avoir pu discuter au Sénat de la taxe sur les transactions financières.

En réalité, il n'y a pas de marchés de capitaux en Europe. Les grandes déclarations de la Commission ont accouché d'un vade-mecum de rédaction des prospectus à destination des épargnants. Chaque marché de capitaux est surveillé comme le lait sur le feu par son autorité de régulation nationale. C'est un sujet central sur lequel nous n'avançons pas.

S'agissant du Brexit, nous disposons d'une fenêtre de tir d'ici aux prochaines élections. Les activités bancaires regroupent en réalité six ou sept métiers : actions, obligations, dérivés, change, etc. Si Paris a des atouts pour attirer les métiers liés aux produits dérivés ou à la gestion d'actifs, c'est moins vrai pour la compensation. Avez-vous une idée des activités qui pourraient migrer de Londres vers Paris ? Et comment envisagez-vous la difficile question du contrôle de la compensation ?

M. Yvon Collin. - Avec Fabienne Keller, nous rapportons pour la commission des finances l'aide au développement de la France, dont le budget dépend assez largement de la taxe sur les transactions financières, évoquée par Gérard Mestrallet et Jean-François Cirelli.

Cette taxe est souvent présentée comme un handicap pour la place de Paris. S'ajoute la difficulté supplémentaire de la nouvelle composante intraday. Y aurait-il, dès lors, un seuil acceptable pour cette taxe ?

M. Philippe Dominati. - Je voudrais évoquer, premièrement, la fusion des bourses de Londres et de Francfort et la faible capitalisation d'Euronext. Y a-t-il aujourd'hui une volonté des acteurs pour renforcer Euronext ?

Deuxièmement, quelle est réellement votre position sur le cadre fiscal français ? Taxe sur les transactions financières, taxe sur les salaires, fiscalité des revenus mobiliers : notre cadre fiscal me semble pénalisant, mais certains acteurs prônent la stabilité, expliquant que la fiscalité française ne constitue pas un handicap. Qu'en pensez-vous ?

Troisièmement, la rivalité entre Francfort et Paris risque d'être forte dès lors que la place de Londres sera pénalisée par les évolutions à venir de l'Union européenne. Gérard Mestrallet avait évoqué une union sacrée en France. Il a été décidé une baisse de 2 % de l'impôt sur les sociétés et une extension de la durée du régime des impatriés, mais nous n'avons pas le sentiment d'une véritable prise en main. Quelles pourraient être les deux ou trois mesures chocs à mettre en place dès la session extraordinaire de juillet ? Quel pourrait être, en d'autres termes, notre « tapis rouge » ?

L'union sacrée risque de ne pas être suffisante. La région capitale est en discussion sur nombre de sujets, notamment des problèmes institutionnels liés au statut de la métropole de Paris. Quelle institution locale pourrait, aujourd'hui, accueillir par exemple le banquier japonais dont parlait Jean-François Cirelli ?

M. Claude Raynal. - Comme Philippe Dominati, je m'interroge sur l'accord entre les bourses allemande et britannique après le Brexit. Faut-il le laisser suivre son cours ou essayer de le contrer ?

J'ai suivi, grâce aux réseaux sociaux, le roadshow de Londres. Mon jugement est plus critique que celui de Gérard Mestrallet. S'exprimer ainsi directement devant la presse et les acteurs regroupés, ce n'est pas forcément très habile ; en revanche, c'est très révélateur de l'approche française, souvent empreinte de suffisance. Vous faisiez allusion à la comparaison entre Francfort et Paris, mais les villes allemandes ne manquent pas de qualités. Les Allemands travaillent plus discrètement, en allant directement interroger les clients potentiels sur leurs besoins. Accomplissons-nous aussi, de notre côté, cet indispensable travail en profondeur ?

Vous avez également indiqué, lors de cette conférence de Londres, que certaines contraintes françaises allaient être levées dans les prochains mois. À quoi faisiez-vous référence ?

Je me félicite que BlackRock demande aux entreprises de ne pas négliger les investissements de long terme.

Enfin, sur le manque de prévisibilité et de stabilité reproché à la France, je fais remarquer que nous n'avons pas encore voté l'équivalent du Brexit !

M. Jean-François Cirelli. - Heureusement !

M. Claude Raynal. - Quand on voit également le président des États-Unis qui prend un décret pour s'attaquer à la régulation, on se dit que le monde anglo-saxon n'a pas grand-chose à nous reprocher !

Enfin, toute modification fiscale est décidée par le Parlement. Suggéreriez-vous par hasard sa disparition ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - À propos du Brexit, je vous recommande la lecture du rapport de la commission spéciale du Parlement britannique, paru en janvier, qui rappelle notamment les attentes des forces vives du secteur financier.

M. Éric Bocquet. - Ce matin même, l'ambassadeur du Royaume-Uni nous disait, non sans malice, que la City allait conserver ses atouts après le Brexit...

BlackRock est parfois présentée comme l'institution financière la plus importante du monde, avec 5 000 milliards d'actifs gérés. Pour autant, ce n'est pas une banque. Quelle est donc votre autorité de tutelle ? Êtes-vous soumis aux mêmes règles prudentielles que les banques ? Connaissez-vous l'origine de tous les fonds que vous gérez ? Gérez-vous également des actifs qui pourraient être localisés dans des territoires non coopératifs ?

Plus généralement, à l'heure où l'on évoque une hypertrophie de la finance et une surabondance de liquidités par rapport aux besoins de l'économie réelle, comment évaluez-vous dans vos métiers les risques liés au secteur non régulé ou shadow banking ? Ne faut-il pas renforcer notre vigilance et les garanties en la matière ?

M. Bernard Lalande. - Je constate que les forces de la place de Paris sont nombreuses. Quant à ses faiblesses, n'en sont-elles pas le pendant inévitable ? Qu'il s'agisse de notre capacité à former des professionnels de la finance de haut niveau, du prix raisonnable des bureaux, de la qualité de notre régulation financière ou de celle de notre système santé, tout cela a un coût, et des incidences sur notre fiscalité.

Mon interrogation est la suivante : quel serait, pour nos interlocuteurs, l'intérêt de rester dans un pays qui veut se séparer du marché européen, sauf à vouloir obtenir quelques avantages de négociation liés à des transferts d'activité ? Car le vrai marché sera européen, et il y aura bien, un jour, une réglementation de l'économie financière au niveau de l'Union européenne.

M. Jean Beunardeau. - HSBC est implantée à Londres, car elle est, à l'origine, une banque britannique.

Si nous voulons que Paris devienne une grande place financière, il me semble que nous devons en priorité développer le métier « actions ». Derrière lui se cache en effet la propriété des entreprises, et donc la souveraineté.

Pour répondre à Philippe Dominati, la priorité est aujourd'hui d'améliorer le cadre fiscal, avant de le stabiliser.

Notre point faible le plus important reste la flexibilité du marché du travail. Je pense en particulier aux banques étrangères de petite taille, très nombreuses à Londres, qui pourraient être séduites par des règles plus souples pour les petites réorganisations touchant une trentaine de personnes ou moins de 5 % d'un groupe.

M. Gilles Briatta. - Sur nos 3 000 employés basés à Londres, 1 000 ne peuvent pas être concernés par les conséquences du Brexit, car ils s'occupent exclusivement du marché britannique de banque privée. Les autres travaillent dans la banque d'investissement, dont 20 % à 50 % des clients, selon les métiers, sont exclusivement continentaux. Certains départs seront inévitables et nous sommes en train de les organiser. On estime ainsi que 30 % des personnes travaillant dans les activités de marché reviendront à Paris.

Mais le grand défi pour Paris, c'est surtout d'attirer des banques non françaises.

Londres a réussi à attirer tous les métiers gravitant autour de la finance, à commencer par les fonctions juridiques et informatiques, essentielles pour la finance. Il y a fort à parier que cet extraordinaire écosystème subsistera encore longtemps, avec le maintien de nombre d'opérations internationales à Londres.

Que manque-t-il à Paris ? Si je mets de côté les inconvénients relatifs à la législation du travail, qui sont connus, je souscris à l'avis de Bernard Lalande : les avantages sont nombreux, et il faut les financer. Mais sommes-nous réellement convaincus de l'intérêt profond de développer sur notre territoire une place financière internationale ? C'est un débat important de souveraineté, qu'il n'est pas si facile de trancher.

En Asie, que ce soit en Chine, à Hong-Kong, au Japon ou à Singapour, les autorités mettent tout leur poids politique pour développer leur place financière, estimant qu'il s'agit non seulement d'une question de vitalité économique, mais aussi d'une affaire de souveraineté et d'influence politique. Les Britanniques avaient réussi sur les deux tableaux : ils étaient ainsi devenus la première place financière mondiale, mais aussi le premier centre d'influence politique dans le domaine financier à Bruxelles.

Il me semble que ce lien est réel, et que l'influence politique de la France passe par le renforcement de la place de Paris. Et plus vous êtes influents, plus vous pesez, y compris dans le domaine de la régulation.

Enfin, s'agissant d'Euronext, nous arrivons au terme du pacte d'actionnaires de trois ans, qui fut un succès selon nous. Les discussions sont en cours pour le futur, et vous comprendrez que je ne puisse vous livrer plus de détails à ce stade.

M. Jean-Jacques Santini. - Au Royaume-Uni, où nous employons 7 400 personnes, nous sommes aussi une banque locale, et cette activité va demeurer.

Pour la seule activité Real Estate, nous employons 500 personnes, qui resteront sur place. Nous avons aussi d'autres activités non délocalisables : assurances, location de voitures, leasing, crédit à la consommation, commercial banking. Les activités de marché emploient pour leur part 3 000 personnes, et celles de custody 750 personnes.

La part délocalisable de nos activités britanniques correspond à celle que citait Gilles Briatta. La place de Londres devrait se contracter avec le Brexit, mais elle restera une place importante.

Pour la place de Paris, il est nécessaire d'avoir un cadre fiscal qui évolue favorablement et de la stabilité. Quand on fixe un cadre pour les années à venir, comme dans le pacte de responsabilité, il faut s'y tenir. À cet égard, il n'était pas opportun de renoncer à certaines mesures comprises dans le pacte de responsabilité, comme le dernier volet de la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Pour les marchés comme pour les investisseurs, il est très important d'éviter au maximum l'incertitude, dans le système fiscal comme dans le droit du travail.

La question de la future localisation de l'autorité bancaire européenne, aujourd'hui basée à Londres, est importante. Il paraît raisonnable qu'elle quitte le Royaume-Uni, mais où sera-t-elle implantée ?

Il est important également de distinguer les activités financières et les négociations commerciales. La conclusion d'accords commerciaux entre l'Union européenne et le Royaume-Uni prendra du temps. En revanche, il n'y a aucune raison de ne pas clarifier rapidement les positions en matière financière. C'est très important pour les acteurs financiers, et c'est sans doute pourquoi HSBC a déjà effectué une première annonce. Les autorités européennes doivent rapidement clarifier leurs positions sur différentes questions, en particulier sur la compensation. Celle-ci doit-elle basculer, partiellement ou totalement, en zone euro ?

Le rapprochement de la Deutsche Börse et du London Stock Exchange (LSE) est actuellement examiné par la Commission européenne sous l'angle des règles en matière de concurrence.

S'agissant d'Euronext, comme l'a souligné Gilles Briatta, il nous est difficile de parler des discussions qui ont lieu en ce moment, mais le pacte d'actionnaires a bien fonctionné.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne a accordé au Royaume-Uni le droit de compenser les transactions en euros au motif qu'il était membre de l'Union européenne. Quelles sont les activités qui ne pourront plus être compensées au Royaume-Uni après le Brexit ? Dans quelle mesure un accord entre les bourses de Londres et de Francfort pourrait-il permettre de contourner cette obligation territoriale en faisant transiter les transactions par le territoire de l'Union européenne ?

M. Jean-Jacques Santini. - Dès lors que le Royaume-Uni ne sera plus dans l'Union européenne, la question de la compensation se posera au regard de cet arrêt.

Le projet de fusion entre Deutsche Börse et LSE doit être examiné par les autorités à la lumière du Brexit. Sur ce point, je partage l'avis de Gilles Briatta : nous allons voir, dans les décisions politiques qui seront prises au cours des prochains mois, si l'Union et ses États membres entendent affirmer leur souveraineté.

M. Gilles Briatta. - L'arrêt de la Cour de justice sur les chambres de compensation portait sur l'existence ou non d'une base juridique. La Banque centrale européenne ne disposait pas du texte voté par le Conseil et le Parlement fondant sa compétence pour rapatrier d'office la compensation en euros dans la zone euro.

Le problème change radicalement avec le Brexit. Quel sera l'objectif de la Banque centrale européenne, et comment sera-t-il porté par les autorités politiques européennes dans les négociations ? Pour l'instant, il semblerait que, pour des raisons de stabilité financière, la Banque centrale européenne souhaite contrôler le plus étroitement possible les opérations de compensation en euros, sans préciser toutefois les modalités de ce contrôle. On peut toutefois imaginer que les activités de compensation les plus directement liées à la politique monétaire de la Banque centrale européenne, en particulier les compensations de titres et la compensation collatérale, soient rapatriées au sein de la zone euro. Si l'on anticipe suffisamment, il me semble que c'est possible, en dépit des nombreuses difficultés qui se poseront, notamment juridiques.

En revanche, le transfert sera sans doute impossible pour les activités de dérivés de taux, qui permettent aux acteurs économiques de se couvrir dans leurs contrats contre les variations quotidiennes de taux d'intérêt. Londres détient en effet un quasi-monopole mondial grâce à la puissance et à l'habilité technique et commerciale de LCH, principal acteur mondial en la matière. En revanche, la Banque centrale européenne souhaite avoir un contrôle sur les activités de LCH à Londres. Les Britanniques accepteront-ils que leur autorité de supervision passe un accord avec l'autorité européenne ?

M. Jean-François Cirelli. - La question de Claude Raynal était tellement redoutable que je ne prendrai pas le risque d'y répondre... Rassurez-vous, toutefois, jamais le citoyen français que je suis n'a imaginé une France sans Parlement !

Bien évidemment, nous sommes régulés. Toutefois, contrairement aux banques, nous ne présentons pas de bilan : nous avons une responsabilité fiduciaire sur l'argent qui nous a été confié, mais nous n'en avons pas la propriété. C'est incontestablement un avantage dans la situation actuelle.

Nos régulateurs connaissent parfaitement l'intégrité de nos fonds, alimentés essentiellement par les ménages européens et américains, les compagnies d'assurance, les fonds de pension et les caisses de retraite du monde entier. Trois quarts des sommes qui nous sont confiées sont placés à un horizon de quinze ou vingt ans, principalement pour financer les retraites. Nous avons donc par définition intérêt à nous soucier du long terme.

Nous ne sommes pas implantés dans les paradis fiscaux. En matière d'éthique, nous sommes surtout connus pour avoir pris des positions publiques que peu d'autres gestionnaires d'actifs ont prises. Premièrement, nous souhaitons que les conseils d'administration des entreprises dans lesquelles nous investissons discutent une fois par an de la stratégie à long terme. Deuxièmement, nous nous soucions du respect des critères de responsabilité sociétale des entreprises. Troisièmement, nous avons récemment pris publiquement position au Royaume-Uni pour que, entre le salaire le plus faible et le plus élevé d'une même entreprise, le coefficient multiplicateur ne soit pas supérieur à un chiffre.

Je partage l'avis de Jean-Jacques Santini sur la nécessité d'avoir assez rapidement une visibilité sur la négociation financière.

Enfin, nous nous désolons tous les jours que plus de la moitié de l'épargne des Européens ne soit pas investie du tout, et qu'elle stagne sur des comptes bancaires. Nous souhaiterions disposer de « branchements » pour que cet argent soit investi dans l'économie de demain.

M. Gérard Mestrallet. - Au-delà du rapatriement potentiel de certaines activités bancaires sur le continent, le Brexit pose plus fondamentalement la question du rôle de la finance continentale. Dans la compétition mondiale pour le rayonnement, l'activité, la croissance et l'emploi, la France a besoin d'une finance forte, de proximité, compétitive, qui offre aux industriels un accès aisé aux marchés financiers.

Même après le Brexit, Londres restera la première place financière mondiale. L'objectif est de faire de Paris la première place financière de l'Union européenne post Brexit, mais surtout de faire en sorte que les différentes places européennes fournissent aux acteurs économiques européens, entreprises, particuliers, collectivités territoriales et États, des moyens de financement.

Après le Brexit, si l'influence anglo-saxonne est moins importante en Europe, il sera peut-être plus facile de parler de finance responsable, engagée dans le développement durable et la responsabilité sociale. Jean-François Cirelli a fort justement rappelé que BlackRock avait été à la pointe des gestionnaires d'actifs pour demander aux entreprises dans lesquelles il investit de ne pas céder aux sirènes du court terme. Il faut bien distinguer les gestionnaires d'actifs qui investissent sur le long terme et certains hedge funds. La prise de conscience par les acteurs financiers des défis du réchauffement climatique et de son coût économique a d'ailleurs grandement contribué au succès de la COP21.

Parmi les activités les plus concernées par le Brexit, on trouve la banque de financement et d'investissement, la gestion d'actifs, les assurances et les infrastructures, notamment la compensation.

Deux sujets importants n'ont pas encore été abordés : les FinTech et la finance verte.

La place de Paris regroupe 1 200 entreprises financières innovantes, ou FinTech. Il faut faire encore mieux, en réfléchissant notamment à la fiscalité.

Paris possède aussi une longue tradition en matière de finance verte, avec la Caisse des dépôts et consignations, la finance climat, la finance carbone et aujourd'hui les green bonds. Paris est la deuxième place du monde pour ces titres, après New-York et devant Londres. La France est aussi le premier État à avoir émis un green bond souverain, et Engie reste à ce jour l'entreprise ayant émis le plus gros green bond corporate.

La taxe sur les transactions financières est un handicap. Vouloir augmenter son taux me semble être une démarche inutile et contre-productive, et je ne crois pas qu'il y ait un taux acceptable. Les transactions financières sont extrêmement volatiles et, si vous les taxez dans un petit nombre de pays, elles se feront ailleurs. Sauf à ce que le monde entier se dote d'une telle taxe, elle a un effet négatif en termes d'image et aucun effet positif pour les recettes publiques.

Comme nous l'avions fait voilà cinq ans, Paris Europlace distribue un Livre blanc à tous les candidats à l'élection présidentielle. Il pose un diagnostic assorti d'un certain nombre de mesures qui nous sembleraient utiles. Sans surprise, nous demandons une nouvelle diminution de l'impôt sur les sociétés, pour atteindre la moyenne européenne. Les impatriés ont vu récemment leur régime prolongé de cinq à huit ans, avec de surcroît une exonération de la taxe sur les salaires pour leurs employeurs. Mais il faudrait réfléchir plus globalement à l'opportunité d'une telle taxe.

La fiscalité française sur l'épargne est incohérente, favorisant l'épargne courte et sans risque. Et les entreprises françaises souffrent d'une valorisation parfois plus faible que leurs concurrents étrangers en raison d'un flux de capital investi en actions insuffisant.

Les charges sociales patronales constituent également un vrai handicap par rapport à l'Allemagne.

Il faudrait aussi améliorer la flexibilité du marché du travail et assouplir les procédures. Je me souviens que, chez Engie, pour engager une réorganisation interne, nous avons dû consulter 84 instances ! Il faudrait simplifier. Le plafonnement des indemnités de licenciement, qui figurait dans la première version de la loi El Khomri, constitue un autre point important. L'activité bancaire est par nature cyclique et si les prud'hommes sont libres de fixer les indemnités de licenciement en cas de conflit, cela équivaut à un risque infini.

Paris Europlace, officiellement consulté par la Commission européenne, a exprimé un avis hostile sur le projet de fusion entre Deutsche Börse et LSE. Mais le dossier est désormais entre les mains des autorités de Bruxelles et du Land de Hesse, qui ne veut pas d'un transfert du siège à Londres.

Enfin, je ne me prononcerai pas sur l'avenir d'Euronext, mais les enjeux sont importants en termes de fonctionnalités, de stabilité financière et d'accès au marché. La capacité d'Euronext à offrir des services de qualité sur la durée est essentielle.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je vous remercie de vos interventions, et aussi de votre action pour défendre la place de Paris.

De retour du Royaume-Uni, Jean-Pierre Raffarin a été très impressionné par cette contradiction entre le choix éminemment politique du Brexit et les milliers de dossiers très techniques qu'il faudra régler pour que le lien entre le Royaume-Uni et l'Union européenne puisse se poursuivre. Espérons que les négociations qui vont s'ouvrir ne contribuent pas à détricoter les politiques européennes et à saper la cohésion des vingt-sept.

Contrôle budgétaire - Réforme de l'administration sous préfectorale et les modalités de maintien de la présence de l'État dans les territoires - Communication

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial. - Je vais vous présenter brièvement ce gros rapport consacré à l'échelon le plus infime de l'administration générale de l'État que j'ai un peu élargi pour des raisons évidentes à l'organisation territoriale de l'État et, en particulier, bien sûr aux préfectures.

Je souhaite d'abord résumer l'analyse de l'ensemble très fourni des travaux réalisés ces dernières années sur cette thématique, moins pour dresser le bilan de leurs prolongements, qui est très contrasté, que pour en dégager quelques enseignements. Je me réfère notamment aux directives nationales d'orientation des préfectures et sous-préfectures successives.

La multiplication des propositions, des orientations, des annonces me semble trahir un certain désarroi quant au sens même de l'action territoriale de l'État et confirme quelques constantes dans la façon dont la réforme administrative aborde la place du local dans cet édifice.

Je m'en tiendrai à ce dernier point pour faire ressortir que le local, ce qui inclut tout particulièrement les sous-préfectures, est généralement traité comme un résidu, supposé suivre, en plus petit, les modes d'organisation des échelons supérieurs, dans le cadre d'organisations uniformes sur tout le territoire, et dans un contexte d'autonomie limitée au maximum.

Échelon d'exécution des priorités nationales, le local n'est pas traité comme un possible lieu d'invention de ces priorités.

Les travaux que j'ai analysés en détail comporte quelques orientations, souvent vagues, et, à ce titre, sujettes à des allers et retours, d'où se dégagent une propension à abandonner les missions traditionnelles de l'administration générale de l'État au profit de l'ambition de promouvoir un modèle d'administration de mission.

Je crois qu'il faut souscrire à cette tendance tout en veillant à ce qu'elle ne débouche pas sur des abandons de missions régaliennes essentielles et à ce qu'elle soit accompagnée des moyens nécessaires à son expression concrète.

De ce point de vue, j'indiquerai avec plus de détails pourquoi le parcours réalisé jusqu'à présent n'est pas à la hauteur des ambitions. Je rappelle seulement à ce stade les constats que je vous ai présentés lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2017 sur le « Plan préfectures nouvelle génération », le PPNG. Ils faisaient valoir que ce plan poursuivait la trajectoire d'abandon des missions traditionnelles des préfectures, notamment de guichet, sans offrir de vraies perspectives sur le modèle à venir des préfectures de nouvelle génération.

En ce qui concerne le local, il aurait été utile d'inventer des sous-préfectures nouvelle génération mais il faut constater que ce niveau d'administration demeure largement dépourvu de doctrine d'emploi, malgré le foisonnement des travaux consacrés à l'administration territoriale de l'État.

Nous sommes donc face à une crise de conception, mais aussi de statut, du local qui, à l'évidence, exerce des effets particulièrement déstabilisants sur les sous-préfectures. Notre présidente, Michèle André, la mettait déjà en évidence lorsqu'elle avait la responsabilité de ce secteur.

Celles-ci doivent faire face aux hésitations portant sur le sens même de l'État territorial et, du coup, sur les variables clefs de sa gouvernance c'est à dire l'intensité de son engagement, la répartition des ressources entre les missions et le choix du cadre géographique de son expression.

Or, cette crise, qui est aussi une crise des moyens, comme je l'indiquerai, me paraît susceptible de sortir renforcée des réformes intervenues ces dernières années.

Le Sénat connaît bien la RéATE ainsi que la tendance à renforcer l'échelon régional. Ces évolutions peuvent être de nature à éloigner l'État du local. Le possible affaiblissement de l'autorité du préfet de département dont le sous-préfet, faut-il le rappeler, est le délégué n'irait pas dans le sens de la préservation des moyens d'action du sous-préfet et de la faisabilité même des missions exercées par les sous-préfectures.

De la même manière, s'il faut se réjouir des étapes franchies par la décentralisation, il faut admettre qu'elles représentent un défi pour l'administration préfectorale dans son ensemble mais plus particulièrement pour les sous-préfectures. Ce défi est celui d'un double débordement. Un débordement fonctionnel d'abord, compte tenu de la constitution d'échelons décentralisés puissants et en demande d'une expertise que les réseaux d'administration générale de l'État ne recèlent pas toujours, loin de là. Débordement géographique ensuite, du fait d'une série de décalages ponctuels entre les nouvelles aires communales et la carte des arrondissements.

Dans ce contexte, force est de constater un processus continu d'attrition des moyens des différentes composantes du réseau préfectoral.

Il a particulièrement touché les sous-préfectures.

Par ailleurs, les réductions massives d'effectifs n'ont pas reflété le reprofilage des missions du réseau dans sa définition générale et dans ses aboutissements pratiques.

Quelques indications à ce propos.

Entre 2007 et 2016, le plafond d'emplois du programme 307 « Administration territoriale de l'État » qui recouvre les effectifs des préfectures et des sous-préfectures a été amputé de près de 4 000 unités ce qui correspond à une baisse des moyens de 13 %. Même si les données de longue période relatives aux sous-préfectures ne sont pas disponibles avec précision, il apparaît clairement que celles-ci ont été plus particulièrement sollicitées. Elles ont perdu à peu près un cinquième de leurs effectifs et, ainsi, contribué à plus d'un quart des suppressions d'emplois du programme 307.

Je relève incidemment que ces baisses d'effectifs n'ont pas empêché l'augmentation des dépenses de personnel du programme. Elles ont progressé de près de 16 % depuis 2007. Cependant, ces ajustements d'effectifs ont permis de réaliser des économies substantielles de l'ordre de 120 millions d'euros par rapport à une gestion des personnels au fil de l'eau.

S'agissant de la répartition fonctionnelle des suppressions d'emplois, j'indiquerai seulement qu'à son terme, la structure d'emplois des préfectures et celle des sous-préfectures ne reflètent pas les priorités affichées ni les réorganisations intervenues dans les conditions d'exercice de missions traditionnelles du réseau.

Le poids des emplois consacrés à la délivrance des titres demeure très élevé alors que cette mission du réseau est en phase d'extinction. Il est vrai qu'il faut compter avec la charge de traitement des titres étrangers, laquelle suppose une amélioration des moyens. Mais des sur-effectifs importants demeurent au titre des missions de délivrance des titres dont la charge a été externalisée ou reportée, sur les communes notamment.

Quant aux emplois consacrés aux relations avec les collectivités territoriales, il est tout de même remarquable que les sous-préfectures ne consacrent que moins de 10 % de leurs emplois à cette fonction. Compte tenu du nombre de sous-préfectures, cela représente moins de 1,6 ETPT par sous-préfecture. Rapporté au nombre des communes, c'est autour d'un centième d'ETPT par commune.

Malgré une très nette réduction des emplois liés au contrôle de légalité, la centralisation de cette dernière mission, qui a fait l'objet d'une valse-hésitation, est inaboutie. Des effectifs occupés à des tâches peu utiles demeurent en nombre dans les sous-préfectures.

Dans le même temps, les missions de coordination de la sécurité des personnes et des biens ont été privées de beaucoup de leurs moyens tandis que les fonctions correspondant à l'animation des politiques publiques ont un peu renforcé leur poids relatif mais dans un contexte de réductions nettes des emplois correspondants.

Ces évolutions aboutissent à une détérioration de la qualité de la présence de l'État dans le local. J'en donnerai deux illustrations. Supposées contribuer à l'ingénierie territoriale, les sous-préfectures ont dû enregistrer le désengagement de l'État de cette mission avec, vous vous en souvenez, la suppression de l'ATESAT. Par ailleurs, les indicateurs de performance du réseau des sous-préfectures, qui m'ont été communiqués, montrent que pour tous les objectifs celles-ci sont en deçà de la cible, le contingent des sous-préfectures hors cible étant d'autant plus considérable que la mission atteint un certain degré de complexité.

À ces constats préoccupants, il faut ajouter une série d'observations sur l'ancrage des sous-préfectures dans les territoires.

Là aussi les constats ne sont pas très encourageants. De nombreuses sous-préfectures n'ont manifestement pas les moyens d'être des sous-préfectures de plein exercice. Plus de soixante sous-préfectures sur 234 comptent moins de dix ETPT. Selon un rapport rendu à la demande du Premier ministre en juillet 2013, elles n'étaient alors qu'au nombre de 40. Pour un contingent de sous-préfectures représentant plus de la moitié du réseau le nombre d'emplois moyen ne dépasse pas 16. Le quart supérieur des sous-préfectures totalise plus de la moitié des effectifs. On pourrait imaginer que ceci reflète la répartition des communes ou des habitants qui sont deux variables d'importance évidente pour l'administration placée au plus près des territoires. Ce n'est pas le cas. Le nombre des communes par sous-préfecture est très hétérogène. Il en va de même pour le nombre des habitants. Il n'y a pas davantage de correspondances stables entre les effectifs des différents niveaux d'administration générale de l'État, préfectures et sous-préfectures, et les effectifs des différents services de l'État. Dans ce contexte, le niveau des budgets des sous-préfectures appréciés dans le cadre des différentes régions est très inégalitaire tout comme l'effort par habitant que ces budgets extériorisent.

J'évoque d'un mot un problème non mineur qui est celui de la rationalité des emprises immobilières du réseau. Il faut craindre que les bâtiments surdimensionnés et qui appartiennent souvent aux conseils départementaux ne soient mal traités.

Dans ce contexte que faire ?

Je crois qu'il faut réserver un certain intérêt aux formules en développement des Maisons d'accès aux services publics et des Maisons de l'État, mais sans y voir des alternatives crédibles aux sous-préfectures.

Par ailleurs, deux scénarios me semblent à exclure, celui du désengagement du niveau infradépartemental ou, au contraire, celui de l'uniformisation vers le standard le plus élevé des sous-préfectures, dont, d'ailleurs, la définition est peut-être introuvable.

En revanche, je recommande de lier le remodelage nécessaire de la carte des arrondissements avec la reconfiguration des sous-préfectures en direction de véritables administrations de mission.

Cette transformation suppose des moyens.

En ce sens, il pourrait être utile de redessiner la carte des arrondissements en laissant ouverte la possibilité que plus d'une sous-préfecture soit déployée dans des arrondissements élargis.

On a parfois nommé un même sous-préfet à la tête de deux arrondissements dans le cadre d'une formule dénommée « jumelage », ce qui revenait à mutualiser les sous-préfets.

Je pense que la mutualisation des moyens des sous-préfectures, qui, en l'état de la carte des arrondissements, se heurte au principe de l'affectation résidentielle des agents et aux limites de l'arrondissement, serait plus justifiée.

La constitution d'arrondissements élargis la rendrait possible dans le respect des conditions d'affectation des agents.

On a aussi fusionné des arrondissements en supprimant les sous-préfectures, ce qui a pu avoir pour effet d'accentuer la déterritorialisation des services de l'État.

Je préfère des arrondissements élargis conservant leurs sous-préfectures, qui offriraient des possibilités de mutualisation des services et de conciliation entre l'État généraliste et l'État spécialiste.

En effet, ce cadre territorial élargi pourrait s'accompagner d'une diversification des missions confiées aux sous-préfectures de l'arrondissement en respectant un socle de base de représentation locale de l'État auprès des forces vives de proximité.

Cette opération serait l'occasion d'un meilleur appariement de la carte des arrondissements avec celle des regroupements de communes, qui devient urgente.

Mais il faut aussi très concrètement remédier à l'isolement des sous-préfets.

Cela implique de remédier à son isolement dans sa sous-préfecture ce que devrait permettre la transformation qu'il faut effectuer vers des sous-préfectures de mission, des sous-préfectures nouvelle génération.

Un effort très important de repyramidage des effectifs est nécessaire et, avec lui, de formation afin de corriger la situation d'emploi extrêmement atypique de sous-préfectures qui comptent plus de 60 % d'emplois de catégorie C.

Mais cela implique aussi de remédier à l'isolement des sous-préfets dans l'appareil territorial de l'État. En ce sens les liens entre le sous-préfet d'arrondissement et un préfet de département, dont l'autorité, menacée, doit être défendue, doivent être resserrés. Les délégations de missions et de moyens de l'un vers l'autre doivent être plus systématiquement formalisées. Le sous-préfet tant pour l'accomplissement de sa fonction de médiateur que d'animateur du développement local doit pouvoir recevoir un appui constant des services ministériels. Enfin, il me paraît important que la gestion du corps préfectoral assure davantage de continuité d'action au niveau départemental et que la noria permanente des préfets n'oblige pas à redéfinir à haute fréquence les relations du sous-préfet avec celui dont il est le délégué dans le local.

M. Dominique de Legge. - Le constat de notre rapporteur n'est guère réjouissant, mais je le partage. Le rapport porte sur la présence de l'État dans les territoires, mais je suis également de plus en plus préoccupé par la question de son efficacité et de sa parole. Aujourd'hui, le préfet n'a pas, de fait, autorité sur la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dréal). Il n'a pas autorité sur l'Éducation nationale. Il n'a pas autorité sur les services fiscaux. Il n'a pas non plus autorité en matière de santé, puisque cette problématique relève de l'Agence régionale de santé (ARS). On assiste ainsi à un démembrement de l'État, qui s'exprime parfois de façon contradictoire. Or, selon moi, une parole de l'État unique sur les territoires et un préfet doté d'une véritable autorité sur ses services déconcentrés seraient indispensables.

Deuxième élément de réflexion, la question des ressources humaines et de leur gestion. Le préfet n'a pas autorité sur les personnels des services déconcentrés de l'État. S'il veut muter un agent d'un service vers un autre, cette mutation doit être décidée par l'administration centrale : ce système manque singulièrement de souplesse.

Permettez-moi de vous faire part d'une anecdote qui, à mon sens, est très révélatrice des dysfonctionnements de l'action des services déconcentrés de l'État. Je suis en train de réviser le plan local d'urbanisme de ma commune. Soucieux de respecter les procédures, j'ai averti le sous-préfet de mon arrondissement de cette démarche. J'ai reçu au bout de quinze jours une lettre du préfet m'avertissant que la procédure que j'avais engagée était potentiellement nulle parce que je n'avais pas saisi l'État. Je lui ai fait observer que je m'étais adressé au sous-préfet et lui en ai apporté la preuve. Il m'a répondu que c'était lui que j'aurais dû saisir, que je devrai lui adresser l'ensemble du dossier à la fin de la procédure et que je pourrai, si je le jugeais utile, en informer le sous-préfet ! Il y a urgence à ce que l'État soit présent sur nos territoires mais avec une véritable autorité sur l'ensemble des services et une parole unique.

M. Marc Laménie. - Ce rapport pose très précisément la question du devenir des petites sous-préfectures et du périmètre des arrondissements. Alors que les relations avec les collectivités territoriales étaient au coeur des missions des sous-préfets, les élus locaux constatent de plus en plus que c'est à la préfecture qu'il faut désormais s'adresser pour faire avancer les dossiers, ce qui s'explique sans doute également par la dématérialisation de nombreux actes administratifs. Du coup, il convient probablement de s'interroger sur le seuil, en nombre de communes ou en nombres d'habitants, à partir duquel la présence d'un sous-préfet permet véritablement d'assurer la présence de l'État sur les territoires, pour les élus et leurs collaborateurs, mais également pour les particuliers.

M. Francis Delattre. - J'aimerais parler d'un problème de plus en plus criant dans mon département : celui de la saleté des autoroutes non concédées, dont l'entretien est une mission assurée par l'État. Lorsque cette saleté devient insupportable près de ma commune, je fais placer un panneau « appeler la préfecture », ce qui provoque immanquablement l'apparition de camions de la direction des routes d'Île-de-France (DiRIF) qui commencent par enlever la signalétique ! La saleté des autoroutes est dangereuse parce que lorsqu'il y a des orages, l'eau s'évacue mal, ce qui provoque « aquaplannings » et embouteillages.

D'où vient le problème ? Il n'y a plus assez d'ingénieurs dans les directions départementales des territoires, qui sont désormais peuplées de « contrôleurs » chargés de vérifier le respect de la réglementation, par exemple en matière de logements sociaux. Nous aurions besoin des ingénieurs de l'État dans nos territoires au lieu de les concentrer au ministère à la Défense où, nous dit-on, ils sont trop nombreux !

Il est très difficile aujourd'hui de trouver à la préfecture le bon interlocuteur pour travailler sur les dossiers. En outre, une autre ségrégation est en train d'apparaître : les dossiers importants sont traités par la région, très loin du terrain !

M. Antoine Lefèvre. - La réorganisation des sous-préfectures vise essentiellement à maintenir des symboles, ce qui est important en milieu urbain, mais surtout en milieu rural. Mais, lorsque l'on constate que les sous-préfectures ne comptent plus parfois que quelques agents alors qu'elles représentent un important patrimoine immobilier à entretenir, il paraît évident qu'il convient de procéder à une rationalisation de notre réseau.

La réduction du nombre d'agents opérée ces dernières années peut poser des difficultés en termes d'astreintes la nuit et le week-end, prenons garde de ne pas oublier cette contrainte.

M. Michel Bouvard. - Thierry Carcenac et moi-même, qui sommes rapporteurs spéciaux du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », allons regarder avec attention les conclusions de notre collègue relatives au patrimoine immobilier des sous-préfectures.

Je souhaite tout d'abord aborder un sujet que j'évoque systématiquement lors des réunions avec le préfet évaluateur dans mon département, lorsqu'il vient évaluer le sous-préfet : celui du classement des sous-préfectures en première et deuxième catégorie. Ce classement repose uniquement sur des bases démographiques et ne reflète pas, dans bien des territoires, l'activité réelle de la sous-préfecture. Dans un arrondissement qui compte 42 000 habitants mais 160 000 lits touristiques, une vingtaine de stations de sport d'hiver avec les problèmes de sécurité qui relèvent de l'État, proche d'une zone frontière, avec une quinzaine d'établissements classés Seveso, la situation n'est pas la même que dans un arrondissement comptant le même nombre d'habitants mais situé dans une zone exclusivement rurale. Le classement actuel des sous-préfectures pose clairement problème et pourtant, personne ne le modifie.

Hervé Marseille relève à juste titre la disparition de l'ingénierie publique, qui est liée à la problématique de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) qui a été mise en oeuvre sous le précédent quinquennat. Elle a provoqué un éloignement des territoires de ceux qui ont la capacité de définir la position de l'État sur les sujets sur lesquels celui-ci doit exercer son contrôle. Le sujet de la relation avec la Dréal est bien connu dans les territoires de montagne, puisqu'on nous oppose parfois sur des dossiers des impossibilités matérielles qui n'existent pas sur le terrain. Il faut une stabilité des personnels et une spécialisation qui n'existe plus parce que les regroupements d'administrations ont provoqué des pertes de compétences.

Enfin, je souhaitais évoquer le problème de l'application homogène de la loi sur l'ensemble du territoire, en prenant un exemple bien connu de l'ensemble des élus de la région Auvergne-Rhône-Alpes, celui de l'instruction dans les sous-préfectures des dossiers relatifs à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et au Fonds de soutien à l'investissement local (FSIL).

Notre préfet de région a décidé qu'on ne pouvait pas cumuler les soutiens du FSIL et la DETR, alors que le Gouvernement avait pris l'engagement contraire en séance publique et qu'une circulaire du Premier ministre l'avait confirmé. Pour que les sous-préfets et les préfets de la région cessent de nous répondre que ce cumul était impossible, il a fallu que nous remontions au plus haut niveau de l'État pour avoir une instruction précise du ministre chargé des collectivités territoriales, qui a dû menacer de procéder à des inscriptions d'office. Ces distorsions en fonction des territoires dans l'application d'un même texte ne sont pas acceptables. Cette situation résulte de l'éloignement des centres de décision et de la concentration des pouvoirs au sein des préfectures de région.

M. François Marc. - Je remercie le rapporteur spécial pour les précisions apportées, qui sont cohérentes avec ce que nous disait déjà Michèle André lorsqu'elle avait suivi ce dossier. Je pense que nous aurons un point d'accord général dans cette commission sur le fait que les services des préfectures et sous-préfectures ne peuvent plus être amoindris, compte tenu des services qu'il leur est demandé de rendre. Il importe de préserver les capacités de service et de dialogue de proximité.

Mais comment faire, sachant qu'il y a une raréfaction des moyens budgétaires et humains ? Des propos du rapporteur, j'ai compris qu'en dépit d'une baisse des effectifs des préfectures et sous-préfectures, les moyens budgétaires de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » avaient progressé de 16 % au cours de ces dix dernières années. Comment optimiser les moyens humains de l'État ? Existe-t-il un diagnostic des moyens humains disponibles à redistribuer ? La commission des finances peut-elle faire des propositions précises à partir du constat établi afin d'améliorer le sort des territoires ?

M. Jacques Genest. - Tout d'abord, je partage tout à fait les propos du rapporteur spécial et de mes collègues. Le rôle de l'État dans les territoires est de plus en plus difficile à appréhender. En tant que défenseur de la ruralité, je défends bien sûr les sous-préfectures. Mais aujourd'hui certaines n'ont que quelques agents et si le personnel qualifié partant à la retraite n'est pas remplacé, cela ne servira plus de les maintenir, à moins que le sous-préfet ou la sous-préfète ne se limite à des visites protocolaires

Il faut redéfinir le rôle exact des sous-préfectures. Je suis élu rural depuis plus de trente ans, j'ai vu changer leur rôle. Il faut conserver ces sous-préfectures mais nous n'échapperons pas à une rationalisation : elles doivent être maintenues dans les territoires ruraux, peu denses démographiquement pour enrayer ce sentiment réel d'abandon par l'État éprouvé par ces territoires.

Par ailleurs, je suis tout à fait d'accord avec Michel Bouvard à propos de la DETR et du FSIL mais le préfet de la région Auvergne-Rhône Alpes va être promu.

M. Bernard Delcros. - Je souhaite insister sur le rôle que peuvent jouer les sous-préfectures en milieu rural. Il est beaucoup question du maintien des services publics en milieu rural. Certes, les services ne peuvent pas être identiques à ce qui existait hier et nous ne pouvons pas nous arcbouter sur des schémas du passé. Il y a de nombreux transferts vers les collectivités territoriales, notamment à travers les maisons de service au public et les maisons de santé. Je continue de penser que les sous-préfectures ont un rôle majeur à jouer auprès des élus ruraux, qui sont souvent démunis devant la complexité des réglementations, même si l'on doit, sans doute, les réorganiser et les faire évoluer.

Mme Marie-France Beaufils. - Je partage très largement le constat du rapporteur spécial Hervé Marseille à propos de l'organisation préfectorale et des sous-préfectures. Nous avons, en effet, atteint la limite de la réduction des moyens, sinon les sous-préfectures ne pourront plus accompagner les élus locaux dans leurs démarches. Il faut aussi que les préfets et sous-préfets puissent avoir à leur disposition les services de l'administration centrale. Lors des inondations du printemps dernier, il y a eu une forte mobilisation des services de l'État mais les moyens des directions départementales des territoires ont été tellement affaiblis qu'il existe aujourd'hui des fragilités dans leur accompagnement des collectivités. Je rejoins tout à fait Michel Bouvard : nous avons constaté, dans certains cas, des insuffisances de connaissance de la réalité du terrain. Je souhaiterais d'autant plus alerter que, sur ces questions de prévention des risques d'inondation, les conseils départementaux sont en train de se désengager car ils n'ont plus la compétence générale. Les communes risquent donc de se retrouver très vite seules pour gérer ces questions.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le rapporteur spécial a-t-il pu chiffrer les économies sur le réseau préfectoral résultant de la réforme de la carte des régions ? Le regroupement des services préfectoraux conduit-il à des économies ou bien y a-t-il création de doublons ?

M. Hervé Marseille, rapporteur spécial. - Je remercie tous les collègues qui se sont exprimés et je partage largement leurs conclusions, fondées sur le vécu. Il y a eu des réformes territoriales importantes ces dernières années - la loi MAPTAM, la loi NOTRe - et de vastes mouvements de compétences entre les régions, les départements, les métropoles, les communautés d'agglomération etc. Il est vrai qu'il n'y a eu, à ce jour, quasiment pas d'économies réalisées en dépit de ces transferts. On le voit bien s'agissant des personnels : comme François Marc l'a rappelé tout à l'heure, il y a eu une baisse sensible des effectifs mais les budgets ont augmenté en raison des promotions et de l'alourdissement du coût des pensions de retraite.

Il y a eu des mouvements pyramidaux vers la préfecture de région ; les sous-préfets sont en quelque sorte à la croisée des chemins. Parfois les territoires résistent aussi ; ainsi, le mouvement a été jusqu'ici difficile et assez limité.

On doit pouvoir améliorer l'efficience du réseau par l'approfondissement des mutualisations, en s'adaptant à la nouvelle carte territoriale. Il existe de nouveaux périmètres qui ne correspondent pas nécessairement à la carte des arrondissements. Il est vrai que de nombreuses sous-préfectures sont aujourd'hui complètement démunies, squelettiques et n'ont plus que l'apparence d'une sous-préfecture. C'est l'objet de ma proposition de créer des arrondissements élargis. Cette adaptation aux territoires prendra sans doute du temps ; d'ailleurs le mouvement territorial n'est pas terminé. Mais il faut maintenant redimensionner la présence de l'État dans les territoires.

La qualité de la parole de l'État est primordiale ; lorsque les personnels n'ont pas les compétences pour répondre cela est dommageable. Même dans mon département, pourtant francilien, le préfet peut s'inquiéter de certaines disparitions de compétences.

J'appelle l'attention sur la nécessité d'être souple. Dans une zone urbaine métropolitaine, la présence de l'État n'a pas la même signification qu'en Ardèche ou dans le Cantal. En région parisienne, c'est la préfecture de région qui a tendance à tout polariser - les préfets de département faisant presque office de sous-préfets - tandis que dans les secteurs ruraux, il y a encore besoin de cette proximité. Tout cela doit aussi permettre de réaliser des économies en matière d'immobilier.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous vivons des regroupements de sous-préfectures en Alsace, ce qui n'est pas forcément négatif car on y a est jamais loin d'une grande ville. Ne pourrions-nous pas imaginer une nouvelle organisation de l'État du XXIsiècle, où celui-ci serait plus fort dans les territoires peu denses et moins présent dans les territoires plus densément peuplés ?

La commission donne acte à M. Hervé Marseille de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) - Communication

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Je vous présente aujourd'hui les principales conclusions du contrôle que j'ai mené en 2016 sur l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

Cette agence récente a été créée par la loi du 9 juillet 2010 qui visait, plus largement, à améliorer l'efficacité de la réponse pénale en simplifiant les modalités de saisies et de confiscations du patrimoine des délinquants.

En 2010, le diagnostic posé, notamment par notre collègue député Jean-Luc Warsmann, était assez préoccupant, puisqu'il concluait en particulier à l'absence de gestion des avoirs saisis, notamment des véhicules, dont les frais de gardiennage reposaient sur les juridictions, entraînant des frais de justice particulièrement élevés.

Plus généralement, il faut souligner que l'objectif même de l'ensemble des dispositions concernant la saisie et la confiscation, dont l'AGRASC est un rouage essentiel, consiste à faire en sorte que le crime ne paie pas. L'AGRASC a choisi comme devise « nul ne doit tirer profit de son délit ». Et cette dimension me semble cruciale : les témoignages que j'ai pu recueillir insistent sur le fait que dans certains milieux (trafic de drogues, criminalité organisée), alors que la peine d'emprisonnement fait partie du jeu, comme un « risque du métier », la confiscation des biens, des immeubles, des comptes bancaires, qui remet en cause la motivation même de l'acte délictuel, a, semble-t-il, beaucoup plus d'effets sur les personnes concernées.

L'Agence est chargée, sur mandat de justice :

- de la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors des procédures pénales (il s'agit des sommes d'argent mais aussi des comptes bancaires) ;

- de la gestion des biens saisis ou confisqués qui lui sont confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration - l'AGRASC dispose du monopole pour immeubles confisqués et elle en assure à ce titre l'entretien, la conservation et la mise en vente ; dans le cas des biens meubles qui lui sont confiés, l'AGRASC fait appel aux commissaires aux ventes, à des huissiers de justice, en fonction du type de biens ;

- de la publication des saisies pénales immobilières.

Outre ces tâches de gestion des biens, elle peut assister les magistrats dans son domaine de compétence, promouvoir les bonnes pratiques, ou encore assister, à sa demande, une autorité étrangère. C'est elle qui suit les décisions de confiscation et permet leur exécution. Elle s'occupe également des restitutions et à ce titre, elle informe les créanciers publics et sociaux de la situation de l'intéressé, leur permettant de récupérer les sommes dues.

L'activité de l'AGRASC s'est avérée particulièrement dynamique depuis sa création, et cette situation s'accentue encore en raison de la « temporalité judiciaire » qui voit des saisies devenir restitution ou confiscation. Ainsi, en 2015, l'AGRASC a géré plus de 23 000 biens meubles saisis, pour une valeur estimée à plus de 1,5 milliard d'euros. Cela représente une hausse de 30 % du nombre de biens meubles saisis par rapport à 2011. En matière immobilière également, alors que 200 immeubles avaient été saisis en 2011, en 2015, ce sont 730 immeubles qui l'ont été. De même s'agissant des confiscations et des restitutions d'immeubles : 52 immeubles ont été confisqués en 2015 (à la suite d'une saisie préalable) contre 26 en 2011.

Sans préjuger des décisions des juridictions, on peut s'attendre à la poursuite de cette montée en puissance des confiscations, à mesure que se termineront les affaires dans lesquelles des biens immobiliers ont été saisis.

L'agence demeure une administration de taille modeste, puisqu'elle compte 27 agents d'horizons différents (des magistrats, des agents des finances publiques, des douanes, de la police ou de la gendarmerie ou encore du ministère de la justice). L'origine de ses agents montre le positionnement pluridisciplinaire de l'agence. En effet, elle travaille avec les juridictions mais aussi avec les services de police judiciaire. À ce titre, devraient être étudiées les modalités d'un rapprochement de l'AGRASC avec la plateforme d'identification des avoirs criminels (PIAC), créée en 2005, qui est chargée de l'identification des biens des délinquants, en vue de leur saisie ou de leur confiscation. Un tel rapprochement permettrait d'éviter des doublons dans une matière nécessitant une spécialisation croissante et pourrait faciliter la coopération internationale en évitant de proposer à nos partenaires deux points d'entrée différents en la matière.

En outre, le montant des saisies enregistrées par la PIAC sert d'indicateurs de performance pour les services de police judiciaire, ce qui conduit à une discordance des chiffres. Les services de police auraient tendance à annoncer des montants de saisies extraordinaires qui ne se traduisent pas dans les confiscations en raison de leur surévaluation initiale.

Plus généralement, malgré la création de l'AGRASC, le paysage demeure morcelé : seules les confiscations de numéraires, de comptes bancaires et d'immeubles passent obligatoirement par l'AGRASC. Ce n'est pas le cas en matière mobilière, où le service des domaines ou le comptable public interviennent. Cette situation conduit à une absence de suivi national des chiffres relatifs à l'ensemble des saisies et des confiscations.

Je tiens à souligner que malgré des effectifs modestes, le professionnalisme et la réactivité de l'Agence sont reconnus et salués par les « usagers » de l'AGRASC, en particulier les magistrats qui apprécient le soutien ainsi apporté dans une matière particulièrement technique et chronophage.

Les modalités de financement de l'AGRASC sont inhabituelles ; l'agence perçoit notamment les intérêts résultant du placement des sommes saisies sur un compte à la Caisse des dépôts et consignations et une partie (plafonnée) des confiscations prononcées et gérées par l'AGRASC.

Au-delà du plafond, le produit des confiscations est versé au budget général de l'État ou, dans le cas où il s'agit d'affaires liées au trafic de stupéfiants, à la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) par le biais d'un fonds de concours. La Mildeca elle-même finance des projets, proposés par les services de police judiciaire, concourant à l'amélioration de la lutte contre le trafic de drogues.

Entre 2011 et 2015, l'AGRASC a ainsi versé près de 16 millions d'euros au budget général et 25 millions d'euros à la Mildeca.

Par ce financement original, à partir de 2012, l'AGRASC a réussi à s'autofinancer, en particulier grâce aux intérêts du placement des sommes saisies : en 2015, ces intérêts représentent en effet plus de 7 millions d'euros, soit les trois quarts des recettes de l'AGRASC.

En 2015, le budget de l'AGRASC s'est élevé à 5,4 millions d'euros. Aussi, entre 2012 et 2015, l'Agence a augmenté son fonds de roulement, qui a atteint, en 2015, environ 8 millions d'euros.

Cette bonne situation financière a fait des envieux : alors qu'à sa création, l'AGRASC devait seulement « veiller à l'abondement du fonds de concours » de la Mildeca, elle finance désormais également le fonds de protection des « repentis », dont le bénéfice a été récemment étendu, sous certaines conditions, aux témoins et aux victimes de la traite des êtres humains et elle peut financer la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

Il me semble, mes chers collègues, qu'il faut arrêter d'élargir les champs de l'action publique qui peuvent être financés par l'AGRASC, pour éviter de tuer la « poule aux oeufs d'or ».

Malgré l'existence du fonds de concours « drogues », qui vise à accroître les moyens des enquêteurs en matière de lutte contre le trafic de drogues, malgré également la possibilité pour les magistrats d'attribuer directement aux services de police judiciaire des biens meubles saisis (des véhicules, des drones, des machines à laver...), malgré donc ces deux dispositifs « incitatifs », le conseil d'administration de l'AGRASC a décidé d'opérer, en 2015 puis en 2016, un prélèvement sur son fonds de roulement, pour un montant total de 12 millions d'euros pour financer des moyens supplémentaires de lutte contre la délinquance et la criminalité organisée proposées par le ministère de la justice et les trois directions chargées de missions de police judiciaire. Rappelons à ce titre que des représentants de ces mêmes directions siègent au conseil d'administration de l'AGRASC et que le ministère de la justice est une des tutelles de l'AGRASC (avec le ministère du budget).

Ainsi, en 2015, ont été financés 47 capteurs biométriques, 30 véhicules banalisés, plus de 70 000 kits buccaux ADN, 500 terminaux radio nouvelle génération pour les compagnies républicaines de sécurité (CRS). Les crédits versés en 2015 au ministère de la justice (2,4 millions d'euros) ont dû être reportés en 2016 et visaient à l'acquisition d'un serveur fax pour le tribunal de grande instance de Bobigny ou l'équipement des juridictions en tablettes.

Cette situation doit cesser.

Les besoins des services de police judiciaire comme des juridictions sont indéniables, mais cette méthode est particulièrement opaque et contraire aux principes budgétaires. C'est au Gouvernement puis au Parlement de prendre leurs responsabilités pour doter ces services des moyens dont ils ont besoin. Je demeure assez circonspect sur le caractère prétendument incitatif de cette mesure. Un véritable suivi des saisies, pour les services enquêteurs, tout au long de la procédure judiciaire pourrait être plus performant.

Je terminerai en évoquant les principaux défis qui attendent l'AGRASC : elle devra parvenir à contenir les frais de gestion en matière immobilière, ce qui pourrait nécessiter une redéfinition de ses méthodes de travail, voire de ses pouvoirs. Rappelons que si moins de 2 % du nombre de saisies concernent des biens immobiliers, les saisies immobilières représentent plus de 40 % des enjeux financiers pour l'AGRASC.

Plus généralement, l'action de l'AGRASC pourrait être facilitée par la coopération de tous les acteurs. Il m'a par exemple été signalé qu'il arrive que les juges du fond omettent de statuer sur les biens saisis ou qu'en l'absence d'accès à divers fichiers des ministères, le travail de l'AGRASC est ralenti. Par exemple, l'absence d'accès à un logiciel interne du ministère de la justice oblige l'AGRASC à appeler les greffes des juridictions pour identifier la provenance des sommes versées sur ses comptes à la Caisse des dépôts et consignations. Cette situation, signalée dès 2011 par l'AGRASC, devrait enfin trouver très prochainement une issue.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La réussite de l'AGRASC montre que la saisie des avoirs criminels ou de leur produit est sans doute plus efficace que les peines de prisons, qui tiennent presque parfois du plan de carrière d'un délinquant.

Ceci dit, vous montrez aussi que de nombreux organismes publics continuent à agir en parallèle de l'AGRASC. Il serait donc souhaitable que ce travail débouche sur des amendements utiles, y compris des amendements supprimant des crédits à ces organismes, afin de provoquer des regroupements avec l'AGRASC. J'avais moi-même porté un amendement, qui a été adopté, visant à interdire le paiement d'une caution en liquide - à la suite d'une affaire où la caution d'un trafiquant de stupéfiants avait été payée en liquide par des dizaines de personnes qui lui étaient liées, dont un grand nombre a récemment fait l'objet d'une mise en examen.

S'agissant de l'affectation des véhicules saisis, la police et la gendarmerie sont-elles prioritaires par rapport aux autres administrations, et avant l'AGRASC elle-même ?

S'agissant des avoirs immobiliers saisis, dont la gestion est plus complexe - dans le cas de copropriétés, de sociétés civiles immobilières etc. - ceux-ci sont-ils gérés en direct ou confiés à un gestionnaire privé, ou encore à France Domaine ? Existe-il une politique active de cessions ?

M. Yannick Botrel. - Le principe d'affectation des saisies me semble également intéressant, et en tout état de cause préférable à une affectation au budget général, qui fait courir le risque que ces saisies s'y perdent, et privent certaines administrations de moyens correspondant précisément à leurs missions.

Je suis quelque peu surpris par les difficultés que rencontre l'AGRASC à accéder aux informations que détiennent d'autres administrations, en raison d'obstacles procéduraux. Nous avons là une illustration des problèmes de la bureaucratie à la française.

Je m'interroge aussi sur le fait que le champ de compétence de l'AGRASC soit limité en matière de confiscation de biens mobiliers, alors qu'il n'est pas limité dans les autres domaines, et que cela ne pose aucun problème. Comment expliquer cette situation ?

M. Marc Laménie. - Pourriez-vous nous donner des précisions sur le champ d'intervention de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) ?

Par ailleurs, les sommes correspondant à la saisie de véhicules dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants n'apparaissent pas très importantes au regard de ce que l'État pourrait potentiellement récupérer. Cela montre qu'il reste beaucoup à faire.

M. Philippe Dallier. - Existe-il un lien direct entre le lieu de l'infraction ou le ressort du tribunal où elle est jugée, et le lieu où les moyens confisqués sont affectés ? Dans ce cas, les forces de police devraient disposer de moyens importants dans le ressort du tribunal de Bobigny.

M. Michel Bouvard. - Je suis partagé entre le principe d'universalité budgétaire et la possibilité d'une affectation, qui représente une forme de prime à la performance de ceux qui ont contribué à la découverte des infractions.

Comme le rapporteur général, je m'interroge sur la procédure suivie en aval de la confiscation de biens immobiliers : comment et par qui sont-ils gérés ? Existe-t-il un « circuit » unique ou celui-ci est-il adapté en fonction des circonstances ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je souhaiterais témoigner de l'efficacité de ces mesures : les confiscations sont non seulement plus efficaces qu'une peine de prison - pendant laquelle certains délinquants continuent de mener leurs affaires -, mais elles ont en outre l'avantage d'être sues, ce qui les rend d'autant plus dissuasives.

Le juge est-il informé du devenir des avoirs dont ils ont prononcé la confiscation ? Cela pourrait être souhaitable, si toutefois la complexité administrative n'y fait pas obstacle.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Pour répondre à la question du rapporteur général concernant les véhicules saisis, en 2015, 663 véhicules ont été attribués par les magistrats aux services d'enquête sur environ 30 000 véhicules saisis. L'audition d'une juridiction interrégionale spécialisée (Jirs) nous a permis de constater que ces attributions pouvaient être particulièrement utiles. Il ne s'agit pas toujours de voitures de luxe, bien au contraire : la diversité de voitures saisies permet justement aux enquêteurs de se fondre dans la masse.

S'agissant des saisies immobilières, sur lesquelles vous êtes plusieurs à vous interroger, celles-ci sont gérées directement par les agents de l'AGRASC et, pour anticiper la réponse à notre collègue Michel Bouvard, la gestion de ces immeubles est décidée au cas par cas, en lien avec les professionnels du secteur de l'immobilier, des notaires, des huissiers... Des problématiques lourdes d'entretien et de maintenance peuvent émerger, qui ne concernent d'ailleurs pas que les biens immobiliers : l'agence comptable de l'AGRASC avait évoqué le cas d'un aéronef qui devait être confisqué, dont les coûts de gardiennage auraient été colossaux !

Ces coûts parfois très importants et imprévisibles expliquent la nécessité pour l'AGRASC de disposer d'un fonds de roulement suffisant.

Yannick Botrel souhaitait avoir des précisions concernant les difficultés d'accès aux systèmes d'information que j'évoquais tout à l'heure. Il s'agit principalement du logiciel interne du ministère de la justice, qui s'appelle Cassiopée. Les agents de l'AGRASC n'y ont toujours pas accès ! Cela fait des années que la situation perdure. Pourtant, les agents qui sont originaires des services de la gendarmerie ont bien accès au système d'information de la gendarmerie, et les membres des douanes à leur propre réseau. Mais ce n'est pas le cas des agents du ministère de la justice - ce qui est un comble ! Les demandes d'information aux greffes font perdre un temps précieux.

La Mildeca, au sujet de laquelle s'interrogeait Marc Laménie, est chargée de coordonner et de financer la lutte contre le trafic de drogues.

Philippe Dallier se demandait si un lien existait entre le lieu où les crimes et délits étaient commis et jugés d'une part et les éventuels retours décidés par le conseil d'administration de l'AGRASC d'autre part. Aucune procédure d'attribution des moyens n'est formalisée. On peut imaginer qu'une personne au sein du conseil d'administration a attiré l'attention de ses collègues sur les besoins du tribunal de grande instance de Bobigny. Ces redistributions présentent parfois, de prime abord, une ressemblance avec les « bonnes oeuvres » d'une paroisse. Ce caractère anecdotique ne doit pas masquer le fait que ces équipements permettent de faire face à des besoins réels des services d'enquête, par exemple avec l'acquisition de kits ADN.

Fabienne Keller souhaitait savoir si une information était communiquée aux magistrats qui prononçaient des décisions de saisie ou de confiscation. Il faut distinguer entre les juges d'instruction et les procureurs qui saisissent les biens. Les juges du siège statuent alors sur la confiscation. Il est vrai que certains magistrats omettent de statuer, ce qui pose des difficultés dans la suite de la procédure.

La commission donne acte à M. Antoine Lefèvre de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Gestion et utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale - Communication

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - Alors qu'au début du XXe siècle la France fait face à d'importants besoins en matière d'électrification du territoire, un fonds est créé en 1936 afin d'aider les collectivités rurales à financer leurs travaux de construction de lignes électriques : le fonds d'amortissement des charges d'électrification (Facé).

Transformé en 2011 en compte d'affectation spéciale (CAS), le Facé est désormais intégré au budget de l'État et ses crédits votés par le Parlement en lois de finances. C'est un sujet qui fait toujours l'unanimité à la commission des finances, et je vous en remercie.

Chaque année, le Facé permet ainsi de financer des travaux indispensables à l'amélioration de la qualité des réseaux publics de distribution d'électricité des communes rurales.

Doté d'un montant de 377 millions d'euros reconduit annuellement, le Facé est financé par une contribution d'un taux faible assise sur le nombre de kilowattheures distribués, qui permet une péréquation entre les territoires au profit des communes rurales.

Plus de quatre-vingts ans après la création du Facé et six ans après la création du compte d'affectation spéciale, j'ai souhaité réaliser un bilan de la gestion et de l'utilisation des aides qu'il finance et identifier les pistes possibles d'amélioration de cet instrument.

À cette fin, j'ai effectué deux déplacements dans les départements des Pyrénées-Atlantiques et de la Corse-du-Sud à la rencontre des acteurs locaux qui gèrent les aides du Facé et envoyé un questionnaire à l'ensemble des syndicats d'électrification pour recueillir leur avis sur la gestion de cet outil. J'ai reçu 51 formulaires de réponses qui ont permis de nourrir les réflexions et les propositions de mon rapport.

À l'issue de ces travaux, je tiens tout d'abord à souligner que le Facé constitue un outil indispensable d'aménagement du territoire au profit du monde rural qu'il convient de conserver.

La récente tempête qui a touché le Sud-Ouest du pays et privé 200 000 foyers d'électricité est là pour rappeler que la sécurisation des lignes électriques, en particulier de ce qu'on appelle les fils nus de faible section, est essentielle pour faire face aux intempéries et assurer aux usagers une alimentation électrique continue et de bonne qualité.

Surtout, les besoins de travaux d'électrification rurale, qu'il s'agisse du renforcement, de la sécurisation, de l'enfouissement ou de l'extension des lignes demeurent importants. Il faut donc maintenir un haut niveau d'investissement.

Mais pérenniser le Facé ne veut pas dire ne rien changer pour autant.

Au cours du contrôle que j'ai mené, j'ai identifié certaines difficultés rencontrées par les syndicats dans la gestion quotidienne des aides qui m'amènent aujourd'hui à vous soumettre plusieurs propositions d'amélioration de cet instrument.

Mes propositions s'articulent autour de trois grands axes. Premièrement, la répartition des aides pourrait mieux prendre en compte la réalité des besoins des territoires ruraux.

Actuellement, pour pouvoir bénéficier des aides du Facé, les communes doivent être classées en régime rural de distribution d'électricité. Ce classement s'opère sur la base de critères essentiellement démographiques : sont considérées comme rurales les communes de moins de 2 000 habitants qui ne sont pas comprises dans une unité urbaine de plus de 5 000 habitants.

Or, l'application de ces seuls seuils démographiques est trop restrictive et conduit à exclure des aides du Facé certaines communes qui présentent pourtant exactement les mêmes caractéristiques rurales que les communes éligibles en termes d'habitat dispersé et donc de contraintes de distribution d'électricité.

Des dérogations peuvent être accordées par les préfets mais sur la base de critères flous, qui leur laissent une large marge d'appréciation. Je propose donc de compléter ces seuils par un critère de densité de population, qui permettrait de mieux appréhender le caractère rural ou urbain des communes. Ceci vise également à prendre en compte la situation des communes nouvelles issues de la fusion de communes rurales et qui risquent de perdre leur éligibilité aux aides du Facé à compter des prochaines élections municipales de 2020.

La répartition des aides du Facé s'effectue en fonction d'un inventaire des besoins de travaux d'électrification rurale réalisé tous les deux ans dans les départements. Cet inventaire se fonde sur les données du concessionnaire Enedis, qui utilise à cette fin un outil de modélisation. Or, un grand nombre de syndicats consultés m'ont indiqué constater des écarts parfois importants entre ces données statistiques et les mesures réelles qu'ils effectuent sur le terrain de la qualité de l'électricité distribuée.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit désormais que les gestionnaires de réseaux soumettent leurs données, pour approbation, aux syndicats et prennent en compte les mesures réalisées par ces derniers. Il conviendra de s'assurer que cette nouvelle procédure est bien respectée à l'occasion de l'inventaire de 2017.

Deuxièmement, une gestion plus souple et plus efficace des aides en cours d'année pourrait être encouragée.

Après les difficultés rencontrées lors de la mise en place du compte d'affectation spéciale en 2012, puis du déménagement du Facé dans les locaux du ministère de l'environnement en 2014 qui ont conduit à de nombreux retards de paiement, les délais d'instruction et de paiement des aides se sont normalisés. Le fonctionnement global du Facé est donc satisfaisant.

Plusieurs améliorations sont néanmoins possibles. Tout d'abord, la date de notification aux bénéficiaires des droits à subventions pourrait être avancée à février pour permettre aux syndicats d'établir plus rapidement leurs programmes de travaux. De même, le versement prévisionnel de crédits octroyé lors du lancement des travaux pourrait être porté à 30 % afin d'éviter que les syndicats soient confrontés à des problèmes de trésorerie trop importants.

Par ailleurs, de nombreux syndicats ont souhaité une plus grande transparence dans la manière dont les aides sont calculées et réparties. Il conviendrait en effet que les services du Facé leur communiquent les résultats de l'inventaire ainsi que les modalités de calcul et de répartition des enveloppes d'aides.

Enfin et surtout, une plus grande souplesse dans l'utilisation des crédits du Facé pourrait être autorisée. Ces crédits sont actuellement répartis par sous-programmes, qui correspondent à des catégories de travaux. Sauf exception, il n'est pas possible pour un syndicat qui a consommé l'ensemble des aides d'un sous-programme de financer les travaux de cette catégorie en utilisant les crédits d'un autre sous-programme.

Or, la diversité des situations locales est difficile à appréhender lors de la conduite de l'inventaire ce qui complique la juste répartition des crédits entre enveloppes en fonction des besoins. Je propose donc d'autoriser une certaine fongibilité des crédits, en la limitant par exemple à 30 % du montant de chaque enveloppe afin d'éviter tout déséquilibre.

Troisièmement et enfin, l'information des syndicats quant à l'efficacité de l'utilisation des aides pourrait être améliorée.

Les services du Facé réalisent plus d'une vingtaine de contrôles par an de l'utilisation des aides par les syndicats. Compte tenu des moyens matériels et humains de la mission, ce rythme paraît satisfaisant.

En revanche, les syndicats disposent de peu d'informations quant aux résultats de ces contrôles et à la manière dont ils se situent, en termes notamment de coût des travaux, par rapport aux autres départements.

Je propose donc que les services du Facé leur communiquent les données dont ils disposent quant aux coûts moyens des travaux effectués, présentés bien entendu en fonction d'une typologie de communes (taille, situation géographique, classement en zone de montagne, etc). Il conviendrait également qu'un bilan de l'efficacité de l'utilisation des aides soit réalisé et rendu public, par exemple tous les cinq ans.

Pour finir, mon rapport fait un peu de prospective pour s'intéresser à la question de l'avenir du Facé. Comme je l'ai rappelé en introduction, compte tenu des besoins importants qui demeurent, l'investissement dans la qualité des réseaux électriques doit rester prioritaire. À cet égard, je considère que la spécificité de la situation des zones non-interconnectées (ZNI), c'est-à-dire de la Corse et des départements et collectivités d'outre-mer, devrait être mieux prise en compte dans le calcul et la répartition des aides du Facé.

Ce constat ne doit pas empêcher de s'interroger sur les nouveaux usages qui pourraient être faits, à moyen terme, des crédits du Facé. Certains syndicats étant engagés dans une démarche très volontariste de sécurisation de leurs réseaux auront à l'avenir moins de besoins.

Le Facé pourrait ainsi soutenir, à l'avenir, des investissements favorisant la transition énergétique dans les territoires ruraux, comme par exemple la rénovation de l'éclairage public, le raccordement des énergies renouvelables au réseau électrique ou encore le déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électriques. Cela irait dans la logique qui sous-tend cet instrument : permettre à tous les citoyens, où qu'ils habitent, d'avoir accès à des infrastructures énergétiques de qualité. 

Je ne doute pas que la commission des finances du Sénat, qui est sensible à la cause rurale, verra d'un bon oeil les recommandations que je formule pour continuer à faire vivre ce bel instrument d'aménagement du territoire qu'est le Facé.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage les conclusions de notre rapporteur spécial. Ferez-vous des amendements à la loi de finances sur ce sujet ?

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - La commission des finances en a adopté un lorsque j'ai présenté mon rapport sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Facé » à l'occasion du projet de loi de finances cette année.

M. Daniel Raoul. - Nous n'avons pas pu examiner ce projet de loi de finances.

M. Antoine Lefèvre- Je partage l'avis du rapporteur spécial sur la nécessaire prise en compte de la densité démographique, qui constitue un critère pertinent pour apprécier le caractère rural des communes.

La proposition consistant à autoriser une certaine fongibilité des crédits, en la limitant à 30 % du montant de chaque enveloppe afin d'éviter tout déséquilibre, me paraît être une très bonne recommandation.

Garder un bon niveau d'investissement semble également impératif pour pouvoir garantir une qualité de l'électricité suffisante dans les territoires ruraux, d'autant que l'on constate une distorsion sur la qualité du réseau entre les zones urbaines et les zones rurales. Ce phénomène est problématique dans les zones rurales, notamment en cas de tempête. J'étais récemment dans la cellule de crise de la préfecture de mon département, où j'ai pu constater que les communes rurales et reculées étaient celles ayant le plus de difficultés à être reconnectées au réseau - cette opération a parfois pris plusieurs jours. Il est donc important de garantir une bonne qualité du réseau de distribution en milieu rural.

M. Marc Laménie. - L'électrification rurale est en effet un sujet sensible, dès lors que les coupures de courant entraînent l'arrêt non seulement de l'électricité, mais aussi du chauffage. Je vous remercie d'avoir rappelé l'historique du Facé, et d'avoir souligné l'importance des investissements qu'il porte.

Au regard des réformes territoriales menées, notamment par la loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République d'août 2015 quel sera le devenir des syndicats d'électrification ?

Notre consommation d'électricité doit nécessairement revêtir un aspect durable - par exemple, par une gestion de l'éclairage public plus économe en énergie.

Mme Fabienne Keller, présidente- Ma question rejoint celle de Marc Laménie. Vous proposez de réorienter les crédits vers les enjeux de la transition énergétique, une fois que l'électrification rurale sera achevée. Les syndicats sont-ils conscients de ces enjeux et sont-ils prêts à s'y consacrer ?

M. Jacques Genest, rapporteur spécialEn réponse à Antoine Lefèvre, je souligne que la question de la prise en compte de la densité démographique est en effet très importante. Nous avions une proposition alternative, qui consistait à prendre en compte la densité des abonnés sur une ligne électrique, mais elle est plus délicate à mettre en oeuvre. Nous nous sommes rendus à Porto-Vecchio, en Corse, qui est un bon exemple : il s'agit d'une commune de 12 000 habitants, mais qui est très étendue et qui comprend de nombreuses zones rurales.

Par ailleurs, l'introduction de la fongibilité permettrait à certaines communes rurales de concentrer leurs aides sur le financement d'opérations comme les travaux d'extension des lignes, afin de garantir le raccordement des locaux professionnels et des logements neufs, ou les travaux d'enfouissement des lignes, en particulier dans les zones de montagne. Je rappelle que l'enfouissement des lignes n'est pas qu'esthétique, mais qu'il permet de sécuriser les réseaux, et notamment les lignes aériennes qui sont sujettes aux aléas météorologiques.

Sur la question des interventions en cas d'intempéries, évoquée par Antoine Lefèvre et Marc Laménie, je reconnais qu'il peut y avoir des frictions avec le concessionnaire Enedis. Leurs interventions en cas d'urgence sont généralement convenables, même si les villages les plus éloignés ne sont malheureusement pas traités en priorité.

Marc Laménie a aussi raison de s'interroger sur l'avenir des syndicats d'énergie. Ces syndicats sont un véritable vecteur d'aménagement du territoire, puisqu'ils aident les communes rurales grâce aux crédits du Facé. Le Facé repose sur une péréquation tarifaire qui pourrait être compromise par l'avènement des métropoles et des communautés urbaines. Les communes rurales perdraient ainsi à terme le bénéfice des contributions des communes urbaines. Lors des négociations sur les nouvelles conventions de concession, Enedis a compris que notre avenir était très lié sur cette question. Les syndicats s'adaptent d'eux-mêmes à la transition énergétique, mais le Facé n'en tient pas encore compte. Le rapport envisage une évolution sur ce point mais à terme, car il reste de nombreux travaux d'électrification à financer. Nous pourrons éventuellement proposer des amendements pour intégrer la question de la transition énergétique dans le Facé.

Le Facé demeure un très bel outil dont l'État aurait dû s'inspirer s'agissant des infrastructures de télécommunication. J'avais d'ailleurs soutenu un amendement en ce sens, afin de financer le plan « France Très Haut Débit », qui n'a malheureusement pas été adopté en commission des finances.

La commission donne acte à M. Jacques Genest de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 12 h 40.

Jeudi 16 février 2017

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 05.

Proposition de loi relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d'agglomération issues de la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle (ex SAN) - Examen des amendements de séance au texte de la commission

M. Charles Guené, rapporteur. - L'amendement n°  1 déposé par notre collègue Marie-France Beaufils vise à modifier le champ du rapport demandé au Gouvernement à l'article 3 de la proposition de loi, qui concernerait l'ensemble des communes et intercommunalités. Je comprends l'esprit de cet amendement, qui présente au détour d'une demande de rapport quelques grands principes. Mais il s'agirait là d'une réforme totale des finances locales. On peut la souhaiter, mais il me semble difficile qu'elle puisse être présentée dès le 30 septembre prochain.

M. Claude Raynal. - Et si l'amendement était voté le texte ne serait plus adopté « conforme ».

M. Charles Guené, rapporteur. - Sur la question de la mesure des charges des collectivités territoriales, je vous invite néanmoins à vous replonger dans le rapport que nous avions rédigé avec Claude Raynal sur les « besoins de financement standard » mis en place en Italie.

Vous l'aurez compris je suis défavorable à cet amendement qui présente les principales lignes d'une réforme complète des finances locales, quand l'objet de l'article est d'éclairer le Parlement sur la situation financière des anciens syndicats d'agglomération nouvelle.

M. Claude Raynal. - Sur le fond cet amendement pourrait être accepté, mais il empêcherait alors l'adoption du texte dans la version transmise par l'Assemblée nationale, ce qui empêcherait son adoption définitive avant la fin de la session. Si j'étais coquin, je proposerais son adoption. Mais je vais m'en tenir à ma position lors de l'examen du rapport et je m'abstiendrai donc sur le vote relatif à la position de notre commission sur cet amendement.

M. Philippe Dallier. - Il me semblait que nos travaux de l'an dernier sur la dotation globale de fonctionnement avaient abouti à l'idée qu'il ne fallait pas séparer la réforme de cette dotation de la réforme des mécanismes de péréquation horizontale. Or c'est ce que propose cet amendement : un rapport de plus, sur une partie seulement du sujet ! Sur la forme comme sur le fond, il me semble donc qu'il faut le rejeter.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

M. Daniel Raoul. - Je voudrais réitérer ma recommandation de mardi : lorsque j'étais président de la commission des affaires économiques, nous avons fonctionné sans délégations de vote et ça ne changeait rien !

M. Roger Karoutchi. - Avec notre collègue Alain Richard, dans le cadre de la réforme des méthodes de travail du Sénat, nous avions étudié la possibilité d'une telle évolution, mais elle n'avait pas que des partisans.

La réunion est close à 10 h 10.