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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 20 juillet 2017

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8h35.

Politique commerciale - Proposition de résolution européenne de Mme Catherine Morin-Desailly sur la réforme des conditions d'utilisation des mesures conservatoires prévues par le règlement (CE) n° 1-2003 du Conseil relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence : rapport d'information de M. Philippe Bonnecarrère

M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle l'examen du rapport de notre collègue M. Philippe Bonnecarrère sur la proposition de résolution européenne sur la réforme des conditions d'utilisation des mesures conservatoires en matière de concurrence présentée par notre collègue Mme Catherine Morin-Desailly. Cette proposition de résolution traduit l'une des propositions du rapport de la mission commune d'information sur la gouvernance d'internet. Le but est de simplifier le déclenchement de ces mesures, afin d'éviter que persistent des entorses aux règles de concurrence pendant la durée, souvent très longue, des procédures déclenchées par la Commission européenne, à l'instar de l'affaire avec la société Google. Cette démarche me paraît fort pertinente car le temps économique va beaucoup plus vite que le temps politique et il convient de ne pas s'enliser dans une telle situation. On ne saurait en effet accepter que les contentieux se déroulent durant près d'une décennie ! Il est ainsi très important de faire évoluer la Commission européenne qui demeure compétente en la matière. Mais cette compétence repose sur des textes écrits il y a près de cinquante ans et le contexte économique a fortement évolué depuis lors. La démarche de notre collègue fournit l'occasion de remettre les choses à plat. Notre commission est très attentive à la politique de concurrence, attention qui s'exerce aussi à l'égard d'autres secteurs économiques, comme les transports aériens. La Commission est en contentieux avec certaines compagnies des Pays du Golfe, voire même, avec des compagnies intra-européennes. Il faut donc clarifier les choses et c'est là l'objet de cette proposition de résolution. Cher collègue, vous avez la parole.

M. Philippe Bonnecarrère. - Monsieur le Président, mes chers collègues, la proposition de notre collègue Mme Catherine Morin-Desailly concerne la réécriture de l'article 8 du règlement européen de 2003 relatif aux mesures provisoires. En effet, ce règlement prévoit que la Commission européenne peut prendre d'office des mesures provisoires, en cas d'urgence, lorsqu'un « préjudice grave et irréparable » risque d'être causé à la concurrence. Cette notion de « préjudice grave et irréparable » est essentielle. En France, les dispositions applicables par l'Autorité de la concurrence figurent à l'article L.464-1 du code de commerce selon lequel le préjudice doit consister en « une atteinte grave et immédiate » à l'économie générale, à celle du secteur intéressé, à l'intérêt des consommateurs ou à l'entreprise plaignante. La proposition de notre collègue vise à modifier l'article 8 du règlement européen, en y substituant les critères énoncés par l'article L.464-1 de notre code de commerce. Ainsi, le caractère « irréparable » ne serait plus à démontrer, comme c'est le cas aujourd'hui, par des projections économiques qui me semblent discutables, à l'appui d'une décision ordonnant des mesures provisoires.

La proposition de notre collègue me paraît tout à fait pertinente et arrive à point nommé. En effet, Mme Margrethe Vestager, la commissaire européenne en charge de la concurrence, s'est exprimée en faveur d'une évolution de la politique européenne de la concurrence. Elle souhaite davantage de fermeté afin de mettre un terme aux abus de position dominante, définis par l'article 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ses déclarations ont été largement relayées notamment par la presse économique, en particulier le Financial Times. En outre, le règlement d'application, dont nous parlons, date de 2003 ; il est donc assez logique, compte tenu de son ancienneté, qu'il fasse l'objet d'une révision.

Quelle est la problématique pour la Commission et pour nous ? Deux hypothèses peuvent être envisagées : la Commission européenne change soit ses pratiques, soit son texte de référence. Bruxelles semble manifestement hésiter entre ces deux démarches. Quand bien même le changement des pratiques s'avère nécessaire, notre proposition de résolution vise avant tout à changer le texte. La formulation proposée rend plus aisé le déclenchement des procédures. Notre rapport présente la situation actuelle. Il rappelle comment la Commission a abordé le cas de la société Google et sa politique de la recherche d'engagements des entreprises concernées. Pourquoi la Commission européenne n'a-t-elle pas pris de mesures conservatoires, dans ce contexte économique en pleine évolution ? L'économie digitale pose des problèmes tout à fait nouveaux, dont l'abus de position dominante, comme celui de la société Google, ne fournit qu'une illustration. Il s'agit d'un sujet transverse, qui présente notamment des aspects fiscaux, comme la localisation de la base fiscale, ainsi que d'autres aspects inhérents à la protection des données, au droit d'auteur et enfin à la question de l'abus de position dominante. Les enjeux sont ainsi considérables. Cependant, dans un contexte marqué par une évolution sans précédent et la progressive émergence d'un quasi-monopole des GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon), auxquels il convient d'ajouter, d'après Mme Françoise Nyssen, ministre de la culture, la plateforme Netflix, aucune mesure provisoire ne semble avoir été récemment prise au niveau européen. Autant l'Autorité française de la concurrence prend régulièrement de telles mesures, avant de passer à des dispositifs de sanction, autant la Commission ne semble guère le faire.

Un tel constat doit cependant être relativisé. L'Union européenne a tout de même pris à quatre reprises des mesures conservatoires, sur la base d'une ordonnance de la Cour de justice des Communautés européennes de 1980 ; le paradoxe étant qu'aucune mesure provisoire n'a été prise depuis l'entrée en vigueur du règlement de 2003 qui justement précise les critères et les modalités de ces mesures conservatoires. L'absence d'application sur ce point du règlement de 2003 peut s'expliquer par plusieurs raisons. D'une part, les précédents commissaires européens ont été moins soucieux, pour des motifs politiques, de s'emparer de cette question, que l'actuelle commissaire européenne à la concurrence. D'autre part, l'approche structurelle du droit de la concurrence mise en oeuvre par la Commission européenne se veut globale et tend à considérer la concurrence déloyale ou l'abus de position dominante comme de simples anomalies. Enfin, une question matérielle se pose : la Commission ne va pas sur le terrain des mesures provisoires, faute de disposer des moyens humains et financiers idoines. En effet, de telles procédures induisent des investissements considérables, en matière d'expertise ; ce dont la Commission n'a pas les moyens.

En réalité, ce qui me paraît décisif dans cette pratique, c'est qu'il est aussi lourd de traiter le sujet au fond que d'ordonner des mesures conservatoires. Ainsi, à partir du moment où il y a abus de position dominante et que ses conséquences sont graves et irréversibles, la Commission doit instruire une procédure visant à ordonner des mesures provisoires et assumer une masse de travail conséquente, impliquant une diversité de tâches, comme de constater les anomalies du marché, d'entrevoir son évolution, via une analyse économique. Alors qu'il est plus aisé en France de mettre en oeuvre des mesures provisoires via des procédures de référé, celles-ci impliquent, au niveau européen, la même intensité de travail pour les mesures conservatoires que pour les procédures au fond. Aujourd'hui, la Commission préfère se saisir de questions au fond, à l'instar de ce qui a conduit à la condamnation du comparateur de prix de Google à une amende de plus de deux milliards d'euros, à l'issue de sept ans de procédures. Une telle durée pose naturellement problème.

Par ailleurs, si la Commission n'a pas utilisé récemment ses pouvoirs d'ordonner des mesures conservatoires, c'est en raison du contrôle de la Cour de justice. Les craintes de la Commission peuvent paraître excessives ; elle a ordonné à quatre reprises avant l'entrée en vigueur du règlement de 2003, des mesures provisoires. Seul un recours avait alors été exercé auprès de la Cour de justice qui avait rejeté la demande d'annulation à l'issue d'un contrôle relativement léger. Depuis lors, la Cour de justice a resserré le contrôle qu'elle exerce sur les décisions de la Commission et a accru les risques d'annulation des mesures, dans un contexte également marqué par l'évolution des pratiques professionnelles des cabinets d'avocats qui sont en mesure de mobiliser des moyens sans limites à l'appui de recours en annulation. C'est particulièrement le cas pour les abus de position dominante, pour des clients comme Google ou les autres GAFA. Que les dossiers soient, en densité, semblables pour les affaires au fond et les mesures provisoires, ou que soient prises en compte l'intensité du contrôle de la Cour de justice et les armes déployées par les sociétés concernées, est-il plus efficace, d'un point de vue économique, de changer les textes ou de mettre en oeuvre de nouvelles pratiques ? La position française me semble très clairement opter en faveur du changement de texte. Une telle position coïncide également avec notre propre pratique juridique et s'avère un gage d'efficacité. Aussi, dans le cadre d'un changement de pratique que la Commissaire européenne pourrait impulser en demandant à ses services de préparer plus fréquemment des mesures provisoires, les conditions mêmes d'ouverture de celles-ci ne manqueraient pas de se heurter à un risque très élevé d'annulation. Sur ce point, la proposition de modification rédactionnelle de l'article du règlement vient à point nommé, puisqu'elle diminuerait à l'évidence le risque d'échec pour la Commission devant la Cour de justice. Cette proposition de résolution me paraît tout aussi opportune que bien calibrée.

Je ferai, par la suite, deux ou trois observations complémentaires sur la rédaction même de la proposition de résolution, avant de vous livrer une interrogation de nature à tempérer l'enthousiasme liminaire dont j'ai pu faire preuve devant vous. Le sujet de notre démarche implique ainsi d'obtenir un consensus parmi les 27 États membres ; ce qui s'avère une démarche complexe. Vous m'aviez demandé, Monsieur le Président, il y a six mois, de vous présenter un rapport sur le fonctionnement du réseau des autorités nationales de la concurrence. Notre commission s'est alors interrogée sur les conséquences d'une définition restrictive de la concurrence susceptible d'entraver, à terme, le développement des entreprises. Nous sommes aujourd'hui dans un schéma différent qui présente une subtilité qui m'est récemment apparue. En effet, le droit de la concurrence me semblait assez hiérarchisé et me paraissait impliquer une définition liminaire au niveau européen et des implications en cascade dans chaque État où, conformément aux bons principes de gestion, était désignée une autorité nationale compétente. L'élaboration du droit de la concurrence n'est pas aussi mécanique que je le pensais de prime abord. En effet, le règlement de 2003 oblige les États membres à mettre en oeuvre ses dispositions et prévoit notamment que les autorités nationales de concurrence doivent pouvoir appliquer des mesures provisoires. Il définit, en son chapitre trois, les modalités de constatation et de cessation de l'infraction par la seule Commission et précise, à l'article 8, le cadre juridique des mesures provisoires qu'elle peut ordonner. En d'autres termes, les mesures provisoires de la Commission européenne diffèrent quelque peu des mesures conservatoires appliquées au niveau national. Par construction, la définition du cadre juridique de ces mesures provisoires et de leurs modalités demeure sous l'égide de la loi nationale. C'est sans doute la raison pour laquelle la construction de ces droits nationaux est un peu moins aboutie ou, à l'inverse, doit être considérée comme un peu plus respectueuse de l'autonomie des États. C'est aussi pourquoi la définition de l'ouverture des mesures provisoires diffère entre la Commission européenne et les autorités nationales. La proposition vise à assouplir le texte européen et faire converger les réglementations nationales et européennes, de façon à mieux prévenir les comportements prédateurs de certaines entreprises dans la sphère économique.

M. Jean Bizet, président. - Merci monsieur le rapporteur pour vos explications sur ce sujet assez complexe. Je me réjouis que notre commission ait été réactive sur cette question aux implications importantes. Plus on pourra obtenir une harmonisation au niveau communautaire, plus le marché unique sera efficace.

M. Alain Richard. - Il s'agit d'une question-clé pour l'évolution de l'Union européenne dans les prochaines années, compte tenu du développement de l'économie numérique. Je rejoins intégralement les recommandations du rapporteur. Il faut bien percevoir les incidences d'un tel changement de termes. D'ailleurs, je suis toujours mal à l'aise lorsqu'il est question de terminologie dans un texte européen. En effet, tous les textes européens importants ont été négociés en langue anglaise. Quelle que soit la procédure, l'expression « irréparable » signifie « non susceptible d'être réparé par une indemnité financière » ; ce qui place, pour ainsi dire, la barre très haut. En réalité, la majorité des préjudices économiques, même prolongés, est susceptible d'être réparée par la voie indemnitaire ; ce qui écarte l'immense majorité des préjudices du champ d'application de ce pouvoir d'intervention en urgence. Je suppose que le terme anglais, qui a été traduit dans les autres langues des États membres, recouvre bien un tel concept. Si c'est le cas, le fait de passer à « immédiat » induit ipso facto un effet juridique radical. Telle est bien la voie du changement de texte qui s'impose. Il convient d'expliquer également la relative inertie de la Commission européenne. Je me souviens, à cet égard, d'une discussion avec notre ancien collègue M. Roland Ries sur la thématique de la concurrence ferroviaire qui relève de la compétence de la Commission européenne. Si la Commission est l'organe de défense des intérêts généraux de l'Union d'un point de vue institutionnel et est compétente, à ce titre, en matière de droit de la concurrence, son fonctionnement ne cadre plus avec l'évolution économique. En outre, les décisions de la Commission en matière de concurrence sont collégiales, ce qui génère une force d'inertie au-delà de l'effet d'entraînement dont le commissaire en charge de la concurrence peut être à l'origine. Ainsi, la question de l'abus de position dominante des grands acteurs d'Outre-Atlantique porte atteinte aux intérêts d'une grande majorité des économies européennes, à l'exception toutefois de celle des États qui sont devenus des alliés objectifs de ces GAFA. Ces États, de taille plus réduite, sont devenus des obligés ou des bénéficiaires des retombées de l'activité de ces grands groupes, et peuvent ainsi porter la contradiction au sein de l'Union européenne. Sur le sujet des mesures provisoires, je rejoins tout à fait les observations de notre rapporteur. Un corps quasi-juridictionnel ou qui a, à tout le moins, l'obligation de respecter un vaste champ de procédures, est toujours embarrassé d'en venir à une procédure provisoire de type référé, alors qu'il sait qu'il va devoir ultérieurement se prononcer sur le fond. Par ma simple expérience du contentieux administratif, une juridiction me semble pouvoir, forte des éléments dont elle dispose au niveau du référé, aboutir à une première solution avant de pouvoir justifier, lors de l'examen au fond, d'une autre solution. En termes de lisibilité et de sentiment d'avoir dit le droit de la manière la moins faillible possible, personne n'aime cela ! Un changement de perspective devra intervenir pour que la Commission européenne se mette à faire du référé ! Les préjudices occasionnés par les GAFA sur l'ensemble de l'économie européenne sont suffisamment importants pour convaincre la Commission, garante des intérêts économiques généraux de l'Union, d'évoluer sur cette question. Une telle démarche suppose enfin une coalition d'États mobilisés et soucieux de défendre leurs intérêts économiques.

Mme Colette Mélot. - Je voudrais féliciter notre collègue rapporteur pour sa belle démonstration de la pertinence de ce sujet et souligner l'opportunité de s'en saisir dans le contexte actuel. C'est là un enjeu majeur sur lequel travaille notre collègue Mme Morin-Desailly qui a déjà commis plusieurs rapports sur ce sujet. Dans un monde où le numérique est omniprésent et s'avère une source de domination, la prise de conscience des abus de position dominante et de la faiblesse de la réponse de l'Union européenne est générale. D'ailleurs, c'est un sujet transverse que la ministre de la culture, Mme Françoise Nyssen, a récemment évoqué, à l'occasion de ses propos sur les droits d'auteur.

M. André Reichardt. - Je souhaite également féliciter notre collègue, M. Philippe Bonnecarrère, pour la qualité de son rapport. J'épouse totalement ses conclusions. Il est indispensable que soient au plus vite modifiés les termes de l'article 8 du règlement de 2003, comme y invite le texte de cette proposition de résolution. Au-delà des termes mêmes, il sera beaucoup plus facile à la Commission de dresser le constat d'une atteinte grave et immédiate que de prouver un préjudice grave et irréparable, comme vient de le souligner notre collègue M. Alain Richard. On ne se situe pas au même niveau : en effet, le constat est une chose tandis que le préjudice en est la conséquence. D'où la difficulté, bien vue par le rapporteur, pour la Commission de pouvoir interdire en référé sans devoir extrapoler et alléguer un préjudice irréparable pour pouvoir agir. Ce n'est tout de même pas simple ! Que l'on puisse, comme en droit français, procéder rapidement en référé, et non au bout de sept ans, quitte, au fond, ultérieurement à juger que l'on s'est trompé, me paraît fondamental. Le texte européen n'a pas évolué alors que le contexte a changé. Je salue cette proposition de résolution européenne et je souhaite que la réglementation bientôt en vigueur puisse désormais correspondre à l'évolution économique induite notamment par le développement du numérique.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Je remercie nos collègues pour leurs interventions qui achèvent d'éclairer le sujet. Il est exact que, pour prendre des mesures provisoires, il est nécessaire de convaincre le collège des commissaires dont les positions peuvent s'avérer divergentes. Vous avez vous-mêmes interrogé l'ambassadeur estonien sur ces questions et pu mesurer la distance qui était la sienne par rapport à nos positions. M. Alain Richard, vous avez évoqué les changements de pratique de la Commission : à sept jours près, la dernière mesure provisoire a été prise il y a seize ans, dans l'affaire NDC-Elst. Depuis lors, aucune mesure provisoire n'est intervenue. La Commission est très pertinente dans son action de négociations préalables. Elle privilégie ainsi les engagements qui lui permettent de mobiliser son arsenal de sanctions. D'ailleurs, infliger une sanction de 1 % ou de 5 % peut induire des conséquences financières importantes pour des groupes extra-européens, une forme d'extra-territorialité, à l'instar de ce que connaît actuellement le groupe BNP Paribas avec les autorités américaines, qui pourrait être amené à provisionner de nouveaux montants suite aux dernières sanctions dont il a fait l'objet. À cet égard, le droit de la concurrence européen me semble participer d'une forme d'extra-territorialité. Engagement, procédure contractuelle préalable, puis sanction : alors que la Commission européenne demeure pertinente au début et à la fin de la chaîne des procédures, c'est en son milieu, c'est-à-dire en matière de mesures provisoires, que se posent les problèmes.

S'agissant du texte de la proposition, je vous invite à porter votre attention sur les points 21 et suivants, après les considérants sur les enjeux de souveraineté numérique. Le point 21 propose de substituer le caractère immédiat de l'atteinte à celui de son caractère « irréparable » ; je n'y reviens pas. Le point 22 propose d'alléger les éléments de preuve que doit produire la Commission et substitue à l'obligation d'établir un constat prima facie d'infraction le constat que la pratique relevée porte une telle atteinte. Cette expression de prima facie qui figure dans le règlement de 2003 illustre, comme l'a évoqué notre collègue M. Alain Richard, l'utilisation de termes latins plutôt spécifiques au droit anglo-saxon.

M. Alain Richard. - Je m'en remets à vous sur ce point !

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Je ne suis pas certain, en tout cas, que cette expression latine ait la même signification pour nous. Un allègement est ainsi proposé. Par ailleurs, pour donner suite aux échanges que nous avons eus avec les praticiens du droit, il convient d'élargir la sphère des intérêts protégés et d'aller au-delà de la simple atteinte aux règles de concurrence en prenant en compte celles qui visent l'économie générale, les secteurs intéressés, voire les consommateurs ou l'entreprise plaignante. L'idée sous-jacente à cette démarche est ainsi de reconnaître que l'exclusion d'un opérateur porte atteinte à la concurrence. Nous avons d'ailleurs évoqué ces points 21, 22 et 23 avec Mme Isabelle de Silva qui préside désormais l'Autorité de la concurrence. Si elle valide l'ensemble de nos propositions, elle m'a, en revanche, demandé de faire montre de moins d'enthousiasme sur le point 24 qui porte sur les demandes de mesures provisoires déposées par les entreprises auprès de la Commission lorsqu'elles dénoncent un abus de position dominante. En effet, la commission devrait motiver son refus de prendre des mesures provisoires. Selon Mme de Silva, une telle proposition serait certainement écartée par les commissaires et risquerait de reporter la révision du règlement de 2003. En outre, elle risquerait de figer la procédure, en obligeant la Commission à un acte administratif supplémentaire. C'est la raison pour laquelle je vous propose la suppression du point 24. Enfin, le point 25 demande effectivement à la Commission d'utiliser les mesures provisoires qui sont à sa disposition. Je vous propose de retenir le texte de la proposition ainsi élargie par rapport à ce qu'avait proposé notre collègue, Mme Catherine Morin-Desailly.

M. Jean Bizet, président. - En enlevant le point 24 ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Tout à fait.

M. Jean Bizet, président. - Monsieur le Rapporteur, je souhaiterais que nous ayons également un dialogue avec Mme de Silva sur ces questions, comme nous l'avons fait, du reste, avec son prédécesseur. De tels échanges ne peuvent que contribuer à faire bouger les lignes sur des questions comme celle qui nous occupe aujourd'hui !

M. Alain Richard. - J'imagine que les réticences exprimées par Mme de Silva s'expliquent par le risque d'effets collatéraux !

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie, Monsieur le Rapporteur, pour la qualité de vos explications. Je pense que chacune et chacun d'entre vous a approuvé cette proposition de résolution. Je me propose, au nom de la commission, d'adresser le rapport au président Juncker. En outre, je vous propose de demander que ce sujet soit débattu aux prochaines COSAC, et notamment celle qui se déroulera en novembre prochain, sous présidence estonienne. Outre le numérique, il faut aussi s'intéresser à l'intelligence artificielle qui, comme le souligne le dernier rapport de l'OPECST, bouleverse nos vies. Notre commission est ainsi dans la réactivité face à des sujets qui vont bouleverser le quotidien de nos concitoyens.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a conclu, à l'unanimité, à l'adoption de la proposition de résolution modifiée dans le texte suivant :


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

(3) Vu les articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne ;

(4) Vu l'article 8 du règlement CE n° 1/2003 du 16 décembre 2002 du Conseil relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité ;

(5) Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 6 mai 2015, intitulée « Stratégie pour un marché unique numérique en Europe » (COM (2015) 192) ;

(6) Vu les conclusions du Conseil européen des 22 et 23 juin 2017 ;

(7) Vu l'article L 464-1 du code de commerce ;

(8) Vu la résolution européenne adoptée par le Sénat le 30 juin 2015 pour une stratégie européenne du numérique globale, offensive et ambitieuse ;

(9) Vu le rapport d'information sénatorial « L'Europe au secours de l'Internet : démocratiser la gouvernance de l'Internet en s'appuyant sur une ambition politique et industrielle européenne », (n° 696 tome I, 2013-2014) - 8 juillet 2014 - de Mme Catherine MORIN-DESAILLY, fait au nom de la mission commune d'information sur la gouvernance mondiale de l'Internet ;

(10) Considérant que la souveraineté numérique est un enjeu politique majeur pour l'Union européenne ;

(11) Considérant que cette souveraineté ne peut être exercée que par le biais d'un tissu économique et entrepreneurial dynamique qui doit être protégé des abus de position dominante ou des situations monopolistiques suscitées par les grands groupes étrangers ;

(12) Considérant que le droit européen de la concurrence doit être l'outil privilégié pour garantir la croissance des entreprises et des acteurs européens du numérique vers une taille critique permettant à l'Union de parachever sa souveraineté technologique ;

(13) Considérant que la longueur des procédures contentieuses engagées par la Commission européenne au nom du respect de la concurrence fait obstacle à la préservation d'un objectif affiché et ambitieux de développement des technologies européennes ;

(14) Considérant que la législation européenne actuelle relative au déclenchement de mesures conservatoires est trop restrictive pour avoir un effet significatif sur la préservation de l'équilibre du marché européen de l'industrie du numérique ;

(15) Considérant de surcroît que la procédure de l'article 8 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du Traité n'a pas été déclenchée depuis l'entrée en vigueur du règlement en 2004 en dépit de la concentration toujours plus forte des entreprises du numérique autour de grands groupes étrangers ;

(16) Considérant qu'en droit français, l'article L. 464-1 du code de commerce permet de façon plus opérationnelle à l'Autorité de la concurrence d'imposer, en cas d'urgence, des mesures conservatoires aux entreprises dont le comportement anticoncurrentiel porte une atteinte grave et immédiate à l'économie en général, à celle du secteur concerné, à l'intérêt des consommateurs ou à l'entreprise plaignante ;

(17) Demande, en conséquence, que l'article 8 du règlement CE n° 1/2003 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues par les articles 81 et 82 du traité, soit modifié afin de revoir, dans l'esprit de l'article L. 464-1 du code de commerce, les conditions de mise en oeuvre des mesures provisoires que la Commission européenne peut prendre en cas de comportement susceptible de porter atteinte à la concurrence et alléger l'exigence de qualification dudit comportement ;

(18) Fait valoir que ces modifications conduiraient à : 

(19) - assouplir les critères de définition du risque d'atteinte à la concurrence résultant de la pratique en cause (« préjudice grave et irréparable ») pour prévoir « le constat d'une atteinte grave et immédiate » ;

(20) - alléger l'obligation pour la Commission d'établir un « constat prima facie d'infraction » en lui substituant celle du constat que la pratique relevée porte une telle atteinte ;

(21) - élargir le champ des intérêts protégés justifiant des mesures provisoires en ne visant plus seulement l'atteinte « aux règles de concurrence » mais également « à l'économie générale, à celle du secteur intéressé, à l'intérêt des consommateurs ou à l'entreprise plaignante » ;

(22) Demande à la Commission d'utiliser effectivement l'instrument des mesures provisoires lorsque l'urgence le justifie et dès lors que les conditions permettant sa mise en oeuvre sont réunies ;

(23) Invite le Gouvernement à défendre et faire valoir ces orientations auprès des institutions européennes.

- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes et de M. Francis Delattre, vice-président de la commission des finances -

Économie, finances et fiscalité - Gouvernance et approfondissement de la zone euro - Audition de M. Alberto de Gregorio Merino, directeur affaires économiques et financières, budget et fonds structurels du service juridique du Conseil de l'Union européenne, M. Jean-Paul Keppenne, conseiller juridique au sein du service juridique de la Commission européenne, chargé de la zone euro et des questions économiques, chargé de cours à l'Institut d'études européennes de l'Université Saint Louis de Bruxelles, et M. Francesco Martucci, professeur de droit européen à l'Université Paris II Panthéon-Assas

Cette audition est commune avec la commission des finances.

M. Francis Delattre, vice-président de la commission des finances. - Nous sommes réunis ce matin autour d'un sujet cher à la commission des finances et à la commission des affaires européennes : la gouvernance et l'approfondissement de la zone euro. Depuis quelques années, des pistes de réforme ont été régulièrement évoquées - notamment pendant la campagne présidentielle - pour améliorer le fonctionnement de la zone euro, qui compte désormais dix-neuf États membres. Le 13 juillet dernier, la France et l'Allemagne se sont accordées sur un constat : « l'architecture actuelle de la zone euro présente des défauts persistants ». Lors de ce conseil des ministres franco-allemand, il a également été affirmé que nos deux pays « partagent la volonté d'envisager de nouvelles initiatives pour la renforcer ».

Le programme du candidat à l'élection présidentielle, devenu aujourd'hui Président, proposait la création d'un ministre de l'économie et des finances, d'un Parlement et d'un budget de la zone euro. En mai dernier, le gouvernement espagnol s'est également déclaré favorable à la création d'un « véritable gouvernement économique » de la zone euro, qui devrait s'accompagner de la création d'un budget commun et d'un Trésor de la zone euro. La Chancelière Angela Merkel a indiqué la semaine passée qu'elle « n'avait rien contre un budget de la zone euro » et qu'il était possible de discuter de l'institution d'un « ministre européen des finances ».

Concernant la dimension démocratique de la zone euro, le Sénat participe activement à la conférence prévue par l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire. Cette conférence a du mal à trouver sa place dans le paysage institutionnel : il faudra rechercher la bonne formule pour associer les parlements à la gouvernance de la zone euro.

Pour nous éclairer sur l'ensemble de ces questions, nous avons souhaité entendre des juristes spécialistes du droit de l'Union européenne. L'objet de cette audition est, en effet, d'examiner la faisabilité juridique des différentes propositions de réforme de la gouvernance de la zone euro et d'identifier celles qui nécessitent une révision des traités européens.

Je souhaite donc la bienvenue à M. Alberto de Gregorio Merino, qui est directeur chargé des affaires économiques et financières, du budget et des fonds structurels au sein du service juridique du Conseil de l'Union européenne ; M. Jean-Paul Keppenne, qui occupe les fonctions de conseiller juridique au sein du service juridique de la Commission européenne où il est chargé de la zone euro et des questions économiques ; et M. Francesco Martucci, professeur de droit européen à l'Université Paris II Panthéon-Assas.

Je vous informe que MM. de Gregorio Merino et Keppenne s'expriment en leur nom propre et que leurs propos n'engagent pas l'institution pour laquelle ils travaillent. Je vous informe également que cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je me réjouis de cette réunion commune de nos deux commissions. La réforme de la zone euro est un enjeu majeur de l'agenda européen. Lors du tout récent conseil des ministres franco-allemand, nos deux pays ont reconnu que l'architecture actuelle présentait des défauts persistants. Ils ont partagé la volonté d'envisager de nouvelles initiatives pour la renforcer. Nous avons par ailleurs pris connaissance de la contribution de la Commission européenne dans le document de réflexion qu'elle a rendu public à la fin du mois de mai. Le groupe de suivi du Sénat sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne a lui-même recommandé de renforcer la gouvernance de la zone euro. Cela passe d'abord par l'achèvement de la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire. Plusieurs sujets sont en cause : promouvoir un véritable code de convergence fiscal et social, poursuivre la réforme du semestre européen et faire aboutir l'union bancaire.

L'idée d'un budget de la zone euro fait par ailleurs son chemin. Mais on ne voit pas encore un consensus se dessiner sur la forme qu'il pourrait revêtir. Peut-on transformer le Mécanisme européen de stabilité en Fonds monétaire européen ? Quel contenu pourrait avoir une capacité budgétaire de la zone euro à finalité contra-cyclique ? Quel contrôle démocratique ? Cela nous renvoie à l'enjeu de la gouvernance. Il est indispensable de renforcer le pilotage exécutif de la zone euro. Cela pourrait passer par l'organisation plus systématique de sommets de la zone euro et par la désignation d'un coordonnateur politique qui présiderait l'Eurogroupe, appliquerait les orientations définies par le sommet de la zone euro et qui représenterait celle-ci dans les institutions financières internationales. Quelle est votre analyse ?

Mais ce renforcement de l'exécutif ne peut se concevoir sans un contrôle démocratique effectif. Cela pourrait, à notre sens, passer par un rôle accru de la conférence de l'article 13 du TSCG. Cet article, dont nous avons souvent débattu, nous laisse amers. Le mode de fonctionnement de cette conférence devrait être revu pour lui permettre d'adopter des recommandations et de valider le principe d'un engagement du Fonds monétaire européen. Elle pourrait se réunir à Strasbourg pour au moins deux sessions : la première au début du semestre européen, en novembre, pour examiner la situation de la zone euro ; la seconde en juin de l'année suivante, pour la présentation des propositions de recommandations par pays de la Commission européenne. Quelles sont les voies envisageables pour asseoir la légitimité démocratique de la zone euro ? Ce sujet, technique, est très présent au sein de notre assemblée, qui représente les collectivités territoriales et où les élus sont toujours soucieux de légitimité démocratique.

M. Alberto de Gregorio Merino, directeur chargé des affaires économiques et financières, du budget et des fonds structurels au sein du service juridique du Conseil de l'Union européenne. - Depuis le début de la crise, la zone euro a évolué de façon spectaculaire, avec la création de l'union bancaire, le renforcement de la gouvernance économique et la création d'un mécanisme de sauvetage permanent, à savoir le Mécanisme européen de stabilité (MES). Désormais, on observe une évolution parallèle de la solidarité et de la responsabilité : l'accès au mécanisme de sauvetage est conditionné à la ratification et à la transposition par l'État membre du TSCG. La centralisation s'est accrue, puisque des pouvoirs de plus en plus importants sont exercés par des instances européennes comme l'Autorité bancaire européenne, chargée de la surveillance, ou le Conseil de résolution unique - ce qui était inconcevable il n'y a pas si longtemps. Et l'idée même de stabilité a évolué, passant, à la suite de la crise, de la conception étroite qui avait prévalu à Maastricht - prix et budgets - à une acception plus large, embrassant la stabilité de la zone euro tout entière. Je vous renvoie sur ce point au troisième alinéa de l'article 156 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), ainsi qu'à l'arrêt Pringle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).

Je crois que les aspects bancaires et financiers, la gouvernance et le mécanisme de sauvetage constituent les trois sommets d'un triangle délimitant le périmètre de toute action à venir sur le plan économique et monétaire. Négliger l'un de ces trois domaines, qui sont aussi liés entre eux que fondamentaux, déboucherait sur une politique boiteuse et dysfonctionnelle. L'approfondissement sera guidé par l'équilibre entre solidarité et risque, avec éventuellement un « fonds pour les mauvais jours » et un fonds de stabilisation macroéconomique, et un partage des responsabilités et des fonctions de contrôle. Plus on intensifiera le partage des risques et des responsabilités, plus il deviendra probable qu'il faille modifier les traités.

Pour l'intégration bancaire et financière, une révision des traités ne sera pas nécessaire, puisque la réglementation relève du marché intérieur, domaine dans lequel les traités fixent un cadre d'intégration suffisamment large. Pour la gouvernance économique, c'est déjà moins évident, car les compétences de l'Union européenne se limitent à la coordination entre les États membres. À mon avis, le législateur a déjà épuisé les possibilités offertes par les traités, et la création d'un pouvoir effectif d'intrusion dans la procédure budgétaire ou dans l'activité du Trésor des États membres imposerait de les réviser pour transformer la compétence de coordination en une compétence d'intégration.

Quant au Mécanisme européen de stabilité, il est fondé sur un accord intergouvernemental. C'est un bel exemple d'usage de la méthode intergouvernementale comme alternative à l'intégration européenne, à l'instar du TSCG ou de la mise en place du Fonds de résolution unique (FRU). Par l'arrêt Pringle, la CJUE a accepté le recours à la méthode intergouvernementale pourvu que son résultat aille dans le sens de la construction européenne, respecte l'autonomie de décision de l'Union européenne et ne soit pas contraire à son droit, qui prévaut sur les traités intergouvernementaux. Si cette méthode intergouvernementale est utile pour faire face aux urgences, je vois mal comment l'on pourrait y avoir recours pour construire un mécanisme qui toucherait au tissu institutionnel.

Pour conclure, j'insisterai sur le fait que l'approfondissement doit se faire avec toute la légitimité démocratique souhaitable. Pour l'heure, c'est le corps électoral national qui est l'espace principal du débat démocratique sur le pacte social et la redistribution fiscale. Ce sont donc les États membres qui doivent demeurer le substrat de l'approfondissement économique : en d'autres termes, celui-ci ne doit pas se faire sans associer étroitement les parlements nationaux.

M. Jean Paul Keppenne, conseiller juridique au sein du service juridique de la Commission européenne chargé de la zone euro et des questions économiques. - Je vous remercie de votre accueil. De tels contacts informels sont utiles pour faire évoluer la réflexion sur ces importants sujets. Je partage la plupart des observations de M. de Gregorio Merino. Il me semble clair que les traités n'ont pas été rédigés dans l'optique d'une intégration économique et monétaire. Les politiques économiques y sont décrites comme nationales, et le niveau européen n'est compétent que pour les coordonner, c'est-à-dire pour éviter les divergences susceptibles de générer des effets secondaires d'un État membre sur l'autre. Le principe d'une politique économique commune n'y figure aucunement. On peut contourner l'obstacle, bien sûr, mais ce constat constitue la pierre angulaire de toute réflexion sur le sujet.

Le cadre juridique actuel fait peser quatre contraintes sur le projet de renforcer la gouvernance de la zone euro. D'abord, le principe d'attribution fait que les États restent, a priori, dépositaires de toutes les compétences : l'Union européenne ne peut agir que si une compétence lui est attribuée par les traités. C'est d'ailleurs notre pain quotidien : chercher une base juridique dans les traités pour fonder notre action. Deuxièmement, le principe de l'équilibre institutionnel, d'abord formulé par la CJUE puis repris dans les traités, impose à chaque institution d'exercer ses compétences dans le respect de celles des autres organes. De ce fait, une institution ne peut pas, sauf exception, se décharger de certaines compétences sur un organe nouveau, et la possibilité de créer de nouvelles structures dotées de compétences discrétionnaires est très limitée. Troisièmement, il n'existe pas de gouvernance propre à la zone euro. Le seul organe qui lui soit spécifique, l'Eurogroupe, réunit les ministres des finances de la zone, en général la veille du conseil des ministres des finances de l'ensemble de l'Union, mais n'a aucune existence institutionnelle - même si c'est l'enceinte où de nombreux compromis politiques sont trouvés. Il n'a aucun pouvoir de décision : toutes les institutions sont prévues pour vingt-huit. Enfin, le cadre budgétaire est relativement rigide. Les ressources propres sont adoptées à l'unanimité, ratifiées par les Parlements nationaux, ce qui est peu propice à la constitution d'un budget de la zone euro.

Le budget de l'Union européenne est très différent des budgets nationaux ; il doit notamment être à l'équilibre, en recettes et en dépenses. Toute politique de relance ne peut donc être pratiquée que de façon limitée. Ses caractéristiques réduisent fortement les marges de manoeuvre pour une politique volontariste.

Schématiquement, je considère qu'il y a trois grandes voies pour la mise en place d'une vraie gouvernance de la zone euro. La première consiste à rester strictement dans le cadre de l'Union européenne, sur la base des traités existants. Nous avons déjà largement épuisé cette possibilité. Seul reste en réalité l'article 352 du TFUE, ce que l'on appelle la « clause passerelle », qui prévoit que le Conseil adopte toutes les dispositions appropriées si une action de l'Union paraît nécessaire pour atteindre l'un des objectifs prévus par les traités sans que ceux-ci n'aient prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet.

La Commission européenne n'a jamais exclu que le MES puisse être intégré au sein de l'Union européenne. Néanmoins, cela implique une décision prise à l'unanimité des États membres de l'Union et une ratification dans plusieurs pays, dont l'Allemagne. Le financement d'une telle intégration posera également problème, quand on connaît les contraintes pesant sur le budget de l'Union européenne. Une solution serait de « bricoler » des accords intergouvernementaux, des traités entre États de la zone euro pour organiser la mise à disposition des fonds, les montants en jeu étant considérables.

La deuxième voie consiste à sortir du cadre institutionnel de l'Union européenne, de revenir à la méthode intergouvernementale, comme cela a été fait pour le MES ou le TSCG. Ces deux dispositifs ont été mis en place dans l'urgence, mais ils se sont révélés relativement efficaces. Leur recours est tout de même assez lourd. Pour que cela fonctionne, il faut s'appuyer sur les institutions de l'Union européenne. Il s'agit donc, en réalité, d'un système mixte auquel la Commission participe. Cela pose quelques problèmes : le Parlement européen ne contrôle plus vraiment la Commission sur ces sujets, et les recours en justice sont difficiles. Le système est donc imparfait.

La troisième voie, enfin, revient à réviser les traités de l'Union européenne pour en accroître les compétences. C'est évidemment la procédure la plus lourde : elle implique l'unanimité des États membres de l'Union européenne, une ratification par pays et même, une Convention. Elle s'inscrit donc dans une perspective temporelle et politique très lourde.

M. Francesco Martucci, professeur de droit européen à l'Université Paris II Panthéon-Assas. - Je commencerai par exprimer une conviction : la relance du projet européen implique de faire un choix, celui de la différenciation. Cela existe déjà, c'est la zone euro.

Depuis l'élargissement, l'Union européenne connaît un défaut structurel de convergence économique, fiscale et sociale.

Néanmoins, il faut dire qu'avec les crises, l'intégration européenne a remarquablement avancé. Elle l'a fait au moyen de solutions pragmatiques : via la révision des traités, l'adoption d'actes de droit dérivé, ou la conclusion d'accords internationaux pris dans le respect du droit de l'Union européenne. Le traité instituant le MES permet par exemple d'accorder une assistance financière assortie d'une surveillance renforcée, dans le cadre d'un acte de droit dérivé, à savoir le règlement « two-pack ». L'union bancaire, sans révision des traités, instaure également un mécanisme unique de surveillance, réservé à la zone euro.

Je vois trois contraintes principales dans la perspective d'une poursuite de l'intégration : le principe d'attribution des compétences, le dogme de l'unité et la question démocratique.

La question de l'attribution des compétences doit innerver toute réflexion sur l'approfondissement. L'Union économique et monétaire est en effet fondée sur une asymétrie fondamentale des compétences entre le monétaire et l'économique.

Le monétaire relève d'une compétence exclusive de la Banque centrale européenne (BCE), même si elle est en réalité limitée par les traités. L'économique et le budgétaire sont des compétences des États membres. L'Union européenne n'a de compétence qu'en matière de coordination et de discipline budgétaire.

L'article 136 du TFUE permet, certes, au législateur de l'Union européenne d'adopter des règles spécifiques pour la zone euro. Mais il ne constitue pas en soi une base juridique autonome. Il doit être combiné à l'article 121 pour la coordination, et à l'article 126 pour la discipline budgétaire.

Avec l'article 136, c'est la logique du renforcement de la discipline par la règle qui prévaut. Nous ne sommes donc pas vraiment dans une logique d'intervention macroéconomique. Il faudrait pour cela réviser les traités.

Un traité de droit international est toujours possible, mais dans le respect du droit de l'Union européenne. Si cette solution était retenue pour l'intégration, on continuerait le « bricolage institutionnel », avec tous les avantages et les inconvénients que cela comporte.

La mise en place de l'union bancaire s'est faite grâce à la maximisation du droit dérivé. Cela fonctionne pour le financier et le bancaire, éventuellement pour la convergence sociale et fiscale, mais cela peut-il fonctionner pour le budgétaire ? J'en doute.

Quelle que soit la solution retenue, elle se heurtera de toute façon à un dogme, celui de l'unité. Pour le dire de manière provocatrice, le « Brexit » est une chance qui devrait permettre à l'Union européenne d'aller vers plus de différenciation. La zone euro, à mes yeux, est déjà un sous-système de l'Union européenne. Il faudrait désormais lui reconnaître son autonomie : institutionnelle d'abord, en institutionnalisant l'Eurogroupe ; matérielle ensuite, en allant vers davantage de convergence sociale et fiscale.

Mais cette rupture radicale impliquerait de rompre avec le dogme de l'unité du marché intérieur, en autorisant la zone euro à aller beaucoup plus loin dans son intégration, quitte à limiter la liberté de circulation, des services par exemple. On le voit, cette voie semble difficilement praticable avec le Brexit, qui entraîne une forte mobilisation en faveur des quatre libertés. De plus, elle implique une révision des traités.

Surtout, aucun approfondissement ne pourra faire l'économie de la question démocratique. Les différentes réformes dont nous avons parlé ont permis de surmonter les crises, mais à un coût démocratique élevé. Le two-pack, le six-pack posent un problème démocratique et ont nourri le fantasme d'une déresponsabilisation des acteurs européens, dont l'Eurogroupe et la troïka rassemblant la BCE, la Commission européenne et le Fonds monétaire international (FMI) ont été les symboles.

Clairement, un problème d'imputabilité se pose : qui gouverne la zone euro ? Ces interrogations militent pour une institutionnalisation de l'Eurogroupe, pour la suppression des sommets de la zone euro, et pour la création d'un poste de ministre dédié.

Plus largement, une question de légitimité démocratique se pose. Nous savons que la Commission est responsable devant le Parlement européen, et que les gouvernements le sont devant leur parlement respectif. Faut-il alors un troisième parlement, un parlement de la zone euro ? Je le pense. Une assemblée démocratique de ce type aurait des pouvoirs limités à la décision budgétaire et au contrôle sur les nouvelles institutions.

Ce sont bien sûr des solutions radicales, qui impliquent de réviser les traités ou d'en sortir complètement, avec la création d'une nouvelle organisation internationale.

C'est une question d'opportunité politique, qui peut venir de la restructuration de la dette grecque. N'oublions pas que c'est d'une restructuration de dette qu'est né le projet fédéral aux États-Unis.

M. François Marc. - Je voudrais remercier les orateurs pour la clarté de leur propos. À vous entendre parler de légitimité, d'unanimité, d'équilibre indispensable à trouver, on réalise toutes les contraintes pesant sur les projets de modification de la gouvernance et des programmes européens.

Je note néanmoins que les propositions très ambitieuses de réforme de la zone euro présentées par la Commission européenne le 31 mai dernier dans un document de réflexion ont été bien reçues. Était-ce par pur plaisir intellectuel ou tout cela a-t-il une chance d'aboutir ?

Vous avez évoqué les dispositifs développés récemment pour faire face à la crise : le TSCG, le MES... L'article 16 du TSCG prévoit une intégration du MES dans le cadre juridique de l'Union européenne au 1er janvier 2018. Comment cela va-t-il se faire ? Par la procédure de révision simplifiée des traités prévue à l'article 48 du TUE ?

M. Alberto de Gregorio Merino. - La première question s'adresse plutôt à la Commission. Je laisserai répondre M. Jean-Paul Keppenne.

En réponse à votre deuxième question, l'intrication entre la méthode communautaire et l'intergouvernemental est très difficile à comprendre pour les citoyens comme pour les juristes. Certains parlent d'utiliser l'article 352 du TFUE pour incorporer le MES dans les traités de l'Union européenne. J'ai quelques doutes sur la faisabilité de cette option. Cet article ne peut être utilisé que si l'on constate qu'il n'y a pas d'autres solutions offertes par les traités. Or les traités prévoient déjà des mécanismes d'assistance budgétaire, en particulier l'article 52 paragraphe 2, que l'on avait utilisé pour établir le Fonds européen de stabilité financière (FESF) en 2010, avec lequel le Portugal et l'Irlande avaient été aidés.

L'intégration du MES pose en outre un sérieux problème budgétaire. Rappelons qu'il s'agit d'un mécanisme qui peut mobiliser jusqu'à 700 milliards d'euros, soit l'équivalent de toutes les perspectives financières pour la période ! Je me demande si c'est politiquement acceptable... J'ajoute que cela devrait alors être adopté par les vingt-huit États membres.

Il est exact que, selon son article 16, le TSCG doit être intégré dans le cadre juridique de l'Union européenne au 1er janvier 2018. La Commission n'a, pour l'heure, présenté aucune proposition en ce sens. Ma lecture de cet article est qu'il établit une obligation non pas de résultat mais de moyens.

On pourrait l'incorporer par la voie du droit secondaire. C'était d'ailleurs l'idée initiale du président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, en 2011, qui avait négocié avec Nicolas Sarkozy et Angela Merkel la modification du protocole n° 12, par le biais de l'article 356 paragraphe 14. Une incorporation n'implique donc pas de révision des traités : nous avons les bases juridiques suffisantes dans le droit existant.

Mme Fabienne Keller. - Je vous remercie pour ces présentations très précises. Ce que vous dites du TSCG et du MES m'inspire une remarque : l'Europe avance grâce aux crises ; c'est une grande tradition pour elle. Ce mode de fonctionnement peut donc parfois être fructueux. On pourrait alors envisager la crise du Brexit comme l'occasion d'élaborer de nouveaux mécanismes d'intégration. Qu'en pensez-vous ?

La question de la coordination économique et de l'harmonisation fiscale dans l'Union européenne irrite beaucoup nos concitoyens. Que les grandes sociétés multinationales ne paient pas d'impôts est insupportable.

Nous participons avec François Marc à des réunions de la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance au sein de l'Union européenne, prévue par l'article 13 du TSCG. Mais cette instance est manchote : elle ne peut pas prendre de décision, ni transmettre d'avis. C'est dommage, car j'ai pu constater qu'il existait une grande convergence entre les représentants des parlements nationaux, y compris avec les Luxembourgeois ou les Irlandais, sur la question de la fiscalité.

Comment, donc, faciliter la prise de décision au niveau intergouvernemental pour avancer sur ces sujets ?

Je propose la création d'une structure pérenne, composée par exemple de représentants des commissions des finances qui siègent dans un hémicycle disponible, à Strasbourg, loin des lobbyistes bruxellois, pour échanger et partager leurs analyses.

M. Jean-Paul Keppenne. - La réintégration du TSCG est possible à traité constant, sauf pour ce qui a trait à la création d'un sommet des chefs d'État et de gouvernement de la zone euro.

Depuis le début de l'année, la Commission a produit une série de documents de réflexion, à commencer par un livre blanc sur l'avenir de l'Union européenne. Ils présentent différents scénarios d'évolution et non des propositions définitives.

L'idée est de mettre toutes les options sur la table et de demander aux États membres de s'exprimer. Le livre blanc de février comporte ainsi plusieurs scénarios : la Commission doit-elle faire moins mais mieux ? Certains États membres peuvent-ils décider d'en faire plus ensemble ? C'est une réflexion politique fondamentale.

Le Royaume-Uni va sortir de l'Union européenne. Tous les autres États membres, sauf le Danemark, ont vocation à entrer dans la zone euro. Ils en ont même l'obligation juridique. Doit-on néanmoins considérer que tous entreront ? Que l'on y croie, ou que l'on n'y croie pas, cela implique de repenser différemment la structure d'accueil.

Les réponses d'urgence qui ont été apportées aux crises de ces dernières années ne sont que des réponses d'urgence. Pour moi, repasser par ces négociations, par construction difficiles et générant des équilibres instables, est peu satisfaisant.

Je rappelle d'ailleurs qu'au sein du MES, la prise de décision se fait en principe à l'unanimité. En cas d'urgence, néanmoins, s'appliquent des règles qui n'ont rien à voir avec le vote au Conseil, et qui sont équivalentes à la clé de vote au sein de la BCE, en vertu de laquelle ce sont les pays les plus riches, ceux qui contribuent le plus, qui ont la voix la plus importante. Veut-on que cela soit le modèle pour la future zone euro ?

La Commission a présenté une initiative concrète pour une représentation unique de la zone au sein du FMI, sur le fondement de l'article 138 du TFUE. Les négociations n'ont pas avancé à ce jour car les États membres n'ont pas bougé d'un centimètre. Ils ont leur baronnie au sein du FMI.

Je note par ailleurs que les parlements nationaux prennent parfois des positions plus ouvertes en matière fiscale, mais quand il faut réunir l'unanimité parmi les ministres des finances des différents pays, cela devient plus compliqué.

M. Francis Delattre, vice-président de la commission des finances. - Nos discussions tournent beaucoup autour des structures. Mais parfois ce sont des problèmes d'homme qui se posent. La politique menée par Mario Draghi change par exemple beaucoup de celle de Jean-Claude Trichet ! On pourrait presque dire qu'il nous a sauvés de la récession. Je me félicite également de la politique d'assouplissement quantitatif. Ce sont donc parfois les hommes et les femmes qui permettent de surmonter les obstacles.

M. Jean-Yves Leconte. - À long terme, je ne crois pas à la différenciation. On ne peut pas construire un cadre démocratique dans l'Union européenne en procédant politique par politique. La zone euro est une coopération, mais songeons à la politique extérieure, de sécurité et de défense. Chaque politique a besoin d'une évolution démocratique. Or il serait illisible d'avoir un espace différent de contrôle démocratique sur chacune des politiques. Démocratiser l'Europe, c'est comme construire un Airbus. Il faut que tous les éléments aillent ensemble, sinon il ne décolle pas. Sur les questions budgétaires et fiscales, comme sur l'espace Schengen, la démocratisation est nécessaire. Mais tout doit s'imbriquer pour donner une finalité d'ensemble cohérente.

Effectivement, nous avons besoin d'une meilleure convergence fiscale dans la zone euro, par exemple concernant l'assiette consolidée de l'impôt sur les sociétés. À moyen terme, je ne peux imaginer qu'une plus grande participation des parlements nationaux, qui sont compétents sur une partie des sujets qu'il faudra mettre en commun.

Le budget de la zone euro devra se situer entre des budgets nationaux sous contrainte et un budget européen affaibli par le Brexit, et auquel on demande de plus en plus. Finalement, qui paie ? Que faire ? Depuis vingt ans, la proportion des ressources propres au sein du budget de l'Union diminue. Il est principalement alimenté par les contributions nationales, ce qui est contradictoire avec la construction européenne, et même, la menace. Un objectif à court terme pourrait être que les États membres de la zone euro contribuent au budget de l'Union par des fiscalités convergentes. Le budget de la zone euro ne serait pas un budget de dépenses mais serait constitué de ressources propres communes.

Je ne vois pas comment on pourrait s'accorder sur des dépenses supplémentaires. La zone euro doit prendre sa part de la réponse à l'enjeu du budget de l'Union européenne.

M. Alberto de Gregorio Merino. - Il faut se pencher sur les ressources et les dépenses. Peut-on établir un système de ressources propres spécifique à la zone euro, à traités constants ? Je crois que c'est possible. Le système de ressources propres établit déjà des ajustements spéciaux pour quelques États membres. Il est aussi possible d'harmoniser des taxes, dont les ressources seraient affectées au budget de la zone euro. On a déjà parlé de l'attribution des taxes sur les transactions financières à ce budget. Le problème est que l'harmonisation fiscale est décidée à vingt-sept et non à dix-neuf. On constate à nouveau l'asymétrie entre le marché intérieur et la zone euro.

Créer un budget de la zone euro séparé du budget général de l'Union européenne est très compliqué. Le principe d'unité du budget découle des traités. Tous les revenus et toutes les dépenses doivent être inscrits dans le même document.

Créer des dépenses spécifiques pour la zone euro est aussi très compliqué à traités constants. Le ministre italien des finances a évoqué les dépenses d'immigration, d'autres la sécurité, la défense, le mécanisme de solidarité. Quelles seraient ces dépenses ?

Il existe aussi un problème juridique et institutionnel. Il n'y a pas de base dans les traités pour établir des programmes de financement spécifiques à la zone euro.

On pourrait envisager la méthode intergouvernementale dont MM. Martucci et Keppenne ont parlé, mais à ce stade, à traités constants, créer un budget de la zone euro serait très compliqué.

M. Claude Raynal. - Je me réjouis de la réunion d'aujourd'hui.

Je ne souhaite pas rentrer dans la discussion institutionnelle. Faut-il un parlement de la zone euro, issu des représentants au Parlement européen ou des parlements nationaux ? Nous verrons plus tard. L'enjeu démocratique n'est pas uniquement institutionnel. Il s'agit de répondre aux questions posées par les citoyens concernant l'harmonisation fiscale et sociale. Peut-on y répondre vite ?

Deux des intervenants ont montré toutes les limites de l'Union européenne et de ses traités. Aujourd'hui, personne ne prendra le risque politique de proposer un nouveau traité. Les autres contraintes juridiques que vous nous avez rappelées montrent que, finalement, on ne peut pas bouger. En simplifiant, on a donc, d'un côté, une demande populaire et, de l'autre, une absence de réponse.

Le troisième intervenant, universitaire, n'est pas tenu au discours institutionnel par ailleurs tout à fait respectable. Si l'on se dit que l'on n'y arrivera pas, la seule question n'est-elle pas : peut-on laisser cohabiter une zone euro à dix-neuf et une Union européenne à vingt-sept ? La monnaie commune ne s'impose-t-elle pas à tous ? La tête, si elle est devant, doit tout de même être rattrapée par le corps, faute de quoi on arrive aux difficultés actuelles. En résumé, est-il viable d'avoir une Union européenne à vingt-sept et une union monétaire à dix-neuf ?

Si l'on veut conserver deux périmètres distincts, l'union monétaire à dix-neuf doit avancer rapidement vers une harmonisation sociale et fiscale. Il faut donc un nouveau traité intergouvernemental, pour répondre à la demande du peuple d'harmonisation sociale et fiscale. Dans ce cas, comment faire fonctionner le marché intérieur ? On ne peut pas faire cohabiter une zone harmonisée socialement et fiscalement et un marché totalement ouvert.

Croire que l'Union européenne a été sauvée par les élections françaises et néerlandaises, c'est en avoir une petite lecture. On a évité le pire une fois, mais on ne l'évitera pas à l'avenir si l'on n'avance pas. Comment le faire rapidement ?

M. Francesco Martucci. - L'harmonisation fiscale et sociale est fréquemment citée : c'est l'intégration positive, la négative étant celle de la liberté de circulation des services, puisque les capitaux, eux, circulent librement dans l'Union européenne mais aussi les pays tiers. L'Union bancaire offre peut-être un précédent intéressant. En matière bancaire, un mécanisme de surveillance unique et un mécanisme de résolution unique ont été mis en place. Tous les États membres se sont accordés sur un règlement appliqué uniquement à la zone euro, avec la possibilité d'une coopération rapprochée avec les autres États membres. Qu'est-ce qui, juridiquement, empêcherait de faire de même, c'est-à-dire de limiter le champ d'application d'un règlement ou d'une directive pour la seule zone euro en matière fiscale et sociale ? L'opposition est politique. La même logique pourrait être appliquée aux ressources, sans aller jusqu'à créer un budget de la zone euro, ce qui serait difficile sans réviser les traités.

On peut exploiter la décision sur les ressources propres, le précédent de la taxe sur les transactions financières le montre, pour envisager la levée de ressources pour la zone euro, à droit constant. La différentiation est partout, c'est un constat.

La Commission européenne propose des normes de référence sociales et fiscales. Peut-être faut-il sortir d'une logique traditionnelle de règlements et de directives pour utiliser d'autres instruments normatifs, vers une coordination renforcée des politiques sociales et fiscales. C'est là le véritable enjeu de la zone euro à l'avenir.

M. Francis Delattre, vice-président de la commission des finances. - D'autant que c'est nous, avec le Fonds de résolution unique, qui fournissons l'essentiel de l'effort de l'union bancaire. Le moment crucial est toujours celui de la répartition des charges.

M. Bernard Lalande. - M. Keppenne a dit qu'il existait des compromis au sein de l'Eurogroupe. Peuvent-ils constituer le socle d'une future méthode de gouvernance de la zone euro ?

M. Jean-Paul Keppenne. - Il existe deux grandes catégories de compromis dans l'Eurogroupe. La première est constituée par des compromis ponctuels, sur des situations matérielles concrètes telles que celles du budget de la Grèce ou des établissements bancaires de Chypre. Par nature, ils n'ont pas vocation à devenir durables. Les ministres des finances trouvent un compromis politique puis retournent leur étiquette, deviennent représentants du conseil des gouverneurs du MES et entérinent leur décision en tant qu'Eurogroupe - c'est la schizophrénie actuelle.

La deuxième catégorie de compromis est constituée par les efforts pour aller vers une harmonisation et une approche communes. Institutionnellement, il est difficile de voir comment leur donner vie. Des traités internationaux sont trop lourds à mobiliser pour harmoniser telle taxe ou telle politique sociale. La beauté de la construction européenne, c'est la création d'institutions permanentes. Les traités internationaux ne sont pas une solution. Mais politiquement, il est aussi très difficile de créer un bloc de ministres des finances de la zone euro, car ceux qui n'en font pas partie se sentent exclus.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je me réjouis de la qualité du débat et de la transversalité de notre travail.

Le Brexit devait être une opportunité. C'est le cas. Même si, nous n'avons pas souhaité la sortie du Royaume-Uni et ne pouvons que le regretter - l'explication du vote britannique réside d'ailleurs peut-être dans le fonctionnement de l'Union. Comment trouver les dix milliards d'euros qui manqueront au budget de l'Union après le Brexit, compte tenu des nouvelles missions de l'Union européenne, notamment en matière de défense et de lutte contre le terrorisme ?

S'approche-t-on d'une conclusion du dossier de la dette grecque ? Les Grecs ont fait un effort mais le but est loin d'être atteint. Les avis divergent. Personnellement, je partage la position de Wolfgang Schäuble.

Professeur Martucci, vous avez aiguisé mon intérêt en évoquant les organisations internationales. On sait que la méthode intergouvernementale a ses limites, que l'opinion publique n'est pas prête pour un nouveau traité et que la coopération renforcée est une très bonne méthode, peut-être sous-utilisée.

M. Francis Delattre, vice-président de la commission des finances. - L'Allemagne perçoit tout de même des intérêts sur les prêts accordés à la Grèce - ce n'est pas une si mauvaise affaire. Et certains dans le pays disent qu'il faut reverser ces intérêts aux Grecs, conformément à l'engagement pris en 2012.

M. Francesco Martucci. - Il s'agirait de conserver l'Union européenne en tant qu'organisation et de créer une organisation super-intégrée pour la zone euro, au sein de l'Union européenne. Si l'on ne peut pas réviser les traités à vingt-sept, ne pourrait-on pas envisager une organisation dite intergouvernementale, dans le sens où elle serait hors Union européenne mais qui mobiliserait les institutions existantes de manière intégrée et réfléchie ?

La coopération renforcée reste assez ponctuelle, en vue d'adopter des textes particuliers, par exemple en matière d'harmonisation fiscale ou sociale. Cet instrument n'a pas été conçu pour permettre une intégration bien plus poussée.

Faut-il accorder un prêt à la Grèce puis le rééchelonner sans cesse ? Ou renoncer à recouvrer une partie de la dette ? C'est une question éminemment politique.

M. Jean-Paul Keppenne. - Je lance un appel à beaucoup de prudence avant que quiconque s'engage dans des aventures institutionnelles nouvelles. La créature de Frankenstein lui échappe rapidement. En créant des institutions permanentes parallèles - couche intermédiaire entre l'État et l'Union européenne - on créerait un champ conflictuel permanent et un combat de légitimités. Je crains que ce soit difficile à gérer, même si l'intention de départ est bonne. Brandir cette grenade, certainement, mais attention à ne pas la dégoupiller !

Il existe encore des possibilités d'action à l'intérieur de l'Union européenne - j'ai parlé de l'article 352 du TFUE. Les potentialités de la coopération renforcée n'ont absolument pas été épuisées. Pour l'instant, celle-ci est ponctuelle, mais les textes n'empêchent pas son utilisation dans tel ou tel domaine, comme celui de la régulation des travailleurs détachés ou de la fiscalité.

M. Alberto de Gregorio Merino. - Je doute, pour l'instant, que de nouvelles constructions institutionnelles nous apportent l'acceptation normative des citoyens. Je doute qu'une réforme venue d'en haut donne de la légitimité démocratique à nos actions futures. Attention au Frankenstein institutionnel que nous pourrions créer.

Le Conseil européen avait travaillé en 2012 sur les arrangements contractuels entre les États membres et l'Union européenne : chaque parlement national présente un projet de mesure structurelle ou d'ajustement budgétaire qu'il a adopté, entériné par l'institution. Cela peut donner accès à des mécanismes de solidarité. C'est plus simple qu'une nouvelle construction institutionnelle et cela préserve la légitimité démocratique.

Enfin, la différentiation est inévitable si on veut aller de l'avant. L'euro a une force centripète d'intégration qui va au-delà du monétaire et atteindra le marché intérieur. Or, aujourd'hui, les traités ne sont pas conçus pour faire face à l'asymétrie entre l'Union économique et monétaire à dix-neuf, et le marché intérieur et les autres politiques à vingt-huit.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Monsieur Keppenne, vous nous avez invités à la prudence. Sachez qu'au Sénat, celle-ci n'exclut pas une réelle prospective.

La réunion est close à 11heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, et de Mme Elizabeth Lamure, vice-présidente de la commission des affaires économiques -

La réunion est ouverte à 13h30.

Agriculture et pêche - Avenir de la politique agricole commune (PAC) : rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique du groupe de suivi conjoint avec la commission des affaires économiques

Cette audition est commune avec la commission des affaires économiques.

M. Jean Bizet, président. - Nos commissions des affaires économiques et des affaires européennes, se réunissent, conjointement, pour examiner le rapport d'information de nos quatre collègues Claude Haut, Daniel Gremillet, Pascale Gruny et Franck Montaugé, complété par une proposition de résolution européenne et un avis politique.

Ce rapport, intitulé « Politique Agricole Commune : traverser le cap dangereux de 2020 », est le fruit d'un travail de fond mené de novembre 2016 à juin 2017. Il a été nourri par un déplacement à Bruxelles et par de nombreuses auditions, dont les comptes rendus ont été publiés sur le site Internet du Sénat.

En 2010, puis en 2012, nos deux Commissions avaient déjà réfléchi ensemble à l'avenir de la Politique Agricole Commune (PAC). C'est donc la troisième fois que nous constituons un groupe de suivi à cet effet. Avant de céder la parole aux quatre rapporteurs, permettez-moi de souligner quelques points clé, ainsi que l'importance, pour la Représentation nationale, de se saisir du sujet.

Dans leur rapport, nos collègues rappellent les acquis incontestables de la PAC pour l'agriculture française : à commencer par le soutien budgétaire massif, finançant les aides indispensables à la grande majorité des agriculteurs. L'agriculture doit rester une priorité, à l'heure où de plus en plus de nos concitoyens résident à la ville et non à la campagne.

Au regard de ces avantages, les défauts de la politique agricole commune ne sont pas oubliés. On s'accordera aisément, en effet, sur l'insuffisante protection contre la volatilité des prix agricoles, ainsi que sur les échecs et les retards de la politique de gestion des crises. S'y ajoutent la poursuite du vieillissement de la population active agricole et la grande complexité de la PAC. Enfin, l'accroissement des exigences environnementales est largement perçu par nos agriculteurs comme tatillon, bureaucratique et punitif.

Le rapport consacre également d'importants développements aux facteurs d'incertitude des prochaines négociations commerciales. Cela fait suite à l'étude rendue publique, fin 2016, par la DG AGRI de la Commission européenne.

Elle porte sur l'impact économique cumulé, pour l'agriculture européenne, des douze futurs accords commerciaux actuellement en cours de négociation. On en attend une dégradation prévisible du solde commercial pour le boeuf, le porc et la volaille ; le solde global de la balance commerciale agricole de l'Union européenne demeurant toutefois positif (au minimum à hauteur de 15 milliards d'euros par an). Au total, l'étude publiée par la DG AGRI fait ressortir des résultats prévisionnels contrastés au regard des intérêts français, ce qui nous conduira à faire preuve de vigilance.

Ces éléments de constat seront développés plus largement dans quelques instants par Claude Haut. Le rapport de nos collègues s'attache ensuite à décrire les scénarios d'évolution de la PAC à l'horizon 2020, ainsi que les contours souhaitables de la prochaine réforme : Daniel Gremillet nous les présentera. Je me bornerai, pour ma part, à retenir une idée forte : la France doit faire des choix et définir une stratégie.

En effet, la principale menace qui pèse sur la PAC post-2020 est budgétaire. Les moyens de la PAC n'avaient pas fait l'objet d'une réduction massive pour la période 2014-2020, l'enveloppe étant stable en euros courants par rapport à l'année 2013, contrairement aux craintes que l'on pouvait avoir initialement. Rien ne dit que le même équilibre sera trouvé pour la période 2021-2027 : au contraire, la future réforme pourrait se traduire par une baisse massive de crédits. Ce risque budgétaire est aggravé par le « Brexit », qui va priver l'Union européenne d'environ 10 milliards d'euros de ressources annuelles, avant même la fin de l'actuelle période de programmation budgétaire, tandis que d'autres priorités se font jour comme la lutte contre le terrorisme ou la politique commune de défense.

Enfin, dans le prolongement du rapport d'information de nos quatre collègues, votre groupe de suivi sur la politique agricole commune a jugé opportun de proposer une résolution européenne. Il entend ainsi, tout à la fois, animer le débat public en France, en formulant des propositions de portée opérationnelle, et souligner les principales orientations et grands principes auxquels le Sénat tient, dans la perspective de la prochaine PAC. Le contenu de cette résolution fera l'objet d'un avis politique que nous adresserons directement au président de la Commission européenne et au président du Parlement européen, qui doivent nous répondre dans un délai de trois mois.

Pascale Gruny vous présentera le contenu de cette proposition de résolution européenne, avant de céder la parole à Franck Montaugé, pour une synthèse et une mise en perspective du rapport d'information, d'une part, des travaux du groupe de suivi, d'autre part.

En définitive, nous souhaitons, avec Élisabeth Lamure, attirer votre attention sur l'impérieuse nécessité de réfléchir collectivement, dès maintenant, aux contours de la prochaine PAC. Le Sénat peut et doit y contribuer, en amont du calendrier de prise des décisions, par les institutions européennes et les gouvernements des États membres : les travaux de notre groupe de suivi représentent un premier pas dans cette direction. Assurément, nous avons fait là oeuvre utile !

Mme Élisabeth Lamure, vice-présidente de la commission des affaires économiques. - Jean Claude Lenoir a été retenu au dernier moment. Il m'a demandé de le remplacer pour la présentation de ce rapport important.

M. Claude Haut, rapporteur. - En novembre 2010, le groupe de suivi de la Politique Agricole Commune (PAC) constitué par nos deux commissions publiait son précédent rapport d'information, intitulé « Redonner du sens à la PAC ». Nos prédécesseurs y formulaient le constat d'une succession de réformes n'ayant abouti qu'à une insatisfaction permanente. Aujourd'hui, force est de constater le bilan ambivalent, pour notre pays, des mesures arrêtées en 2013, pour la période 2014-2020. Certes, le budget de la PAC demeure important et la France continue d'en être le premier bénéficiaire, avec plus de 9 milliards d'euros annuels de crédits européens. Pour autant, le risque d'une « perte de substance » de la politique agricole commune, avancé dans le rapport de 2010, s'est, pour partie, matérialisé, tandis que les montants perçus accusent, au fil du temps, un déclin relatif au bénéfice des nouveaux États membres et des autres politiques de l'Union.

Les réformes successives de 1992, 1999, 2003, ainsi que le « bilan de santé » de 2008, ont été prolongés par la réforme de 2014 dans l'objectif de promouvoir une politique agricole « plus juste, plus verte et plus simple », compatible avec les exigences de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Cela s'est traduit par le découplage des aides, la promotion de la logique du marché, ainsi que par l'accroissement des exigences environnementales, au prix d'une stricte conditionnalité.

De plus en plus complexe, cette politique est aussi de moins en moins communautaire, sous l'effet de la flexibilité entre piliers, des cofinancements et de l'absence de consensus entre États membres sur la question - centrale - de la régulation des marchés. Aujourd'hui, l'économie générale de la PAC semble donc, pour ainsi dire, à bout de souffle.

Notre rapport privilégie une approche réaliste, fondée sur les réalités de terrain. Il en ressort toute l'ambiguïté du bilan de la PAC d'aujourd'hui : il s'agit d'une politique indispensable, mais insatisfaisante.

Beaucoup d'agriculteurs sont désenchantés et regrettent la PAC d'origine, perçue comme un paradis perdu. Si la succession des réformes intervenues depuis 1992 rend l'orientation de marché probablement irréversible, cette évolution a été acceptée en France largement à contrecoeur. Enfin, nous devons tirer les enseignements des crises agricoles qui se sont succédé, au cours des dernières années.

Dès lors, nous ne saurions, à l'horizon 2020, nous résigner à un quasi statu quo, ou à de simples ajustements techniques : comme le soulignera Daniel Gremillet, notre groupe de travail entend promouvoir plusieurs idées fortes, pour la prochaine PAC. Cette démarche est d'autant plus nécessaire que la politique agricole de l'Union européenne se situe à contre-courant de celle des autres puissances agricoles, qui ont beaucoup accru leurs soutiens publics, depuis la fin des années 2000.

Enfin, partant du constat que la PAC est mal aimée dans l'opinion publique, notre rapport vise également à contribuer à clarifier les termes du débat public. Plus les agriculteurs deviennent minoritaires dans la population et plus les racines rurales des urbains s'étiolent, plus il apparaît indispensable de combattre les mauvais procès. Ces fausses idées reçues, que nous cherchons à contrecarrer, sont, au minimum, au nombre de six : la PAC ne profiterait qu'aux « gros » agriculteurs ; la PAC ne prendrait pas assez en compte l'environnement ; la PAC serait une politique du passé, qui accaparerait, de surcroît, une part excessive du budget européen ; la France bénéficierait indûment et  trop de la PAC ; la PAC nuirait aux pays tiers dans les échanges internationaux ; enfin, la PAC favoriserait un modèle agricole industriel au détriment de l'agriculture familiale. Sur tous ces points, nous fournissons dans notre rapport un contre argumentaire. Dans la perspective d'une échéance aussi difficile que celle de 2020, il est indispensable de disposer du soutien de l'opinion publique. Ce travail de pédagogie collective passe, notamment, par la Représentation nationale.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Notre rapport sur l'avenir de la PAC est un point d'étape, alors que les contours de la future réforme ne sont pas encore bien identifiables. Le bilan de la PAC 2014-2020 n'est pas encore fait : l'évaluation à mi-parcours que doit produire la Commission européenne n'est prévue, au mieux, que fin 2017. Ensuite le calendrier est encore très flou, comme le met en évidence notre rapport : en théorie, il faudrait boucler le cadre financier pluriannuel et les nouveaux règlements PAC au premier semestre 2020. Or, il y aura des élections européennes à la mi-2019 et une nouvelle Commission à désigner. À Bruxelles, nos interlocuteurs ne croient pas à l'échéance de 2020.

Pourtant, cela n'empêche pas aujourd'hui un foisonnement d'initiatives. La Commission européenne elle-même a lancé en février une vaste consultation sur la modernisation et la simplification de la PAC. Elle a reçu 322 000 réponses. Elle publiera à l'automne 2017 un premier document d'orientation expliquant sa vision de la future PAC.

Parallèlement, la Commission avait engagé une démarche de simplification de la PAC dans le cadre de la discussion du règlement Omnibus qui comportait plusieurs dispositions agricoles, comme la baisse de 30 à 20 % du seuil de perte permettant d'activer l'instrument de stabilisation du revenu, ou encore l'assouplissement de la notion d'agriculteur actif. Cette discussion a d'ailleurs fait naître des demandes nouvelles : application du seuil de 20 % à tous les outils de gestion des risques, prise en compte des conclusions de la « Task force » pour renforcer la place des agriculteurs dans la chaîne de valeur alimentaire (à travers, par exemple, la généralisation de la reconnaissance des organisations de producteurs ou encore la mise en place d'une lutte contre les pratiques commerciales déloyales).

L'année dernière, la France avait aussi remis à ses partenaires européens un document d'orientation du Gouvernement sur les contours de la future PAC, qui insistait sur trois points : tout d'abord, la mise en place d'une véritable politique de gestion des risques économiques encourus par les agriculteurs, pouvant même aller jusqu'à un troisième pilier assurantiel ; ensuite, le maintien des flexibilités dont on dispose pour adapter la PAC à nos besoins : aides couplées, majoration des paiements pour les premiers hectares (dit paiement redistributif), préservation de l'enveloppe sectorielle vin et fruits et légumes ; et enfin la simplification et l'amélioration des exigences environnementales, avec la piste d'un quatrième critère du « verdissement » des aides du premier pilier (le renforcement de la couverture végétale des sols) mais aussi la refonte des mesures agro-environnementales (MAE), pour aller vers une logique de résultats plutôt que de moyens.

Notre rapport rend compte de toutes ces initiatives. Il appelle à une grande vigilance pour la discussion de la future PAC, compte tenu des risques lourds qui pèsent sur les négociations. Le premier risque est budgétaire, comme à chaque nouveau cadre financier pluriannuel. Le budget agricole avait été maintenu en euros courants pour la période 2014-2020. En sera-t-il de même demain ? C'est peu probable. Les dépenses agricoles représentent encore 37 % du budget européen. Il existe de fortes pressions pour allouer des ressources vers d'autres priorités. Par ailleurs, le « Brexit » complique l'équation, en privant l'Union européenne de 7 milliards d'euros de dépenses mais aussi de 17 milliards de recettes, soit une impasse de 10 milliards. La Commission européenne vient de publier un document de réflexion sur l'avenir des finances de l'Union européenne où tous les scénarios, sauf le plus improbable, prévoient une baisse du budget agricole.

Un autre risque est de conserver des règles très passives, qui ne visent en rien à corriger les déséquilibres. Une des personnes auditionnées par notre groupe de travail nous a dit qu'il serait temps que l'Union européenne, plutôt que de « gérer les crises », se mette à « prévenir les crises » : c'est bien l'objectif.

La dernière crise laitière a nécessité trois plans de soutien successifs en deux ans. Seul le troisième a fonctionné lorsque l'on a enfin décidé de retirer des quantités de lait excédentaires du marché. En attendant, les producteurs ont subi une situation très difficile dont nous ne sommes pas encore sortis. Les outils comme la réserve de crise ne sont quasiment jamais utilisés. L'intervention, sous forme de stockage public, se fait toujours trop peu et trop tard. Les organisations de producteurs se voient reconnaître trop peu de pouvoirs. Le risque de la future réforme est de continuer sans volonté régulatrice de la part de l'Union européenne.

La France doit, dans cette réforme, rappeler ses objectifs et défendre ses intérêts, en évitant de se raccrocher à des modèles qui ne pourront pas être suivis. La mise en place d'un « Farm bill » à l'européenne mettant l'accent sur la gestion des risques semble illusoire, car le soutien massif à des assurances de chiffres d'affaires suppose un budget flexible d'une année sur l'autre, ce qui existe aux États-Unis mais pas en Europe. La mise en place de paiements contra-cycliques, comme le propose Momagri, est aussi très hasardeuse, notamment à cause de ce problème d'annualité budgétaire.

Dans la prochaine réforme, il faudra être pragmatique, tout en défendant les intérêts de l'agriculture française : simplifier la PAC sans l'affaiblir, tel est l'enjeu qui est devant nous.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Je voudrais tout d'abord remercier Jean Bizet de m'avoir invitée à participer aux travaux de ce groupe. La collaboration entre tous les rapporteurs a été excellente. Il me revient de vous présenter notre proposition de résolution européenne. Nous y formulons un ensemble de 17 demandes et recommandations, regroupées en cinq grands thèmes.

En premier lieu, la proposition de résolution rappelle, vis-à-vis de l'opinion publique et des décideurs publics qui n'en ont souvent plus assez conscience, la « légitimité d'une politique agricole commune forte, simple et lisible ». Elle affirme également l'importance de la PAC en termes de sécurité alimentaire et de souveraineté alimentaire européenne.

Le deuxième objectif de la proposition de résolution est de contribuer à lever les incertitudes budgétaires hypothéquant à brève échéance l'avenir de la PAC. Les termes employés se veulent forts : il s'agit de « met[tre] en garde contre le risque qui consisterait, à l'avenir, à considérer la politique agricole commune comme la variable d'ajustement du budget de l'Union ». A contrario, la proposition de résolution souligne que la PAC « demeure une priorité stratégique, qui devra bénéficier, pour la période 2021-2027, d'un budget stable, à la hauteur de ses ambitions et orienté selon une logique d'efficacité maximale ».

Le troisième thème est celui des attentes des agriculteurs, au regard des crises agricoles des dernières années. D'une façon générale, la proposition de résolution considère que « l'orientation de marché de la politique agricole commune rend indispensable de permettre aux agriculteurs d'être en mesure de faire face à la volatilité des prix agricoles ».

Elle fait ainsi valoir « la nécessité absolue [...] de sécuriser les revenus des agriculteurs grâce à une large palette d'instruments, notamment assurantiels », tout en appelant de ses voeux la diversification desdits revenus, « ainsi que la perception [...] d'une plus grande part de la valeur ajoutée ». Pour ce faire, dans la résolution il est souhaité « que la prochaine PAC traduise l'inflexion proposée par le rapport [...de la] « Task force » sur les marchés agricoles [...] consistant à adapter le droit de la concurrence aux spécificités agricoles et à renforcer effectivement le poids des producteurs dans la chaîne alimentaire ». Il s'agit, en particulier, « d'améliorer le fonctionnement des marchés agricoles par la promotion de la transparence en matière de prix, par le développement de la contractualisation, par le renforcement du rôle des Organisations de producteurs, ainsi que par la lutte contre les pratiques commerciales abusives ».

Le quatrième axe de la proposition de résolution porte sur les modalités de fonctionnement et de gestion de la PAC, à commencer par le soutien aux efforts de simplification déjà engagés. S'y ajoute le souhait d'un renforcement de la politique d'aide en faveur des jeunes agriculteurs. Puis, s'agissant des questions environnementales, il est proposé de considérer qu'elles « doivent être appréhendées avec pragmatisme et efficacité, en s'appuyant sur le développement de la recherche et de l'innovation ».

Enfin, dernier axe de réflexion, la proposition de résolution consacre cinq points aux enjeux du commerce extérieur des produits agricoles. Après avoir rappelé le principe de réciprocité et la nécessité d'une concurrence loyale dans les échanges internationaux, elle approuve les démarches de la Commission européenne en matière de promotion internationale de nos produits, de recherche de débouchés à l'exportation et de respect des indications géographiques sur les marchés extérieurs. Dans la proposition de résolution, il est également demandé une amélioration des outils de pilotage permettant d'évaluer, filière par filière et pays par pays, les conséquences ex ante et ex post, des choix opérés lors des négociations commerciales. Elle souhaite également que « la Commission européenne consacre autant de ressources administratives au suivi des accords commerciaux déjà signés, qu'à l'ouverture de nouvelles négociations commerciales ».

En définitive, en envoyant en ces termes un message politique fort, la présente résolution européenne, complétée par un avis politique adressé au président de la Commission européenne, ainsi qu'au président du Parlement européen, renforcera utilement les efforts déjà engagés par les pouvoirs publics français, pour faire entendre la position française sur l'avenir de la PAC.suivi

M. Franck Montaugé, rapporteur. - Je voudrais aussi remercier Jean Bizet qui a su animer notre groupe de travail, et saluer l'excellente collaboration entre les rapporteurs. Après avoir entendu les professionnels, les pouvoirs publics, les experts, notre rapport dresse le panorama du champ de bataille avant que s'engage la réforme à venir de la PAC. Mes collègues ont résumé ce panorama, j'exposerai les stratégies que nous devons déployer, les axes de la réforme et nos exigences.

Tout d'abord, si une réforme ne se mesure pas uniquement à l'argent qu'on y consacre, il n'y aura pas de PAC acceptable sans budget à la hauteur des enjeux et des ambitions que la France doit avoir dans ce domaine. Pour un PIB de 35 milliards d'euros, les agriculteurs français touchent environ 9 milliards d'euros par an de la PAC (auxquels s'ajoutent un peu plus de 3 milliards d'euros d'aide nationale). Un tiers des exploitations aurait un revenu nul ou négatif sans les aides de la PAC. Pour la France, mais aussi pour l'Union, réduire le budget de la PAC n'est pas acceptable. L'argument selon lequel il n'est pas normal que la France touche autant n'est pas acceptable non plus : nous sommes un grand pays agricole avec presque 30 millions d'hectares, dont 18 de terres arables. Il est parfaitement compréhensible que les aides de la PAC, qui sont basées sur les surfaces cultivées, représentent autant pour la France. Conserver une enveloppe d'aides substantielle doit donc être un objectif prioritaire.

Ensuite, il convient d'adapter la PAC aux nouveaux enjeux pour le monde agricole. Le rapport en identifie cinq.

En premier lieu, il faut avancer sur le chantier de la gestion des risques. J'avais, avec Henri Cabanel et plusieurs collègues, été à l'origine du vote d'une proposition de loi en ce sens, l'année dernière. Le cadre national doit évoluer, avec une déduction pour aléas (DPA) plus souple, ou encore en mettant en oeuvre l'instrument de stabilisation des revenus (ISR) dans notre pays. Mais il faut aussi faire évoluer le cadre européen, afin d'utiliser plus d'argent pour la gestion des risques, peut-être au détriment des aides directes, ou encore afin d'abaisser les seuils de sinistre et les franchises pour rendre l'assurance attractive. Plutôt que de se focaliser sur un seul instrument, nous pourrions proposer de mettre à disposition un ensemble d'outils de gestion des risques, que les agriculteurs utiliseraient en fonction de la nature des risques et du niveau de maîtrise possible de l'aléa. Suivant les aléas rencontrés, les outils privés seraient complétés le cas échéant par des interventions publiques. La question de l'obligation de souscription reste ouverte mais la réponse conditionne l'efficience des dispositifs envisageables, assurantiels notamment. Dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres on ne peut être efficace que collectivement, si tout le monde joue le jeu. Enfin, la gestion des risques passe aussi par la diversification de l'activité agricole, par la stratégie de gestion de l'exploitation : diversification des productions, mais aussi développement d'activités annexes comme la méthanisation ou le photovoltaïque, qui peuvent apporter d'autres ressources, plus stables dans le temps comparé à d'autres plus volatils. Pour l'ensemble des acteurs, une montée en compétence devra accompagner la mise en place des dispositifs et outils de gestion des risques.

Un autre enjeu consiste à pouvoir organiser les marchés et intervenir au bon moment en cas de crise. Il s'agit d'abord de conserver les outils qui restent : intervention publique et aide au stockage privé. Mais il faut pouvoir intervenir plus vite en cas de crise, avec des procédures permettant de reconnaître rapidement la réalité de la situation, après l'alerte des professionnels et des États membres. La crise du lait constitue à cet égard le contre-exemple absolu. Parallèlement, la réforme doit renforcer la place des agriculteurs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire : il faut mettre en oeuvre les recommandations de la « Task force », en imposant la transparence sur les prix, y compris aux industriels et à la distribution, en sanctionnant les pratiques commerciales abusives, en permettant aux producteurs de se regrouper sur des bases larges pour mieux négocier. Les exceptions applicables au secteur du lait doivent être généralisées à tous les secteurs.

Troisième point, la PAC ne doit pas tourner le dos à l'objectif de compétitivité : il faut encourager nos agriculteurs à être performants. Mais la performance ne veut pas dire l'uniformité : il existe plusieurs agricultures et la PAC doit pouvoir les soutenir toutes. Le rapport propose aussi que la PAC soutienne les investissements nécessaires pour améliorer la compétitivité, comme les investissements dans le numérique, ou encore dans la formation des agriculteurs.

Quatrième enjeu, la future réforme de la PAC devra prendre en compte la dimension territoriale. Il faudra conserver le soutien renforcé aux zones défavorisées : les zones de montagne, mais aussi les zones défavorisées simples. À cet égard, le redécoupage des zones bénéficiaires de l'ICHN ne doit pas conduire à pénaliser des territoires où l'élevage reste souvent la seule activité possible. La dimension territoriale implique aussi de soutenir les démarches de qualité, comme les appellations d'origine et les indications géographiques. Elle justifie des aides spécifiques couplées à l'élevage. Enfin, le lien au territoire, c'est aussi le lien avec l'emploi. Il ne faudra pas s'interdire d'engager une réflexion sur la modulation des aides de la PAC en fonction de l'emploi créé ou subsistant, comme le propose le député européen Éric Andrieu dans un rapport récent pour le Parlement européen.

Dernier enjeu, l'enjeu environnemental. Il ne faudra pas être en position défensive sur ce sujet. Les exigences environnementales à l'égard de l'agriculture n'ont pas cessé de se renforcer. Les agriculteurs s'en plaignent parfois : il convient donc de simplifier, mais pas de reculer, ce qui fragiliserait la légitimité de la PAC aux yeux de l'opinion. Notre rapport propose plutôt de changer d'approche en insistant plus sur les résultats que sur les moyens. L'agriculture européenne rend des services à la société et à l'environnement et les agriculteurs méritent une rémunération au titre des biens publics qu'ils produisent, les externalités positives, comme le stockage du CO2 dans les sols par exemple. Nous prônons donc un renouvellement de l'approche européenne avec de véritables paiements pour services environnementaux (PSE) rendus par les agriculteurs, dans le cadre du premier ou du second pilier.

M. Michel Raison. - Il est d'usage de commencer en saluant la qualité du rapport, mais celui-ci est, sans langue de bois, excellent !

Ne rêvons pas ! Le budget sera probablement réduit. Il l'aurait été même sans le « Brexit », et d'ailleurs rien ne dit encore que le Royaume-Uni partira... Mais il ne faut pas s'avouer vaincu avant de négocier ! La PAC doit être dépoussiérée. Il est temps de simplifier car la complexité coûte cher. Les marchés sont moins porteurs, plus fluctuants. Faut-il refuser l'idée d'un « Farm bill » ? Il ne faut pas le copier, on pourrait peut-être s'en inspirer. Le défi est de faire face aux fluctuations des prix. Pour cela il faut combiner la PAC avec des mesures fiscales et sociales au niveau national.

La PAC représente pratiquement la dernière politique d'aménagement du territoire existante. Grâce aux compensations des handicaps, au soutien à l'agriculture de montagne ou en zones défavorisées, on a pu conserver une agriculture sur tout le territoire. Il ne faut pas céder non plus sur l'aide aux jeunes agriculteurs. L'agriculture est un secteur où la rotation des capitaux est très lente. Un agriculteur qui s'installe doit attendre des années avant de gagner de l'argent. Mais il ne faut pas tout attendre de la PAC. De même qu'un petit commerçant aura parfois du mal à trouver un repreneur s'il ne baisse pas son loyer et n'accompagne pas son successeur, les agriculteurs doivent changer de culture et aider leurs successeurs. Il faut aussi que chacun assume ses responsabilités. Pour des exploitations comparables, faisant la même chose et soumises aux mêmes contraintes, les revenus varient de un à dix entre les agriculteurs ! La qualité du travail fourni par tous les exploitants n'est pas la même. L'agriculture devient de plus en plus technique. Il importe de mettre l'accent sur la formation, voire la sélection, comme c'est le cas dans l'artisanat ou l'industrie.

M. Gérard Bailly. - J'apprécie beaucoup le travail réalisé et vos propositions sur la simplification, l'environnement, l'aide à l'installation, etc. Le vrai problème est la concurrence inégale à l'intérieur de l'Europe. Comment produire des melons en France lorsque les melons espagnols arrivent en France deux fois moins chers que les nôtres ? L'Allemagne a baissé le salaire de la main d'oeuvre étrangère qui est deux fois moindre que le salaire en France ! Comment être compétitif dans ces conditions ?

M. Jean Bizet, président. - C'est pourquoi nous demandons une harmonisation fiscale et sociale !

M. Gérard Bailly. - Certes mais la rédaction est timide ! Il faut soutenir nos exportations. Nos bêtes ne s'exportent plus. Les génisses se vendent deux fois moins cher qu'il y a trente ans alors que les charges ont augmenté ! Je ne suis pas pour la généralisation du modèle de la ferme des mille vaches, mais il est contreproductif de le montrer du doigt alors qu'il se développe à l'étranger. Voilà 50 ans que je suis élu à la Chambre d'agriculture. J'ai malheureusement l'impression que l'on n'a pas avancé et que les difficultés sont toujours là !

Mme Sophie Primas. - Cet excellent rapport témoigne de l'apport constructif du Sénat ! Il convient de repenser l'architecture de notre système de gestion des risques, de telle sorte que chaque échelon se concentre sur un type de risques. Par exemple, l'Europe pourrait assurer la régulation des marchés. Les États pourraient compenser les aléas climatiques, tandis qu'il appartiendrait aux agriculteurs de s'assurer pour couvrir les aléas de revenus, s'ils le souhaitent.

J'applaudis l'appel à la simplification. Je gère un programme Leader en région parisienne. Que de dysfonctionnements ! On demande aux agriculteurs d'investir et on les fait attendre deux ou trois ans avant de leur verser une subvention...

Il faut harmoniser les normes fiscales et sociales, mais aussi environnementales : on importe d'Espagne des produits traités avec des molécules interdites en France ! C'est inacceptable. Je forme le voeu que l'on puisse inclure dans les appels d'offres pour l'alimentation une préférence locale au titre du bilan carbone. Enfin il faut encourager la diversification et reconnaître le rôle de l'agriculture dans la transition écologique. Je voterai la résolution sans hésiter.

M. Pierre Cuypers. - Je souscris à ces propos. Le « verdissement » a ses limites. Le mot sonne bien, certes, mais il nuit à notre compétitivité ! Nos normes aussi nous empêchent d'accéder à certains marchés. Nous devrions au contraire faciliter l'accès à de nouveaux débouchés. La France a des surfaces disponibles qu'elle doit mieux valoriser.

M. Ladislas Poniatowski. - Votre travail est remarquable. Nos résolutions sont destinées à faire connaître au Gouvernement la position du Sénat. Le Gouvernement en fera ce qu'il veut. Pourquoi ne pas aller plus loin en organisant un débat en séance publique ? Le ministre que nous avons auditionné hier a semblé ouvert. Vos comparaisons sont révélatrices. Vous montrez qu'en Allemagne la puissance publique n'a qu'un seul objectif : la compétitivité des exploitations et des entreprises. L'Espagne et l'Italie tendent à faire pareil. Dès lors vous avez raison de poser la question : quelle agriculture veut-on ? Pour quels objectifs ? Nous poursuivons trop d'objectifs. Il faudrait en cibler quelques-uns, mais vous ne dites pas lesquels.

M. Jean Bizet, président. - Chaque résolution européenne fait l'objet d'un suivi de la part de la commission des affaires européennes. Chaque année le Secrétaire général aux affaires européennes nous adresse des bilans à cette fin. En trois ans, on constate que les préconisations de nos résolutions ont été intégralement suivies dans la moitié des cas. Dans 25 % des cas, on a été écouté partiellement. L'agriculture française est plurielle, il est plus difficile qu'en Allemagne de définir une stratégie. Élu du même département que le ministre de l'agriculture, et m'entendant très bien avec lui, je suis persuadé qu'il accepterait l'idée d'un débat à la rentrée. Le prochain cadre financier pluriannuel se décide dès maintenant.

M. Martial Bourquin. - Il sera difficile de préserver le budget de la PAC après le « Brexit ». Pourtant le changement climatique, l'exigence d'indépendance alimentaire, l'importance de l'agriculture justifient que l'Europe ne baisse pas la garde dans la défense de son agriculture. L'aspect positif de la réorientation de la PAC est que les disparités entre les régions montagneuses et de plaine, entre éleveurs et céréaliers ont été atténuées, même s'il reste beaucoup à faire.

Plus d'un milliard d'euros est prévu pour la défense de l'élevage. C'est important car notre solde est négatif en ce secteur. Le premier pilier sera renforcé. Seules la France et l'Allemagne appliquent l'aide aux 52 premiers hectares. Il faut veiller à ce que tous les pays l'appliquent sinon nous serons en situation de fragilité. Quant au « verdissement », je constate que là où les producteurs passent au bio, ils ne subissent plus les prix mais les font. Il en va de même dans les zones d'AOP ou d'IGP. Le « verdissement » n'est pas un boulet à traîner, qui serait contraire aux intérêts de notre agriculture. La demande des consommateurs pour ces productions va croître. Si notre agriculture ne suit pas, cette demande sera satisfaite par des importations !

Mme Patricia Schillinger. - Mon fils agriculteur n'a pas pu s'installer. Je connais les difficultés. Je suis d'accord avec Gérard Bailly, il faut être vigilant face aux distorsions de concurrence. En Alsace, les produits allemands sont moins chers. Désormais même nos bêtes sont abattues en Allemagne, alors que les normes de sécurité y sont bien moindres. Une harmonisation intra-communautaire s'impose. Le point 27 de la proposition de résolution « appelle la Commission européenne à veiller au respect de l'égalité... ». Je propose de remplacer « appelle » par « exige », terme beaucoup plus fort.

M. Jean Bizet, président. - Je n'ai pas d'objection.

Mme Anne-Catherine Loisier. - La surprime des 52 premiers hectares n'est pas pertinente partout. Dans le bassin allaitant de Bourgogne, où l'on fait de l'élevage extensif, 52 hectares ce n'est pas suffisant pour vivre ! Ces éleveurs subissent une double peine, un marché en crise et un abandon par la PAC.

M. Claude Haut, rapporteur. - Je me félicite que, sur un sujet aussi complexe, nous soyons parvenus à un tel consensus sur le diagnostic et sur la nécessité de poursuivre la PAC au-delà de 2020 dans les meilleures conditions possibles. J'espère que notre résolution sera suivie d'effets !

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Ce travail n'a pas été simple, effectivement, et nous sommes parvenus à proposer une résolution alors que les professions agricoles n'ont pas défini de position commune - et que le ministère était, du fait du calendrier électoral, dans une position assez particulière. En fait, cette résolution est la première proposition française sur le sujet ; notre convergence me rassure et me conforte, car pour que la France pèse à l'échelon européen, il faut que le Gouvernement, le Parlement et les professionnels aillent dans le même sens.

Les aspects financiers, ensuite, dépendent de notre volonté politique : allons-nous accorder, ou pas, une place stratégique à l'agriculture ? D'autres pays l'ont fait et notre position consiste à affirmer clairement, alors que la France a perdu des positions, l'importance stratégique de l'agriculture, pour tous nos territoires.

Enfin, la France ne sera forte que si elle a une position commune, largement débattue : il ne faut pas se limiter à cette première étape, que représente notre résolution !

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Il faut retrouver la fierté d'une France agricole. L'enjeu concerne, bien au-delà des agriculteurs dont le nombre diminue, tous nos territoires, en particulier avec les salariés de l'agro-alimentaire. Le budget de la PAC est le nerf de la guerre, mais les instances européennes ne nous donnent guère de visibilité, nos visites à Bruxelles l'ont confirmé, c'est inquiétant.

On parle encore de PAC, mais elle est de moins en moins commune, tant les États membres se concurrencent, sans parler des États hors Union européenne. C'est bien pourquoi il faut conduire un débat de fond, parvenir à un engagement politique véritable, pour les années à venir.

La réponse ne saurait être unique ; elle passe par une palette d'outils qu'il faut mettre à disposition des agriculteurs face à la crise - laquelle est diverse, comme les territoires le sont.

M. Franck Montaugé, rapporteur. - Les autorités européennes disposent d'une réserve de crise d'un montant de 500 millions d'euros, mais elles sont très réticentes à l'utiliser : nous l'avons vérifié à Bruxelles. Je crois en une architecture globale de la gestion des crises, qui articule clairement les fonctions de chaque niveau, de l'échelon européen à l'agriculteur même, en passant par les États et par les organisations professionnelles. La question est posée de la création d'un troisième pilier, pour la gestion de crise - mais nous savons que la volonté politique manque, pour le moment.

Même chose pour les outils : ils sont sur la table, disponibles, mais il manque encore de la volonté politique pour aller plus loin. Nous ne gagnerons qu'en créant de la confiance - et nous avons encore bien du travail devant nous !

Mme Élisabeth Lamure, vice-présidente de la commission des affaires économiques. - Merci à tous pour ce débat, je me réjouis de cette réunion de nos forces, entre commissions, qui démontre l'importance économique de l'agriculture pour notre pays. Oui, nous devons faire des propositions concrètes pour la simplification administrative et normative, au service d'une agriculture moderne. De même, l'harmonisation fiscale, sociale et environnementale est nécessaire, ou bien la politique agricole ne sera plus commune, mais seulement concurrentielle. Enfin, le deuxième pilier n'est pas suffisamment utilisé puisque 1,4 milliard d'euros de crédits ne sont pas dépensés, ce que je ne m'explique toujours pas.

M. Jean Bizet, président. - Il faudra aussi, au-delà de l'harmonisation fiscale, sociale et environnementale, se pencher sur celle de la communication : la cacophonie des agences nationales et des autorités européennes crée de la confusion, préjudiciable à la confiance.

L'agriculture est stratégique, d'autres États continents ne s'y sont pas trompés, ils y consacrent bien plus de moyens que nous, les Européens : il faudra le souligner lorsque le budget 2020-2027 sera défini, nous devons viser au moins le maintien du budget actuel.

Le partage de la valeur est essentiel, c'est la raison même des États généraux de l'alimentation. Il faut confirmer la « Task force » et donner la primauté à l'agriculture sur la concurrence. La politique européenne de la concurrence, définie en 1957, n'a pas évolué au rythme du monde économique. Ce matin, nous avons validé la proposition de résolution européenne de Catherine Morin-Desailly, appelant des mesures conservatoires en cas de position dominante pour éviter que se forment des avantages économiques indus - car le temps économique va plus vite que le temps juridique et politique.

Il faut aller plus loin que l'organisation des producteurs, admettre que l'entente puisse devenir la règle en agriculture ; car en face, les centrales d'achat se sont déjà concentrées. Il n'y en a plus que quatre. Aux États-Unis, l'entente entre producteurs a été rendue possible par le législateur dès 1922. Sur ce sujet, il faut faire comprendre au monde économique que la volonté politique est là, qu'elle décide des règles.

La diversification agricole donne la possibilité aux agriculteurs d'être pleinement acteurs de la société d'aujourd'hui. La méthanisation à l'allemande n'est guère satisfaisante...

M. Ladislas Poniatowski. - Elle fonctionne pourtant bien !

M. Jean Bizet, président. - Peut-être, mais elle utilise des céréales nobles, il y aura des décalages avec le prix du foncier. Il faut ouvrir le champ, inclure le photovoltaïque, méthaniser à la ferme : autant de vecteurs pour rendre les agriculteurs acteurs de la transition énergétique.

Je vous propose d'adopter cette proposition de résolution européenne et d'inviter le ministre de l'agriculture à en débattre dès la rentrée !

À l'issue du débat, les deux commissions autorisent la publication des conclusions des rapporteurs sous forme de rapport d'information.

La commission des affaires européennes adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne dans le texte suivant, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne et au Parlement européen.


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88 4 de la Constitution,

(3) Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en particulier ses articles 38 à 44,

(4) Vu le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil,

(5) Vu le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et (CE) n° 485/2008 du Conseil,

(6) Vu le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil,

(7) Vu le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil,

(8) Vu le rapport du groupe de travail sur les marchés agricoles en date du 14 novembre 2016, présidé par l'ancien ministre néerlandais de l'Agriculture M. Cees Veerman et constitué à l'initiative du commissaire européen chargé de l'Agriculture et du développement rural, M. Phil Hogan,

(9) Considérant qu'en dépit des efforts réalisés suite aux cinq réformes successives de la Politique Agricole Commune (PAC) intervenues depuis 1992, l'avenir de l'unique politique intégrée de l'Union européenne apparaît aujourd'hui grandement fragilisé par les incertitudes financières, à commencer par les difficultés consécutives au prochain retrait du Royaume-Uni ;

(10) Considérant qu'à la lumière des crises agricoles des dernières années, notamment celle du lait, le filet de sécurité offert par la PAC apparaît insuffisant au regard de l'ampleur des difficultés traversées par les exploitants ;

(11) Considérant, d'une façon générale, que face à la volatilité des prix agricoles, les outils de gestion de crise de la PAC ne sont ni assez efficaces, ni suffisamment réactifs ;

(12) Considérant enfin que les agriculteurs doivent cesser d'être le « maillon faible » de la chaîne de production et de commercialisation, ce qui les conduit à jouer de facto le rôle d'amortisseurs des crises qui se succèdent ;

(13) Rappelle la légitimité d'une politique agricole commune forte, simple et lisible, tant pour les agriculteurs que pour l'ensemble des consommateurs et citoyens européens ;

(14) Affirme que la PAC permet de préserver la sécurité alimentaire et la souveraineté alimentaire européenne, tout en renforçant la capacité de résistance et la durabilité de notre agriculture ;

(15) Met en garde contre le risque qui consisterait, à l'avenir, à considérer la politique agricole commune comme la « variable d'ajustement » du budget de l'Union en raison à la fois du manque de ressources créé par le retrait Royaume Uni et de l'émergence de nouvelles priorités politiques européennes ;

(16) Souligne a contrario que la PAC demeure une priorité stratégique qui devra bénéficier, pour la période 2021 2027, d'un budget stable, à la hauteur de ses ambitions et orienté selon une logique d'efficacité maximale ;

(17) Tirant les enseignements des crises des dernières années, considère que l'orientation de marché de la politique agricole commune rend indispensable de permettre aux agriculteurs d'être en mesure de faire face à la volatilité des prix agricoles, aux aléas climatiques et aux situations de force majeure ;

(18) Fait valoir la nécessité absolue, d'une part, de sécuriser les revenus des agriculteurs grâce à une large palette d'instruments, notamment assurantiels, d'autre part, d'accroître la capacité de résistance des exploitations ;

(19) Souhaite que la prochaine PAC traduise l'inflexion proposée par le rapport du groupe de travail (« Task force ») sur les marchés agricoles, publié en novembre 2016, consistant à adapter le droit de la concurrence aux spécificités agricoles et à renforcer effectivement le poids des producteurs dans la chaîne alimentaire ;

(20) Juge nécessaire d'améliorer le fonctionnement des marchés agricoles par la promotion de la transparence en matière de prix, par le développement de la contractualisation, par le renforcement du rôle des Organisations de producteurs, ainsi que par la lutte contre les pratiques commerciales abusives ;

(21) Appelle de ses voeux la diversification des revenus des agriculteurs, ainsi que la perception, par ces derniers, d'une plus grande part de la valeur ajoutée ;

(22) Estime que l'effort de simplification engagé par la Commission européenne doit être amplifié pour parvenir à une politique agricole commune tournée, davantage qu'aujourd'hui, vers les besoins et les attentes des agriculteurs européens ;

(23) Considère que les questions environnementales doivent être appréhendées avec pragmatisme et efficacité, en s'appuyant sur le développement de la recherche et de l'innovation, tout en valorisant mieux les externalités positives de l'agriculture ;

(24) Souhaite un renforcement de la politique d'aide à l'installation, ainsi qu'une meilleure prise en compte des spécificités de la situation des jeunes agriculteurs, de façon à assurer le renouvellement de la population active agricole ;

(25) Rappelle son attachement aux principes de réciprocité et à la nécessité d'une concurrence loyale dans les échanges internationaux ;

(26) Approuve les démarches de la Commission européenne tendant à assurer, tout à la fois, la promotion internationale de nos produits, la recherche de débouchés à l'exportation, et le respect des indications géographiques sur les marchés extérieurs ;

(27) Exige que la Commission européenne veille au respect de l'égalité des conditions de concurrence sanitaires, environnementales et de production, applicables aux importations des produits agricoles des pays tiers, par rapport aux produits de l'Union européenne ;

(28) Considère que les institutions européennes, ainsi que les pouvoirs publics des États membres, à commencer par les parlements nationaux, doivent pouvoir disposer d'outils de pilotage permettant d'évaluer, filière par filière et pays par pays, les conséquences ex ante et ex post, des choix opérés lors des négociations commerciales ;

(29) Demande que la Commission européenne consacre autant de ressources administratives au suivi des accords commerciaux déjà signés qu'à l'ouverture de nouvelles négociations commerciales ;

(30) Invite le Gouvernement à faire valoir ces orientations dans les négociations au Conseil.

La réunion est levée à 14h55.